肖文鋒 萬莉 李紅巖

【摘 要】 高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向的預(yù)算績效管理是提升國家治理能力、提高財(cái)政資金使用效能的有效舉措。預(yù)算績效目標(biāo)在績效管理體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，起著“標(biāo)尺”作用，是預(yù)算績效管理各項(xiàng)工作的重要基礎(chǔ)與依據(jù)。為響應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求，推動(dòng)全面實(shí)施預(yù)算績效管理，文章聚焦預(yù)算績效目標(biāo)審核過程中發(fā)現(xiàn)的突出問題，從提升預(yù)算績效目標(biāo)管理主體責(zé)任意識(shí)、強(qiáng)化業(yè)務(wù)人員在預(yù)算績效目標(biāo)管理中的主導(dǎo)地位、建立預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)庫及典型案例庫、優(yōu)化預(yù)算績效目標(biāo)審核組織模式、提高預(yù)算編制與績效目標(biāo)管理協(xié)同等方面給出了優(yōu)化建議，以期能為提高我國預(yù)算績效目標(biāo)管理水平，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金聚力增效提供參考與借鑒。

【關(guān)鍵詞】 高質(zhì)量發(fā)展； 預(yù)算； 績效管理； 績效目標(biāo)

【中圖分類號】 F234.3? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）09-0090-06

一、引言

高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局性戰(zhàn)略部署。黨的二十大報(bào)告明確提出：全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。這是根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件變化做出的科學(xué)判斷。中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)代，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入了新時(shí)代。推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，既是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，也是適應(yīng)我國社會(huì)主要矛盾變化和全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的必然要求。推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀調(diào)控的根本要求和戰(zhàn)略部署。遵循這一根本要求和戰(zhàn)略部署，我們必須適應(yīng)新時(shí)代、聚焦新目標(biāo)、落實(shí)新部署，推進(jìn)積極的財(cái)政政策，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的財(cái)政績效目標(biāo)管理。

績效目標(biāo)是指財(cái)政預(yù)算資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，是建設(shè)項(xiàng)目庫、編制部門預(yù)算、實(shí)施績效監(jiān)控、開展績效評價(jià)等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)[1]?？冃繕?biāo)按照支出的范圍與內(nèi)容可分為項(xiàng)目支出績效目標(biāo)和部門整體支出績效目標(biāo)，按照支出的時(shí)效性可分為中長期績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)管理涵蓋了績效目標(biāo)設(shè)置、審核、批復(fù)、調(diào)整及應(yīng)用。預(yù)算績效目標(biāo)管理是財(cái)政項(xiàng)目績效管理的重要組成部分，是整個(gè)預(yù)算績效管理體系的核心，是事前績效評估、運(yùn)行監(jiān)控評審、績效自評、重點(diǎn)績效評價(jià)等工作的重要基礎(chǔ)與依據(jù)，預(yù)算績效目標(biāo)貫穿于預(yù)算績效管理全過程，在整個(gè)預(yù)算績效管理體系中占據(jù)著“統(tǒng)領(lǐng)”地位，起到“標(biāo)尺”作用?？茖W(xué)、合理、量化的預(yù)算績效目標(biāo)能夠推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，促進(jìn)公共服務(wù)供給高質(zhì)量發(fā)展。

二、文獻(xiàn)綜述

隨著全面實(shí)施預(yù)算績效管理，眾多學(xué)者開展了績效管理方面的相關(guān)研究，但是單獨(dú)將績效目標(biāo)管理作為研究內(nèi)容的文獻(xiàn)還不多見，本文梳理了近年來我國有關(guān)績效目標(biāo)管理方面的相關(guān)研究文獻(xiàn)，研究內(nèi)容主要聚焦于績效目標(biāo)設(shè)置及績效目標(biāo)審核兩個(gè)方面。

（一）績效目標(biāo)設(shè)置的相關(guān)研究

績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量直接影響著績效管理成效，國內(nèi)眾多學(xué)者圍繞績效目標(biāo)設(shè)置開展了深入的研究：李玲等[2]結(jié)合高等學(xué)校這一特定預(yù)算主體分析了績效目標(biāo)覆蓋不全面，績效指標(biāo)量化、具體化、可衡量性不足，績效目標(biāo)缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整，預(yù)算管理不靈活等績效目標(biāo)設(shè)置存在的常見問題；葉穎怡[3]認(rèn)為行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)值設(shè)置與投入規(guī)模不相匹配，指標(biāo)設(shè)置整體側(cè)重產(chǎn)出指標(biāo)，成果效益指標(biāo)不足；李金磊[4]認(rèn)為中央部門預(yù)算同類項(xiàng)目指標(biāo)設(shè)置差異較大，不同部門間缺乏可比性，制約公眾的監(jiān)督效果；張敬[5]認(rèn)為業(yè)務(wù)協(xié)同參與績效管理不暢通、預(yù)算管理與業(yè)務(wù)信息不對稱，使得績效目標(biāo)管理與預(yù)算編制協(xié)同性不足。已有的績效目標(biāo)設(shè)置相關(guān)研究聚焦績效目標(biāo)指標(biāo)及指標(biāo)值設(shè)置的技術(shù)層面，對于我國預(yù)算績效目標(biāo)管理存在的問題進(jìn)行了較為全面深入的探討。本文認(rèn)為要有效提升預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量，在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上必須確立預(yù)算單位業(yè)務(wù)人員在績效目標(biāo)設(shè)置中的主導(dǎo)地位，同時(shí)推動(dòng)建立共享、開放的績效目標(biāo)指標(biāo)庫及典型案例庫，以提高績效目標(biāo)設(shè)置的工作效率及指標(biāo)設(shè)置的規(guī)范性。

（二）績效目標(biāo)審核的相關(guān)研究

績效目標(biāo)審核是績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量的重要保障，目前針對績效目標(biāo)審核方面的相關(guān)研究文獻(xiàn)十分少見。陳娜[6]認(rèn)為，現(xiàn)有的審核方式方法、資源資料利用情況還不足以支撐對績效目標(biāo)完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性等內(nèi)容的實(shí)質(zhì)審核，績效目標(biāo)審核方法的運(yùn)用比較單一，以流程審核、定性分析為主；李偉等[7]認(rèn)為現(xiàn)有績效目標(biāo)審核多采用紙面審核方式，且主要是對績效目標(biāo)表的審核，“人大+審計(jì)”的監(jiān)督協(xié)作機(jī)制還未真正建立，人大和審計(jì)對預(yù)算績效監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性作用未能得到完全體現(xiàn)。已有的績效目標(biāo)審核相關(guān)文獻(xiàn)對審核方式、審核內(nèi)容、監(jiān)督機(jī)制等展開了相關(guān)研究。本文認(rèn)為現(xiàn)有績效目標(biāo)審核組織模式還需進(jìn)一步優(yōu)化，如績效目標(biāo)審核過程中不僅需要績效管理部門、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與，還需要業(yè)務(wù)管理部門的協(xié)同，單位也應(yīng)該建立內(nèi)部績效目標(biāo)審核機(jī)制。

三、推進(jìn)高質(zhì)量預(yù)算績效目標(biāo)管理的制度安排

按照高質(zhì)量發(fā)展總體要求，為不斷提升財(cái)政預(yù)算績效管理水平，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨中央、國務(wù)院及財(cái)政部等相關(guān)職能部門對財(cái)政預(yù)算管理增質(zhì)提效進(jìn)行了統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，修訂完善了預(yù)算績效管理相關(guān)法律制度，制定出臺(tái)了績效管理系列政策文件。

2018年9月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）指出“全面實(shí)施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預(yù)算管理的深刻變革”，“力爭用3—5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化”[8]，明確提出要全面設(shè)置部門和單位整體績效目標(biāo)、政策及項(xiàng)目績效目標(biāo)，同時(shí)要將預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，加強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)審核，將預(yù)算績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)，該意見的出臺(tái)標(biāo)志著我國財(cái)政績效管理工作進(jìn)入了全面推廣與實(shí)施階段。

為保障全面預(yù)算績效管理的實(shí)施，我國對相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行了相應(yīng)修訂，預(yù)算績效管理作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措得到有效增強(qiáng)。2018年修訂的《預(yù)算法》第三十二條中將預(yù)算績效目標(biāo)作為預(yù)算編制的根據(jù)之一，2020年修訂的《預(yù)算法實(shí)施條例》第二十條中明確提出“根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序，對預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀的評價(jià)”[9]，同時(shí)要求財(cái)政預(yù)算資金要開展預(yù)算績效監(jiān)控與評價(jià)，并將績效評價(jià)的結(jié)構(gòu)作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)。將增強(qiáng)績效管理、提高財(cái)政資金使用效益寫入法條，體現(xiàn)了我國財(cái)政資金管理理念由原來的注重資金投入轉(zhuǎn)化為注重資金使用效益，充分體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展的思想。

為有效推動(dòng)及規(guī)范全面預(yù)算績效管理實(shí)施的各項(xiàng)具體工作，財(cái)政部出臺(tái)具有操作性指導(dǎo)的系列文件。2020年財(cái)政部出臺(tái)的《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》財(cái)預(yù)（〔2020〕10號）明確了績效評價(jià)的對象與內(nèi)容、指標(biāo)與方法、組織與實(shí)施、應(yīng)用與公開等。項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)置的相關(guān)性、合理性、匹配性等納入項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)體系框架，績效目標(biāo)管理工作有了量化考核。2021年財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2021〕6號）對委托范圍、第三方選擇、委托方式、監(jiān)督管理等提出了具體規(guī)范要求，同時(shí)明確了可以引入第三方參與項(xiàng)目績效目標(biāo)審核工作，為績效管理部門借助社會(huì)專業(yè)力量提升預(yù)算績效目標(biāo)管理水平提供了政策性依據(jù)。2021年財(cái)政部印發(fā)了《中央部門項(xiàng)目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》（財(cái)預(yù)〔2021〕101號），對績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置思路、設(shè)置原則、指標(biāo)類型、具體編制提出了指導(dǎo)性意見[10]。預(yù)算績效管理政策的不斷完善，為全面實(shí)施預(yù)算績效管理，不斷提高財(cái)政資源配置效率和使用效益提供了制度保障。

四、制約高質(zhì)量預(yù)算績效目標(biāo)管理的實(shí)踐問題

近年來，各級部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的決策部署，各地在預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置、績效目標(biāo)評審、績效目標(biāo)管理培訓(xùn)、績效目標(biāo)與預(yù)算編制協(xié)同等方面取得了一定的工作成效，但預(yù)算績效目標(biāo)管理與高質(zhì)量發(fā)展的總體要求相比，在預(yù)算績效目標(biāo)管理理念、審核組織模式、績效指標(biāo)設(shè)置、績效與預(yù)算一體化、跨部門協(xié)同等方面還存在一些不足之處與薄弱環(huán)節(jié)，已成為掣肘績效管理高質(zhì)量發(fā)展的突出問題。

（一）績效目標(biāo)管理責(zé)任意識(shí)較為淡薄

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之意，但是在績效管理部門、項(xiàng)目預(yù)算單位績效觀念還未全面樹立，重分配輕管理[11]、重支出輕績效的傳統(tǒng)預(yù)算管理觀念仍然根深蒂固。

預(yù)算單位方面，一些預(yù)算單位認(rèn)為績效管理增加了工作量，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及單位主要管理人員對于績效管理工作持有抵觸心理。績效目標(biāo)管理的主要工作之一是設(shè)置科學(xué)、合理的績效目標(biāo)，績效目標(biāo)的“標(biāo)尺”作用只有項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施后才會(huì)顯現(xiàn)，績效目標(biāo)設(shè)置時(shí)預(yù)算單位對績效目標(biāo)在績效管理體系中的重要地位認(rèn)識(shí)不足。同時(shí)績效目標(biāo)的審核不同于績效自評審核，績效目標(biāo)審核只是提出優(yōu)化建議，沒有設(shè)置相應(yīng)的評審等級，而績效自評審核會(huì)給出具體的審核得分與等級，容易使預(yù)算單位錯(cuò)誤地理解為績效目標(biāo)管理對單位績效考核結(jié)果不會(huì)造成影響，因此在績效目標(biāo)設(shè)置時(shí)單位重視程度不夠、配合度不高。

績效管理部門方面，隨著全面預(yù)算績效管理的實(shí)施，目前大多市級層面基本都有獨(dú)立的績效管理科室，但是基層績效管理組織架構(gòu)還未全面建立，大多是將績效管理職能放在財(cái)政監(jiān)督科室。一些績效管理部門過于強(qiáng)調(diào)資金使用的合規(guī)性審核，對財(cái)政資金使用的合理性審核不足，把績效管理視同于檢查業(yè)務(wù)，績效管理承擔(dān)了過多的財(cái)務(wù)審計(jì)職能。在全過程預(yù)算績效管理鏈條中偏重于事后的績效評價(jià)，對于績效目標(biāo)設(shè)置、事前績效評估、運(yùn)行監(jiān)控等績效管理環(huán)節(jié)重視程度不足?？冃繕?biāo)管理工作開展過程中，全員績效意識(shí)還未樹立，績效與預(yù)算的協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，使得預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件、預(yù)算績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)等績效目標(biāo)管理的要求難以有效落實(shí)，績效目標(biāo)對預(yù)算編制的約束力不夠。

（二）預(yù)算單位業(yè)務(wù)人員績效目標(biāo)設(shè)置參與程度不夠

績效目標(biāo)工作開展過程中，大部分單位在接到績效管理部門組織開展績效目標(biāo)設(shè)置工作相關(guān)文件后大多直接將文件轉(zhuǎn)給單位財(cái)務(wù)部門，由財(cái)務(wù)部門統(tǒng)籌本單位績效目標(biāo)設(shè)置工作?？冃繕?biāo)設(shè)置時(shí)業(yè)務(wù)人員參與度、配合度不夠，業(yè)務(wù)部門作為預(yù)算單位績效目標(biāo)管理的主體地位未確立，承擔(dān)責(zé)任未明確，“預(yù)算績效是財(cái)務(wù)部門的事”這一錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)在預(yù)算單位普遍存在。一些預(yù)算單位直接將績效目標(biāo)設(shè)置工作全部交由財(cái)務(wù)人員完成，由于財(cái)務(wù)人員對具體項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容不夠了解，對指標(biāo)及指標(biāo)值缺少專業(yè)性判斷，難以設(shè)置出具有可行性、合理性、全面性的績效目標(biāo)指標(biāo)體系?？冃繕?biāo)設(shè)置培訓(xùn)階段，預(yù)算單位基本都是安排財(cái)務(wù)人員參與，業(yè)務(wù)人員缺少必要的績效目標(biāo)管理培訓(xùn)，對績效目標(biāo)指標(biāo)體系、指標(biāo)值設(shè)置要求不了解。績效目標(biāo)設(shè)置階段，績效指標(biāo)及指標(biāo)值設(shè)置時(shí)過于隨意，缺少預(yù)算單位內(nèi)部及跨部門的交流溝通，績效目標(biāo)指標(biāo)及指標(biāo)值設(shè)置與項(xiàng)目匹配度不高，部分實(shí)施內(nèi)容發(fā)生變化的延續(xù)性項(xiàng)目直接采用往年度的績效目標(biāo)指標(biāo)體系，相關(guān)績效目標(biāo)不能反映項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容。

（三）績效指標(biāo)及指標(biāo)值設(shè)置完整性及合理性欠缺

項(xiàng)目績效目標(biāo)體系包含產(chǎn)出、效益、滿意度三個(gè)一級指標(biāo)，其中產(chǎn)出一級指標(biāo)包含數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本四個(gè)二級指標(biāo)，效益一級指標(biāo)包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、可持續(xù)四個(gè)二級指標(biāo)，滿意度一級指標(biāo)包含服務(wù)對象滿意度一個(gè)二級指標(biāo)。根據(jù)筆者多年績效目標(biāo)評審經(jīng)驗(yàn)及對多地績效管理部門的調(diào)研了解，預(yù)算績效目標(biāo)在三級指標(biāo)及指標(biāo)值設(shè)置方面存在一些共性問題：（1）績效指標(biāo)設(shè)置完整性、全面性不足，部分項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容較多，但只設(shè)置了少數(shù)實(shí)施內(nèi)容的績效指標(biāo)，績效指標(biāo)未能涵蓋項(xiàng)目的主要實(shí)施內(nèi)容，項(xiàng)目總體目標(biāo)設(shè)置方面部分項(xiàng)目不夠完善，沒有反映項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)出的主要內(nèi)容及預(yù)期達(dá)到的主要效果；（2）數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、效益指標(biāo)相混淆，如在項(xiàng)目績效目標(biāo)評審過程中發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目將任務(wù)完成率、獎(jiǎng)補(bǔ)覆蓋率等數(shù)量指標(biāo)設(shè)置為質(zhì)量指標(biāo)，將驗(yàn)收合格率、工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)率等質(zhì)量指標(biāo)設(shè)置為效益指標(biāo)；（3）績效指標(biāo)設(shè)置不夠規(guī)范，部分項(xiàng)目指標(biāo)表述不夠精煉，過于口語化，績效指標(biāo)與項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)度不高，特別是效益指標(biāo)設(shè)置容易脫離項(xiàng)目將部門的整體效益設(shè)置為項(xiàng)目的效益指標(biāo)；（4）指標(biāo)值設(shè)置不夠科學(xué)，部分預(yù)算項(xiàng)目為減少后期績效評價(jià)的壓力，績效指標(biāo)值設(shè)置偏低，如產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)值設(shè)置要遠(yuǎn)低于預(yù)算二下內(nèi)容中的相關(guān)任務(wù)數(shù)量，同時(shí)在指標(biāo)值設(shè)置方面，定性指標(biāo)偏多，特別是效益指標(biāo)定量指標(biāo)不足，設(shè)置的部分定性指標(biāo)難以佐證，導(dǎo)致績效目標(biāo)在績效管理體系中的“標(biāo)尺”作用弱化；（5）部分跨年度、周期性項(xiàng)目設(shè)置的年度績效指標(biāo)及指標(biāo)值與年度實(shí)施內(nèi)容缺乏關(guān)聯(lián)度，如部分工程項(xiàng)目前期已經(jīng)全部完成了工程建設(shè)及驗(yàn)收，本年度主要實(shí)施內(nèi)容為支付項(xiàng)目尾款，但是本年度績效目標(biāo)仍然沿用項(xiàng)目建設(shè)期間的績效指標(biāo)及指標(biāo)值，績效目標(biāo)無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（四）績效目標(biāo)審核組織與管理模式不夠科學(xué)

1.業(yè)務(wù)主管部門在績效目標(biāo)審核中參與度不夠

目前，績效目標(biāo)審核主要以績效管理部門為主，部分重點(diǎn)項(xiàng)目或新增項(xiàng)目通過委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，績效目標(biāo)審核過程中業(yè)務(wù)主管部門參與程度普遍不高。相較于績效管理部門、第三方機(jī)構(gòu)等審核主體，業(yè)務(wù)主管部門對項(xiàng)目的整體情況了解更加全面，也能為優(yōu)化績效目標(biāo)設(shè)置提出專業(yè)性建議，同時(shí)業(yè)務(wù)主管部門的參與也能夠有效提升預(yù)算單位對績效目標(biāo)管理工作的重視程度，績效目標(biāo)審核過程中業(yè)務(wù)主管部門的缺席不利于績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量的提升。

2.績效目標(biāo)審核模式有待優(yōu)化

現(xiàn)行績效目標(biāo)評審以書面審核為主，審核主體根據(jù)預(yù)算單位提供的績效目標(biāo)申報(bào)表及相關(guān)佐證材料開展審核，審核過程缺少面對面交流環(huán)節(jié)。一些單位提交的佐證材料僅限于績效目標(biāo)申報(bào)表，項(xiàng)目實(shí)施背景資料、預(yù)算申報(bào)材料、實(shí)施方案等佐證材料提供不齊備，審核主體根據(jù)有限的書面資料難以全面掌握項(xiàng)目整體情況。個(gè)別項(xiàng)目提供的績效目標(biāo)審核資料與項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施內(nèi)容吻合度不高，如項(xiàng)目年度主要實(shí)施內(nèi)容為完成項(xiàng)目尾款支付，但是單位卻提交了項(xiàng)目建設(shè)期的相關(guān)資料，導(dǎo)致審核主體誤以為項(xiàng)目還處于建設(shè)期間，進(jìn)而使得給出的績效目標(biāo)審核意見與項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容偏離，單純的書面績效目標(biāo)審核模式難以保證績效目標(biāo)審核質(zhì)量。

（五）預(yù)算績效目標(biāo)對預(yù)算編制的約束力不足

全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系推行實(shí)施后，各地市級層面基本設(shè)置了獨(dú)立的績效管理科室組織架構(gòu)，基層也有專門人員從事績效管理工作，為績效管理工作的開展提供了組織及人員保障。但是在工作開展過程中，績效管理科室與預(yù)算管理科室的協(xié)同度不足、信息共享度不充分，導(dǎo)致績效管理與預(yù)算管理脫節(jié)，績效目標(biāo)作為預(yù)算編制的約束手段未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。部分項(xiàng)目在績效目標(biāo)設(shè)置時(shí)將產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)值盡可能設(shè)置低一些，預(yù)算申報(bào)時(shí)列示的項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容要遠(yuǎn)多于績效目標(biāo)設(shè)置的產(chǎn)出數(shù)量，而預(yù)算管理科室進(jìn)行預(yù)算批復(fù)的主要根據(jù)是單位提供的預(yù)算申報(bào)資料，雖然大多省市要求預(yù)算申報(bào)時(shí)同步完成績效目標(biāo)申報(bào)，但是績效目標(biāo)在預(yù)算編制時(shí)的約束力不足。部分項(xiàng)目實(shí)施過程中項(xiàng)目預(yù)算金額發(fā)生調(diào)整變更，但是項(xiàng)目績效目標(biāo)未能同步進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，導(dǎo)致績效目標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容不匹配，不利于項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)行監(jiān)控、績效自評等績效管理工作的開展。

五、優(yōu)化高質(zhì)量預(yù)算績效目標(biāo)管理的路徑選擇

（一）強(qiáng)化績效目標(biāo)管理的主體責(zé)任意識(shí)

加強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)管理需要從源頭抓起，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算單位在績效目標(biāo)管理中的主體責(zé)任意識(shí)。一是對預(yù)算單位項(xiàng)目管理負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目參與業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門等相關(guān)人員進(jìn)行相關(guān)文件、制度的教育培訓(xùn)，提高培訓(xùn)內(nèi)容與業(yè)務(wù)操作的針對性，并明確職能部門及個(gè)人的主體責(zé)任，強(qiáng)化相關(guān)人員績效目標(biāo)管理意識(shí)。同時(shí)應(yīng)將績效目標(biāo)管理工作等納入本單位科室及個(gè)人的考核之中，將預(yù)算績效目標(biāo)管理與個(gè)人考核相掛鉤，增強(qiáng)相關(guān)人員對預(yù)算績效目標(biāo)管理工作的重視程度，努力形成全員講績效的濃厚氛圍，推動(dòng)建立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理機(jī)制，從而形成高質(zhì)量發(fā)展合力。二是績效管理部門應(yīng)將績效管理理念融入到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，樹立事前、事中、事后整體績效管理觀。預(yù)算績效目標(biāo)管理過程中要增強(qiáng)協(xié)作意識(shí)，積極與預(yù)算管理部門、預(yù)算單位溝通與交流，建立流暢的溝通交流機(jī)制，增強(qiáng)績效目標(biāo)審核質(zhì)量，充分發(fā)揮績效目標(biāo)對預(yù)算編制的約束力。

（二）確立業(yè)務(wù)部門在預(yù)算績效目標(biāo)管理中的主導(dǎo)地位

隨著全面績效管理的推行，績效管理工作將是部門常態(tài)化管理的重要工作之一。目前部分單位績效管理組織架構(gòu)缺失，只是在收到績效管理部門開展績效具體工作任務(wù)相關(guān)文件后被動(dòng)完成，績效管理未能貫穿部門工作全過程。為更好地發(fā)揮財(cái)政資金使用功能，各項(xiàng)目單位應(yīng)該成立由單位主要負(fù)責(zé)人牽頭的績效管理小組，績效管理小組成員不僅包括財(cái)務(wù)相關(guān)人員，還應(yīng)包括各業(yè)務(wù)部門的主要負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目成員，績效管理小組統(tǒng)籌本單位績效管理工作?？冃繕?biāo)管理工作開展時(shí)明確業(yè)務(wù)部門在本項(xiàng)工作中的主導(dǎo)地位，并將績效目標(biāo)管理工作直接分解到項(xiàng)目歸口業(yè)務(wù)科室，財(cái)務(wù)科室主要負(fù)責(zé)對接績效管理部門及配合業(yè)務(wù)部門。將項(xiàng)目負(fù)責(zé)人確定為績效目標(biāo)填報(bào)的第一責(zé)任人，組織完成所負(fù)責(zé)項(xiàng)目的績效目標(biāo)設(shè)置工作。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對本部門歸口項(xiàng)目的績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量進(jìn)行內(nèi)部審核，確?？冃繕?biāo)設(shè)置的合理性。

（三）優(yōu)化培訓(xùn)組織模式，建立指標(biāo)與案例庫，提高績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量

1.優(yōu)化培訓(xùn)組織模式，完善多渠道輔導(dǎo)途徑

績效管理部門一般都會(huì)在開展績效目標(biāo)管理工作時(shí)組織進(jìn)行績效目標(biāo)填制的相關(guān)培訓(xùn)活動(dòng)，但是培訓(xùn)內(nèi)容主要圍繞文件政策解讀，實(shí)際操作層面培訓(xùn)內(nèi)容不足，培訓(xùn)活動(dòng)往往將所有單位組織在一起進(jìn)行，培訓(xùn)內(nèi)容缺乏針對性，培訓(xùn)效果不佳。為有效提升培訓(xùn)的效果，建議根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容，分行業(yè)、分類別組織專場培訓(xùn)，預(yù)算單位也可以聘請第三方結(jié)合本單位的實(shí)際工作開展績效目標(biāo)管理培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容不僅應(yīng)該包括最新績效目標(biāo)管理相關(guān)政策文件解讀，同時(shí)也應(yīng)該針對預(yù)算單位績效目標(biāo)設(shè)置過程中遇到的常見問題，結(jié)合典型案例進(jìn)行分析。培訓(xùn)時(shí)間盡量安排在項(xiàng)目單位績效目標(biāo)編制工作啟動(dòng)后，根據(jù)以往的評審經(jīng)驗(yàn)，培訓(xùn)時(shí)間安排過早，單位大多沒有啟動(dòng)績效目標(biāo)編制，部分培訓(xùn)人員甚至連績效目標(biāo)表也沒有接觸過，培訓(xùn)很難達(dá)到較好的效果，只有當(dāng)項(xiàng)目單位已經(jīng)開始績效目標(biāo)編制，在編制中遇到問題時(shí)，培訓(xùn)過程中才會(huì)引起參與培訓(xùn)人員的共鳴。同時(shí)要建立多渠道輔導(dǎo)答疑，培訓(xùn)結(jié)束后可以為績效管理相關(guān)人員、第三方機(jī)構(gòu)評審人員、項(xiàng)目單位績效目標(biāo)設(shè)置人員建立線上交流平臺(tái)，通過線上平臺(tái)及時(shí)對項(xiàng)目單位績效目標(biāo)設(shè)置過程中遇到的問題進(jìn)行交流溝通。

2.建立分行業(yè)、分領(lǐng)域的績效目標(biāo)指標(biāo)庫及典型案例庫

財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算支出涉及面廣、項(xiàng)目數(shù)量眾多，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人受制于自身專業(yè)難以設(shè)置出科學(xué)合理的項(xiàng)目績效目標(biāo)。結(jié)合目前部分省市的做法，建議分行業(yè)、分領(lǐng)域設(shè)置項(xiàng)目績效目標(biāo)指標(biāo)庫，同時(shí)將績效目標(biāo)指標(biāo)庫納入到數(shù)字財(cái)政系統(tǒng)中，提高指標(biāo)庫的共享與開放度，也方便預(yù)算單位在線填報(bào)績效目標(biāo)時(shí)，可以根據(jù)項(xiàng)目類別在指標(biāo)庫中選取合適的績效指標(biāo)。指標(biāo)庫的建立為項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)置提供了參考，但目前已有的指標(biāo)庫大多以單項(xiàng)指標(biāo)形式呈現(xiàn)，預(yù)算單位根據(jù)績效目標(biāo)設(shè)置的需要逐項(xiàng)選擇合適的績效指標(biāo)，績效指標(biāo)庫系統(tǒng)性不足。為提高項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)置的系統(tǒng)性，建議嘗試設(shè)置分行業(yè)、分領(lǐng)域的績效目標(biāo)案例庫，將經(jīng)過審核、設(shè)置較為合理、具有代表性的典型項(xiàng)目績效目標(biāo)體系整體納入案例庫，項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)置時(shí)可以從案例庫中選擇類似項(xiàng)目績效目標(biāo)體系作為參照，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容的差異性對績效目標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整即可完成項(xiàng)目的績效目標(biāo)設(shè)置工作?？冃繕?biāo)典型案例庫的建設(shè)能夠有效提高績效目標(biāo)管理工作效率，也能在一定程度上保障績效目標(biāo)設(shè)置的質(zhì)量。

（四）優(yōu)化績效目標(biāo)審核組織管理

績效目標(biāo)審核是績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量的重要保障，為有效提升績效目標(biāo)審核質(zhì)量，可以從以下方面入手。

1.實(shí)施分類評審

績效管理部門每年需要審核的項(xiàng)目績效目標(biāo)數(shù)量龐大，但績效管理部門人員有限，同時(shí)受績效管理資金預(yù)算的限制也難以將全部項(xiàng)目委托給第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核?？冃繕?biāo)審核時(shí)可以實(shí)施分類審核，對于各年實(shí)施內(nèi)容基本相同、績效目標(biāo)已經(jīng)過多輪審核的項(xiàng)目，審核時(shí)主要關(guān)注績效目標(biāo)設(shè)置的規(guī)范性與全面性，該部分項(xiàng)目績效目標(biāo)由績效管理部門進(jìn)行一般審核。對于新增項(xiàng)目及往年度績效目標(biāo)設(shè)置不合理的延續(xù)性項(xiàng)目，可由績效管理部門組織，項(xiàng)目主管部門參與，委托給第三方進(jìn)行重點(diǎn)審核。實(shí)施分類審核能夠有效提高績效目標(biāo)管理的工作效率，將有限的審核資源聚焦重點(diǎn)項(xiàng)目，提升績效目標(biāo)設(shè)置的合理性。

2.建立書面與現(xiàn)場結(jié)合的審核模式

現(xiàn)行績效目標(biāo)審核主要依據(jù)項(xiàng)目單位提供的資料，缺少面對面交流環(huán)節(jié)，評審主體對項(xiàng)目情況了解不夠全面，導(dǎo)致提出的相關(guān)評審建議針對性不強(qiáng)。為更好地使審核主體掌握項(xiàng)目的全面情況；一方面需要項(xiàng)目單位提供完整的項(xiàng)目資料，而不能只是提供績效目標(biāo)申報(bào)表，績效評審時(shí)還需提供項(xiàng)目實(shí)施的背景資料、實(shí)施方案、資金需求測算明細(xì)等相關(guān)資料；另一方面應(yīng)該根據(jù)審核的需要增加現(xiàn)場交流環(huán)節(jié)，在審核主體對項(xiàng)目資料分析的基礎(chǔ)上，針對項(xiàng)目審核過程中關(guān)注的問題進(jìn)行面對面交流，對相關(guān)績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置進(jìn)行探討。

3.引入績效目標(biāo)評審等級制

目前績效目標(biāo)審核只是提出績效指標(biāo)設(shè)置的優(yōu)化建議，對績效目標(biāo)管理缺少獨(dú)立的考核，績效目標(biāo)管理考核只是隱含于后續(xù)的運(yùn)行監(jiān)控與績效自評之中?？冃繕?biāo)審核只有審核建議而沒有形成審核等級或分?jǐn)?shù)，績效目標(biāo)缺乏獨(dú)立的考核制度，不利于提升單位對績效目標(biāo)管理工作的重視程度?？冃繕?biāo)審核可參照績效自評審核引入審核等級制，同時(shí)將績效目標(biāo)審核等級作為項(xiàng)目入庫的標(biāo)準(zhǔn)之一，對于審核等級達(dá)不到預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目不予入庫，通過提高績效目標(biāo)審核結(jié)果應(yīng)用倒推績效目標(biāo)管理質(zhì)量提升。

（五）完善預(yù)算管理與績效管理的協(xié)同機(jī)制

關(guān)于基層績效管理組織架構(gòu)，少數(shù)地區(qū)設(shè)立了獨(dú)立績效管理科室或?qū)⒖冃Ч芾砺毮芗{入預(yù)算管理科室，大多縣、鎮(zhèn)將績效管理職能納入到財(cái)政監(jiān)督科室。在實(shí)際工作開展過程中，只有預(yù)算與績效管理深度協(xié)同，才能真正發(fā)揮財(cái)政項(xiàng)目支出績效目標(biāo)的作用。

1.講求預(yù)算編制的科學(xué)與合理性

在編制預(yù)算時(shí)，一是充分了解項(xiàng)目相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)、全面掌握預(yù)算期工作任務(wù)的具體內(nèi)容和業(yè)務(wù)量，根據(jù)單位職責(zé)和預(yù)算實(shí)施年度可能出現(xiàn)的新情況、新問題，做好預(yù)算編制的基礎(chǔ)性工作。二是注意預(yù)算編制與業(yè)務(wù)部門工作的有機(jī)結(jié)合，積極與相關(guān)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行充分溝通，認(rèn)真分析具體項(xiàng)目支出的可能性及其金額，提高年初預(yù)算編制準(zhǔn)確率。三是結(jié)合往年類似或后續(xù)項(xiàng)目的資金使用情況和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，科學(xué)合理地預(yù)算計(jì)劃年度資金需求，制定出比較符合實(shí)際情況的預(yù)算申報(bào)文本，做好預(yù)算績效工作的事前管理。

2.切實(shí)做到預(yù)算申報(bào)與績效目標(biāo)申報(bào)同步

單位在申報(bào)預(yù)算時(shí)，應(yīng)同時(shí)設(shè)置完整、科學(xué)與合理的績效目標(biāo)，預(yù)算開展之前可通過集體決策的方式，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)及實(shí)際情況制定完整的當(dāng)年績效指標(biāo)和績效目標(biāo)值。將績效目標(biāo)分解為清晰、可衡量的具體指標(biāo)，確定年初目標(biāo)值，以此為依據(jù)編報(bào)合理可行的預(yù)算，做好財(cái)政項(xiàng)目支出績效目標(biāo)管理的起始工作。為保障預(yù)算申報(bào)內(nèi)容與績效目標(biāo)設(shè)置的匹配度，應(yīng)堅(jiān)持“誰申報(bào)預(yù)算，誰申報(bào)績效目標(biāo)”的工作原則。

六、結(jié)語

財(cái)政預(yù)算績效管理全面實(shí)施以來，預(yù)算單位及績效管理部門在績效目標(biāo)管理方面取得了一定的成效，但還存在一些亟待解決的問題。高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向的預(yù)算績效目標(biāo)管理應(yīng)通過明確主體責(zé)任意識(shí)、確立業(yè)務(wù)管理部門的主導(dǎo)地位、優(yōu)化審核組織與培訓(xùn)模式、完善預(yù)算與績效目標(biāo)的協(xié)同機(jī)制等舉措，全面提升績效目標(biāo)管理水平，助力財(cái)政資金聚力增效，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

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