摘要：當前，農地“非糧化”造成的糧食隱性損失已遠超耕地“非農化”造成的顯性損失。通過分析可知，農地“非糧化”是既定約束下農地經營主體追求收益最大化的結果，也是地方政府“尋租創(chuàng)租”的結果。為此，一方面，應該提高糧食的比較收益，完善精準補貼，提高農民種糧積極性；另一方面，增強農地利用監(jiān)管力度，尊重農民主體地位，引導土地有序流轉，從而保證糧食生產，保護國家糧食安全。

關鍵詞：農地；非糧化；糧食生產

中圖分類號：F301.24 文獻標志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230203

基金項目：福建省社科規(guī)劃項目階段性成果（FJ2021B040）。

Thoughts on the problem of \"non-grain\" farmland

Zhou Jiayu， Chen Hongzhao

（ Institute of Economics， Fujian Normal University， Fuzhou， Fujian 350108 ）

Abstract： At present， the hidden loss of grain caused by the \"non-grain\" of cultivated land has far exceeded the apparent loss caused by the \"non-grain\" of cultivated land. Through analysis， it can be seen that farmland\"non-grain\" is the result of agricultural land management subject pursuing income maximization under established constraints， and also the result of local government \"rent-seeking and rent-creating\". Therefore， on the one hand， we should improve the comparative income of grain production， improve the precise subsidies， and enhance farmers’ enthusiasm for grain planting； on the other hand， strengthen supervision on agricultural land use， respect the dominant position of farmers， guide the orderly circulation of land， so as to ensure food production and protect national food security.

Key words： farmland， non-grain， grain production

當前，農地流轉速度逐漸加快、流轉規(guī)模日益擴大，農地流失現象嚴重。據研究數據統計，中國每年約有29.4萬hm2耕地因為城市化和工業(yè)化被轉化為其他用地[1]，直接沖擊18億畝耕地保護紅線和國家糧食安全。然而，一個隱性的糧食生產能力流失——“非糧化”也不容忽視[2]。國家實行三權分置以鼓勵農地流轉，是期望通過規(guī)?；r業(yè)經營實現糧食規(guī)模效益，但在實踐中卻出現與保障糧食安全相悖的“非糧化”趨勢。目前農地流轉向縱深推進，農地流轉規(guī)模不斷擴大推動著農業(yè)生產規(guī)?；Z食種植受到成本“地板”和價格“天花板”雙面制約，投入產出率低，單產收益少，農戶種糧積極性低。從本質上講，“非糧化”是既定約束下農地經營主體追求經濟利益最大化的結果[3]，是經營主體在經濟利益的驅使下調整農業(yè)種植結構的結果。農地“非糧化”造成的糧食隱性損失已遠超耕地“非農化”造成的顯性損失，它不僅擠壓了農戶種糧收益空間，更激化了我國糧食結構性緊缺的矛盾[4]，嚴重危害糧食安全。

近年來，糧食安全問題備受學術界關注，許多學者對可能影響糧食安全的問題進行了廣泛論證。就耕地“非糧化”的研究角度而言，目前對耕地“非糧化”問題從發(fā)展現狀、造成的影響到對策建議等方面都已有了較為系統的研究，尤其隨著土地流轉速度的不斷加快，規(guī)模的不斷擴大，關于土地流轉是否影響我國糧食安全的討論日漸激烈。針對農地流轉中“非糧化”現象，國家頒布《農村土地經營權流轉管理辦法》，其要求嚴格防止農地“非糧化”，明確土地經營權流轉要確保農地農用，優(yōu)先用于糧食生產。但此政策實行后并未發(fā)揮出理想效果，地方政府和農戶出于自身利益最大化考慮，對控制“非糧化”行為缺乏積極性。

當前耕地保護和土地流轉監(jiān)管的主體以政府為主要力量，市場主體、社會組織和農民參與度低，參與熱情小，如何發(fā)揮市場配置資源的基礎決定作用和提高更多主體參與積極性，將是學術界需要進一步研究探討的方向。本文通過對主要農作物成本收益的對比分析以及地方政府尋租的分析，側重探究農戶“非糧化”原因并提出相應建議，以期為保證糧地糧用、穩(wěn)定糧食供給、保障國家糧食安全作出貢獻。

1 農地“非糧化”的現實狀況及其影響

1.1 耕地減少趨勢明顯，農地“非糧化”日漸突出

1.1.1 耕地面積日趨減少

2021年國土資源部發(fā)布的年度公報[5]顯示，我國耕地數量呈現出逐年減少的趨勢（見圖1）。截至2019年底，全國現有耕地面積約為1.279億hm2。而在2009年第二次土地調查時，全國耕地面積約為1.354億hm2。這意味著，短短10年時間，全國耕地面積就減少了0.075億hm2，不斷逼近耕地保護“紅線”。

1.1.2 農地中糧食種植面積逐步減少

如圖2所示，自2015年起，糧食作物播種面積占農作物播種面積的比例逐年下降，與2015年相比，2021年我國糧食作物播種面積占農作物總播種面積比例下降1.12%，糧食作物播種面積減少133.27萬hm2，呈現出了較為嚴重的耕地“非糧化”趨勢。與此同時，我國糧食消費總量剛性增長，但重要糧食產品自給率卻偏低、對外進口依存度高，耕地“非糧化”只會導致糧食供需更加不平衡。

1.1.3 農地流轉中“非糧化”問題突出

截至2020年底，我國耕地流轉面積已超過3 547萬hm2[7]。其中企業(yè)通過土地流轉所獲得的耕地面積約為373萬hm2，所占比例高達10.37%。企業(yè)獲得流轉土地后，并非如國家所期望的推行耕地機械規(guī)?；窃谫Y本逐利本性驅使下改變耕地種糧用途，私自將農田“非糧化”。據調查，耕地流轉中的農地“非糧化”現象并非個例，在產糧大省“非糧化”比比皆是。有研究[4]表明，土地流轉中“非糧化”比例極速上升甚至出現倍數級增長，例如浙江省耕地流轉后的非糧化率是原耕地非糧化率的5.6倍；河北省耕地流轉后的非糧化率是原耕地非糧化率的6.0倍。這些數據都昭示著在農地流轉過程中種糧耕地的大量流失，“非糧化”問題亟待解決。

農地中糧食種植面積不斷減少，流轉后土地非糧化問題突出，嚴重影響糧食生產與產出，對國家糧食安全、種業(yè)安全、經濟安全等產生負向影響。

1.2 農地“非糧化”的影響

1.2.1 難以保障糧食生產，危及糧食安全

耕地“非糧化”會使糧食種植面積減少，由于糧食種植面積是耕地面積乘以復種指數，糧食播種面積的縮小存在乘數效應，以至于非糧化對糧食產量的影響具有擴展性，糧食種植面積的減少會使糧食自給率嚴重降低。此外，“非糧化”還會打破“糧食作物+經濟作物+飼料作物”三元結構平衡，異化農業(yè)種植結構。雖然經濟作物中的水果、蔬菜等對糧食作物具有替代性，但三元結構中飼料用糧的迅速增長，會嚴重沖擊糧食作物的種植，對國家的糧食安全保障形成嚴峻挑戰(zhàn)。農地是糧食生產的根本要素，盡管我國農業(yè)生產技術帶動著糧食單產不斷提升，但保障一定的糧食種植面積仍舊是保證我國糧食供給持續(xù)穩(wěn)定和保障糧食安全的根本。

1.2.2 傳統農業(yè)品種消失，威脅種業(yè)安全

傳統農業(yè)品種經過農民世世代代的傳承與創(chuàng)新，早已融入當地人的生活方式和民俗文化之中，具有極強的地域適應性，種養(yǎng)方式生態(tài)環(huán)保，具有一方水土特性，成為傳承地方特色文化的重要載體和寶貴的物質財富。現階段農地從農民手中大規(guī)模流轉出去，現農地經營者缺乏當地民俗文化認同，為追求經濟利益不顧土地后續(xù)發(fā)展，商業(yè)種子相較于傳統農業(yè)品種經濟效益更高因而更受種植者親睞，因此得以迅速占領市場。商業(yè)種子由于資本逐利基因基礎狹窄，傳統農業(yè)品種和主要糧食作物野生近緣種在商業(yè)種子沖擊下消亡滅絕，種質資源發(fā)掘和保護現狀堪憂，勢態(tài)極具嚴峻性。以商品性為主導的轉基因種子，挑戰(zhàn)著速度與產量，威脅著糧食安全，破壞著種業(yè)多樣性，登上了中國人的餐桌。

1.2.3 影響耕地可持續(xù)利用，破壞農業(yè)資源安全

耕地“非糧化”對耕地的影響是緩慢且漸進的，剛開始不易察覺，耕地表面并未出現顯著的破壞痕跡，但就長期而言，“非糧化”后配套的基礎設施會相應進行調整，這將從根本上改變土壤結構且難以恢復，土地生產能力下降，作物復種的困難加大，對國家糧食安全造成危害。通過研究數據測算發(fā)現，蔬菜種植與畜禽養(yǎng)殖所產生的氮磷排放量遠高于糧食種植，這也說明農地“非糧化”必然會影響耕地可持續(xù)利用。同時，根據理性經濟人的假設，“非糧化”土地的承包者期望在承包限期內實現自身利益短期最大化，不顧土地可持續(xù)發(fā)展，這勢必會造成土地資源的過度使用甚至濫用，農業(yè)地表水的用量比例下降，地下水超采嚴重，致使耕作層有機質大量流失。目前多數糧食主產區(qū)農田耕層逐漸變淺，土地問題日益顯著，例如華北土壤出現板結、東北出現黑土地退化、西南和華南面臨著土地重金屬污染。長此以往，水資源短缺、土壤退化難以迅速恢復生產能力，生態(tài)系統退化，農業(yè)資源安全受到威脅，對糧食生產形成桎梏，糧食質量難以獲得充分保證，對糧食安全形成挑戰(zhàn)。

2 農地“非糧化”的成因

2.1 糧食種植成本持續(xù)攀升，種糧比較效益低

以舒爾茨為代表的“理性小農說”認為，傳統農戶在農業(yè)范疇內能最大適度地運用資源，生產決策符合邊際收益等于邊際成本的收益最大化均衡條件。波普金沿襲舒爾茨的“理性小農說”，他認為農戶會根據個人偏好做出符合效用最大化原則的決策[8]。

土地流轉具有黏滯性和不可逆性[9]，農地大規(guī)模流轉在推動農業(yè)規(guī)?；洜I的同時，伴隨著高昂的流轉成本[10]。目前學術界將規(guī)模經營作為農地“非糧化”問題的答案，在以往的研究中有學者提出土地規(guī)模流轉會加劇耕地“非糧化”傾向，且有研究表示當耕地發(fā)生小規(guī)模的流轉并未能達到規(guī)模化經營時“非糧化”現象就已產生[11]。馬俊凱等[12]基于中國勞動力動態(tài)調查數據，研究發(fā)現農地經營規(guī)模與種植結構存在“U”型關系，當農地經營規(guī)模小于拐點時，經營規(guī)模擴大會引起種植結構“非糧化”，提出要增加種糧政策性補貼以穩(wěn)定糧食生產。從邊際利潤遞減的角度出發(fā)，當農業(yè)生產規(guī)模擴大時，農業(yè)生產呈現出規(guī)模經濟，但當達到一定規(guī)模時，農業(yè)規(guī)模經濟呈現有限性。雖然經濟作物在較高規(guī)模下會呈現規(guī)模不經濟，而糧食作物由于更適用于機械化作業(yè)而在規(guī)?；N植中占據優(yōu)勢，種植比例可能呈現上漲的態(tài)勢。但經濟作物更高的收益回報率以及農業(yè)勞動力較低的雇傭成本仍然會激勵農業(yè)經營主體選擇多投入勞動而非選擇機械作業(yè)，從而選擇種植經濟作物。有學者對土地流轉后的地租進行實證分析測算得出，土地流轉會增加土地地租成本，土地轉讓成本甚至超過流轉土地利用現金成本的六成[13]，加之農地規(guī)模擴大到一定程度時，承包方需要向財政部門繳納一定的土地稅費，農地流轉產生各種高昂的費用限制著土地經營規(guī)模的擴張，農戶在糧食作物與經濟作物種植比例上的相互調適，最終農地租金帶來的壓力迫使農戶偏向從事生產周期短、獲利快的經濟作物，進而穩(wěn)定種植收益[14]。

在農業(yè)領域，比較收益是農戶選擇種植作物種類的根本因素，經營主體的最終目的是通過農業(yè)資源優(yōu)化配置實現自身收益的“帕累托最優(yōu)”。有別于普通農戶，土地流轉后的新型農業(yè)經營主體不再只是農地經營者，他們的價值觀更趨于市場化，往往偏好對流轉土地追加投資，形成級差地租Ⅱ，而他們自己成為農地的投資者。他們掌握的市場信息更為完善，近年來糧食作物市場凈利潤微乎其微，生產效益幾乎無利可營。2015—2020年，蔬菜種植平均凈利潤高達33 982.05元/hm2，而主要糧食作物平均凈利潤卻低至-457.95元/hm2。他們經營目標早已跨過維持生存和發(fā)展的口糧自給需求，轉向追求超額利潤；種植邏輯更具逐利性，他們往往選擇改變耕地用途，農業(yè)種植的種類偏向市場經濟要求[15]，更愿意生產成本收益率較高的農產品，種植結構調整傾向于棄糧，從而出現“非糧化”經營行為。如果期望通過提升糧食單產來增加經濟收益，必然要增加糧食生產所需的要素投入和機械作業(yè)費用，加之非農速度的不斷加快帶動著人力、糧種、農機等生產要素成本價格持續(xù)攀升，糧食成本增速高于糧食產量增速和價格增速，其單產提高所增加的利潤不足以彌補多投入的生產要素成本，因此新經營主體會更加偏向較低單產和較高收益，經營主體的選擇在一定程度上加劇了隱性的“非糧化”。

2.2 國家的種糧補貼政策不完善，難以起到有效激勵

首先是補貼對象不準確，政策執(zhí)行效果有偏差。我國現行的是普惠式的糧食補貼政策，補貼通過農商行發(fā)放給耕地承包農戶，而真正種植土地的農戶卻沒有享受到補貼。其次是補貼政策重點不突出，補貼效果被削弱。國家實施的良種補貼、農地補償等惠農政策存在邊際效益遞減[16]。就農業(yè)農村部制定的惠農政策而言，糧食作物與經濟作物補貼額幾乎一樣，甚至部分經濟作物的補貼額高于糧食作物，糧食補貼收效甚微。雖然每年國家財政撥款用于種糧補貼的數額都十分龐大，但由于我國種糧農戶基數大，實際均分到單個種糧戶的補貼額不足一提，無法彌補糧食本身的低收益，持續(xù)徘徊于較低的比較效應。簡單來講，現行糧食補貼政策對農戶種糧無法起到顯著激勵作用[17]。最后是補貼政策解讀易產生誤解。調查顯示，地方政府的農業(yè)補貼多用于花卉、水果、蔬菜等高效益作物，農戶被誤導錯認為政府對于經濟作物的重視高于糧食。大部分農戶認為糧食補貼是以承包農地面積為依據發(fā)放的，即便不種植糧食也可以獲得補貼，因而種植糧食熱情并不高，補貼甚至發(fā)揮負效用。

2.3 地方政府追求經濟績效，創(chuàng)造尋租空間

首先，地方政府政績觀具有短效性。地方政府具有“政治人”和“經濟人”雙重身份[18]，既要嚴格執(zhí)行國家法律法規(guī)，嚴守耕地紅線、確保國家糧食安全，又要推動農業(yè)現代化發(fā)展，推動地方財政增長[19]。我國行政背景以經濟作為本位，經濟指標成為考核地方政府領導政績的主要指標，作為一個理性經濟人，地方領導出于打造成績工程的短期化利益追求，放松對耕地用途變更應有的嚴格監(jiān)管和防控，違背農地應以從事農業(yè)種植尤其是糧食生產為主的基本功能定位，默許部分經營主體種植經濟作物[20]。其次，地方政府為經濟獲利創(chuàng)造尋租空間。在農地流轉的過程中，政府一方面作為土地流轉市場的管理者和規(guī)則制定者，維持著土地交易市場的公平與秩序；另一方面作為市場參與者，自身利益享受所制定規(guī)章制度的優(yōu)先維護。地方政府往往基于“尋租”目的，受利益驅使進行“創(chuàng)租”，在土地資源分配過程中，與農地承包者、農業(yè)企業(yè)等利益主體形成利益同盟，改變政府政策來為自身利益服務，使土地流轉具有了盈利競爭的性質，將部分公共利益“私人化”，阻礙市場配置資源，造成資源配置的扭曲，損害、侵占農民的利益。

2.4 土地流轉過程不規(guī)范為農地非糧化提供契機

關于耕地流轉，國家尚未頒布完善的法律法規(guī)來硬性約束耕地流轉的用途，耕地流轉的責任追究機制尚不健全。由于缺乏配套詳盡的條規(guī)制約，再加上農地流轉服務平臺不完善導致流轉渠道匱乏，農戶土地流轉多發(fā)生在熟人親友之間，流轉的基礎多為“鄉(xiāng)土信用”，農村短期協議、私下協議和口頭協議成為土地流轉的常態(tài)[17]。農民本身法律常識匱乏，流轉協議制訂極易存在危害自身利益但自身無法辨別的惡性條規(guī)，訴諸無門，這為企業(yè)趁機利用漏洞鉆空和投機套取政策補貼提供契機，加劇土地“非糧化”經營風險。

3 保障農地流轉中糧食種植積極性的思考

3.1 以要素投入與科技創(chuàng)新賦能，提高糧食收益

3.1.1 健全農田基礎設施和農業(yè)生產體系

研究農機機械科技，提高農業(yè)機械化水平，充分發(fā)揮要素替代效應，有效替代農業(yè)勞動力，緩解勞動力成本上升的壓力。農機科技不限于大型機械，結合農地實際地形地貌，同步推進中小微型農業(yè)機械的創(chuàng)新與推廣，提升難以機械作業(yè)的農地的機械化水平；將新型科技運用于糧食種植中，推動數字化與農業(yè)規(guī)模化相融合，降低不確定因素造成糧食減產或品質下降的風險，實現增產降費增效。

3.1.2 做好種質資源保護和利用工作

創(chuàng)新育種鏈，建立健全種質資源保護和利用體系，提升種質資源保護利用能力，實現“良種優(yōu)儲、急種急用、供求安全”。通過培育良種提升糧食單產，降低糧食生產成本，保證糧食生產。

3.1.3 發(fā)揮多主體交叉融合力量，實現產學研一體

積極推進高校農業(yè)學科和農業(yè)科研院所建設，暢通校企資源、人才的交流互通渠道；發(fā)揮科技特派員制度優(yōu)勢，將創(chuàng)新動能延伸到田間地頭，鼓勵科技特派員履行監(jiān)督職能對地方糧食耕地數量和質量進行考核，加強地方政府對耕地的重視程度；加快培育適當規(guī)模的新型農業(yè)經營主體，協調種子企業(yè)、農機企業(yè)、生物醫(yī)藥企業(yè)與新型農業(yè)經營主體的合作，做到產、學、研相結合，形成產業(yè)化規(guī)模經營，延伸農業(yè)產業(yè)鏈條，提高種糧收益，進而吸引更多農民自愿種糧，防止耕地進一步“非糧化”，確保18億畝基本耕地不被侵害。

3.2 完善種糧補貼，精準激勵種糧戶

首先是明確補貼發(fā)放對象，提升補貼效率。按照“種其田，得其利”的原則，改進優(yōu)化對于“良田糧用”的種糧者的補貼制度，實現精準補貼。采取分級識別，精準識別種糧農戶，調整當前農業(yè)補貼與土地經營面積掛鉤的做法，將農業(yè)補貼與土地用途相結合，將財政補貼向種糧的農業(yè)經營主體傾斜。做到糧食補貼隨田走，而不是隨戶走。其次是實行精準幫扶，適度加大補貼力度。建議農業(yè)財政部門基于各地區(qū)不同的糧食種植情況以及作物種植種類進行補貼分級，制定具體補貼的等級和數額，提高糧食主產區(qū)特別是產糧大縣的限額補貼標準，從而充分發(fā)揮糧食生產的區(qū)位優(yōu)勢。提高規(guī)模種植糧食作物的新型經營主體的補貼等級，增加補貼環(huán)節(jié)，搭設成本價格聯動機制以此逐漸實現補貼標準與糧食生產的成本相掛鉤，保障種糧農民的收入。最后是建立糧食生產主體的檔案信息網絡系統，將補貼對象的基本信息、動態(tài)數據錄入系統，實施動態(tài)管理，做到農戶農田信息精準化統計。

3.3 細化耕地利用類型，建立有針對性的保護機制

首先，從國家糧食安全、鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協調發(fā)展的大局出發(fā)，綜合考慮各地資源稟賦差異、農業(yè)生產傳統以及區(qū)域社會經濟發(fā)展等因素，明確規(guī)定各地在糧食生產中所處的地位和應負的責任，設置土地“非糧化”的閾值，并規(guī)劃出具體的糧食種植規(guī)模，做好土地利用計劃管理，提高農業(yè)生產布局的組織化程度。對于指定作物的種植區(qū)域實施重點保護和監(jiān)管，確保作物種植的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。其次是差別管控，“一刀切”管控“非糧化”是不明智也不值得提倡的，應堅持客觀求實與差異化相結合原則，采用剛性管控與彈性措施相配合的方法，明確不同地區(qū)的耕地用途管制，嚴格規(guī)范土地流轉。最后，建立有針對性的保護機制，把糧食生產和耕地保護納入政府績效考核；給予糧食種植地區(qū)財政補償或者傾斜的優(yōu)惠政策，如稅收減免、財政補息貼息、建立健全糧地保護補償制度；逐步建立以市場為主導的糧食價格形成和動態(tài)調節(jié)機制，使糧食價格在基本穩(wěn)定的基礎上，有預期地實現增長，避免谷賤傷農，有效發(fā)揮對于農民進行糧食生產的激勵效應。探索建立糧食風險補償機制，改革創(chuàng)新農業(yè)普惠金融，完善預防風險保彰機制，提升種植戶種植信心，穩(wěn)定糧食生產。

3.4 引導農地有序流轉，尊重農民的主體地位

構建土地流轉動態(tài)數據平臺，建立耕地低成本流轉機制和耕地保護動態(tài)監(jiān)測體系，細化明確耕地“非糧化”監(jiān)測指標，以便實時監(jiān)測；建立農地動態(tài)監(jiān)管機制，做好土地流轉的登記管理，明確記錄流轉雙方信息、流轉土地的用途、流轉地所在位置等詳細信息；建立監(jiān)督獎懲機制，對監(jiān)管不力的機構或部門予以懲戒，同時將監(jiān)管不力納入地方政府績效考核[21]，公布監(jiān)管土地流轉的工作細節(jié)，調動公眾進行民主監(jiān)督。引導農地有序流轉，保障農戶享有土地流轉收益，充分提高農戶從事糧食生產的熱情與信心，實現保障糧食安全的目標。

參 考 文 獻

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