摘要：農(nóng)為邦本，本固邦寧。國家對于糧食安全一直保持高度重視，耕地作為糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，近年來對于耕地的保護問題也受到了各界學(xué)者廣泛的關(guān)注及研究。文章從耕地“非糧化”的危害分析角度出發(fā)，對耕地非糧化的成因進行分析，發(fā)現(xiàn)存在相關(guān)立法的規(guī)定過于模糊、耕地行政和司法保護不利、耕地用途監(jiān)督和管理缺位、經(jīng)濟壓力削弱農(nóng)民積極性問題借鑒美國和日本的經(jīng)驗，并提出嚴格制定立法保護耕地、強化行政和司法保護度、加強耕地用途監(jiān)督管理、財政補貼政策支持種糧相應(yīng)的對策建議，以期對防止耕地“非糧化”，確保中國糧食安全有所裨益。

關(guān)鍵詞：耕地“非糧化”；用途管理；完善立法；強行政和司法保護；財政補貼政策

中圖分類號：D922.3 文獻標(biāo)志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230204

基金項目：陜西省社科基金項目（2022E005）。

Exploration on the causes and legal regulation of \"non-grain\" cultivated land

Gao Yan

（ School of Law， Xi’an University of Finance and Economics， Xi’an， Shaanxi 710000 ）

Abstract： As the saying goes， the people is the foundation of a state and when the foundation is solid the state enjoys tranquility. The country has always attached great importance to grain safety. As the basis of food production， cultivated land has also received widespread attention and research on the protection of cultivated land in recent years. From the perspective of the harm of \"non-grain\" of cultivated land， this article analyzed the causes of non-grain of cultivated land， and found that there are regulations on related legislation too vague， unfavorable administrative and judicial protection of cultivated land， lack of cultivation and management of cultivated land， economic pressure， economic pressure weaken farmers’ enthusiasm. Drawing lessons from the experience of the United States and Japan， and put forward strictly formulating legislative protection of cultivated land， strengthening administrative and judicial protection， strengthening the supervision and management of cultivated land use， and financial subsidy policies to support the corresponding countermeasures for grain. in order to prevent the \"non-grain\" of arable land and ensure food security in China.

Key words： \"non-grain\" of cultivated land， use management， improvement of legislation， strong administrative and judicial protection， fiscal subsidy policy

耕地，是人類賴以生存的基本資源和條件。改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，人們生活水平日益提高，人口數(shù)量也是不斷增多，并且隨著城市化進程的推進，建設(shè)用地大量占用耕地，耕地面積逐年減少。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，至2016年，我國人均耕地面積約為0.097 hm2，而全球人均耕地面積高達0.320 hm2[1]。

我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在國家經(jīng)濟體系中占據(jù)著重要地位，為保證農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，首先要保證耕地的數(shù)量和質(zhì)量。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要牢牢守住18億畝耕地紅線，堅決遏制耕地‘非農(nóng)化’、防止‘非糧化’規(guī)范耕地占補平衡”，并提出糧食安全是事關(guān)人類生存的根本性問題，要牢牢把住糧食安全主動權(quán)。”2022年中央一號文件再次強調(diào)強化耕地用途管制，以“長牙齒”的硬措施嚴格落實耕地保護。因此，夯實糧食安全根基，保障國家糧食安全的重要手段就是堅決遏制耕地“非農(nóng)化”，守好糧食安全紅線。

1 耕地“非糧化”的危害分析

1.1 對糧食安全的影響

耕地種植結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到糧食產(chǎn)量，耕地“非糧化”在一定程度上改變了耕地的使用方式，導(dǎo)致耕地種糧的面積減少，糧食總產(chǎn)量也相應(yīng)降低。糧食安全與能源安全、金融安全被稱為當(dāng)下三大經(jīng)濟安全，耕地作為生產(chǎn)要素應(yīng)充分發(fā)揮生產(chǎn)功能保障國家的糧食安全。若忽視糧食種植，導(dǎo)致耕地“非糧化”加劇，耕地面積減少，糧食產(chǎn)量大幅下降，將直接影響到我國的糧食安全保障問題。

目前俄羅斯和烏克蘭作為全球糧食的主要供給國家，俄烏沖突引發(fā)了全球各國對糧食安全的擔(dān)憂。近年來俄烏兩國對農(nóng)業(yè)的支持，特別是鼓勵農(nóng)產(chǎn)品出口的政策，促進了我國與兩國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易快速發(fā)展，它們已成為我國部分大宗農(nóng)產(chǎn)品的重要來源。俄烏沖突的爆發(fā)及其走向，不僅深刻影響了全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易格局，也必然會對我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易構(gòu)成影響。

1.2 對土地安全的影響

耕地“非糧化”改變了耕地的使用方式。例如，用于種植蔬菜或水果等經(jīng)濟作物的農(nóng)地與養(yǎng)殖類耕地相比較，種植蔬菜水果沒有破壞到耕作層的性質(zhì)，短時間內(nèi)不會對耕地造成太大的影響，容易恢復(fù)到原有的狀態(tài)。但是用于養(yǎng)殖類的耕地，則完全破壞了土地耕作層的性質(zhì)，況且農(nóng)戶可能會過度使用化肥或者農(nóng)藥來增強土壤的肥力，使自己獲取更高的收益，其造成的最直接的結(jié)果就是破壞了耕地耕作層，耕地要恢復(fù)到適合種糧的狀態(tài)可能會付出更大的代價。而今，很多農(nóng)戶通過耕地“非糧化”實現(xiàn)了收入增長，也提高了生活水平，但是如果不對耕地“非糧化”這種情況加以限制，耕地耕作層長期遭到破壞，將導(dǎo)致耕地難以再次進行糧食作物的種植，適宜耕地的面積逐漸減少，影響土地安全問題，并直接威脅到我國的糧食安全保障問題。

1.3 對生態(tài)環(huán)境的影響

一方面，對土地造成污染。在“非糧化”過程中，農(nóng)民出于對經(jīng)濟作物增產(chǎn)的利益追求，在經(jīng)濟作物種植過程中長期大量使用氮肥等化學(xué)增產(chǎn)手段，土地肥力有限，連年使用大量化肥會導(dǎo)致土壤肥力下降?；实拇罅渴褂靡矔ν寥涝斐蓪嵸|(zhì)性傷害，引發(fā)土壤板結(jié)、土壤酸化、土壤缺鈣、硝酸鹽含量過高等問題，導(dǎo)致土壤土質(zhì)情況惡化，進而影響農(nóng)作物產(chǎn)量[2]。

另一方面，破壞生物多樣性。耕地是一個半人工、半自然的生態(tài)系統(tǒng)，人工性意味著人類可以在耕地通過勞動進行社會生產(chǎn)，滿足自身的生活需要，自然性意味著耕地作為一個生態(tài)系統(tǒng)會不斷地進行自我調(diào)整與自我凈化，通過動態(tài)平衡來維護自身生態(tài)系統(tǒng)的健康運行。人工性與自然性的特點要求耕地必須在二者之間達到一個動態(tài)的平衡，若人為干預(yù)過度則會危及耕地的自然性，破壞生物多樣性，對耕地造成不可逆的損害。

2 耕地“非糧化”的成因

2.1 相關(guān)立法的規(guī)定過于模糊

法律是最低限度的社會標(biāo)準，是由國家背書的社會行為規(guī)范，一部明確的法律文件可以為社會提供行之有效的行為規(guī)范。目前我國針對“非糧化”現(xiàn)象并未出臺相關(guān)法律文件[3]，筆者將以耕地保護制度為切入點梳理現(xiàn)行法律文件，為“非糧化”治理提供法律依據(jù)。我國2002年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方需維持土地的農(nóng)業(yè)用途，但有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營。承包土地的主要目標(biāo)就是盈利，因此，出于自身利益的考量，在現(xiàn)行法律規(guī)定下，相對于傳統(tǒng)的經(jīng)濟價值較低的玉米、紅薯等糧食作物，承包方更加青睞水果、花卉等經(jīng)濟價值更高的經(jīng)濟作物。

我國的《土地承包法》《土地管理法》等法律法規(guī)以及相關(guān)政策文件雖然都對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有所涉及，但是相關(guān)制度缺乏整體性，規(guī)定過于籠統(tǒng)。土地在流轉(zhuǎn)過程中，流通的土地大量流入了農(nóng)業(yè)的大戶手中，對流轉(zhuǎn)后的土地農(nóng)業(yè)用途界限模糊。例如土地流轉(zhuǎn)到專業(yè)農(nóng)戶手中，他們?yōu)槿〉酶檬找?，選擇種植收入更高的經(jīng)濟作物，引起了土地流轉(zhuǎn)的“非糧化”現(xiàn)象。

2.2 耕地行政和司法保護不利

一方面，耕地行政保護錯位。在我國耕地保護的職能部門是自然資源部及地方自然資源主管部門。我國耕地的監(jiān)管主要來自于耕地保護部門的垂直監(jiān)管，監(jiān)管部門單一，缺乏相對獨立的第三方監(jiān)管機構(gòu)的介入，未形成制度化的耕地考核機制與監(jiān)管機制，監(jiān)管存在嚴重疏漏與滯后性。耕地保護工作未形成全方位、立體化的耕地保護機制，僅依賴行政部門自我監(jiān)督和上級行政機關(guān)的垂直監(jiān)管，地方行政環(huán)境相對惡劣，人情世故難以避免，容易滋生腐敗，造成監(jiān)管不力和不愿監(jiān)管的現(xiàn)象。

另一方面，耕地司法保護不利。2020年我國通過《中華人民共和國刑法修正案十一》，但該修正案并未設(shè)置有關(guān)土地犯罪專章，也并未增加有關(guān)土地犯罪的條文，我國刑法對土地的保護存在一定的滯后性。在現(xiàn)存的有關(guān)耕地如非法占用農(nóng)用地罪、污染環(huán)境罪等犯罪條文中，罪責(zé)刑是否相適應(yīng)，依然有待思考和完善[4]。

2.3 耕地用途監(jiān)督和管理缺位

一方面，耕地用途監(jiān)督不到位。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第4條，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部是我國土地用途監(jiān)管部門，但二者之間的監(jiān)管并沒有相對明確的職能劃分，存在一定的職能交叉和重疊。監(jiān)管主體和程序缺失，監(jiān)管體系規(guī)定并不完善，監(jiān)管存在一定的滯后性，導(dǎo)致對農(nóng)地的“非糧化”監(jiān)管缺位[5-6]。

另一方面，耕地用途管理缺位。在我國，農(nóng)村土地屬于集體所有。根據(jù)《中華人民共和國民法典》第262條規(guī)定，土地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組依法代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。實踐調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，擁有土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織和村委會，對其組織之內(nèi)的成員在耕地用途上只有建議的權(quán)利，無權(quán)強迫其成員的種植選擇。同時，即使組織成員聽從集體建議選擇種植，成員獲利后往往與集體無關(guān)，集體難以獲利，沒有動力對成員土地用途的選擇進行建議。

2.4 經(jīng)濟壓力削弱農(nóng)民積極性

一方面，糧食生產(chǎn)的成本提高。國家糧食補貼政策的目標(biāo)是降低農(nóng)民的種植成本，推動糧食種植規(guī)模擴大，促進農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，大量的農(nóng)民選擇將自己土地承包出去，保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。而我國糧食補貼政策以承包權(quán)為發(fā)放依據(jù)，擁有土地使用權(quán)的實際種植農(nóng)民難以享有該政策，錢地分離，不利于農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展[7]。

根據(jù)國家發(fā)展改革委員會所發(fā)布的《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》顯示，近年來，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜物資價格上漲，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的成本提高，且農(nóng)地價值逐步增值，勞動力的成本明顯增加，而糧食收購價格仍相對較低。正如公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人布坎南所言：“成本與決策的選擇是相聯(lián)系的?！痹诔杀九c收益雙重影響下，農(nóng)戶都會選擇種植能夠帶來高收益的經(jīng)濟作物而非糧食。同時，需求決定供給，經(jīng)濟社會的發(fā)展和人均國民收入的提高使我國居民飲食結(jié)構(gòu)和生活習(xí)慣發(fā)生巨大變化，我國對糧食作物的需求有所降低，對蔬菜水果等經(jīng)濟作物的需求穩(wěn)步增長。由于農(nóng)戶普遍文化程度較低，對耕地用途及“非糧化”的危害認識不足，種糧意愿薄弱。

另一方面，新型經(jīng)營主體利益驅(qū)動。目前農(nóng)業(yè)市場發(fā)展的潛力巨大，顯示出較高的投資收益，吸引了大量工商資本下鄉(xiāng)。種糧成本的提高以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中面臨的自然災(zāi)害的損失與收益之間的差距過大，新型經(jīng)營主體顯示出商人逐利的屬性，利益驅(qū)動下，更多的農(nóng)民選擇養(yǎng)殖業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等收益高的領(lǐng)域，并且為了獲取更高的利潤，短期內(nèi)大量使用農(nóng)藥、化肥等危害土壤質(zhì)量對土地的傷害是不可逆的，嚴重危及了我國的糧食安全。

3 對其他國家防止耕地“非糧化”的考察與啟示

3.1 對日本的耕地保護與糧食安全制度考察

日本在工業(yè)化、城市化的進程中，部分農(nóng)民不向城市轉(zhuǎn)移，而在農(nóng)村地區(qū)就近就地實現(xiàn)了生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，在農(nóng)村地區(qū)通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。日本的職業(yè)農(nóng)民擁有更多的土地財產(chǎn)權(quán)利，對于農(nóng)民而言，土地是最重要的財產(chǎn)，并且農(nóng)民集中居住，種植能夠產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，留余的土地可以增加有限土地的供給，同時有利于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的統(tǒng)一建設(shè)，不僅節(jié)約成本，而且也方便了農(nóng)民的日常生活。

3.1.1 嚴格制定立法保護耕地

日本在二戰(zhàn)后，政府為了讓日本農(nóng)民擁有更多的耕地，先后出臺了《農(nóng)地法》《土地改良法》《農(nóng)促法》《土地征收法》《農(nóng)振法》等有關(guān)的法律，健全了農(nóng)村耕地保護制度。1952年日本指定的《農(nóng)地法》是日本農(nóng)地制度的核心，加強農(nóng)地管制，保證農(nóng)民擁有一定數(shù)量的土地是《農(nóng)地法》的中心議題。同時根據(jù)《耕地法》建立了耕地轉(zhuǎn)用許可制度，嚴格限制耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地。針對耕地撂荒閑置問題，日本2016年再次修改《耕地法》，從2019年開始對撂荒土地提高征稅比例，其土地稅為正常耕地的1.8倍，減少了撂荒土地，一定程度上刺激了土地的開發(fā)種植。日本相繼出臺農(nóng)業(yè)基本法、山村振興法、都市計劃法等法律法規(guī)來確立農(nóng)業(yè)保護（見圖1）。

3.1.2 健全完善監(jiān)督管理機制

為切實保護耕地資源，日本將所有耕地資源的利用活動都置于嚴格的法律規(guī)定和系統(tǒng)監(jiān)督之下，其執(zhí)法相當(dāng)嚴明。有關(guān)法律法規(guī)的制定、頒布和實施在日本都是全國統(tǒng)一的，無論國土管理部門、國土管理相關(guān)部門，還是土地所有者和使用者，都必須遵守。這種公正、獨立的土地執(zhí)法體系成為國土資源管理法律法規(guī)得以貫徹的根本保障，確保了法律面前人人平等。

3.1.3 政策扶持加之資金補貼

日本政府于1961年出臺《農(nóng)業(yè)基本法》，制定了農(nóng)產(chǎn)品價格政策，提高農(nóng)產(chǎn)品價格，對大米等部分農(nóng)產(chǎn)品實行價格補貼，這是日本在20世紀90年代以前的主要做法。同時將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變成職業(yè)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的生產(chǎn)給農(nóng)民帶來了更高的收入，職業(yè)農(nóng)民與工人的工資基本等值，社會形成了平等的工人階級和農(nóng)民階級，農(nóng)民與工人只有職業(yè)的不同，不再有身份地位的不同。農(nóng)民的收入增長使得更多的人愿意留在農(nóng)村，降低了農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口的成本，做到了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城市現(xiàn)代化的同步發(fā)展。日本通過賦予農(nóng)民更多土地財產(chǎn)和地位，加強農(nóng)村耕地整治力度，改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)條件，并培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體——職業(yè)農(nóng)民階層，保障農(nóng)民耕地收益增值權(quán)，提高職業(yè)農(nóng)民的收入，積極推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。

3.2 對美國的耕地保護與糧食安全制度考察

美國的耕地資源總量排全世界第一位，人均占有量更是非常可觀。但在大規(guī)模的城市化過程中，他們?nèi)匀煌ㄟ^一系列有效措施對耕地實施嚴格保護，因而取得顯著成效。在可預(yù)見的今后幾十年中，將是我國城市化發(fā)展速度比較快的時期，城市化與耕地保護的矛盾是城市化進程中不可避免的，需要借鑒美國耕地保護的經(jīng)驗與做法，平衡我國城市化與耕地保護的矛盾[8]。

美國城市化初期，城市化與耕地保護矛盾十分尖銳，城市大量侵占耕地，優(yōu)質(zhì)耕地數(shù)量銳減，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值下降，生態(tài)環(huán)境和公共健康遭到嚴重威脅。面對二者矛盾，美國聯(lián)邦政府采取諸多措施來平衡沖突，保護優(yōu)質(zhì)耕地。

3.2.1 嚴格制定立法保護耕地

美國政府相繼出臺了《水土保持和國土資源配給法》《優(yōu)質(zhì)耕地牧地及林地保護法》《耕地保護政策新法》《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革法》，修訂耕地保護條款，以此來保護全國的優(yōu)質(zhì)耕地。符合耕地條件的土地，可以領(lǐng)取政府保護補貼。美國政府認為，農(nóng)村城市化的核心就是保護高質(zhì)量的農(nóng)用土地才能保證糧、纖維、木材的充足，并且對于土壤深度、表層結(jié)構(gòu)、滲透性能、坡度、堿度、有效排水量等土地技術(shù)層面的標(biāo)準制定了具體的規(guī)定，將土壤分為不同的級別，通過法律加以確定。

3.2.2 適時調(diào)整耕地保護政策

一是嚴禁轉(zhuǎn)化。美國政府通過區(qū)域規(guī)劃，明確耕地中的優(yōu)質(zhì)土地區(qū)域，加以保護，防止城市化進程中破壞優(yōu)質(zhì)耕地。二是稅收優(yōu)惠。同時給予經(jīng)營耕地以最低的土地稅收，降低農(nóng)民耕地生產(chǎn)成本，讓農(nóng)民擁有的土地為農(nóng)所用。三是嚴格監(jiān)管。美國政府通過行政手段，對達到一定規(guī)模的農(nóng)場發(fā)放農(nóng)場證，并對農(nóng)場進行行政監(jiān)管，監(jiān)管后的農(nóng)場想要改變土地用途，必須經(jīng)過州政府行政批準，在一定程度上通過行政手段保護了耕地[9]。

3.2.3 公眾參與耕地保護政策

美國于1985年開展耕地儲備計劃活動，由政府提供補貼，目的是延緩東北部地區(qū)的土地用途流轉(zhuǎn)，土地所有者領(lǐng)取補貼并登記后，在一定時間內(nèi)不允許將耕地出賣或作其他用途，以保持良好的耕地總量和生態(tài)環(huán)境。設(shè)立土地銀行，發(fā)放長期低息貸款，幫助農(nóng)民改良土地，對種植增進地力作物的農(nóng)場給予補貼。通過綜合考慮土壤質(zhì)量、地塊大小、交通和排水系統(tǒng)等因素，劃定最值得保護的農(nóng)地，確定保護范圍，并制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠措施，主要包括對農(nóng)地保留農(nóng)業(yè)用途的退稅、減稅等。通過優(yōu)惠征稅、遞延征稅、限制性協(xié)議等方式，阻止改變農(nóng)地用途。

4 防止耕地“非糧化”的對策建議

4.1 細化完善立法保護耕地

立法活動的進行需要立法理念的指導(dǎo)，隨著社會的發(fā)展，立法理念也需要隨之發(fā)展。根據(jù)我國耕地保護現(xiàn)狀，單純注重耕地數(shù)量平衡的立法理念已無法適應(yīng)社會現(xiàn)實，我國應(yīng)在嚴守“18億畝耕地紅線”的前提下，繼續(xù)堅持耕地占補平衡政策，建設(shè)高標(biāo)準基本農(nóng)田，建立數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護體系。進行耕地保護活動離不開法律制度的保障。美國、日本等國家在開展耕地保護時，都出臺了相應(yīng)的法律法規(guī)，形成了全面系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，為耕地保護提供了制度支持。

我國目前雖有部分法律法規(guī)涉及耕地保護，但尚未形成規(guī)范具體、操作可行的耕地保護法律體系，對耕地保護的法律制度仍然不夠完善。應(yīng)當(dāng)以《鄉(xiāng)村振興促進法》為藍本，對農(nóng)用地實行分類管理機制，將土地劃分為耕地與園地，分別承載不同的社會功能，基于土地更多的公共政策與社會資源傾斜。

4.2 強化行政和司法保護度

一是依法制約行政公權(quán)力。加強政府法制建設(shè)，明確權(quán)力的界限，規(guī)范權(quán)力的行使。落實耕地保護職能部門的職責(zé)權(quán)限，使公權(quán)力的行使有法可依，不得超越界限，濫用職權(quán)，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。同時，公權(quán)力行使者對其濫用公權(quán)力所引起的法律后果要承擔(dān)法律責(zé)任，依法受到法律的追究。只有權(quán)力的擁有者心中的天平擺正，才能把手里的權(quán)力用正。

二是強化司法保護力度。充實司法力量，健全司法機構(gòu)，加強司法人員的法律知識培訓(xùn)，提高執(zhí)法水平，上級司法機關(guān)加強對下級司法機關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)，及時受理各種破壞耕地有關(guān)的案件，嚴格按照有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行，嚴懲各種破壞耕地的犯罪行為。不斷完善破壞耕地的責(zé)任規(guī)定，考慮將罰款等收入納入耕地保護基金，從而減輕國家財政負擔(dān)。

4.3 加強耕地用途監(jiān)督管理

任何一項法律制度的運行都需要合理的監(jiān)督和管理。目前我國的耕地保護體制建設(shè)中忽略了監(jiān)督監(jiān)管的環(huán)節(jié)，各部門之間溝通、協(xié)調(diào)存在障礙，需加強各部門的有效協(xié)調(diào)和合作[10]。除行政體系內(nèi)部監(jiān)督外，還需加強群眾監(jiān)督責(zé)任意識，讓權(quán)利在陽光下運行，各政府部門要自覺接受監(jiān)督，虛心接受群眾的批評和建議，共同建設(shè)耕地保護的監(jiān)管體系。在行政執(zhí)法實踐中，對破壞基本農(nóng)田和農(nóng)田非糧化種植等違法犯罪案件缺乏有效的司法規(guī)制，沒有做到罪責(zé)刑相適應(yīng)，未起到懲罰犯罪的作用，對廣大人民群眾的警示教育效果不足。應(yīng)當(dāng)提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，完善執(zhí)法監(jiān)督措施保障執(zhí)法的實施，同時大力開展普法教育，宣傳相關(guān)違法犯罪事實，提高廣大人民群眾的法律素養(yǎng)，將犯罪行為扼殺在搖籃里[11]。

4.4 財政補貼政策支持種糧

一是完善惠農(nóng)政策。政府出臺農(nóng)業(yè)保險補貼政策并承擔(dān)大多數(shù)保費，農(nóng)戶只需承擔(dān)小數(shù)額保費而享有全部的風(fēng)險賠付，提高農(nóng)業(yè)保險的普及度，降低農(nóng)戶損失的可能性?？茖W(xué)設(shè)定管制規(guī)則，在保證耕地數(shù)量不減少、耕作層不被破壞的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)戶因地制宜進行生產(chǎn)調(diào)整，提高農(nóng)戶收益[12]。

二是加大財政補貼。對于糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)的新型經(jīng)營主體，給予更多的種糧補貼和獎勵，并提供信貸融資、農(nóng)業(yè)保險等金融支持。妥善處理存量“非糧化”問題，由于存量“非糧化”問題在前，防止耕地“非糧化”政策在后，應(yīng)允許流轉(zhuǎn)承包地的新型經(jīng)營主體在合同到期后清除永久基本農(nóng)田及其他糧食功能區(qū)上的經(jīng)濟作物或魚塘，并恢復(fù)耕地種糧條件。要完善對于糧食種植者的補貼政策，只有農(nóng)戶真正得到了實惠，才能從根源上防止“非糧化”問題。在實踐中，國家以糧食承包協(xié)議為基礎(chǔ)發(fā)放糧食補貼，故承包人是糧食補貼的對象，但土地承包人并非一線的土地生產(chǎn)者，而作為一線生產(chǎn)者的使用權(quán)人卻無法享受補貼，這與國家糧食補貼政策精神相違背，故應(yīng)當(dāng)調(diào)整糧食補貼發(fā)放機制，以土地經(jīng)營權(quán)為糧食補貼發(fā)放標(biāo)準，實時關(guān)注農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及耕地使用情況，對于將流轉(zhuǎn)后的耕地“非糧化”的農(nóng)戶停止發(fā)放補貼，堅持“誰種糧，誰受益”原則，將糧食補貼發(fā)放到真正種糧的農(nóng)戶手中，調(diào)動農(nóng)戶的種糧積極性。

5 結(jié) 論

耕地“非糧化”的危害非常嚴重，不僅影響土地安全問題，更是會對我國的糧食安全保障問題造成威脅。因此，有效規(guī)制“非糧化”，調(diào)整耕地利用結(jié)構(gòu)，保障耕地種糧面積，是鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要路徑?？傊Z食安全大如天。對待耕地非糧高度重視，采取科學(xué)有效的手段進行規(guī)制與調(diào)整，保障國家糧食安全和我國農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

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