摘要：蘭州是西北地區(qū)重要的工業(yè)基地和交通樞紐，但土地貧瘠，農業(yè)生產條件差，近年來農地撂荒問題日益嚴峻。文章基于對蘭州市撂荒地的實地調研及數(shù)據(jù)分析，從撂荒地形成的原因，結合國家2020年出臺的一系列“非農化”“非糧化”的政策要求，總結歸納蘭州開展撂荒地復耕生產的主要措施，以期找出撂荒耕地不同的影響因素，對耕地撂荒進行微觀機制解讀，為下一步制定制度提供支撐，為破解耕地撂荒困局提供思路，為實現(xiàn)高效、合理利用農地資源做出努力。

關鍵詞：耕地；撂荒；復耕；資源條件；管理制度

中圖分類號：F323.21 文獻標志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230210

Study on abandoned land and re-tillage production in Lanzhou City

Zhou Xinhua1， Xue Bin2

（ 1. Gansu Institute of Natural Resources Planning and Research， Lanzhou， Gansu 730030； 2. Lanzhou Natural Resources Bureau， Lanzhou， Gansu 730030 ）

Abstract： Lanzhou is an important industrial base and transportation hub in northwest China. However， the barren land and poor agricultural production conditions have led to the increasingly serious abandonment of farmland in recent years. Based on field research and data analysis on the formation of abandoned farmland in Lanzhou， the article combined with a series of policy requirements for \"Non-agriculturalization\" and\"Non-grainization\" introduced by the state in 2020. In order to find out the different influencing factors of the abandoned land through summarized the main measures to carry out the rehabilitation of abandoned land in Lanzhou， and interpreted the micro-mechanism of the abandoned land， in order to provide support and ideas for the next establishing rules and solving dilemma of the abandoned land， and make efforts to realize the efficient and reasonable utilization of agricultural land resources.

Key words： cultivated land， abandoned farmland， re-cultivation， resource condition， management system

近年來我國部分地區(qū)農地棄耕撂荒現(xiàn)象變得普遍[1]。根據(jù)第三次國土調查，甘肅省撂荒地占全省耕地12.14%，撂荒地的保護利用刻不容緩。本研究結合蘭州市撂荒耕地現(xiàn)狀分析及復墾復耕工作開展情況，總結各地開展復耕復產措施，梳理各縣成功經驗做法，尋求破解耕地撂荒困局的思路，為制度制定提供思路。

1 蘭州市耕地撂荒現(xiàn)狀及原因分析

蘭州市撂荒地排查通過“遙感影像+摸底調查”方式，由自然資源部門根據(jù)地理國情普查圖斑套合2019年第三次全國國土調查初步數(shù)據(jù)確定圖斑，再經農業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府摸底調查，合計1.33萬hm2[2-3]。從空間分布上看，城關區(qū)、七里河區(qū)、西固區(qū)3個主城區(qū)撂荒地面積0.024萬hm2，占撂荒耕地總面積1.81%，符合主城區(qū)農業(yè)占比低、耕地面積少、種植蔬菜為主的經濟特征；而永登縣、皋蘭縣、榆中縣和紅古區(qū)等遠郊三縣一區(qū)撂荒地1.306萬hm2，占全市撂荒地的98.19%，與遠郊縣區(qū)耕地面積大、農村勞動力減少、城鎮(zhèn)化水平處于上升階段等因素密切相關。分析蘭州市耕地撂荒的原因有以下幾點。

1.1 農村勞動力結構性減少，是耕地撂荒的主要原因

依據(jù)《2019年蘭州統(tǒng)計年鑒》，蘭州市2008年農林業(yè)勞動力41.43萬人，2018年農林業(yè)勞動力35.6萬人，年均減少5 800人；農村勞動力中50歲以上占絕大多數(shù)，80后、90后的青壯年占比低，補充來源少。農村青壯年勞動力的流失，不僅僅是一個經濟問題，在社會發(fā)展變遷的時代大背景下，主要從以下幾點考慮：一是經濟發(fā)展中農業(yè)部門向工業(yè)部門的勞動力轉移。根據(jù)西方經濟學中經典的“劉易斯拐點”理論，經濟發(fā)展過程就是工業(yè)部門對農業(yè)部門的擴張過程，擴張將持續(xù)到把沉積在傳統(tǒng)農業(yè)部門中的剩余勞動力全部轉移干凈，直到出現(xiàn)兩部門經濟效益的平衡拐點為止。之所以轉移，是由于農業(yè)和非農之間勞動生產率差異巨大。而勞動報酬直接反映生產率的高低，從數(shù)據(jù)上看蘭州市2019年城鎮(zhèn)居民人均收入38 095元，農村居民人均收入13 605元，城鄉(xiāng)收入比為2.8∶1[4]；從生活經驗也能看出，種地與打工收入差距過大。二是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。蘭州市城鎮(zhèn)化率從2009年的63.55%到2019年的81.04%，增加了17.49%[4]，這期間除部分農村人口向主城區(qū)轉移外，縣城吸納了大量周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農業(yè)人口，縣城經濟得到蓬勃發(fā)展。以榆中縣縣城為例，2009年縣城人口不到4萬，2020年已經突破10萬人，房價從2009年的2 000元/m2上漲到5 800元/m2[4]。其中一個重要原因是農村結婚觀念發(fā)生變化，女方結婚除彩禮外，一般還要求男方在縣城買房，即便男女雙方仍在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，但家要安在縣城；孩子出生后在縣城上學，雙方老人也因為帶孩子會搬到縣城。這樣一家人都離開農村，承包地如未找人代種，將面臨撂荒。三是隨著教育水平提高，“農二代”不愿意種地。農村九年義務教育已經普及，上高中、考大學的人也很多，80后、90后的“農二代”隨著教育水平的提高，從事傳統(tǒng)農業(yè)生產的人所剩無幾。他們更喜歡城市生活，為了給下一代提供更好的教育環(huán)境，他們即便打工、租房子，也要帶著孩子生活在城里。較多的非農就業(yè)機會和相對較高的非農工作收入促使純農戶成為兼業(yè)農民、“兩棲”農民，隨著農民在城市生產能力（就業(yè)形勢、城市融入等）的提升，農民對土地的經濟依賴和情感聯(lián)結減弱，促使農地發(fā)生撂荒[5-6]。

1.2 干旱山區(qū)糧食生產效益低，川水地區(qū)蔬菜種植收益不穩(wěn)定

近年來受種糧成本上升和糧食價格走低的雙重擠壓，蘭州市不斷進行農業(yè)結構調整，積極推廣馬鈴薯主糧化，大力發(fā)展高原夏菜、蘭州百合、食用玫瑰、中藥材等特色優(yōu)勢農業(yè)。但受自然稟賦和氣候條件的限制，干旱山區(qū)仍以經濟價值較低的小麥、玉米及折糧薯類為主，農戶投入人力物力較多而經濟效益低，耕種意愿不強烈，流轉難度較大；川區(qū)種植的蔬菜品種以大白菜、菜花為主，品種較單一，價格優(yōu)勢不明顯。另外由于深加工企業(yè)相對少，銷售渠道單一，出現(xiàn)了與市場需求脫節(jié)、豐收期產品難賣、價格下跌的局面。以生產高原夏菜、面向東南沿海銷售的榆中縣金崖鎮(zhèn)張家灣村為例，這里一年種植兩茬蔬菜，一茬白菜花每公頃產量22.5～30.0 t，每公斤7.0元，除去種子、化肥、農藥、水電費等成本3.00萬元，不計人工成本純收入為12.75萬～18.00萬元；一茬青筍每公頃產量45 t，每公斤3.2元，除去成本2.25萬元，純收入為12.15萬元；兩茬蔬菜合計純收入24.90萬～30.15萬元，按戶均0.33 hm2耕地計算，年收入可達8.22萬～9.95萬元，但這是在產銷對路的年份才有的收入。在2016年夏季受南方降雨影響，高原夏菜和南方蔬菜同期上市，菜價暴跌，很多蔬菜爛在地頭而無人問津，菜農損失慘重；有的甚至負債累累，擔心菜價還會下跌，只能選擇將菜地轉給別人，自己進城打工還債。

1.3 自然條件差，耕地質量低，制約農業(yè)發(fā)展

蘭州市地處黃河上游，居甘肅中部黃土高原丘陵溝壑地帶，大陸性季風氣候明顯，旱雹災害頻發(fā)，自然條件制約著農業(yè)發(fā)展。一是降雨稀少，干旱嚴重。蘭州年均降雨量250～350 mm，屬干旱半干旱地區(qū)，雨量少且集中，澇災和旱災多發(fā)頻發(fā)，影響農作物生長和產量質量穩(wěn)定。二是耕力貧瘠，產量低。全市耕地以旱地為主，農田有效灌溉面積7.75萬hm2，僅占總耕地面積的28%。依據(jù)《農用地質量分等規(guī)程》，蘭州市9等至12等地占28.76%，13等和14等地占71.24%，全部是中等地和低等地，無優(yōu)等地和高等地。三是陡坡耕地面積多，機械化水平不高。按耕地坡度劃分，全市小于15o耕地占68%，15o～25o耕地占28%，大于25o耕地占4%，有8.96萬hm2耕地坡度大于15o。15o為中小型農機坡耕上限，機械化耕播收、移栽、深松整地等都無法實施，全市綜合機械化水平為61%，制約了農業(yè)勞動生產率的提升。

1.4 易地搬遷后，耕地因無人耕種撂荒

蘭州市黃土梁峁溝谷地占全市土地面積的20%，耕地形態(tài)破碎化，大量小塊旱地沿溝谷零散分布，逐漸形成了分散居住與耕作小塊旱地相適應的干旱山區(qū)村莊布局。每家每戶沿山溝居住、相距較遠，一般是一個電線桿下一戶人家，靠著一口窯洞、一口水窖、幾塊旱地生活。脫貧攻堅時按照“一方水土養(yǎng)不起一方人”的原則，政府對在永登縣西北山區(qū)和榆中縣北山地區(qū)的3 000戶、共1.2萬人實施易地搬遷工程。群眾搬離后，宅基地自然復綠，受耕作半徑規(guī)律的影響，原有旱地無人耕種而撂荒。

2 開展撂荒地復耕生產的主要措施

蘭州市高度重視撂荒地復耕生產工作，市政府下發(fā)了《2020年蘭州市穩(wěn)定糧食生產行動方案》，將1.33萬hm2撂荒地復耕生產任務分解壓實到各縣區(qū)政府；市農業(yè)農村局印發(fā)《蘭州市農村撂荒地復墾復耕工作實施方案》，督促各縣區(qū)抓住春耕生產的寶貴時期，開展為期60 d全市農村撂荒地復耕生產攻堅行動；各縣區(qū)政府緊抓春耕生產與復耕復墾“兩手抓、兩不誤”，制定行之有效的強力措施，有力推進了撂荒地的復耕生產。

2.1 建立政府牽頭、部門協(xié)同、鄉(xiāng)村主體、農戶參與的責任機制

一是各區(qū)縣政府均成立了以縣長任組長，分管副縣長任副組長，縣農業(yè)農村、自然資源等相關部門和各鎮(zhèn)鎮(zhèn)長為成員的農村耕地撂荒整治攻堅行動領導小組，統(tǒng)一領導撂荒地整治工作。皋蘭縣委副書記、縣長杜寧讓迅速召開全縣農村耕地撂荒整治攻堅大會，提出大干50天，讓撂荒地變良田。二是各部門配合開展工作，縣農業(yè)農村局負責農技推廣和地力提升、縣農經站負責承包戶信息和土地流轉、縣司法局負責調解土地糾紛。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔負起屬地管理職責，建立鄉(xiāng)—村—社三級網格化管理體制，對撂荒地的承包方、面積、四至座落、流轉或撂荒年限等基本情況進行逐一登記造冊，繪制耕地撂荒地分布圖。四是充分發(fā)揮村級干部熟悉村情、善做群眾工作的優(yōu)勢，將村干部、村民組長、護林員、草管員、土地員等組成單元網格員，按照“定人、定責、定格”的工作方式，積極宣傳相關政策，廣泛發(fā)動群眾主動參與。

2.2 宣傳法律法規(guī)，實施綜合治理

各縣區(qū)通過召開會議、廣播宣傳、張貼標語、微信推送等多種形式，廣泛深入宣傳《土地管理法》《土地承包法》等法律法規(guī)和耕地保護政策，使廣大農民充分認識到保護耕地、恢復未耕地耕種是自己應盡的義務；連續(xù)兩年棄耕撂荒的，承包地收回。皋蘭縣《致農民朋友的一封信》《禁止耕地撂荒公告》《限期改正告知書》在當?shù)匚⑿殴娞枴⑴笥讶鞑鏖_，農戶對撂荒地復耕復種有了新的認識，外出務工農民紛紛回鄉(xiāng)復耕復種；下轄水阜鎮(zhèn)散發(fā)宣傳材料5 000余份，懸掛橫幅80余條，播放廣播650余次，出動宣傳車50余臺次；榆中縣為不誤農時，搶抓墑情，組織黨員干部廣泛宣傳，想盡一切辦法聯(lián)系到戶、通知到人，對在家農戶發(fā)放《復耕復耕通知書》1萬余份，按“誰撂荒、誰認領”的原則，要求種好自己的責任田；對長期外出務工無法耕種的農戶，推送《責令改正告知書》1 000多次，告知限期復耕，不漏一戶進行宣傳教育。

2.3 堅持因地施策，實行分類指導

各區(qū)縣認真分析撂荒原因，緊盯重點區(qū)域、整片撂荒、棄耕農戶，區(qū)分川區(qū)山區(qū)、零星分散、集中連片等不同類型，依法施策推進復耕生產目標任務。一是對單位或者個人連續(xù)兩年棄耕撂荒的，由村委會下發(fā)復耕通知書，責令立即行動復耕到位，對不落實復耕要求的，由原發(fā)包方依法收回。二是對自愿流轉土地的，簽訂合法合規(guī)的流轉合同或托管、代種等服務協(xié)議，將土地交由種植大戶或者專業(yè)合作社托管耕種或代耕代種。三是將耕地地力保護與提升補貼與農田耕種直接掛鉤，做到“誰種補誰、多種多補、不種不補”，調動農戶種地積極性。四是違規(guī)改變耕地性質用于非農建設的，責令其限期整改，拒不恢復的，由自然資源部門依法予以處置。對已流轉土地撂荒的耕地，集中復耕復種；對棄荒無人代種的委托村集體管理；因自然災害等原因損毀的山洼、地壘、洪道等撂荒地，通過復墾或重新確權等方式減少。榆中縣落實“四個一”措施（農戶自己復耕、土地流轉、高標準農田整理、代種托管）取得良好成效；皋蘭縣督促蘭州新區(qū)中霖公司對流轉的248.1 hm2水澆地完成災后土地清淤，完善種植計劃，目前已種植黑麥248.1 hm2，杏樹26.7 hm2，毛桃13.3 hm2。

2.4 鼓勵規(guī)模經營，加大土地流轉

對撂荒地引導加快土地經營權流轉，爭取通過以獎代補、定額補助、貸款貼息等方式，鼓勵支持農民合作社加快流轉撂荒地，積極開展規(guī)?；?、標準化經營。目前，榆中源頭穗玉米種植專業(yè)合作社流轉復耕土地種植玉米8.00 hm2；榆中瑞富花椒樹種植專業(yè)合作社流轉復耕土地種植馬鈴薯0.67 hm2，花椒5.33 hm2；榆中沁蘭肉牛養(yǎng)殖專業(yè)合作社、榆中建航家庭農場、榆中眾盛牲畜養(yǎng)殖專業(yè)合作社、榆中閔鑫養(yǎng)殖場共復耕撂荒地116.67 hm2，其中流轉100.00 hm2，主要種植玉米、大麥、高粱、燕麥、苜蓿等牲畜飼料。根據(jù)《榆中縣金崖鎮(zhèn)人民政府關于申請撂荒地流轉上網掛牌交易的報告》文件精神，縣農村產權交易中心聯(lián)合縣農經站、金崖鎮(zhèn)政府將瓦子峴108.47 hm2，大耳朵179.00 hm2，豆家峴128.93 hm2，3村合計416.40 hm2撂荒地在市農村產權交易中心進行公示拍賣土地經營權。

2.5 改善基礎設施、調整產業(yè)結構

永登縣通過大力發(fā)展優(yōu)質飼草、青貯玉米、馬鈴薯制種等機械化程度高、投入少、效益好的特色種植產業(yè)，支持新型經營主體新增優(yōu)質紫花苜蓿種植1 100 hm2，發(fā)展規(guī)模化馬鈴薯制種1 000 hm2以上，全面提升撂荒地利用效益；皋蘭縣引進安徽無籽西瓜種植項目，盤活存量流轉土地146.67 hm2建成設施西瓜種植基地；榆中縣啟動9個川區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利設施維修和17條灌溉渠系建設項目，已完成招投標工作。加快推動1 000 hm2高標準農田建設，涉及甘草店鎮(zhèn)果園村、好地岔村、錢家坪村、東村、郭家灣村5個村，將切實提升基礎設施水平，全力助推復耕復墾秋播復種。

2.6 落實惠農補貼，穩(wěn)定農資價格

全面落實惠農政策措施，落實耕地地力保護補貼、農機購置補貼、旱作農業(yè)補貼等糧食生產的優(yōu)惠扶持政策，確保各項補貼資金不折不扣發(fā)放到種糧農戶手中。進一步規(guī)范農資市場，切實加大農資監(jiān)管力度，防止因農資價格上漲過快，導致種地成本上升而出現(xiàn)撂荒。嚴格按照政策規(guī)定要求，不斷優(yōu)化惠農政策落實程序，確保各項惠農資金足額、及時補貼到位，充分調動農戶保護耕地、復墾復耕復種的積極性、主動性。

3 結 論

總結蘭州市各縣區(qū)開展的復耕措施，做法成功可借鑒。未來，對撂荒地管理首先要探索管理創(chuàng)新機制，健全耕地保護制度；加大宣傳力度，使廣大農民意識到保護耕地，加大糧食生產儲備的戰(zhàn)略意義。其次，加大耕地流轉力度，建立完善的土地流轉機制，鼓勵合法有序流轉。再次，繼續(xù)加大投入，用于耕地基礎設施建設，增強抗災能力，防止新的撂荒。最后，要建立起從單方面、片面管理進入到多角度、多部門共同聯(lián)合管護的新階段，建立逐地塊設立臺賬、專人專戶點對點管理的模式，保證已復耕耕地的生產，多舉措加快未復耕耕地的復耕生產。

參 考 文 獻

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[3] 甘肅省人民政府辦公廳.甘肅省人民政府辦公廳關于印發(fā)《2020年全省穩(wěn)定糧食生產行動方案》的通知：甘政辦發(fā)〔2020〕24號[S/OL].（2020-03-13）[2022-06-11]. http：//www.gansu.gov.cn/art/ c103795/c103796/c103809/202005/211658.shtml.

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