摘要：目前，鐵路投資仍處于高位，鐵路建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展正如火如荼，提高鐵路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量是新時(shí)代下鐵路內(nèi)部審計(jì)落實(shí)“交通強(qiáng)國(guó)，鐵路先行”的應(yīng)有之義。本文首先分析建設(shè)項(xiàng)目存在的問(wèn)題，研究如何在既有審計(jì)領(lǐng)域聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)，挖掘?qū)徲?jì)深度，防范重大風(fēng)險(xiǎn)，其次跟蹤問(wèn)題，強(qiáng)化考核，依法追責(zé)，促使建設(shè)單位強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，防止問(wèn)題的再次發(fā)生，最后提出現(xiàn)階段審計(jì)范圍存在的不足，拓展審計(jì)寬度，旨在助力鐵路事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鐵路建設(shè)項(xiàng)目；審計(jì)質(zhì)量；有效途徑

一、挖掘?qū)徲?jì)深度、防范重大風(fēng)險(xiǎn)

（一）緊盯“三重一大”事項(xiàng)決策關(guān)，當(dāng)好黨風(fēng)廉政建設(shè)的監(jiān)督者，念好領(lǐng)導(dǎo)人員廉政履職的“緊箍咒”

規(guī)范履行“三重一大”事項(xiàng)的民主決策程序是建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的重要標(biāo)志，是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的必然要求，厘清決策權(quán)限，規(guī)范決策流程是領(lǐng)導(dǎo)人員正確履職的前提和保障；對(duì)于中央八項(xiàng)規(guī)定精神落實(shí)情況的查證是將黨風(fēng)廉政建設(shè)貫徹落實(shí)在審計(jì)工作中的直接體現(xiàn)。緊盯“三重一大”事項(xiàng)決策關(guān)，將中央八項(xiàng)規(guī)定精神的遵守情況與領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任有機(jī)結(jié)合實(shí)施同步審計(jì)，是促進(jìn)領(lǐng)規(guī)范決策、提高決策水平、加強(qiáng)廉潔從政、確保正確履職的有效手段。

1.焦聚決策范圍，鎖定議事清單

“三重一大”事項(xiàng)是指重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排及大額資金運(yùn)作的事項(xiàng)，查看黨委會(huì)、董事會(huì)以及總經(jīng)理辦公會(huì)議事清單的決策范圍是否完整，有無(wú)交叉重疊或決策權(quán)限不清的事項(xiàng)，是否能突出黨在公司治理結(jié)構(gòu)中“把方向、管大局、促落實(shí)”的領(lǐng)導(dǎo)作用。第一，從建設(shè)單位的會(huì)議紀(jì)要出發(fā)，選取記錄的“三重一大”決策事項(xiàng)，追查審批流程是否完整、前期論證是否充分、研討過(guò)程是否合規(guī)、是否存在越權(quán)決策的情況。第二，從建設(shè)單位已發(fā)生的重要事項(xiàng)及銀行流水入手，追查至?xí)h紀(jì)要，核實(shí)是否存在未經(jīng)決策或先實(shí)施后決策以及將同一事項(xiàng)支付的款項(xiàng)拆分成多筆的情況。

2.聚焦八項(xiàng)規(guī)定，鎖定履職待遇

對(duì)于中央八項(xiàng)規(guī)定精神落實(shí)情況的查證，已成為每次建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的“規(guī)定動(dòng)作”，也是領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任的必查內(nèi)容。第一，查看制度的制定情況，是否符合國(guó)鐵集團(tuán)相關(guān)制度的要求，有無(wú)提高報(bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大報(bào)銷(xiāo)范圍等違規(guī)問(wèn)題。第二，查看制度的執(zhí)行情況，主要關(guān)注會(huì)議費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等費(fèi)用的報(bào)銷(xiāo)情況，核實(shí)業(yè)務(wù)發(fā)生的真實(shí)性，是否通過(guò)虛開(kāi)發(fā)票套取費(fèi)用形成“小金庫(kù)”；將差旅費(fèi)中領(lǐng)導(dǎo)人員出差日期與出席“三重一大”等重要會(huì)議的日期作比對(duì)，核實(shí)差旅費(fèi)報(bào)銷(xiāo)的真實(shí)性和合理性。第三，通過(guò)與建設(shè)單位相關(guān)人員談話(huà)，為領(lǐng)導(dǎo)人員精準(zhǔn)畫(huà)像，從細(xì)枝末節(jié)中找到蛛絲馬跡。

對(duì)于在以上環(huán)節(jié)查出的問(wèn)題，因決策不當(dāng)形成損失，應(yīng)根據(jù)國(guó)鐵集團(tuán)《所屬單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行定責(zé)，發(fā)現(xiàn)存在“小金庫(kù)”或利益輸送，根據(jù)金額和性質(zhì)的重要程度，進(jìn)行相應(yīng)的處理。

（二）緊盯招標(biāo)管理與合同簽訂規(guī)范，營(yíng)造公平公開(kāi)公正競(jìng)爭(zhēng)的氛圍

招投標(biāo)管理是鐵路工程建設(shè)的主體部分，對(duì)中標(biāo)單位的選擇關(guān)系著整個(gè)鐵路工程的質(zhì)量，但也是產(chǎn)生利益輸送和腐敗滋生的多發(fā)領(lǐng)域。合同是雙方履行義務(wù)、享有權(quán)利的法律基礎(chǔ)，也是建設(shè)單位支付工程款、辦理竣工結(jié)算及工程索賠的重要依據(jù)。審計(jì)中存在的問(wèn)題包括違規(guī)設(shè)置招標(biāo)條件、限制潛在投標(biāo)人，未按招標(biāo)條件選定中標(biāo)人，合同簽訂不規(guī)范導(dǎo)致無(wú)法索賠等問(wèn)題仍發(fā)生，緊盯招標(biāo)管理與合同簽訂規(guī)范關(guān)，審計(jì)招投標(biāo)管理的真實(shí)性和合同簽訂的規(guī)范性是切實(shí)做好事前預(yù)防、事中控制、事后監(jiān)督的必然要求。

1.聚焦招標(biāo)管理，鎖定評(píng)審環(huán)節(jié)

第一，關(guān)注招標(biāo)條件設(shè)置的合理性，有無(wú)人為提高或降低招標(biāo)條件，設(shè)置不合理的條件限制或排斥潛在投標(biāo)人，最高限價(jià)的設(shè)置是否公允或超概算。第二，關(guān)注招標(biāo)內(nèi)容的合理性，在標(biāo)段劃分上有無(wú)人為拆解有意降低各標(biāo)段金額、采用化整為零的形式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)；在工作量編制上，核實(shí)工程量清單的完整性和準(zhǔn)確性，為后續(xù)支付工程款、調(diào)整合同價(jià)款、辦理竣工結(jié)算及工程索賠等提供重要依據(jù)。第三，關(guān)注招標(biāo)方式的合理性，查看未采用公開(kāi)招標(biāo)的事項(xiàng)是否符合《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》中關(guān)于非公開(kāi)招標(biāo)的條件或履行規(guī)定的審批程序。第四，關(guān)注評(píng)審過(guò)程的合理性，查看評(píng)審委員會(huì)的構(gòu)成及評(píng)審辦法是否符合規(guī)定，最終選定的中標(biāo)單位是否符合招標(biāo)文件中要求的資質(zhì)與條件。

2.聚焦合同簽訂，鎖定履約條款

第一，關(guān)注合同簽訂的時(shí)間和標(biāo)的，是否按規(guī)定在中標(biāo)通知書(shū)下發(fā)之日的10日內(nèi)簽訂，約定的主要工作量及價(jià)格是否與招標(biāo)文件中的要求一致。第二，關(guān)注合同履約條款。雙方權(quán)益和義務(wù)約定是否清晰完整，尤其要關(guān)注質(zhì)保期限是否符合《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中關(guān)于建設(shè)工程的最低保修期限，質(zhì)保金是否按工程結(jié)算價(jià)款總額的5%預(yù)留，對(duì)于工程進(jìn)度約定是否明確，避免因約定不清導(dǎo)致責(zé)任推諉、索賠困難。第三，關(guān)注合同履行情況，查看中標(biāo)單位是否在未征得建設(shè)單位同意的情況下，將工程主體部分分包轉(zhuǎn)包；查看分包轉(zhuǎn)包單位的資質(zhì)能否滿(mǎn)足施工要求，如果存在違規(guī)分包轉(zhuǎn)包的行為，要督促建設(shè)單位依據(jù)合同約定，向中標(biāo)單位追究違約責(zé)任。

對(duì)于在以上環(huán)節(jié)查出的問(wèn)題，要進(jìn)一步查證導(dǎo)致問(wèn)題發(fā)生的原因，重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)單位體制機(jī)制是否健全，相關(guān)的內(nèi)控制度是否完善并得到有效執(zhí)行，為建設(shè)單位從根源上整改問(wèn)題創(chuàng)造條件。

（三）緊盯建設(shè)項(xiàng)目資金使用關(guān)，筑牢國(guó)鐵集團(tuán)資金安全的防火墻

建設(shè)資金的使用和管理是建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的生命線(xiàn)，對(duì)建設(shè)資金管理和使用情況的審計(jì)要貫穿整個(gè)審計(jì)過(guò)程的始終，圍繞建設(shè)資金這條主線(xiàn)，突出重點(diǎn)單位和重要環(huán)節(jié)。近年來(lái)，鐵路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)存在建設(shè)資金管理及使用方面的問(wèn)題較普遍，例如，建設(shè)單位未及時(shí)取得政府補(bǔ)助，提前驗(yàn)工計(jì)價(jià)并支付工程款，資金使用效率不高導(dǎo)致成本增加。對(duì)此，應(yīng)緊盯工程建設(shè)資金使用關(guān)，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)資金安全的審計(jì)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

1.聚焦資金安全，鎖定資金流向

第一，查看建設(shè)單位、施工單位與開(kāi)戶(hù)銀行簽訂的資金監(jiān)管協(xié)議及施工單位的銀行流水，分析施工單位的資金流向，既不能因?yàn)槭┕挝粌?nèi)部資金管理制度而將建設(shè)資金集中歸集，更不能將建設(shè)資金抽逃、轉(zhuǎn)移，挪作其他建設(shè)項(xiàng)目使用。督促建設(shè)單位監(jiān)督建設(shè)資金流向，確保建設(shè)資金專(zhuān)款專(zhuān)用。第二，查看政府出資及政府補(bǔ)助的到位情況，確保建設(shè)資金投入到位，避免因資金短缺引起工期拖延，嚴(yán)格按照相關(guān)約定爭(zhēng)取政府補(bǔ)助，維護(hù)建設(shè)單位合法權(quán)益。第三，關(guān)注施工過(guò)程中各類(lèi)變更設(shè)計(jì)的原因及程序，引起建設(shè)成本增加的，要核實(shí)責(zé)任方，如果不屬于建設(shè)單位責(zé)任，應(yīng)根據(jù)合同條款向責(zé)任方索賠，并查看變更設(shè)計(jì)是否履行《鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目投資管理辦法》中要求的“先批準(zhǔn)、后變更、先設(shè)計(jì)、后施工”的程序，防止違規(guī)變更設(shè)計(jì)而出現(xiàn)“未批先干”的情況。第四，查看每筆支付的工程款，核實(shí)驗(yàn)工計(jì)價(jià)工程量的真實(shí)性，必要時(shí)進(jìn)行實(shí)地踏勘，確保建設(shè)單位根據(jù)工程進(jìn)度據(jù)實(shí)辦理驗(yàn)工計(jì)價(jià)，防止出現(xiàn)提前驗(yàn)工、虛假驗(yàn)工、超撥工程款的情況。

2.聚焦資金效率，鎖定資金籌劃

目前，建設(shè)單位資金效率方面問(wèn)題較普遍，存在屢查屢犯的現(xiàn)象。以某中部鐵路建設(shè)單位為例，2020年1～8月，銀行賬戶(hù)運(yùn)營(yíng)資金的平均余額為1.9億元，同年9月，月初運(yùn)營(yíng)資金余額2.5億元且滿(mǎn)足運(yùn)營(yíng)資金需求的情況下，仍再次申請(qǐng)貸款2億元，月末運(yùn)營(yíng)資金余額4.8億元，超出流動(dòng)資金維持運(yùn)營(yíng)的合理水平。到2021年3月末，該建設(shè)單位銀行賬戶(hù)運(yùn)營(yíng)資金余額恢復(fù)至日常水平。自2020年9月16日放貸至2021年3月19日全部使用完畢，按貸款利率3.99%計(jì)算，增加資金成本為410萬(wàn)元。通過(guò)關(guān)注建設(shè)資金使用效率，督促建設(shè)單位統(tǒng)籌使用資金，在滿(mǎn)足生產(chǎn)建設(shè)的前提下，合理規(guī)劃貸款額度的使用或提前歸還部分貸款，避免出現(xiàn)存貸款余額雙高、資金長(zhǎng)期閑置以及增加資金成本的情況。同時(shí)，要挖掘產(chǎn)生此類(lèi)問(wèn)題的深層次原因，從建設(shè)單位籌集資金管控制度、預(yù)算管理以及業(yè)績(jī)考核辦法等方面查找漏洞，督促建設(shè)單位從根源上進(jìn)行整改。

二、跟蹤問(wèn)題整改、強(qiáng)化考核的措施

（一）完善審計(jì)整改責(zé)任制，將整改效果納入領(lǐng)導(dǎo)人員績(jī)效考核體系

被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人作為審計(jì)問(wèn)題整改的第一責(zé)任人，對(duì)審計(jì)問(wèn)題的整改效果及建立長(zhǎng)效機(jī)制負(fù)有主體責(zé)任?，F(xiàn)階段，各鐵路建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員工資收入由基本年薪、績(jī)效年薪和任期激勵(lì)收入三部分組成，其中，關(guān)于審計(jì)方面的考核指標(biāo)僅在績(jī)效年薪中建設(shè)項(xiàng)目考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)表提及：對(duì)審計(jì)配合不力、不能及時(shí)提供資料的每項(xiàng)扣2分，并未單獨(dú)設(shè)置關(guān)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改效果的考核指標(biāo)。將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改效果單獨(dú)納入領(lǐng)導(dǎo)人員績(jī)效考核體系，既有利于促使領(lǐng)導(dǎo)人員在審計(jì)問(wèn)題整改中發(fā)揮帶頭作用，也有利于提高審計(jì)在鐵路建設(shè)企業(yè)中的地位，有利于審計(jì)工作后續(xù)順利開(kāi)展。

（二）加大考核和追責(zé)力度，將審計(jì)的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題納入施工單位（供應(yīng)商）信用評(píng)價(jià)體系

對(duì)于在審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要分析產(chǎn)生的根源，是制度缺陷還是人為失誤導(dǎo)致，是疏忽錯(cuò)誤還是有意舞弊導(dǎo)致。對(duì)于舞弊導(dǎo)致的、形成損失的、屢審屢犯的問(wèn)題，要本著“發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、追責(zé)一起”的原則，不能以改正代替追責(zé)，依據(jù)建設(shè)單位的薪酬管理辦法等相關(guān)規(guī)定，考核責(zé)任人，嚴(yán)格執(zhí)行《鐵路建設(shè)項(xiàng)目施工企業(yè)信用評(píng)價(jià)辦法》等文件，對(duì)施工企業(yè)（供應(yīng)商）在建設(shè)過(guò)程中的違法違規(guī)行為核減評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)。

（三）建立審計(jì)結(jié)果公告制度，豐富審計(jì)結(jié)果運(yùn)用形態(tài)

審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)工作結(jié)束后，審計(jì)人員應(yīng)認(rèn)真總結(jié)本次審計(jì)的查證經(jīng)驗(yàn)，歸納與梳理審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性、典型性的問(wèn)題以及屢審屢犯、屢禁不止的問(wèn)題，經(jīng)審計(jì)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)評(píng)議會(huì)審核通過(guò)后，以公文或通報(bào)的形式在鐵路企業(yè)內(nèi)部流轉(zhuǎn)。建立審計(jì)結(jié)果公告制度是內(nèi)部共享審計(jì)結(jié)果的一種形式，既能促進(jìn)審計(jì)部門(mén)的內(nèi)部交流，作為拓寬查證角度和思路的有效途徑，為審計(jì)人員提供相互學(xué)習(xí)、取長(zhǎng)補(bǔ)短的機(jī)會(huì)，又能警示鐵路建設(shè)單位，從別人的問(wèn)題中吸取教訓(xùn)，防止此類(lèi)問(wèn)題發(fā)生，達(dá)到舉一反三的效果，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。

三、鐵路建設(shè)的審計(jì)現(xiàn)狀

（一）對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量方面關(guān)注不足

建設(shè)工程是安全質(zhì)量事故頻發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，加強(qiáng)對(duì)工程質(zhì)量方面的審計(jì)，既是減少建設(shè)單位承擔(dān)事故風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，也是確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全的有效途徑，更是將“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)方針落實(shí)到審計(jì)工作的直接體現(xiàn)。

鐵路建設(shè)項(xiàng)目主要為大型鐵路線(xiàn)的建設(shè)，涉及大量橋梁、隧道、涵洞等易發(fā)生安全隱患的工程，對(duì)施工技術(shù)、材料質(zhì)量的要求較高。但目前的審計(jì)內(nèi)容主要集中在建設(shè)項(xiàng)目管理程序上，而對(duì)建設(shè)工程主要材料及設(shè)備質(zhì)量是否符合標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容關(guān)注較少。加強(qiáng)對(duì)材料設(shè)備質(zhì)量的審計(jì)，以采購(gòu)合同為起點(diǎn)，向前追溯查看招投標(biāo)流程的規(guī)范性及供應(yīng)商資質(zhì)，向后延伸查看材料設(shè)備供應(yīng)及驗(yàn)收情況，是否符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和施工要求。切實(shí)做好工程建設(shè)質(zhì)量方面的審計(jì)，督促建設(shè)單位加強(qiáng)施工過(guò)程中的防護(hù)措施，保質(zhì)保量地完成建設(shè)任務(wù)，防止各種安全事故發(fā)生。

（二）對(duì)交付資產(chǎn)使用效率關(guān)注不足

交付資產(chǎn)是鐵路建設(shè)項(xiàng)目的最終成果，鐵路建設(shè)單位的資產(chǎn)主要為鐵路運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路和車(chē)站站房，使用效率直接關(guān)系著建設(shè)單位的盈虧。

但現(xiàn)階段的鐵路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)更多地關(guān)注建設(shè)過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，起點(diǎn)為可行性研究的批復(fù)，終點(diǎn)為工程竣工結(jié)算的編制，有時(shí)也會(huì)涉及少量尾工工程，對(duì)鐵路線(xiàn)開(kāi)通后的收入、支出及盈虧方面關(guān)注較少。近年來(lái)，新線(xiàn)開(kāi)通后，實(shí)際運(yùn)量達(dá)不到可研運(yùn)量，許多鐵路建設(shè)單位出現(xiàn)明顯虧損情況。加強(qiáng)對(duì)線(xiàn)路開(kāi)通運(yùn)營(yíng)后資產(chǎn)使用效率的審計(jì)，通過(guò)分析運(yùn)輸收入與開(kāi)通成本之間的關(guān)系，將客運(yùn)收入、貨運(yùn)收入、行李包裹收入以及提供服務(wù)收入等收入指標(biāo)與資產(chǎn)折舊、人工費(fèi)用、能源消耗、設(shè)備維修支出等成本指標(biāo)進(jìn)行綜合比對(duì)，在資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)、列車(chē)開(kāi)行、?？吭O(shè)置和地方政府補(bǔ)助等運(yùn)營(yíng)管理方面提出合理化建議，為鐵路部門(mén)實(shí)行“一日一圖”精準(zhǔn)調(diào)控的政策提供支持，在增收創(chuàng)效的前提下，最大限度上降低運(yùn)營(yíng)成本，提高經(jīng)營(yíng)效益。

鐵路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域不是一成不變的，需要與時(shí)俱進(jìn)、因時(shí)制宜地不斷完善，只有不斷探索風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，挖掘問(wèn)題根源，填充審計(jì)覆蓋面的空白，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，才能真正提高鐵路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的質(zhì)量，全方位、多角度地促進(jìn)建設(shè)單位經(jīng)營(yíng)管理依法合規(guī)，不斷提高經(jīng)營(yíng)效率，將審計(jì)“去已病、治未病”的職能落到實(shí)處，切實(shí)做到“一審二幫三促進(jìn)”，為鐵路事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

作者簡(jiǎn)介：沈楠（1991），女，黑龍江省哈爾濱市人，碩士研究生，審計(jì)師，主要研究方向?yàn)閮?nèi)部審計(jì)管理。