摘要：當前農(nóng)村土地利用管理還存在一些問題，需要優(yōu)化農(nóng)村土地利用管理工作，加強農(nóng)村土地利用管理，提升農(nóng)村土地利用管理工作成效?；诖?，本文首先分析土地資源管理的概念與內(nèi)涵，然后分析農(nóng)村土地利用管理的現(xiàn)實意義，最后提出強化農(nóng)村土地利用管理工作的方法，以供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地利用管理；困境；方法

近年來，國家制定出臺了若干關(guān)于農(nóng)村土地資源規(guī)劃與管理的政策，為推進新農(nóng)村建設(shè)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下了堅實的基礎(chǔ)。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程逐漸加快，農(nóng)村土地利用管理工作在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中有著促進作用，對農(nóng)村土地經(jīng)營的重視、農(nóng)村土地管理體制的改革為促使農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展提供了有力保障。現(xiàn)階段，自然資源管理技術(shù)日新月異，必須優(yōu)化農(nóng)村土地利用管理模式，加強農(nóng)村土地利用管理在自然資源管理中的推廣和應(yīng)用，改革土地使用方法，科學規(guī)范用地使用程序，從而起到保護農(nóng)村土地、節(jié)約農(nóng)村土地的效果。

一、土地資源管理概述

土地資源管理是指在特定的自然地理和社會經(jīng)濟條件下，運用行政、法律、技術(shù)等方法調(diào)整土地關(guān)系，監(jiān)督土地利用而進行的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等綜合性活動，主要目的是提升土地資源經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益。新時期，農(nóng)村建設(shè)要求加強“四點 ”認識，土地利用不僅具有多功能性、復(fù)合性等特性，而且土地利用具有顯性、隱性形態(tài)，因此，土地資源管理具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特性。土地利用與管理關(guān)系到國計民生，是重要的戰(zhàn)略發(fā)展問題。

土地資源是自然地理因素與生物體相互作用、相互制約的有機整體，土地資源具有支撐、供給、調(diào)節(jié)和文化等多種功能。土地利用功能是指不同土地使用模式提供的各種私有或公共物品與服務(wù)，在不同尺度、不同時期、不同區(qū)域和不同人群中，對土地利用功能提出了不同要求。土地多功能性是各種類型之間相互聯(lián)系、相互影響的結(jié)果，反映了土地使用在滿足人們各種功能需求方面的能力和水平。土地資源有限，為滿足現(xiàn)代化社會經(jīng)濟建設(shè)、生態(tài)建設(shè)需求，必須著重圍繞土地資源利用管理開展研究，發(fā)揮土地資源利用價值，提升土地資源有效利用率，推動土地資源朝著多功能性、復(fù)合性方向發(fā)展。

二、農(nóng)村土地利用管理的現(xiàn)實意義

強化農(nóng)村土地利用管理具有以下三方面意義：第一，有效促進糧食生產(chǎn)。在合理利用土地資源的情況下，采取有效的土地利用措施，提高農(nóng)村耕地的利用率，確保農(nóng)產(chǎn)品種植效益，并提升糧食安全性。第二，有助于加速農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著工業(yè)化進程加快，農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模也越來越大?，F(xiàn)階段，部分企業(yè)把重點放在土地開發(fā)，忽略了保護土地資源，既給生態(tài)環(huán)境帶來了嚴重損害，也給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來了風險。通過改革農(nóng)村土地利用方式，不僅可以促使農(nóng)村耕地利 用，還有助于實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境均衡發(fā)展。第三，推動社會和諧發(fā)展。耕地的減少會影響農(nóng)民的正常生產(chǎn)生活，如果征地拆遷工作不能被妥善處理，不僅會影響當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，還可能造成嚴重的社會問題。因此來說，加強農(nóng)村土地利用管理，能確保農(nóng)村土地利用工作的科學性和合理性，保障農(nóng)民的合法權(quán)利，推動社會穩(wěn)定發(fā)展。

三、強化農(nóng)村土地利用管理工作的方法

（一）強化政府調(diào)控

在農(nóng)村土地利用管理工作中，當?shù)卣块T可以從以下兩方面著手：第一，建立相應(yīng)的調(diào)控機制，重點解決農(nóng)民隨意調(diào)整用地使用用途等問題，以提高農(nóng)村土地資源的綜合利用率。根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村土地用地實際情況，建立健全農(nóng)村土地資源調(diào)控機制，優(yōu)化土地使用制度，科學規(guī)劃土地資源，合理制定土地使用政策。第二，從全局出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃用地使用，健全土地市場機制，在各個部門協(xié)同運作的同時，有效調(diào)控土地市場，以確保市場穩(wěn)定。例如，政府部門可以根據(jù)土地使用狀況，不斷完善相關(guān)土地使用的法律制度和監(jiān)管準則，特別是通過稅收、金融等政策調(diào)控土地總量，在確保自然資源的基礎(chǔ)上，適度放寬的管理權(quán)限，強化規(guī)?；?、集約化管理，不斷提升土地資源的配置效率和綜合利用水平，促使農(nóng)村土地資源可持續(xù)發(fā)展。

（二）強化農(nóng)村耕地保護

1.完善問責機制

建立健全問責機制，當?shù)卣块T要建立健全農(nóng)村土地使用問責機制，嚴厲打擊違法、違紀、犯罪行為，明確責任主體，堅決杜絕違法用地問題。同時，要在農(nóng)村基層建立可操作性強的監(jiān)督機制，建立公開制度，向村民公開重要土地管理的內(nèi)容，并引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門和全體村民參與監(jiān)督管理工作。

2.強化土地執(zhí)法監(jiān)察

強化土地執(zhí)法監(jiān)察，可以從如下方面著手：第一，健全農(nóng)村土地法律法規(guī)機制，走進基層，走進農(nóng)民群眾，貼近農(nóng)民群眾，了解基層農(nóng)民群眾的切實需求，認真聽取基層干部的意見，制定具有可操作性的土地執(zhí)法監(jiān)察規(guī)則，構(gòu)建先進的土地執(zhí)法監(jiān)察工作體系，以此提升土地執(zhí)法的監(jiān)察效率。第二，嚴格執(zhí)行土地執(zhí)法監(jiān)察標準，明確劃分土地執(zhí)法監(jiān)察標準和辦案人員職權(quán)范圍，一方面，充分保障辦案人員嚴格按照相關(guān)制度規(guī)范和標準履行職責；另一方面，充分保障辦案人員自身的合法權(quán)益。第三，加強對行政處罰的備案審查，完善土地執(zhí)法審查體系。在對重大行政決策進行集體審議之前，應(yīng)由各單位法制部門分別審議，出現(xiàn)尚未經(jīng)過獨立審議、經(jīng)過審議后提出不同意見等情況不予處罰。完善部門內(nèi)部備案審核工作機制，使執(zhí)法機關(guān)和法律機關(guān)之間有效銜接，明確內(nèi)部職責，全面落實并實施重大行政處罰備案審查制度措施。第四，提升土地執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)水平，組織開展相關(guān)培訓活動，設(shè)置專業(yè)理論知識培訓課程和實踐應(yīng)用操作課程，對土地執(zhí)法人員進行系統(tǒng)化、專業(yè)化的知識與技能培訓，提升知識儲備和實踐應(yīng)用水平。針對現(xiàn)階段土地執(zhí)法監(jiān)督工作中的部分問題，組織開展交流討論會，用真實事例進行解釋，確保執(zhí)法人員能夠正確理解執(zhí)法過程，實現(xiàn)執(zhí)法的科學化和規(guī)范化。第五，推動執(zhí)法公開透明，依法依規(guī)實施相關(guān)制度規(guī)定。利用媒體平臺公開土地管理實施的全過程，并及時公布已生效的行政處罰決定書，引導公眾參與土地監(jiān)察工作，接受社會監(jiān)督。第六，改進相關(guān)案件審判過程中出現(xiàn)的不同問題，制定相對應(yīng)的改進方案，完善案件審判流程，并嚴格規(guī)定自由裁量權(quán)的行使范圍。在評議相關(guān)案件時，每位參與者都要表達自己的觀點，并將相關(guān)討論內(nèi)容記錄在檔案中，通過案例評議，依法治理農(nóng)村土地用地不合理、不規(guī)范現(xiàn)象。

3.健全考評機制

為確保農(nóng)村土地利用效益，必須加強對政府職能的規(guī)范，建立健全考評機制，以土地資源的合理使用作為評估指標，同時建立一個長效的評估指標體系，組織開展一系列宣傳教育工作，在控制非法用地的基礎(chǔ)上，在地方上大力發(fā)展高效、節(jié)能的工業(yè)，推動當?shù)亟?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村土地利用模式

優(yōu)化農(nóng)村土地利用模式，需要做好以下工作：第一，優(yōu)化農(nóng)村土地利用模式，創(chuàng)新農(nóng)村土地利用方式，積極借鑒其他農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)秀管理經(jīng)驗，整合運用技術(shù)、經(jīng)濟和政治等方法，不斷完善與優(yōu)化農(nóng)民土地規(guī)劃控制方案，全面落實多層建筑計劃，節(jié)約農(nóng)村土地資源，提升農(nóng)村土地產(chǎn)值。第二，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)村耕地用地處于持續(xù)均衡狀態(tài)，提高農(nóng)村耕地質(zhì)量。第三，堅持以可持續(xù)發(fā)展為基本方針，兼顧農(nóng)村土地開發(fā)與保護、農(nóng)村土地資源的合理使用以及農(nóng)產(chǎn)品加工等多個方面的用地需求，合理安排農(nóng)村基本用地、農(nóng)村耕地，靈活調(diào)整非農(nóng)用地范圍，再結(jié)合鄉(xiāng)村振興建設(shè)要求優(yōu)化配置零散的農(nóng)村土地，實現(xiàn)農(nóng)村用地功能轉(zhuǎn)化。

（四）強化農(nóng)村土地用地法治建設(shè)

在農(nóng)村土地資源較豐富、種類較多的情況下，明確各種土地的所有權(quán)和使用方式是較復(fù)雜的問題。村級組織是農(nóng)村集體資源的所有者，是否具有處理其管理土地資源的自由裁量權(quán)，如何合理合法使用，如何創(chuàng)造高效、可持續(xù)的經(jīng)濟價值，如何進行公平的分配，都與農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)。因此，必須厘清農(nóng)村土地用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、使用途徑以及使用方式，尊重所有者權(quán)益。

新時期農(nóng)村集體成員管理者、農(nóng)村集體資源擁有者的法律規(guī)制必須在法治規(guī)范的基礎(chǔ)上進行適當調(diào)整。針對由于農(nóng)村人口外流而導致的“空心化”、集體資源資產(chǎn)的閑置低效、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”等問題，應(yīng)健全相應(yīng)法律法規(guī)，進一步細化村級組織行使相關(guān)行為的合法權(quán)利和邊界界定，明確村級組織的責權(quán)利關(guān)系，確保農(nóng)村集體資源優(yōu)化配置的法律規(guī)定性，明確村級組織的責權(quán)利關(guān)系，確保農(nóng)村集體資源優(yōu)化配置的法律規(guī)定性和處置正當性，以適應(yīng)當?shù)剞r(nóng)村地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目標，創(chuàng)新農(nóng)村土地利用管理機制，合法利用農(nóng)村資源，保障各方合法權(quán)益和平等參與。

（五）強化農(nóng)村土地生態(tài)保護與建設(shè)

堅持生態(tài)優(yōu)先，挖掘耕地功能，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局。第一，要根據(jù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)發(fā)展需求，明確農(nóng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展定位進行提前部署與規(guī)劃。第二，要把農(nóng)村土地利用、農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村土地整治、農(nóng)村村莊建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面進行綜合協(xié)調(diào)，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。第三，優(yōu)化農(nóng)村土地主功能，合理劃分農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)村居住空間，促使農(nóng)村土地利用與生態(tài)建設(shè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，全面落實并實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)美麗新鄉(xiāng)村，同時綜合協(xié)調(diào)各種用地，做到生態(tài)優(yōu)先、精細管理。第四，推動農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，充分意識到利益聯(lián)合的重要性，整合各方主體力量，融合各方資源，團結(jié)一致，共同促使農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第五，面向多元化主體，建立健全利益聯(lián)合機制，充分發(fā)揮地區(qū)政府部門有效引導作用，突出農(nóng)民和不同社會主體之間的有效合作，促使合作公平和合作共贏。第六，推動農(nóng)戶在合作過程中深度參與。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，農(nóng)民是最大的受益群體，高度重視農(nóng)民主體性，充分尊重基層農(nóng)民群眾主觀意愿，并進行適當引導，提供專業(yè)指導意見。第七，地方政府和本土企業(yè)單位之間應(yīng)加強合作，引導農(nóng)民積極投身農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)，把建設(shè)美麗宜居的鄉(xiāng)村作為可持續(xù)發(fā)展目標，把“綠水青山就是金山銀山”的理念貫穿于廣大農(nóng)民的幸福生活之中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進生產(chǎn)、生活協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持制度建設(shè)，實現(xiàn)共享。第八，圍繞農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系的優(yōu)化和要素市場化的分配，提高農(nóng)村土地使用管理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。第九，創(chuàng)新優(yōu)化農(nóng)村土地用地經(jīng)營體制，積極發(fā)展集體組織經(jīng)濟和農(nóng)戶共享經(jīng)濟，防范外來資金侵吞國有資產(chǎn)，防止非農(nóng)化、逆城鎮(zhèn)化等非法使用行為，強化對耕地的監(jiān)督和管理，確保農(nóng)村耕地使用安全。

（六）應(yīng)用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)

為提高農(nóng)村耕地利用率，第一，相關(guān)管理單位要在農(nóng)村大力推行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)，讓農(nóng)民積極運用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)，掌握現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)要點，充分發(fā)揮現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)在農(nóng)村土地利用管理中的經(jīng)濟效益、社會效益，不斷提升技術(shù)應(yīng)用的積極性，通過自覺使用相關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)，不斷提升農(nóng)業(yè)種植水平。第二，定期派遣專門技術(shù)人員對農(nóng)戶進行“一對一”指導，讓農(nóng)戶們掌握具體的操作過程及關(guān)鍵技術(shù)，以科技手段推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)村耕地利用率。第三，積極進行農(nóng)業(yè)技術(shù)革新，在合理增加農(nóng)業(yè)科技投入的同時，推動技術(shù)進步。第四，各級政府要加大對農(nóng)業(yè)科技的扶持力度，積極引進先進的種植技術(shù)，培養(yǎng)具備較強抗性與品質(zhì)的新品種，大力推廣無公害化肥，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和土地利用率。第五，各級政府應(yīng)重視與農(nóng)業(yè)機構(gòu)、地方高校等部門的密切合作，建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺，建立健全現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新系統(tǒng)，推動現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)可持續(xù)發(fā)展。

（七）健全社會保障機制

第一，健全社會保障機制，主要通過完善農(nóng)業(yè)保險制度，鼓勵農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)保險，分散經(jīng)營中的風險等策略，提高突發(fā)情況的應(yīng)急處理能力，促使更多有意愿的人主動承包農(nóng)村土地。強化政策扶持力度，在建設(shè)要求、建設(shè)目標等方面予以政策支持。第二，充分利用市場經(jīng)濟的優(yōu)勢，在市場經(jīng)濟條件下推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展，并優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)資源，例如，結(jié)合地域特色，打造生態(tài)鄉(xiāng)村旅游農(nóng)業(yè)，推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，建設(shè)鄉(xiāng)村生態(tài)文明，發(fā)展富民綠色農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)鄉(xiāng)村旅游融合發(fā)展。第三，當?shù)卣块T要加大宣傳力度，促使廣大農(nóng)民群眾深刻意識到土地資源合理利用管理的重要性，增強廣大農(nóng)民群眾主體的參與性，讓農(nóng)民群眾積極參與到農(nóng)村土地利用管理和監(jiān)督工作中來。

四、結(jié)語

綜上所述，采取強化農(nóng)村土地利用的管理措施，可以更科學地規(guī)劃農(nóng)村土地資源，促使農(nóng)村建設(shè)更加統(tǒng)一、規(guī)范，合理調(diào)整農(nóng)村布局，不斷提高土地資源利用率，助力新農(nóng)村建設(shè)。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展過程中，需要不斷加強對農(nóng)村土地資源利用管理策略的創(chuàng)新研究和推廣應(yīng)用，在現(xiàn)有土地管理體制下，限制農(nóng)村土地的使用情況，尤其要注重對建設(shè)用地的管理和使用，防止土地出現(xiàn)閑置、浪費現(xiàn)象，并進行長期規(guī)劃，以此更好地利用農(nóng)村土地資源。

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作者簡介：潘海濤（1977），女，湖北省洪湖市人，本科，工程師，主要研究方向為土地管理。