“中美貿(mào)易戰(zhàn)”自2017年爆發(fā)已有六年，被特朗普政府輪番加征的關(guān)稅仍未取消。2023年8月美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)雷蒙多訪華，似乎預(yù)示著兩國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系有所好轉(zhuǎn)。但是，“解鈴還需系鈴人”。“中美貿(mào)易戰(zhàn)”起源于美國(guó)貿(mào)易代表辦公室2017年8月對(duì)華啟動(dòng)的“301調(diào)查”，如果這一機(jī)構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)作為，“中美貿(mào)易戰(zhàn)”的解決前景仍難樂觀，這是由美國(guó)貿(mào)易代表辦公室在美國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策制定和實(shí)施中的關(guān)鍵作用決定的。

緣起和職能

美國(guó)貿(mào)易代表辦公室起源于肯尼迪時(shí)期，依據(jù)的是《1962年貿(mào)易拓展法》，該法授權(quán)總統(tǒng)在關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）框架下就削減關(guān)稅問題與美國(guó)的其他貿(mào)易伙伴國(guó)進(jìn)行談判。1963年1月，肯尼迪簽署11075號(hào)行政令，在總統(tǒng)辦公室內(nèi)設(shè)置“特別貿(mào)易代表”一職。1974年，美國(guó)國(guó)會(huì)根據(jù)《1974年貿(mào)易法》將“特別貿(mào)易代表”制度化，其辦公室的權(quán)限和職責(zé)有所擴(kuò)大，開始成為總統(tǒng)行政部門的內(nèi)閣級(jí)法定機(jī)構(gòu)。1980年，該部門根據(jù)國(guó)會(huì)要求正式更名為“美國(guó)貿(mào)易代表辦公室”（Office of the United States Trade Representative，USTR），沿用至今。經(jīng)過50多年發(fā)展，USTR在美國(guó)貿(mào)易政策制定中的地位不斷提高。1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判結(jié)束后，USTR被指定負(fù)責(zé)世界貿(mào)易組織（WTO）事項(xiàng)下的所有貿(mào)易談判，北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）事務(wù)也由其負(fù)責(zé)。

USTR在美國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易事務(wù)中起著協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)與國(guó)外、行政機(jī)構(gòu)與國(guó)會(huì)以及國(guó)內(nèi)各利益團(tuán)體利益沖突的作用，是美國(guó)對(duì)外貿(mào)易跨行業(yè)、跨部門、跨國(guó)政策的協(xié)調(diào)者和制定者。第一，聽取美國(guó)國(guó)內(nèi)各產(chǎn)業(yè)和利益團(tuán)體的政策訴求，協(xié)調(diào)制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)以及小型商業(yè)和企業(yè)的利益并尋求政策平衡。拜登執(zhí)政不到七個(gè)月，USTR就收到400多份業(yè)界請(qǐng)求，希望拜登政府保留特朗普時(shí)期加征的對(duì)華關(guān)稅。第二，作為內(nèi)閣級(jí)機(jī)構(gòu)，既是總統(tǒng)行政辦公室的一部分，又有非黨派和技術(shù)專家的職能，同時(shí)對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，即，既要聽取總統(tǒng)在貿(mào)易政策上的戰(zhàn)略性考慮以及行政體系內(nèi)各部門的意見，也要聯(lián)系國(guó)會(huì)，聽取、反映來自國(guó)會(huì)的聲音。正因?yàn)檎{(diào)和了行政機(jī)構(gòu)和國(guó)會(huì)在國(guó)際貿(mào)易政策方面的可能矛盾，USTR對(duì)外經(jīng)談判達(dá)成的各項(xiàng)協(xié)議比較容易在國(guó)會(huì)獲得通過。第三，以“擴(kuò)大美國(guó)商品和服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入”為己任，負(fù)責(zé)美國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易談判，簽訂雙邊、多邊和地區(qū)貿(mào)易協(xié)定，并全權(quán)負(fù)責(zé)與WTO的聯(lián)系。

“301條款”和“301調(diào)查”

USTR的核心職能之一是開展“301調(diào)查”?！?01調(diào)查”正式名稱為“實(shí)施美國(guó)依照貿(mào)易協(xié)定所享有的權(quán)利和回應(yīng)外國(guó)政府的某些貿(mào)易做法”，是對(duì)美國(guó)貿(mào)易制裁措施的概括性表述，來源于《1974年貿(mào)易法》“301條款”的第301至310節(jié)，后根據(jù)《1988年綜合貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)法案》進(jìn)行修改。按照這一條款，美國(guó)貿(mào)易代表有指控國(guó)外不公平貿(mào)易行為并決定是否采取報(bào)復(fù)措施的權(quán)力。具體來說，如果美國(guó)貿(mào)易代表裁定美國(guó)的貿(mào)易伙伴有屬于下列情況的行為，就必須采取反制行動(dòng)：否定美國(guó)根據(jù)協(xié)定所應(yīng)享有的權(quán)利；該貿(mào)易伙伴國(guó)的政令、政策或做法違反了貿(mào)易協(xié)定的規(guī)定或剝奪了美國(guó)根據(jù)貿(mào)易協(xié)定所應(yīng)獲得的利益，或者不符合貿(mào)易協(xié)定的有關(guān)規(guī)定；該貿(mào)易伙伴國(guó)的政令、政策或做法是“不正當(dāng)?shù)摹保瑢?duì)美國(guó)商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或限制。除此之外，美國(guó)貿(mào)易代表在下列情況下還可自由決定是否采取相應(yīng)的報(bào)復(fù)性措施：認(rèn)定某國(guó)的法令、政策或做法是“不合理”或“歧視性的”，并對(duì)美國(guó)的商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或限制；裁定美國(guó)采取的行動(dòng)是適當(dāng)?shù)?。在?01調(diào)查”的程序性規(guī)定中，美國(guó)任何利益相關(guān)者都可向美國(guó)貿(mào)易代表提起申請(qǐng)，美國(guó)貿(mào)易代表也可以不經(jīng)有關(guān)部門的申請(qǐng)而自行決定對(duì)某國(guó)的貿(mào)易法律、政策或做法進(jìn)行調(diào)查。“301調(diào)查”時(shí)間一般為一年，之后USTR按法律規(guī)定必須采取行動(dòng)。

2017年8月18日，USTR在特朗普總統(tǒng)授權(quán)下對(duì)中國(guó)發(fā)起“301調(diào)查”，內(nèi)容為中國(guó)政府在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新等領(lǐng)域的實(shí)踐、政策和做法是否不合理或具歧視性，是否對(duì)美國(guó)商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或限制。依據(jù)所謂調(diào)查結(jié)果，特朗普于2018年3月23日宣布對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的商品大規(guī)模加征關(guān)稅，并限制中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資并購(gòu)，之后又于2018年、2019年分四次對(duì)自中國(guó)進(jìn)口的約3700億美元商品加征7.5%至25%不等的關(guān)稅，使中國(guó)輸美商品的整體加權(quán)關(guān)稅水平較加征前提高了約四倍。

“特別301條款（Special 301）”是“301條款”中關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的部分，與“一般301調(diào)查”“超級(jí)301調(diào)查”（暫時(shí)條款，現(xiàn)已中止）共同構(gòu)成“301條款”的主要類別。“特別301條款”的正式名稱是“確定拒絕為知識(shí)產(chǎn)權(quán)提供充分、有效保護(hù)的國(guó)家”。根據(jù)該條款，USTR每年對(duì)“沒有充分有效保護(hù)美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)”或在電影、藥品和計(jì)算機(jī)軟件方面“沒有為美國(guó)公平合理地提供市場(chǎng)”的國(guó)家進(jìn)行分類認(rèn)定、調(diào)查和采取報(bào)復(fù)措施。如果某經(jīng)濟(jì)體在改善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的談判中沒有顯示足夠進(jìn)展，USTR有權(quán)自行決定在六個(gè)月內(nèi)對(duì)其實(shí)施報(bào)復(fù)。

主要出版物

USTR出版物是官方正式意見的載體，很多直接呈交國(guó)會(huì)和總統(tǒng)，自然也是系統(tǒng)了解美國(guó)貿(mào)易政策趨向的最重要途徑。USTR出版物主要包括：《對(duì)外貿(mào)易壁壘國(guó)家評(píng)估報(bào)告》《貿(mào)易政策議程和年度報(bào)告》《特別301報(bào)告》，以及《信息自由法年度報(bào)告》《電信貿(mào)易協(xié)議337條款審查年度報(bào)告》等，其中與中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系最為密切的是前三份。

《對(duì)外貿(mào)易壁壘國(guó)家評(píng)估報(bào)告》每年3月定期發(fā)布，篇幅長(zhǎng)達(dá)300至500頁(yè)，至2023年已連續(xù)發(fā)布38年，主要內(nèi)容是評(píng)估全球主要貿(mào)易伙伴的政策，指出“阻礙”“扭曲”美國(guó)貨物與服務(wù)出口及直接投資的國(guó)家，將其對(duì)美國(guó)出口的影響程度做出數(shù)量估計(jì)，并說明美國(guó)為消除壁壘所將采取的措施。該報(bào)告必須提交給總統(tǒng)、國(guó)會(huì)參議院財(cái)政委員會(huì)和眾議院相關(guān)委員會(huì)。

《貿(mào)易政策議程和年度報(bào)告》每年3月定期提交國(guó)會(huì)并發(fā)布，長(zhǎng)達(dá)300多頁(yè)。發(fā)布于特朗普上任之初的《2017年貿(mào)易政策議程和2016年度報(bào)告》開篇明示新一屆行政機(jī)構(gòu)的四項(xiàng)優(yōu)先：推進(jìn)美國(guó)主權(quán)，加強(qiáng)實(shí)施美國(guó)貿(mào)易法律，促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)力量以擴(kuò)張美國(guó)產(chǎn)品和貨物出口、保護(hù)美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。2021年3月1日向國(guó)會(huì)提交的《2021年貿(mào)易議程和2020年度報(bào)告》詳細(xì)闡述了美國(guó)政府在新冠疫情期間為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇所制定的貿(mào)易政策，顯示拜登政府的貿(mào)易政策重點(diǎn)在于應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)種族平等、加強(qiáng)全球合作三個(gè)方面，并且更加關(guān)注新的雙邊貿(mào)易協(xié)定談判，同時(shí)宣稱將對(duì)中國(guó)的貿(mào)易做法采取強(qiáng)硬立場(chǎng)。

《特別301報(bào)告》首次出臺(tái)于1989年，是每年4月30日前向國(guó)會(huì)提交的、全面評(píng)估美國(guó)貿(mào)易伙伴知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和執(zhí)行情況的年度報(bào)告，篇幅一般不超過100頁(yè)?！秷?bào)告》將各國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)情況歸類為“重點(diǎn)國(guó)家”“重點(diǎn)（優(yōu)先）觀察國(guó)家”“一般觀察國(guó)家”和“306條款監(jiān)視國(guó)”等類別。對(duì)于“重點(diǎn)國(guó)家”，美國(guó)將與其談判，如談判未成，則實(shí)施報(bào)復(fù)手段。

貿(mào)易代表及其對(duì)華貿(mào)易主張和態(tài)度

美國(guó)貿(mào)易代表作為美國(guó)貿(mào)易代表辦公室的首腦，為內(nèi)閣級(jí)官員，是總統(tǒng)的首席貿(mào)易顧問和貿(mào)易方面的首席特使，由總統(tǒng)提名，經(jīng)國(guó)會(huì)參議院審議批準(zhǔn)后就職，直接對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，可謂位高權(quán)重?！?988年綜合貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)法案》規(guī)定，USTR在任何一個(gè)由總統(tǒng)建立的與國(guó)際貿(mào)易政策有關(guān)的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)中都應(yīng)成為高級(jí)代表，USTR負(fù)責(zé)人須參加所有經(jīng)濟(jì)峰會(huì)以及與國(guó)際貿(mào)易為主題的會(huì)議。

USTR在裁定貿(mào)易伙伴是否存在不公平貿(mào)易做法以及是否采取貿(mào)易報(bào)復(fù)措施時(shí)擁有較大的自由裁量權(quán)。例如在“一般301條款”中，USTR如果裁定某個(gè)貿(mào)易伙伴有“否定美國(guó)根據(jù)協(xié)定所應(yīng)享有的權(quán)利”等行為時(shí)，可以在總統(tǒng)具體指示的約束下采取強(qiáng)制措施，在某些情況下也可以自由決定是否采取相應(yīng)報(bào)復(fù)措施。在“特別301條款”中，USTR在是否采取以及采取何種報(bào)復(fù)性措施方面無需征得總統(tǒng)的同意。

美國(guó)現(xiàn)任貿(mào)易代表戴琪（Katherine Tai）為該職位設(shè)立60年來首位亞裔女性貿(mào)易代表，畢業(yè)于耶魯大學(xué)和哈佛大學(xué)法學(xué)院，曾在中山大學(xué)任教，會(huì)中文。戴琪在國(guó)會(huì)參議院全票通過后于2021年3月18日就任，迄已訪問過印度、印尼、越南等多個(gè)亞洲國(guó)家，但至今尚未訪華。

從其公開發(fā)言看，戴琪在美國(guó)對(duì)華貿(mào)易問題上的主要觀點(diǎn)至少有三個(gè)：一是處理美中貿(mào)易關(guān)系問題需要深思熟慮、戰(zhàn)略審慎，即使美國(guó)通脹壓力增大，降低對(duì)華關(guān)稅促進(jìn)商品進(jìn)口也并非好辦法；二是關(guān)稅是美國(guó)與中國(guó)談判的重要砝碼，取消對(duì)華加征的關(guān)稅會(huì)削弱美國(guó)政府的對(duì)華影響力；三是中國(guó)“并沒有完全做到遵守全球貿(mào)易規(guī)則”，中國(guó)的貿(mào)易行動(dòng)屬于“國(guó)家行為，是非市場(chǎng)的”?？梢?，戴琪的對(duì)華思維有“鷹派”色彩。近來，中美圍繞經(jīng)貿(mào)財(cái)金問題的高級(jí)別接觸有所恢復(fù)，但只要美國(guó)貿(mào)易代表辦公室及其首腦人物不明確釋放善意，此輪中美貿(mào)易摩擦的解決前景就存在不確定性。