2022年以來，隨著拜登政府出臺《美國印太戰(zhàn)略》，長期處于美國全球戰(zhàn)略邊緣的太平洋島國地區(qū)重新進入美國視野。在2023年9月25日至26日舉行的第二屆美國—太平洋島國論壇峰會（簡稱“美太峰會”）上，拜登政府延續(xù)對太平洋島國的密集外交攻勢，發(fā)展援助成為關鍵一環(huán)。

美國“重返”太平洋島國的重要工具

長期以來，美國對太平洋島國地區(qū)的援助投入較少，與其世界第一大援助國身份很不匹配。據(jù)澳大利亞智庫洛伊國際政策研究所統(tǒng)計，2008至2020年，澳大利亞對太平洋島國的官方發(fā)展援助（ODA）支付額為132.2億美元，占該地區(qū)接受國際援助總額的36%，之后依次為中國（27.3億美元）、新西蘭（25.3億美元）、日本（25億美元），美國以23億美元排在第五。經合組織（OECD）發(fā)展援助委員會（DAC）數(shù)據(jù)顯示，2012至2021年間，相較其他地區(qū)，美國對太平洋島國的援助占比最低，僅維持在0.6%上下，不及其對非援助占比的1/20。從國別分配來看，美國將三個“自由聯(lián)系國”密克羅尼西亞聯(lián)邦、帕勞、馬紹爾群島，視為其在西太平洋地區(qū)安全利益板塊的關鍵組成部分，此外對巴布亞新幾內亞也較重視，這四國距美軍在關島、夏威夷群島的基地最近，因此獲得相對較多的援助資源。根據(jù)美國與三個“自由聯(lián)系國”簽署的《自由聯(lián)系協(xié)定》，其援助與軍事安全利益高度綁定，美國在三國領土上享有戰(zhàn)略軍事準入和特殊軍事權利，并需提供經援支持，有效期20年。2021年，美國對三國的援助額占對太平洋島國援助總額的76%，巴新獲得的援助占5%，其他國家分配到的援助資源少之又少。

拜登上臺后，發(fā)展援助在美國總體戰(zhàn)略布局中的地位全面提升，由此也成為美國對太平洋島國戰(zhàn)略的重要工具。2022年8月美國國際發(fā)展署（USAID）啟動《太平洋島嶼地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃（2022～2027）》；9月拜登政府在首屆美太峰會上發(fā)布首個專門針對太平洋島國的“全政府戰(zhàn)略”——《美國太平洋伙伴關系戰(zhàn)略》，做出8.1億美元的直接援助承諾。總體看，拜登政府對太平洋島國的援助呈現(xiàn)出六大特點：

第一，輸出美式價值觀。2019至2021財年，美國向太平洋島國提供了約500萬美元的援助用于加強“民主與善治”，相當一部分用于資助當?shù)孛襟w。如今，拜登政府所提供援助的意識形態(tài)色彩更加濃重，渲染“美國與太平洋島國伙伴關系的基礎是共同的民主價值觀”敘事，強化政治性發(fā)展援助，如“民主治理項目”（SDGPI）、“公正、參與、公民意識和透明治理項目”（PROJECT）等。

第二，強化軍事存在。美國與密克、巴新分別于2022年10月、2023年7月簽署《隨船觀察員協(xié)議》，使得美國海岸警衛(wèi)隊能在兩國執(zhí)法人員不在場的情況下代表兩國打擊“非法海上活動”。至此，美國與12個太平洋島國均簽訂了《隨船觀察員協(xié)議》。拜登政府在第二屆美太峰會上明確提出，將繼續(xù)擴大美國海岸警衛(wèi)隊“在太平洋的存在”，為此將重點幫助太平洋島國提升防務能力。美國國務院計劃提供超300萬美元用于支持海岸警衛(wèi)隊幫助太平洋島國加強海事安全和海洋保護能力建設。

第三，應對氣候危機。當年，特朗普政府因在氣候變化領域的“不作為”飽受太平洋島國詬病。拜登上任后，將氣候行動作為深化美國與太平洋島國合作的重要議題，承諾助力島國增強應對氣變的能力，并在應對自然災害、保護海洋資源等領域加大援助力度，還宣布將為此提供超1.3億美元并額外調動4億美元的私人融資。

第四，借力盟友國家。2022年6月美國宣布會同澳大利亞、日本、新西蘭、英國正式發(fā)起“藍色太平洋伙伴”倡議，五國將在此框架下同太平洋島國在氣候變化、海上安全、衛(wèi)生等領域開展密切合作。隨后，印度獲得了觀察員身份，美國還擬吸收法國、德國、韓國作為觀察員加入倡議。此外，美國還與日本、澳大利亞合作，在太平洋島國開展了多個基礎設施開發(fā)項目，比如在密克鋪設約2250公里的海底光纜。

第五，支持島國區(qū)域架構建設。美國支持“島國地區(qū)主義”，將太平洋島國論壇置于地區(qū)架構中心。這一思維體現(xiàn)在第二屆美太峰會的名稱轉變上——由首屆的“美國—太平洋島國峰會”改為“美國—太平洋島國論壇峰會”。拜登政府在第二屆美太峰會上還宣布，將提供50萬美元用于支持太平洋島國論壇提升機構能力并深化雙方發(fā)展合作。

第六，重視人文交流。美國“和平隊”（Peace Corps）志愿者已被重新派往斐濟、薩摩亞、湯加，計劃2024年重返瓦努阿圖。USAID將提供40萬美元資金支持“和平隊”與島國青年和其他合作伙伴開展氣候知識、社區(qū)適應和減災等方面的活動。美國還在性別平等、青年交流等方面加大援助力度，包括向湯加提供贈款以提高女性在科技和通信等關鍵技術領域的參與度，推廣“太平洋青年領袖計劃”，2023財年提供400萬美元加強美國與太平洋島國的學術和人文交流。

動機在于重塑地區(qū)領導力

由于美國長期對太平洋島國投入甚微，近年已失去在該地區(qū)的影響力優(yōu)勢。隨著中國地區(qū)影響力的不斷擴大，美國希望通過增加援助換取島國保障其在該地區(qū)的軍事和經濟存在，“打拉結合”重塑地區(qū)領導力格局。

“打”，指對沖中國的影響力增長。近年來，中國同太平洋島國的政治、經貿、安全伙伴關系不斷深化。2019年中國分別同所羅門群島、基里巴斯建復交后，與中國建交的太平洋島國數(shù)量達到十個，且全部簽署了“一帶一路”合作諒解備忘錄。中國于2022年3月與所羅門群島簽署雙邊安全合作框架協(xié)議，2022年6月與太平洋島國簽署并達成52項雙邊合作成果，涵蓋共建“一帶一路”、應對氣變、綠色發(fā)展等15個領域。這些都使美國產生戰(zhàn)略焦慮，拜登政府打出“組合拳”，初步形成針對太平洋島國的援助網(wǎng)絡，并牢牢嵌入美國的“印太戰(zhàn)略”框架，服務于“大國競爭”總目標。

“拉”，指打感情牌，緩解島國對美負面情緒。太平洋島國對美國的不滿情緒主要源于兩方面：一是認為美國未能有效解決1946至1958年在馬紹爾群島環(huán)礁周圍進行核武器試驗造成的遺留問題；二是抱怨美國未能兌現(xiàn)在歷史上對太平洋島國做出的援助承諾。2022年以來，為拉近與太平洋島國關系、彌補數(shù)十年的外交忽視，拜登政府在太平洋島國地區(qū)動作頻頻：2022年8月派副國務卿舍曼訪問薩摩亞、湯加、所羅門群島，2022年9月任命美國首位駐太平洋島國論壇特使，2023年2月和5月先后在所羅門群島和湯加開設使館，2023年5月和7月國務卿布林肯先后訪問湯加和巴新并與巴新簽署防務協(xié)議，2023年9月宣布對庫克群島和紐埃予以外交承認，計劃2024年在斐濟設立地區(qū)代表團、在瓦努阿圖開設大使館。

積弊難調，效果存疑

雖然拜登政府調整對太平洋島國的政策，加強重視，援助更為“熱情”，但仍面臨現(xiàn)實困境。

由于歷史遺留問題和長期漠視，美國在南太地區(qū)面臨“信任赤字”，與島國難以形成平等、可持續(xù)的合作關系。今年5月，拜登臨時取消對巴新的“美國在任總統(tǒng)首次訪問”。第二屆美太峰會召開前夕，瓦努阿圖總理基爾曼和所羅門群島總理索加瓦雷先后宣布不出席。美國與馬紹爾群島的《自由聯(lián)系協(xié)定》經濟條款今年到期，馬方因美國核試驗遺留問題一直未同意續(xù)簽。

2023年5月，美國國務卿布林肯提出向太平洋島國提供超72億美元資金；第二屆美太峰會，拜登又宣布提供近2億美元的資金。但事實上，美國在首屆美太峰會中承諾的8.1億美元援助資金至今未得到國會批準，高調的援助承諾“雷聲大雨點小”，多是“光說不練”。OECD數(shù)據(jù)顯示，2012至2021年，美國對太平洋島國的援助在農林漁業(yè)、旅游、貿易、能源、運輸、通信及生產等經濟基礎設施和服務領域占比不到一成，部分年份甚至出現(xiàn)援助空白。太平洋島國關心應對氣候變化、經濟復蘇等領域的具體行動，對美國挑動陣營對抗、加大軍事化持警惕和擔憂態(tài)度，不愿淪為戰(zhàn)略競爭的棋子。

盡管目前美國對太平洋島國地區(qū)的援助姿態(tài)發(fā)生了從漠視到重視的轉變，但并未真正兌現(xiàn)，而且明顯在加劇援助的“泛安全化”。太平洋島國期待的是美國在平等合作、相互尊重的前提下，提供真正契合地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的支持，美國距這一期待相差甚遠。當前，域外各方競相介入太平洋島國地區(qū)，印度、日本、韓國、印度尼西亞等方都在提升對太平洋島國的關注，這有助于為地區(qū)發(fā)展帶來更多資源，但若讓援助淪為“意識形態(tài)劃線”“筑墻設壘”的政治工具，則會嚴重干擾太平洋島國地區(qū)的政治穩(wěn)定與經濟發(fā)展態(tài)勢。