［摘 要］ 耕地資源對保障國家糧食安全至關(guān)重要，隨著經(jīng)濟發(fā)展，建設(shè)用地占用耕地的需求仍然很高，耕地占用與耕地補充之間的平衡面臨儲備資源枯竭的困境，部分地區(qū)占多補少、占優(yōu)補劣導(dǎo)致數(shù)量、質(zhì)量失衡；開發(fā)不當破壞環(huán)境危及生態(tài)安全；地區(qū)發(fā)展不一導(dǎo)致時空失衡。針對耕地占補平衡制度目前存在的問題，文章提出提高耕地產(chǎn)能保障質(zhì)量平衡、實施耕地生態(tài)改造措施保障生態(tài)平衡、推動占補平衡市場化交易力度促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等建議。

［關(guān)鍵詞］ 耕地占補平衡；質(zhì)量；生態(tài)；協(xié)調(diào)

［中圖分類號］D63-31 "［文獻標志碼］A "［文章編號］2095-0292（2023）01-0066-04

耕地是中國的寶貴資源，是土地的精華和糧食的基礎(chǔ)。耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要手段，在穩(wěn)定社會、保障糧食安全、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。 "［1］（P1） 中國實行嚴格的耕地保護制度，其中耕地占用補償平衡制度是確保耕地總量動態(tài)平衡，解決經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護之間矛盾的措施。耕地征用補償平衡制度的目的是保護耕地紅線，保障國家糧食安全。然而，城鎮(zhèn)化建設(shè)推動我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，隨著非農(nóng)用地需求的不斷增加，在實施耕地占補平衡的過程中，許多地方出現(xiàn)了數(shù)量失衡、質(zhì)量失衡、生態(tài)失衡等一系列問題。 "［2］（P637-644）

一、占補平衡制度的歷史演進

（一）注重數(shù)量保護的起步階段（1997—2003年）

1997年，耕地總量動態(tài)平衡寫入通知中， 耕地占補平衡制度正式發(fā)布，這推動了1998年《中共人民共和國土地管理法》中“耕地保護”自成章節(jié)，占用耕地補償制度正式確立，標志我國耕地占補平衡政策基本形成 "［3］（P108-112） 。1999年，“占一補一”的制度被國土資源部列入通知 ①中。2001年，政策 ②要求，占用耕地與補充耕地要數(shù)量和質(zhì)量相對應(yīng)，可以根據(jù)不同情況，有條件的地區(qū)實行先補后占，盡量在本地區(qū)完成耕地補充，條件不夠難以在本地區(qū)完成的經(jīng)申請后可以在省域內(nèi)進行易地補充。由此可見，各省基本上實現(xiàn)了耕地占補數(shù)量平衡，耕地總量保持不變。

（二）數(shù)量質(zhì)量相結(jié)合的發(fā)展階段（2004—2012年）

隨著耕地質(zhì)量的不斷下降，2004年之后，中國開始強調(diào)補充耕地的質(zhì)量 "［4］（P2342-2355） 。2004年，決定 ③實行等級化措施，補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量。2005年，我國高度重視行政問責(zé)制，實行目標評估和行政首長問責(zé)制。2006年，審查辦法 ④引入了更具體的制度評價機制。2008年，關(guān)于管理的通知 ⑤限制了耕地占補平衡制度在省內(nèi)實施，未經(jīng)國務(wù)院批準，不得跨省實施。2009年，通知 ⑥要求要落實“先補充后占用”。2010年，耕地占補平衡監(jiān)督管理的通知要求通過實施耕地占補評估機制， 監(jiān)督管理占補平衡體系。2012年出臺的相關(guān)文件，更加全面重視質(zhì)量保護的建設(shè)與管理 ⑦。

由此可見，此階段耕地占補平衡政策從先占用到先補充，從“數(shù)量保護”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)量與質(zhì)量兼顧”模式。采用“先補后占”的措施倒逼地方建立耕地儲備庫，先驗收后占用的方式有效遏制“先占后補”帶來的不補、少補、補充質(zhì)量不合格的亂象。在加強耕地數(shù)量保護的進程中，雖然在逐漸強調(diào)耕地質(zhì)量保護，但耕地質(zhì)量保護的實施效果不佳，沒有詳細具體的操作規(guī)范。 "［3］（P108-112）

（三）數(shù)量質(zhì)量生態(tài)平衡階段（2013年至今）

隨著中國城鎮(zhèn)化進程的推進，人口政策不斷強調(diào)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，土地政策重點推進快速占用耕地以促進經(jīng)濟發(fā)展，這些帶來的是耕地質(zhì)量的壓力。因此，中國不斷調(diào)整管理模式，強調(diào)協(xié)調(diào)各省占補平衡政策。 "［4］（P2342-2355） 在2014年提出占用優(yōu)質(zhì)水田要補充優(yōu)質(zhì)水田的政策 中華人民共和國國土資源部.關(guān)于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知，2014年2月20日發(fā)布。 。2016年建議提高項目質(zhì)量，并將改進與補充結(jié)合起來 國土資源部關(guān)于補足耕地數(shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實占補平衡的指導(dǎo)意見，2016年8月4日發(fā)布。 。2016年，國土資源部頒布的政策 《土地利用年度計劃管理辦法（2016修訂）》中華人民共和國國土資源部令第66號，2016年5月12日發(fā)布。 強調(diào)重視綠色發(fā)展，要求質(zhì)量與生態(tài)與數(shù)量保護同樣重要，確保占與補的全面平衡，提高補充耕地的質(zhì)量；嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃。2018年，出臺了全國跨省補充耕地綜合管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標跨省調(diào)整管理辦法，并在文件中提出了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體的保護政策。耕地占補平衡政策在近些年來不斷調(diào)整與改進，使其發(fā)展演變過程呈現(xiàn)出“數(shù)量平衡到數(shù)量質(zhì)量并重再到數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的總體平衡” ""［3］（P108-112） 。

通過回顧耕地占補平衡制度的發(fā)展歷程，從起初國家強調(diào)數(shù)量平衡到質(zhì)量也尤為重要再到三位一體的平衡的要求，可以反映出不同階出現(xiàn)的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的問題，可以看出數(shù)量失衡、質(zhì)量失衡、生態(tài)破壞的問題，也可以看出國家對于易地交易只支持本地交易到可以本省跨區(qū)域交易再到經(jīng)過批準部分地區(qū)可以跨省交易，這可以反映出實施過程中由于地區(qū)差異帶來的失衡。

二、占補平衡制度實施存在的問題

（一）數(shù)量、質(zhì)量失衡

耕地數(shù)量保護是指為了持續(xù)保障糧食安全，滿足人口健康生存，確保耕地總數(shù)，通過國家制定相關(guān)耕地保護制度與措施等來保障耕地數(shù)量質(zhì)量規(guī)模的一系列活動。 "［5］（P84-95） 雖然耕地保護制度要求耕地數(shù)量保持動態(tài)平衡， 但是經(jīng)統(tǒng)計我國耕地面積在逐漸減少，情況不容樂觀，保護耕地數(shù)量刻不容緩。 "［5］（P84-95） 耕地的“占”與“補”應(yīng)當對等，保障糧食安全需要保持耕地總量動態(tài)平衡不減少，這是耕地占補平衡制度的目標所在。 "［3］（P108-112） 但是由于經(jīng)濟發(fā)展較快，城市快速發(fā)展不斷占用大量耕地，因為各種原因減少的耕地面積已經(jīng)無法彌補，后備資源有限導(dǎo)致“占一補一，占優(yōu)補優(yōu)”的目標難以完成。 "［5］（P84-95）

我國耕地質(zhì)量保護也不可忽視，耕地質(zhì)量問題主要是因為耕地“占優(yōu)補劣”，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地流失，從而使耕地產(chǎn)能下降。為了減少五通一平的基礎(chǔ)設(shè)施成本，部分工業(yè)園區(qū)與城鎮(zhèn)建設(shè)更偏向開發(fā)交通便利、地設(shè)平坦的地方，這些地區(qū)是土地質(zhì)量高、基本設(shè)施健全的優(yōu)質(zhì)耕地，然而補充耕地往往位于偏遠地區(qū)，土壤質(zhì)量低且耕作困難。土地整理、土地復(fù)墾與土地開發(fā)是三種補充耕地的辦法，土地整理最優(yōu)，土地復(fù)墾為最后。 "［6］（P1） 但是為了追求補充耕地成本低，補充耕地的來源與后備資源不匹配，補充耕地主要方式是土地開發(fā)，但是這種不適當?shù)拈_發(fā)方式將會導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，產(chǎn)能下降。 "［7］（P13-16）

首先，在執(zhí)行耕地占補平衡制度的過程中，城鎮(zhèn)邊緣的優(yōu)質(zhì)耕地較多，而城鎮(zhèn)不斷蔓延，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地不斷減少，然而補充的耕地位于相對偏遠的地方，配套設(shè)施不健全，自然條件相對差，補充的耕地主要為中低等地，產(chǎn)出率不高，因此想要實現(xiàn)產(chǎn)能平衡就不得不增加耕地面積來實現(xiàn)，導(dǎo)致高等級的耕地面積逐漸減少，低等級的耕地數(shù)量不斷增加，耕地整體的質(zhì)量偏低，邊際化問題嚴重 "［8］（P90-96） 。其次，補充耕地后備資源不足，部分地區(qū)耕作層厚度太薄、土壤有機質(zhì)含量低等問題導(dǎo)致在短期內(nèi)新增耕地質(zhì)量不能達到標準，雖然通過生物工程等措施在短期內(nèi)勉強完成了達標耕地，但是長期的穩(wěn)定性很難得到保證。為了完成補充耕地的任務(wù)，部分地區(qū)以次充好，想盡辦法在形式上蒙混過關(guān)。 "［9］（P94-99） 最后在土地的置換過程中，各級政府之間的信息不對稱，耕地的質(zhì)量評估主體多且不夠統(tǒng)一，因此耕地占補平衡往往數(shù)量上平衡了然而質(zhì)量上失衡。 "［10］（P13-16）

（二）生態(tài)失衡

土地利用具有地域性，為了合理利用資源，土地利用需要考慮適宜性與限制性，不同地區(qū)的位置不同，歷史發(fā)展具有差異性，經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一，因此采用不同的土地利用和管理模式。部分地方政府為了實現(xiàn)占補平衡，將生態(tài)脆弱的地區(qū)和生態(tài)保護區(qū)用于開墾耕地，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞與生態(tài)效益的損失。 "［10］ （P13-16） 我國耕地后備資源分布不均，相差懸殊大。目前我國部分地區(qū)耕地后備資源已經(jīng)相當稀缺，后備資源日益枯竭，嚴重影響生態(tài)環(huán)境。在人口較多的地區(qū)，人地矛盾突出，耕地儲備資源往往條件較差，位于偏遠地區(qū)且分布零散。部分地區(qū)為了完成耕地指標的標準，追求數(shù)量均等，在生態(tài)脆弱地區(qū)開墾耕地，不適當?shù)拈_發(fā)方式破壞環(huán)境，導(dǎo)致水土流失，新增耕地?zé)o法長期耕種。尤其是我國西部地區(qū)植被破壞、土壤沙化、缺乏淡水資源等使這些地區(qū)耕地沙漠化，生態(tài)環(huán)境進一步惡化。 "［11］（P50-53）［12］（P57-59+64） 長久如此發(fā)展，耕地問題加重，生產(chǎn)力降低、土壤退化、水土流失將會導(dǎo)致耕地資源不足，國家糧食安全受到實質(zhì)性危害。 "［2］ （P637-644）

（三）區(qū)域統(tǒng)籌時空失衡

耕地及后備資源具有自然性、社會性、整體性、相對性等多元化特性。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，占用耕地不可避免。自然條件以及經(jīng)濟水平等地區(qū)差異性導(dǎo)致建設(shè)占用耕地和補充耕地時間和空間上失衡。第一，耕地后備資源不斷減少，越來越多的地區(qū)無法在其行政區(qū)域內(nèi)履行耕地占補平衡義務(wù)。第二，耕地后備資源豐富的地區(qū)，考慮到開墾成本大，易地調(diào)劑價格低，自身發(fā)展指標需求壓力大的因素，向外調(diào)劑占補平衡指標積極性日益降低。這進一步加大了耕地后備資源匱乏地區(qū)落實占補平衡義務(wù)的難度。 "［13］（P43-45） 第三，部分地區(qū)對外提供耕地指標的意愿較低，即便是后備資源豐富的地區(qū)為自身發(fā)展留有耕地指標，不愿對外供出，這導(dǎo)致補充耕地資源供給貧乏。 "［9］（P94-99） 第四，交易雙方對指標價格難以協(xié)調(diào)一致，為了建設(shè)項目正常進行，有時不得不采取行政干預(yù)的措施對指標市場化交易進行一定的干預(yù)，這進一步打擊交易的積極性。其根本原因在于：首先，不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，對建設(shè)用地的需求不同，補充耕地的能力差距較大。例如，東南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，后備資源缺乏，然而耕地需求量大，東北和西北地區(qū)耕地資源豐富，補充能力強。其次，許多地區(qū)項目占用的耕地需要在短時間內(nèi)補充，但是資源不足。 "［8］（P90-96）

雖然我國部分地區(qū)采用市場交易指標的方式來解決后備資源貧乏地區(qū)補充耕地難的問題，采用有償使用易地補充耕地的方式，需求方可以獲得指標并需要支付報酬，提供指標一方接受利益。但是現(xiàn)行交易模式依然存在突出的問題，交易機制不健全，多數(shù)地方?jīng)]有建立統(tǒng)一的交易平臺，交易依然是行政介入?yún)f(xié)商，調(diào)劑為主要手段，價格不穩(wěn)定也存在一定的交易風(fēng)險。 "［13］（P43-45）

三、耕地占補平衡制度完善措施

（一）提高耕地產(chǎn)能保障質(zhì)量平衡

耕地占補平衡制度補充耕地方式依賴后備資源開發(fā)，如果本地區(qū)耕地資源充足則可在本地補充，若本地后備資源不足，則需要從偏遠地區(qū)易地補充，補充耕地的方式有土地整理、土地復(fù)墾與土地開發(fā)，為了成本利益，多采用土地開發(fā)的不適當?shù)姆绞?，且不能做到完全補充，把好地占領(lǐng)后，用劣地、坡地等濫竽充數(shù)，質(zhì)量上不達標，有的還會用耕地面積來填平，從表面來看平衡了，實質(zhì)質(zhì)量遭受極大虧損。 "［2］（P637-644）

因此，嘗試重新理解耕地占補平衡制度的內(nèi)涵尤為重要，耕地占補平衡制度的初衷是為了通過補充耕地來約束占用耕地，通過占補平衡制度使得耕地數(shù)量、質(zhì)量保持動態(tài)平衡，提高耕地產(chǎn)能，從根本上保障糧食安全。產(chǎn)能是維持耕地功能的根本，因此要堅守產(chǎn)能為核心。 "［11］（P50-53） 將耕地“產(chǎn)能平衡”取代“數(shù)量平衡”的目標，將土地開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)檎砼c復(fù)墾，改造中低產(chǎn)田，提高產(chǎn)出率。不論是數(shù)量上增加還是質(zhì)量上的提升，土地整治都應(yīng)該成為實現(xiàn)耕地占補平衡最主要的方式，多年來土地整治的實踐歷程證明了其為改善生產(chǎn)、生活條件、生態(tài)環(huán)境以及提高產(chǎn)能做出了巨大成績。 "［11］（P50-53）

對于補充耕地，應(yīng)該提高補充耕地的標準和質(zhì)量。首先應(yīng)當提高工程設(shè)計與驗收標準，加入灌、排、培肥等方式提高耕地的綜合質(zhì)量等措施，不能只實施基礎(chǔ)工程；其次應(yīng)當提高工程質(zhì)量，土地整治項目招標不應(yīng)有過低的門檻，會導(dǎo)致投標單位水平參差不齊，應(yīng)當統(tǒng)一招標單位的能力與水平，提高門檻，從而提高補充耕地質(zhì)量。 "［14］（P43-48+88） 重視新增耕地質(zhì)量的提升，還應(yīng)因地制宜把生物化學(xué)等培育措施付諸于實踐。 "［11］（P50-53）

（二）實施耕地生態(tài)改造保障生態(tài)平衡

人們對耕地功能的需求隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展、人們生活水平不斷提高逐漸多樣化，對健康、舒適、休閑的要求也逐漸提高，而不僅僅是農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量上的滿足。因此對耕地的保護開發(fā)應(yīng)當具有長遠的眼光，應(yīng)當堅持環(huán)境保護優(yōu)先的原則，因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)采取不同措施，適度開發(fā)，保護生態(tài)環(huán)境。 "［7］（P13-16） 然而因為農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)外部不當輸入，例如不適當?shù)霓r(nóng)田管理方法和化學(xué)迫害等對系統(tǒng)內(nèi)部生產(chǎn)和生態(tài)過程的影響，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的狀態(tài)發(fā)生了變化，導(dǎo)致我國耕地環(huán)境嚴重污染。 "［5］（P84-95） 因此為了維持耕地生態(tài)平衡， 需要改變高強度耕地投入模式，需要適用可持續(xù)耕地利用模。式 "［5］（P84-95） 首先改變補充耕地的方式， 嚴格審查資源的開發(fā)，確保不會對生態(tài)環(huán)境造成破壞，應(yīng)當重點適用土地整理與土地復(fù)墾方式，使補充耕地來源與土地開發(fā)整理潛力相契合。其次要加強實施保護性耕作，例如秸稈粉碎、適用有機肥等方式，實施耕地層土壤剝離再利用，提升土地的有機含量；應(yīng)當加強對污染土壤的治理，控制土壤面源污染，有利于促進被破壞的耕地恢復(fù)地力，改善生態(tài)環(huán)境，提高產(chǎn)能。還應(yīng)當努力推進耕地開發(fā)、退耕還林、退耕還草等工作，因地制宜，制定可持續(xù)發(fā)展耕作方案，將改善生活條件、生產(chǎn)條件、生態(tài)條件貫穿于耕地保護的規(guī)劃中，不能片面追求耕地數(shù)量而忽視生態(tài)環(huán)境。 "［12］（P57-59+64）

（三）推動占補平衡市場化交易力度促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

我國耕地后備資源差異大，部分地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，對指標收益具有強烈的需求，然而一些經(jīng)濟發(fā)展較快的城市，建設(shè)用地占用耕地多，但是后備資源匱乏，指標交易需求增大，激發(fā)了其他地區(qū)補充耕地指標的動力。為了避免不當?shù)难a充耕地的做法，應(yīng)當有計劃地補充耕地和進行指標交易。 nbsp;［14］（P43-48+88）

首先，嚴格規(guī)范指標來源。要加強對本地區(qū)補充耕地的各項管理工作，補充耕地要真實，其中補充耕地指標在交易過程中必須是先通過自身補充后多余的耕地指標。激勵社會資金參與土地整治項目，政府統(tǒng)一回收建設(shè)項目通過自籌資金并自行組織實施土地整治的補充耕地指標。其次，建立統(tǒng)一的指標交易平臺。為了便于管理，建議建立全省統(tǒng)一的占補平衡指標交易公開交易平臺，實行差別化的市場交易，經(jīng)營性建設(shè)項目采用市場交易模式，重點建設(shè)項目與公益性建設(shè)項目政府加以引導(dǎo)市場主體交易方式。然后，明確交易主體。為了防止交易信息不對稱，占補平衡制度原則上應(yīng)當限定市縣級政府之間的交易。對于企業(yè)或者其他單位、個人通過土地整治取得的補充耕地指標由政府以公開方式統(tǒng)一收購，經(jīng)過審查，符合規(guī)定條件的用地單位可以參與購買占補平衡指標。接著，合理引導(dǎo)價格，規(guī)范收益分配。指標收益應(yīng)當優(yōu)先農(nóng)民利益，也可用于土地整治和耕地保護相關(guān)工作支出及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 "［13］（P43-45） 最后，制定激勵措施。加強區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合理規(guī)范指標交易規(guī)則。對于耕地后備資源豐富、指標充足的地區(qū)，鼓勵向外界提供指標；對于有一定后備資源并采取措施改善和補充耕地的地方，應(yīng)提倡自給自足，原則上不應(yīng)跨省買賣耕地指標；對于后備資源極其稀缺、建設(shè)用地需求量大的地區(qū)，依照法律法規(guī)開展跨省域進行補充耕地指標交易。 "［9］（P94-99）

通過完善耕地交易指標制度，協(xié)調(diào)各個省市地區(qū)之間較發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)的溝通協(xié)作，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。 "［14］（P43-48+88） 規(guī)范耕地占補平衡指標市場化交易制度，有利于促進建設(shè)單位補地、專業(yè)單位造地、政府監(jiān)督管理的占補平衡運行機制，通過明晰交易主體與交易程序，使得耕地指標市場化交易公平競爭、優(yōu)勝劣汰，利用公開公平的競爭機制促進占補規(guī)范，從而保障耕地占補平衡制度的目的實現(xiàn) "［13］（P43-45） 。

五、結(jié)語

耕地占補平衡制度發(fā)展到今天，如何緊跟時代發(fā)展步伐是當前所面臨的突出問題，為保障不突破十八億畝耕地紅線，構(gòu)筑堅實的“防火墻”，應(yīng)當立足于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展大局。本文通過研究占補平衡制度的歷史演變，從起初國家強調(diào)數(shù)量平衡到質(zhì)量也尤為重要再到三位一體的平衡的要求，國家對于易地交易只支持本地交易到可以本省跨區(qū)域交易再到經(jīng)過批準部分地區(qū)可以跨省交易；接著從耕地占補平衡制度數(shù)量上、質(zhì)量上、生態(tài)上以及區(qū)域協(xié)調(diào)性四個方面來分析困境與不足，可以發(fā)現(xiàn)數(shù)量失衡；質(zhì)量失衡、生態(tài)破壞以及區(qū)域統(tǒng)籌時空失衡。最后對耕地占補平衡制度提供具有針對性的建議與措施，具體內(nèi)容為保持耕地占補平衡數(shù)量動態(tài)平衡，提高耕地質(zhì)量與產(chǎn)能，保護生態(tài)安全，從根本上保障糧食安全。

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［責(zé)任編輯 薄 剛］