［摘 要］ 保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，是對黨的農(nóng)村土地政策的繼承和發(fā)展，意義重大、影響深遠(yuǎn)。文章通過梳理二輪土地承包到期后再延長30年政策在實施過程中面臨的問題，諸如現(xiàn)有法律規(guī)范存在沖突、農(nóng)村土地承包與社會保障制度不健全等，并基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的視野，提出完善農(nóng)村土地承包的法律制度、建立健全解決農(nóng)村人地矛盾的新機(jī)制與農(nóng)村農(nóng)民社會保障體系的具體舉措，探索更好地破除二輪土地承包到期后再延長30年政策實施困境的有效路徑。

［關(guān)鍵詞］ 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；二輪土地承包；延長30年；實施困境；路徑選擇

［中圖分類號］D63-31 "［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A "［文章編號］2095-0292（2023）01-0061-05

黨的二十大報告指出全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村；全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村；深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。通過深入分析二輪土地承包到期后再延長30年的政策在實施過程中面臨的諸多問題，在深入思考各種影響因素的基礎(chǔ)上，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，本文探索破除二輪土地承包到期后再延長30年政策實施困境的路徑選擇。

一、二輪土地承包到期后再延長30年政策實施面臨的困境

土地政策具有鮮明的引導(dǎo)性，二輪土地承包到期后再延長30年的政策在實施過程中，也面臨著理論上和實踐中的種種矛盾和問題。

（一）現(xiàn)有法律規(guī)范間存在沖突

1.土地物權(quán)效力有沖突?！掇r(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)及其成員對土地的用益物權(quán)，《民法典》確認(rèn)了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，但沒有明確農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的主體如何行使所有權(quán)的方式方法和途徑。一輪延包、二輪延包中暴露出來的問題是土地所有權(quán)人對于土地的物權(quán)效力受到明顯制約，所有權(quán)人無法統(tǒng)一經(jīng)營，也無法獲得任何收益，土地承包人的用益物權(quán)效力得到明顯擴(kuò)張，所有權(quán)與用益物權(quán)的邏輯關(guān)系顛倒，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)效力與用益物權(quán)效力、個人權(quán)利與集體權(quán)利之間存在較大沖突。

2.法律法規(guī)規(guī)定不完善。如《農(nóng)村土地承包法》第28條第2款規(guī)定了承包期內(nèi)特殊情形下可以適當(dāng)調(diào)整承包地，《民法典》第336條第2款作出完全相同的規(guī)定，但僅列舉了自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地情形，沒有更多列舉式的詳盡規(guī)定，農(nóng)村新生兒、外嫁女等群體因為沒有法律明文規(guī)定，導(dǎo)致在實際工作中調(diào)整承包地程序不易啟動；再如《農(nóng)村土地承包法》第36條明確規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的出租、入股兩種方式，此外還規(guī)定了其他方式，《民法典》第339條作出了完全相同的規(guī)定，但對于其他方式是哪些方式目前尚無明確的規(guī)定，致使在實際出讓過程中只采取出租、入股兩種方式。

3.專門立法規(guī)定有缺失。土地流轉(zhuǎn)專門立法缺失，主要散見于《憲法》《民法典》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》，地方配套法規(guī)明顯滯后，主要以政策來界定土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，專門立法的缺失導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的、可操作性的依據(jù)；再如土地承包經(jīng)營也缺少專門立法，《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款規(guī)定了“四荒”地可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，第53條規(guī)定了以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的“四荒”地流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時可以采取抵押方式，沒有規(guī)定采取組織內(nèi)部的家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，農(nóng)戶抵押權(quán)利存在制度瓶頸。

（二）農(nóng)村土地承包制度不健全

1.集體土地所有權(quán)虛置

一是權(quán)利邊界不清。按照政策規(guī)定，農(nóng)村實行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，但集體產(chǎn)權(quán)權(quán)利模糊、權(quán)利主體不明 "［1］（P1-12） ，盡管《憲法》第10條第2款規(guī)定了農(nóng)村土地、宅基地、自留地、自留山屬于集體所有，《民法典》第262條、《土地管理法》第9條第2款與第11條、《農(nóng)村土地承包法》第2條等均有相似規(guī)定，上述法律中出現(xiàn)的“集體”有村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民集體等不同表述，導(dǎo)致集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利邊界不清晰。

二是發(fā)包權(quán)被架空?！掇r(nóng)村土地承包法》第13條針對不同情況規(guī)定了農(nóng)村不同主體的發(fā)包權(quán)，在具體實踐中發(fā)包權(quán)其實是被架空的，發(fā)包權(quán)在法律規(guī)定上是由農(nóng)村不同集體行使的，但發(fā)包主體是法定的、發(fā)包內(nèi)容是法定的、承包合同也是格式文本，發(fā)包人幾乎沒有任何自由裁量的空間，導(dǎo)致發(fā)包權(quán)在法律上被架空，更缺乏對承包方應(yīng)有的約束和限制，形成事實上的“弱所有權(quán)、強(qiáng)經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利構(gòu)造 "［2］（P85） ，甚至在確權(quán)頒證過程中出現(xiàn)“有權(quán)利、無義務(wù)”卻受到政策保護(hù)的情形 "［3］（P216） ，缺乏相應(yīng)的公平。

三是收回權(quán)被虛化。《農(nóng)村土地承包法》第 26條規(guī)定了承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶情形下發(fā)包方可以收回承包權(quán)，但此種情況下收回權(quán)幾乎不可能實現(xiàn)，因為按照本條規(guī)定，承包人有權(quán)按照自愿有償?shù)脑瓌t，可以選擇在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，也可以選擇流轉(zhuǎn)的方式，還可以選擇交回發(fā)包方，但承包人一般都不會選擇交回，而發(fā)包方有的只是引導(dǎo)支持或者鼓勵，收回權(quán)的行使處于被虛化的境地。

2.人地矛盾有加重趨勢

一是調(diào)查結(jié)果顯示人地矛盾有加重趨勢。針對目前農(nóng)村土地承包現(xiàn)狀，有的學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了調(diào)研，如郎秀云在河南商丘某村莊進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)有20%左右的農(nóng)民沒有分配獲得承包地 "［4］（P44－48） ，姚志等調(diào)研發(fā)現(xiàn)名下缺地的農(nóng)民占比為12.7% "［5］（P81-87） 。就筆者所在的村莊，自1998年進(jìn)行第二輪承包開始至今，已有24年沒有調(diào)整承包地，村中1998年以后的新增人口均沒有承包地，再加上國家放開三孩政策，若是2028年第二輪承包期到期以后在保持延長承包期30年，那就意味著沒有分到承包地的人口將會更多，可能誘發(fā)農(nóng)村內(nèi)部激烈的人地矛盾沖突 "［6］（P110－121） 。

二是現(xiàn)行規(guī)定導(dǎo)致人地矛盾有加重趨勢。土地均分又是農(nóng)戶的基本訴求和村莊的生存?zhèn)惱?"［7］（P6） 。自二輪承包以來，“增人不增地、減人不減地”政策，使農(nóng)村人地關(guān)系逐漸固化。如《農(nóng)村土地承包法》第28條規(guī)定發(fā)包方一般不得調(diào)整承包地，只有在特殊情形下經(jīng)過法定程序才能調(diào)整，為了承包關(guān)系穩(wěn)定乃至農(nóng)村大局穩(wěn)定，國家只好采取回避或者擱置爭議態(tài)度。再如第29條雖然規(guī)定了預(yù)留的機(jī)動地可以分給新增人口，但第67條又同時規(guī)定了“三個不得”的限制，使得農(nóng)村集體通過機(jī)動地緩解人地矛盾的路徑基本上被堵死。

3.土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善

一是土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)流程和具體操作規(guī)程，沒有統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，再加上缺乏有效指導(dǎo)，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)大多處于一種自發(fā)無序的狀態(tài)，沒有專門從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織，流轉(zhuǎn)過程以口頭協(xié)議居多，即使有書面協(xié)議，也沒有統(tǒng)一規(guī)范的格式，隨意性較大，具有較大風(fēng)險隱患。

二是土地流轉(zhuǎn)制度不健全。如《農(nóng)村土地承包法》第36條規(guī)定可以采用轉(zhuǎn)包、入股等方式，但在實踐中基本上采取轉(zhuǎn)包方式，流轉(zhuǎn)方式單一，致使土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不大，以小規(guī)模流轉(zhuǎn)居多；再如第39條規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的價款由雙方協(xié)商確定，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，沒有明確的調(diào)控機(jī)制，以粗放式管理居多，再加上土地補(bǔ)償配套制度不完善，不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)后權(quán)益得不到較好的保障，矛盾糾紛較多。

（三）農(nóng)村社會保障制度不健全

1.社會保障法律有缺失

一是現(xiàn)有法律規(guī)定有缺失?，F(xiàn)有法律規(guī)定不統(tǒng)一、效力層級較低，在立法上的紕漏無形中為某些利益群體創(chuàng)造了逃避法律責(zé)任的空間 "［8］（P78） 。如《社會保險法》第10條第2款規(guī)定可以參加基本養(yǎng)老保險，第20條規(guī)定新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，第21條規(guī)定了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇，但對于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民和失地農(nóng)民的社會保險僅在附則第95條、第96條作了原則性規(guī)定，不具有可操作性和執(zhí)行性，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民和失地農(nóng)民的社會保險權(quán)益保障缺失；再如《土地管理法》第32條第3款規(guī)定了社會保障費(fèi)用的用途，第48條第5款基本上重復(fù)了上述規(guī)定，主要是授權(quán)省級政府作出規(guī)定。

二是專門立法規(guī)定有缺失。沒有針對保護(hù)農(nóng)民社會保障的法律法規(guī)，導(dǎo)致農(nóng)民的社會保障并沒有得到有效保護(hù)。國家和省級層面都缺少一部專門的農(nóng)村社會保險法或者農(nóng)民社會保險法，現(xiàn)有規(guī)范性文件效力層級較低，且不系統(tǒng)、不規(guī)范，不利于保障進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民和失地農(nóng)民的社會保險待遇；再如國務(wù)院雖然制定了《失業(yè)保險條例》，但因為各種現(xiàn)實的原因，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民基本上享受不到政策，且與城鎮(zhèn)職工區(qū)別對待，也亟需制定一部覆蓋城鄉(xiāng)的《失業(yè)保險法》。

2.社會保障制度不健全

一是多層次的社會保障不健全。雖然農(nóng)村基本上建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療、種糧補(bǔ)貼、生活補(bǔ)貼制度，但與城鎮(zhèn)職工相比，農(nóng)村的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保險制度以及醫(yī)療型社會救助、災(zāi)害性社會救助制度仍不健全，農(nóng)民最低生活保障制度仍沒有確立，還沒有建立健全全覆蓋、?；尽⒍鄬哟巍⒘Ⅲw化、可持續(xù)的社會保障體系。

二是社會兜底性保障待遇偏低。調(diào)查結(jié)果顯示，94.7%的農(nóng)民認(rèn)為土地依然是基本生活的最后保障 "［9］（P60-67） ，其他社會保障水平還不高。如河南省城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金目前每月108元，待遇水平明顯偏低，與農(nóng)民生活之初相比相差甚遠(yuǎn)。再如最低生活保障金水平不均衡，以2021年為例，城市低保人員人均每年4075元，農(nóng)村2454元，兩者相比，農(nóng)村低保人員待遇水平僅占城市的60%，差距較大。

二、影響土地二輪承包到期后再延長30年政策實施的因素

（一）城鎮(zhèn)化因素

截止2021年底，我國城鎮(zhèn)人口已達(dá)9.1425億人，常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72% "［10］ 。如此高度的城鎮(zhèn)化規(guī)模，進(jìn)城務(wù)工人員成為城市的新型產(chǎn)業(yè)工人，在土地承包關(guān)系保持長久不變的政策背景下，其在農(nóng)村承包的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)就成為必然的選擇。

（二）政策背景因素

實行一輪延包、二輪承包之后，基本上實行的是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”“增人不增地，減人不減地”的政策，農(nóng)村新生兒、新嫁入的婦女也沒有再重新獲得土地，而出嫁女、死亡人員也沒有收回土地承包權(quán)，二輪承包到期后要求土地調(diào)整的壓力非常大 "［11］（P85） ；再加上實行40余年的以戶為基礎(chǔ)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也必然要隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展而逐步深化、進(jìn)行改革，農(nóng)村土地制度改革已是大勢所趨。

（三）農(nóng)村現(xiàn)實因素

由于農(nóng)村年輕人大多不會種地，更談不上善經(jīng)營懂管理，再加上土地收益較低，農(nóng)民對土地的依存感也在降低，致使土地丟荒現(xiàn)象層出不窮。既不利于農(nóng)村土地的充分利用與促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村生態(tài)平衡、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興等；也不利于緩解人地矛盾的加重趨勢，尤其是80年代后出生的群體壓力和矛盾愈顯突出；還易于導(dǎo)致土地經(jīng)營的短視行為，尤其是臨近調(diào)整關(guān)口期，甚至有可能進(jìn)行一些危害土壤肥力的行為和破壞生態(tài)環(huán)境的做法，影響農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡。

三、二輪土地承包到期后再延長30年政策實施的路徑選擇

面對二輪土地承包到期后再延長30年政策實施的困境，如何在充分考慮政策實施影響因素的基礎(chǔ)上，探索出二輪土地承包到期后再延長30年的路徑選擇已迫在眉睫。

（一）完善農(nóng)村土地承包法律制度

1.加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法

一是尊重并強(qiáng)化農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能。首先要明確集體土地的使用權(quán)能，堅持統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體制，遵循“宜分則分，宜統(tǒng)則統(tǒng)”的原則，由農(nóng)村集體根據(jù)成員意志決定經(jīng)營方式 "［12］（P98） ，既可以選擇由集體統(tǒng)一經(jīng)營，也可以選擇由成員分散經(jīng)營；其次要明確集體土地的收益權(quán)能，收益權(quán)能在馬克思經(jīng)典著作中被稱之為地租 "［13］（P698） ，應(yīng)建立土地租金制度，明確收取租金的原則、方法、用途等；最后要明確集體土地的處分權(quán)能，尤其是發(fā)包權(quán)和收回權(quán)，應(yīng)在承包合同中進(jìn)行補(bǔ)充約定 "［14］（P108） ，以充實完善發(fā)包權(quán)，明確收回權(quán)的具體程序，以有效緩解人地矛盾。

二是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的主要內(nèi)容。在制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》時，尤其是要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位與適用范圍，清晰界定成員資格、權(quán)利義務(wù)以及成員的進(jìn)退條件和程序，集體經(jīng)濟(jì)組織的登記、合并與分立，組織機(jī)構(gòu)、財產(chǎn)管理與收益分配等制度，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興與共同富裕的進(jìn)程中擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾氊?zé)。

三是修改農(nóng)村集體土地承包關(guān)系的相關(guān)法律。首先要修改《村民委員會組織法》，厘清村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力邊界；其次要修改《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》和《民法典》等關(guān)于發(fā)包權(quán)和收回權(quán)規(guī)定，修改本法第27條第1款規(guī)定，明確發(fā)包方可以收回承包地的情形，第28條第1款修改為“承包期內(nèi)，根據(jù)雙方自愿原則，經(jīng)民主程序決定，發(fā)包方可以對承包地進(jìn)行適度調(diào)整”，第30條修改為“承包方在承包期內(nèi)交回承包地的，在承包期內(nèi)仍可再要求承包土地?！?/p>

2.健全農(nóng)地利用管理法律法規(guī)

細(xì)化土地經(jīng)營權(quán)制度，明晰集體與個人收益的合理分配，規(guī)范集體收益的用途，健全《民法典》第124條規(guī)定，通過立法或者司法解釋明確土地承包經(jīng)營權(quán)也屬于可以繼承的自然人合法的私有財產(chǎn)，使其與《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定保持一致，修改《民法典》第330條第1款規(guī)定，增加“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營當(dāng)事人的合法權(quán)益”規(guī)定；修改《農(nóng)村土地承包法》第21條中土地承包期的時間起算點(diǎn)，增加規(guī)定“土地承包期屆滿，自動無償續(xù)期”。

3.加快農(nóng)村土地征收補(bǔ)償立法

修改《土地管理法》第45條規(guī)定，更加嚴(yán)格界定公共利益范圍，區(qū)分公益性與非公益性，限縮征地范圍，徹底堵住借公共利益之名行以權(quán)謀私之實、動輒大規(guī)模征收現(xiàn)象的發(fā)生；完善失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制和社會保障機(jī)制，改革補(bǔ)償方式，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障其知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）建立健全解決農(nóng)村人地矛盾的新機(jī)制

1.建立健全土地“三權(quán)分置”的風(fēng)險防范機(jī)制

一是建立健全“三權(quán)分置”法規(guī)制度。立法的不明確在實踐中就易于引發(fā)混亂，在一定程度上也影響了中央“三權(quán)分置”政策的落實，因此要在立法上完善“三權(quán)分置”辦法，明確土地承包權(quán)含義，統(tǒng)一土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)的法律規(guī)范表述，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，建立三權(quán)分置結(jié)構(gòu) "［15］（P75-98） 。

二是健全完善“三權(quán)分置”機(jī)制辦法?！叭龣?quán)分置”政策的核心是土地的社會保障功能與土地的生產(chǎn)要素功能相分離 "［16］（9-15） ，“三權(quán)分置”政策既要保護(hù)土地承包權(quán)人合法權(quán)益，也要同等地保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，并賦予土地經(jīng)營權(quán)人更多的權(quán)能，創(chuàng)新承包地有償退出機(jī)制 "［17］（78-89） ，探索土地承包權(quán)退出、流轉(zhuǎn)的具體辦法與操作流程，總結(jié)形成可推廣、可復(fù)制的做法和經(jīng)驗。

2.建立完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

一是建立健全土地流轉(zhuǎn)的法律機(jī)制。結(jié)合實際情況，借鑒部分省份先進(jìn)經(jīng)驗，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，盡快制定《農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理條例》；借鑒建設(shè)工程實務(wù)有效經(jīng)驗，建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證金制度與履約保險制度，建立以農(nóng)地使用權(quán)抵押為特征的農(nóng)地金融制度。

二是建立完善土地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制。健全土地價格評估機(jī)制，制定農(nóng)村土地估價指標(biāo)體系，確立科學(xué)的評估方法，健全土地交易規(guī)則制度，構(gòu)建適應(yīng)產(chǎn)權(quán)市場化的土地管理機(jī)制，制定統(tǒng)一的《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同》示范文本，并推廣使用。

三是建立健全土地利益的分享機(jī)制。建立健全“有地分地，無地賦權(quán)”的權(quán)益保障機(jī)制，既要保障集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益，也要保障無地少地農(nóng)民權(quán)益，還要做到二者之間的均衡與協(xié)調(diào)，通過享有土地承包權(quán)收益、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益以及各級政府補(bǔ)貼收益等，建立健全土地增值收益調(diào)劑金制度，以實現(xiàn)土地收益的相對公平。

（三）建立健全農(nóng)村、農(nóng)民的社會保障體系

1.盡快制定一部《農(nóng)村社會保障法》

參照《社會保險法》，制定《農(nóng)村社會保障法》，主要內(nèi)容包括農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助、最低生活保障以及社會福利等制度，明晰農(nóng)村社會保險費(fèi)征繳、社會保險基金、經(jīng)辦、監(jiān)督以及相應(yīng)法律責(zé)任，采取切實有效的一攬子修訂方式，細(xì)化進(jìn)城務(wù)工和失地農(nóng)民社會保險制度。

2.加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會保障體系

建立健全農(nóng)村醫(yī)療型、災(zāi)害性社會救助制度，加大政府投入力度，以淡化土地的社會保障功能；健全農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度，可以在省內(nèi)先行試點(diǎn)，有條件的地市探索出臺土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法；健全農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，提高重大疾病跨省市就醫(yī)的報銷比例；把進(jìn)城務(wù)工人員納入失業(yè)保險制度之中，建立與農(nóng)村社會保險體系相配套的公共服務(wù)體系 "［18］（P20-22） ，建立健全全覆蓋、保基本、多層次、立體化、可持續(xù)的社會保障體系。

3.逐步建立農(nóng)民最低生活保障制度

參照《城市居民最低生活保障條例》，制定《農(nóng)民最低生活保障條例》，尤其是為農(nóng)村五保戶、喪失勞動能力人員等特殊群體，加大政府資金轉(zhuǎn)移支付力度，縮小農(nóng)民與城市居民最低生活保障待遇差距，提升保障水平，建立健全最低生活保障制度與其他社會保障制度的銜接與配合，建立覆蓋全國的農(nóng)村最低生活保障制度。

［參 考 文 獻(xiàn)］

［1］ 劉守英，熊雪鋒，龍婷玉．集體所有制下的農(nóng)地權(quán)利分割與演變［J］．中國人民大學(xué)學(xué)報，2019（1）．

［2］蔡立東.論承包地收回的權(quán)利構(gòu)造［J］．法商研究，2012（3）.

［3］趙曉峰.公私定律［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

［4］郎秀云．確權(quán)確地之下的新人地矛盾——兼與于建嶸、賀雪峰教授商榷［J］．探索與爭鳴，2015（9）．

［5］姚志，文長存．中國農(nóng)村承包地確權(quán)：政策變遷、衍生問題與制度設(shè)計［J］．經(jīng)濟(jì)體制改革，2019（5）．

［6］楊宏力．新一輪農(nóng)村土地確權(quán)存在的問題及政策優(yōu)化：基于山東省五市七鎮(zhèn)的經(jīng)驗研究［Ｊ］．山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018（3）．

［7］［美］詹姆斯·C·斯科特.農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)：東南亞的反叛與生存［M］．程立顯，劉建，等，譯.南京：譯林出版社，2001.

［8］黃紅霞.新型農(nóng)村社會保障法律制度的缺失與構(gòu)建［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2018（3）.

［9］涂瓊理，鄒秀清．農(nóng)民對農(nóng)地保障功能的主觀認(rèn)知差異及影響因素分析——基于浙、贛、桂三省506份農(nóng)戶調(diào)查［J］．中國土地科學(xué)，2012（ 11） ．

［10］中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.http：//www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202202/t20220228_1827971.

［11］鄭志浩，高楊.中央“不得調(diào)地”政策：農(nóng)民的態(tài)度與村莊的土地調(diào)整決策——基于對黑龍江、安徽、山東、四川、陜西 5省農(nóng)戶的調(diào)查［J］.中國農(nóng)村觀察，2017 （4）.

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［13］［德］馬克思.資本論（第3卷）［M］．北京：人民出版社，2004.

［14］周應(yīng)江.家庭承包經(jīng)營權(quán)∶現(xiàn)狀、困境與出路［M］．北京：法律出版社，2010.

［15］席志國.《民法典·物權(quán)編》評析及法教義學(xué)的展開［J］.東方論壇，2021（2）.

［16］胡風(fēng)．三權(quán)分置背景下土地承包經(jīng)營權(quán)的分離與重構(gòu)［J］．西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017（3）.

［17］郭熙保，蘇桂榕．我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的演變、存在問題與改革的新思路［J］．江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2016（1）．

［18］劉振偉．關(guān)于農(nóng)村土地承包期［J］．中國人大，2018（1）．

Dilemmas and path options of implementing the policy of extending ""the second round ofland contract for another 30 years after expiration

MIAO Dao-hua

（School of Law， Henan University of Urban Construction， ""Pingdingshan "467036，China）

Abstract： Maintaining stable and long-lasting land contracting relationship is an inheritance and development of the Communist Party of China rural land policy， which is of great significance and far-reaching impact. Through an in-depth analysis of the policy of extending the second round of land contracting for another 30 years after its expiration， the problems faced in the process of implementation， such as the existence of conflicts in the existing legal norms and the inadequacy of the rural land contracting and social security system， based on in-depth consideration， we propose to improve the legal system of rural land contracting， establish a sound new mechanism for solving the conflicts between rural people and land and the social security system of rural farmers based on the rural revitalization strategy. The specific measures to better explore the path to break the dilemma of implementing the policy of extending the second round of land contract for another 30 years after the expiration of the second round of land contract.

Key words： rural revitalization strategy; second round of land contract; 30-year extension; implementation dilemma; path option

［責(zé)任編輯 薄 剛］