王丹

摘要：《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》中首次將預(yù)算評審提升到法規(guī)層面，主要是指在預(yù)算編制階段對其支出預(yù)算進(jìn)行評估與審核的行為，“預(yù)算”是各級單位業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)管理的有機(jī)結(jié)合，而“評審”是一個(gè)重要技術(shù)組成工作，是提高各級財(cái)政資金分配精度和提高使用資金效率的重要保證。本文通過在政府購買服務(wù)類經(jīng)費(fèi)預(yù)算評審中的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)的問題，引發(fā)思考并進(jìn)行追根溯源，探討一些解決問題的思路與方法，以期共同提高評審質(zhì)量和公信力，使評審工作的技術(shù)和數(shù)據(jù)結(jié)論支撐助推經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：預(yù)算；評審；經(jīng)費(fèi)；標(biāo)準(zhǔn)

一、預(yù)算評審概述

“財(cái)政投資評審”的起源最初是中國建設(shè)銀行對政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目的概算、預(yù)算、決算進(jìn)行審核的制度。伴隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，政府投資項(xiàng)目增多，財(cái)政部為加大對財(cái)政性投資的管理力度，1998年，財(cái)政部收回這項(xiàng)重要的管理職能，新設(shè)立機(jī)構(gòu)“財(cái)政投資評審中心”。此后，各省市相繼成立財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)。“預(yù)算評審”首選從字面上來講，可以分為“預(yù)算”和“評審”兩個(gè)階段，預(yù)算和評審都是根據(jù)預(yù)算法、會計(jì)法履行財(cái)政預(yù)算管理的一種重要方式，是財(cái)政管理過程中的一項(xiàng)重要技術(shù)組成工作，是提高各級財(cái)政資金分配精準(zhǔn)度和使用資金效率的重要保證。

2020年8月，《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》中首次將預(yù)算評審提升到法規(guī)層面，要求各級部門應(yīng)當(dāng)建立和完善項(xiàng)目支出預(yù)算評審制度，這也是相關(guān)人員開展預(yù)算評審工作的上位法依據(jù)，如今的各級財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)項(xiàng)目預(yù)算評審工作開展如火如荼。以筆者任職的單位為例，主要承擔(dān)市級部門預(yù)算項(xiàng)目的各類評審工作;承擔(dān)基建工程項(xiàng)目的預(yù)算評審、經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目預(yù)算評審、竣工財(cái)務(wù)決算、土地成本評審、土地出讓地價(jià)評估以及舊城改造類效益測算項(xiàng)目評審等。除了承擔(dān)具體項(xiàng)目評審，該單位還負(fù)責(zé)完善預(yù)算項(xiàng)目評審相關(guān)制度和探索支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，配合開展聯(lián)省級部門預(yù)算績效評價(jià)工作，指導(dǎo)交流學(xué)習(xí)并促進(jìn)各區(qū)、縣評審工作的開展和業(yè)務(wù)能力的提升。

二、近年來評審工作完成情況及取得成效

該單位按照內(nèi)部制度和相關(guān)文件要求，接受送審單位和主管科室的委托，對財(cái)政性投資項(xiàng)目出具各類評審報(bào)告。近三年，完成各類評審項(xiàng)目1200多個(gè)，其中經(jīng)費(fèi)類預(yù)算評審項(xiàng)目個(gè)數(shù)占整體評審項(xiàng)目總數(shù)量的35.6%，綜合審減率15%左右，送審?fù)顿Y額約4.2億元，審定投資額約3.57億元，節(jié)約財(cái)政資金6千多萬元。同時(shí)配合績效管理部門，做好項(xiàng)目執(zhí)行的績效考評工作，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算評審由傳統(tǒng)的基本建設(shè)項(xiàng)目投融資審核向全面預(yù)算績效全過程實(shí)質(zhì)性參與的轉(zhuǎn)型跨越。

預(yù)算評審還存在很多需要提升的地方，經(jīng)費(fèi)類與基建工程類評審要求有著明顯的不同，經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目由于涉及部門特別多、業(yè)務(wù)范圍五花八門，預(yù)算編制內(nèi)容千奇百怪，預(yù)算編制人員不專業(yè)，各部門統(tǒng)籌設(shè)項(xiàng)目的難度較大，制度建設(shè)與標(biāo)準(zhǔn)缺乏支撐，經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目日益增多，評審難度加大。針對標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和管理制度研究處于起步階段，該單位在實(shí)際中也在積極嘗試開展項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)相關(guān)工作理論研究，以期能形成有利于工作推進(jìn)的《財(cái)政項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系》。標(biāo)準(zhǔn)體系的出臺不僅能夠指導(dǎo)具體評審工作，而且能促進(jìn)財(cái)資金的合理、高效利用，推動預(yù)算資金做到分配公平、公正。

三、預(yù)算評審實(shí)務(wù)中發(fā)現(xiàn)的主要問題

隨著2020年《預(yù)算法實(shí)施條例》實(shí)施之后，近年來各單位送審的各類項(xiàng)目評審數(shù)增長迅速，筆者評審過的上百個(gè)預(yù)算類項(xiàng)目中，發(fā)現(xiàn)政府購買服務(wù)類的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目主要存在以下共性的問題：

（一）項(xiàng)目無統(tǒng)一規(guī)劃、互相推諉

各單位基本上沒有統(tǒng)一項(xiàng)目的規(guī)劃方案和實(shí)施細(xì)則，預(yù)算申報(bào)材料不滿足評審要求，實(shí)際項(xiàng)目評審中具體實(shí)施方案一般由業(yè)務(wù)部門編制，而費(fèi)用預(yù)算編制一般由財(cái)務(wù)人員完成，兩個(gè)部門對項(xiàng)目內(nèi)容的理解程度不一樣，容易導(dǎo)致編制的預(yù)算出入較大、嚴(yán)重脫離實(shí)際等問題。各部門項(xiàng)目建設(shè)管理尚不完善，多個(gè)部門條塊化分割現(xiàn)象明顯。以某市河流確權(quán)經(jīng)費(fèi)評審項(xiàng)目為例，具體涉及河道管理部門、生態(tài)環(huán)境部門、林業(yè)部門、住建部門等，具體工作包括航測、勘察、測繪、定樁定界、具體施工等，部分工作內(nèi)容有現(xiàn)成數(shù)據(jù)可以采用，部分工作可以為后續(xù)其他項(xiàng)目的開展提供支撐，但是實(shí)際評審中發(fā)現(xiàn)很多項(xiàng)目都存在工作量交集，工作成果未交互使用的情況。評審組根據(jù)建設(shè)內(nèi)容，建議項(xiàng)目單位整合實(shí)施上述項(xiàng)目以提高資源利用率，但項(xiàng)目單位認(rèn)為其部門沒有能力和權(quán)利整合項(xiàng)目，或者抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度不愿意去溝通，最后通過反復(fù)協(xié)調(diào)，項(xiàng)目單位采納部分建議，在項(xiàng)目方案上節(jié)約了資金。

（二）項(xiàng)目預(yù)算中填報(bào)不規(guī)范

各單位經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目申報(bào)材料的形式、程序和內(nèi)容等方面不規(guī)范的問題較為突出。一是預(yù)算申報(bào)目標(biāo)無明確的分類規(guī)范、不同內(nèi)容混報(bào)問題較多。從預(yù)算申報(bào)材料來看，普遍存在各類項(xiàng)目摻雜，不能按照不同項(xiàng)目的評審方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效評審。二是申報(bào)程序及文本格式不規(guī)范。如程序缺失、預(yù)建設(shè)內(nèi)容及目標(biāo)定位不夠清晰、資料形式各異且過于簡單、細(xì)化不夠，如某市“十四五規(guī)劃”項(xiàng)目中預(yù)計(jì)工期為4個(gè)月，總費(fèi)用158萬元，明確其中人員經(jīng)費(fèi)115萬元，辦公費(fèi)用10萬元，評審費(fèi)用5萬元，其他費(fèi)用23萬元。其中，未根據(jù)項(xiàng)目特征對費(fèi)用細(xì)化，這樣的預(yù)算編制不夠規(guī)范。經(jīng)過工作人員再次溝通調(diào)整后，報(bào)審單位雖然對送審項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行量價(jià)測算，但工作量與價(jià)格無從考證，工作開展方式不明確，費(fèi)用計(jì)算缺少依據(jù)支撐。

（三）項(xiàng)目預(yù)算高估冒算及成本支出虛高

在評審項(xiàng)目預(yù)算中，很多預(yù)算工作量不切實(shí)際或價(jià)格遠(yuǎn)高于市場價(jià)格，比如某單位報(bào)送的污染源監(jiān)測項(xiàng)目為例，預(yù)算價(jià)格達(dá)380萬元，其中項(xiàng)目測算工作量明顯夸大，服務(wù)團(tuán)隊(duì)的取舍超出項(xiàng)目本身的難度要求，服務(wù)團(tuán)隊(duì)的資質(zhì)必須滿足國家級要求，工作人員在評審中，通過對比全國同規(guī)模的其他城市，發(fā)現(xiàn)類似項(xiàng)目的招投標(biāo)費(fèi)用大約在150萬元～250萬元，工作人員發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)和編制單位溝通，根據(jù)實(shí)際調(diào)研情況測算，最終項(xiàng)目采用省級資質(zhì)的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，其他工作內(nèi)容也進(jìn)一步確定，經(jīng)過評審后確定項(xiàng)目預(yù)算上限為220萬元，隨后經(jīng)過招標(biāo)，某家環(huán)境服務(wù)公司中標(biāo)，成交價(jià)198萬元，直接節(jié)約了大量的財(cái)政資金，經(jīng)過項(xiàng)目完成績效評價(jià)驗(yàn)收，取得預(yù)期的工作效果。

（四）預(yù)算評審爭議較多

目前，面向全國范圍的制度規(guī)范體系業(yè)務(wù)播導(dǎo)方面的規(guī)范性文件規(guī)定仍較短缺，尚未形成完整的理論框架，制度體系還不完善，在具體評審過程中，很多項(xiàng)目缺乏評審標(biāo)準(zhǔn)，理論支撐單薄，容易造成評審意見有分歧、項(xiàng)目單位有疑議等情況，嚴(yán)重影響評審效率。

四、產(chǎn)生預(yù)算評審問題的根源解析

有別于傳統(tǒng)基建項(xiàng)目涉及的單位，經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目涉及單位特別多、業(yè)務(wù)范圍更加廣泛，業(yè)務(wù)部門出方案，財(cái)務(wù)人員出預(yù)算，但業(yè)財(cái)融合在很多方面的工作不到位。具體表現(xiàn)在如下幾方面：

（一）預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)缺乏

我國地大物博，各地資源分布不均，物價(jià)受地區(qū)因素影響較大?，F(xiàn)在雖然部分經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目有統(tǒng)一規(guī)劃的明確要求，但項(xiàng)目建設(shè)和管理的約束力不強(qiáng);在實(shí)際中各單位自編的規(guī)劃缺乏依據(jù)，有的雖然經(jīng)過市場詢價(jià)，但是詢價(jià)主體不同，出現(xiàn)的價(jià)格偏差較大。特別是建設(shè)單位在編報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，由于建設(shè)單位編制人員水平不一，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，責(zé)任意識淡薄，容易造成同類項(xiàng)目造價(jià)高估冒算，以上種種情況都會造成資金、資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

（二）項(xiàng)目決策審批程序不明確

各個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的程序不統(tǒng)一、不規(guī)范，經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目不像傳統(tǒng)基建項(xiàng)目，先經(jīng)過項(xiàng)目建議書，可研報(bào)告、方案設(shè)計(jì)等程序。經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目一般由編制單位對項(xiàng)目的方案進(jìn)行內(nèi)部審核，上報(bào)財(cái)政部門申報(bào)預(yù)算。

（三）預(yù)算項(xiàng)目小而多、類型廣而雜

在實(shí)際中，采購的服務(wù)類項(xiàng)目小而多，類型廣而雜，項(xiàng)目預(yù)算送審時(shí)，各項(xiàng)目申報(bào)的材料制作粗劣，部分項(xiàng)目要求立刻給予評審、出具評審報(bào)告，材料不全，各項(xiàng)目內(nèi)容較多、服務(wù)類型多樣、專業(yè)覆蓋面廣等特點(diǎn)，導(dǎo)致預(yù)算編制錯漏較多，這些方面都極易造成評審中心與送審單位之間的矛盾。

（四）人員少、級別低、專業(yè)配置失衡

預(yù)算評審是專業(yè)性技術(shù)工作，需要一定的專業(yè)知識和豐富的經(jīng)驗(yàn)技能。評審時(shí)，要做到快速高效，更要有較高的協(xié)調(diào)能力、綜合業(yè)務(wù)水平，人員配置更要做到多層次，才能充分發(fā)揮財(cái)政評審的優(yōu)勢。目前，我國服務(wù)類項(xiàng)目預(yù)算評審的財(cái)評力量和人員配置嚴(yán)重不足，現(xiàn)有的評審人員的專業(yè)技能和專業(yè)知識更新培訓(xùn)不足，培訓(xùn)機(jī)制缺失。有些評審機(jī)構(gòu)不重視激勵機(jī)制，評審人員未參加相關(guān)行業(yè)的技能考試，一些評審人員的知識得不到更新，導(dǎo)致評審業(yè)務(wù)水平和實(shí)際工作存在一定的差距。評審機(jī)構(gòu)不僅存在人才的流失現(xiàn)象，還存在對項(xiàng)目把關(guān)不嚴(yán)的風(fēng)險(xiǎn)。

五、關(guān)于經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目預(yù)算評審?fù)七M(jìn)工作的建議

面對經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目存在的諸多問題，提出一些工作建議，以規(guī)范經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目的預(yù)算管理，促進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算的科學(xué)發(fā)展，提升財(cái)政資金的準(zhǔn)確分配和使用效益。

（一）加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)管理

加強(qiáng)對各級部門經(jīng)費(fèi)類預(yù)算編制工作的指導(dǎo)和培訓(xùn)，具體執(zhí)行過程中杜絕項(xiàng)目分割報(bào)送現(xiàn)象、杜絕不同部門之間的互不協(xié)調(diào)，實(shí)行“總體統(tǒng)籌規(guī)劃、部門分工負(fù)責(zé)”，爭取做到各服務(wù)類經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制做到科學(xué)合理、目標(biāo)清晰。

（二）完善評審標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)支撐體系，推動財(cái)政評審標(biāo)準(zhǔn)化、制度化

加強(qiáng)服務(wù)類項(xiàng)目評審標(biāo)準(zhǔn)制定。在實(shí)際中更應(yīng)該加強(qiáng)三級審核實(shí)施細(xì)則的執(zhí)行力度，各項(xiàng)目評審作業(yè)流程爭取做到環(huán)環(huán)相扣，項(xiàng)目從送審、評審、結(jié)審過程做到歷史分析數(shù)據(jù)留痕，建立資料臺賬和數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)相關(guān)項(xiàng)目數(shù)據(jù)的快速查詢、調(diào)取。在實(shí)際操作中，應(yīng)該通過各類渠道，收集相關(guān)的計(jì)價(jià)、計(jì)量、規(guī)定、解釋、答疑等支撐文件，形成自己的預(yù)算造價(jià)資料信息和價(jià)格數(shù)據(jù)庫，為今后工作提供更好的參考。對于未接觸過的新項(xiàng)目、新服務(wù)、新材料，不僅要多方面詢價(jià)，如以市場詢價(jià)、廠商詢價(jià)、網(wǎng)絡(luò)查詢等方式，對各種信息進(jìn)行比較、計(jì)算、加工測算應(yīng)用于具體項(xiàng)目，并對數(shù)據(jù)庫進(jìn)行項(xiàng)目補(bǔ)充和價(jià)格修正，逐步構(gòu)建項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）不斷提高財(cái)政評審質(zhì)量和評審隊(duì)伍建設(shè)

各地評審機(jī)構(gòu)應(yīng)健全完善管理制度和評審質(zhì)量控制體系。由于投資項(xiàng)目評審工作，不僅僅是簡單的數(shù)據(jù)匯總，更是需要利用評審專家的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)、對項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)技術(shù)分解，使用專業(yè)工具對數(shù)據(jù)分析，合理把控工作量和服務(wù)單價(jià)，針對不同項(xiàng)目評審，要盡量做到獨(dú)立、客觀、公正，最終使各個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算造價(jià)公平合理化。評審質(zhì)量的好壞不僅是公信力的表現(xiàn)，更是專業(yè)的體現(xiàn) ，而具體項(xiàng)目評審人員的水平至關(guān)重要，因此，務(wù)必加強(qiáng)評審人員業(yè)務(wù)水平的激勵和提升機(jī)制、完善專業(yè)人員的配置，評審機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)評審人員理論學(xué)習(xí)、組織培訓(xùn)、開展業(yè)務(wù)交流，探索跨省市的專家交流模式，提升評審人員總體水平，不斷提高評審質(zhì)量和公信力，使評審工作得到更好的發(fā)展。

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作者簡介：王丹（1982），女，四川省綿陽市人，本科，中級會計(jì)師，研究方向?yàn)轭A(yù)算評審。