王金鵬 姜璐璐

摘 要：國際海底電纜是關(guān)鍵的通信基礎(chǔ)設(shè)施，世界各國對海底電纜的依賴性逐年增強，但是目前國際海底電纜面臨著海域競爭性使用、數(shù)據(jù)竊取、人為蓄意損壞等行為帶來的挑戰(zhàn)與威脅?！堵?lián)合國海洋法公約》賦予了各國在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架以及公海海域鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利。沿海國對其海域內(nèi)的海底電纜有一定程度的管轄權(quán)，電纜受損國也可在符合國際法的前提下行使域外管轄權(quán)保護本國海底電纜。在現(xiàn)有國際海洋法下，國家應(yīng)盡適當顧及義務(wù)和勤勉盡責義務(wù)保護國際海底電纜。各國行使國際法賦予的權(quán)利時，應(yīng)適當顧及其他國家鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利，反之亦然。勤勉盡責義務(wù)要求國家應(yīng)當采取必要措施，以確保其管轄或控制下的個人行為不嚴重損害他國海底電纜。若國家未盡適當顧及義務(wù)或勤勉盡責義務(wù)損害國際海底電纜應(yīng)承擔國家責任。

關(guān)鍵詞：海洋法；國際海底電纜；適當顧及；勤勉盡責；國家責任

中圖分類號：D996? 文獻標識碼：A? 文章編號：1672-335X（2023）06-0033-13

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202306004

一、問題的提出

1850年，在英國和法國之間鋪設(shè)了世界上第一條海底電報電纜，開啟了海底電纜鋪設(shè)的歷史。時至今日，海底電纜已被廣泛應(yīng)用于全球通信與數(shù)據(jù)傳輸。截至2023年年初，全球已經(jīng)鋪設(shè)和計劃鋪設(shè)的海底電纜總計約552條，投入使用的海底電纜總長140萬千米。但是目前海底電纜面臨著海域競爭性使用、數(shù)據(jù)竊取、人為蓄意損壞等行為帶來的挑戰(zhàn)與威脅。[1]一旦電纜發(fā)生損壞，將會顯著影響受損國的網(wǎng)絡(luò)通信與數(shù)據(jù)傳輸。根據(jù)國際海底電纜保護委員會（International Cable Protection Committee，ICPC）的數(shù)據(jù)，每年大概有100條的海底電纜遭到損害，其中大多數(shù)是由人類競爭性使用海域或人為蓄意損害造成的。[2]2020年1月份，連接馬斯喀特和蘇伊士港口的獵鷹光纜被一艘大型船只的錨拉斷，造成也門至少6天的互聯(lián)網(wǎng)中斷，也影響了沙特阿拉伯、科威特、卡塔爾、蘇丹和埃塞俄比亞的互聯(lián)網(wǎng)。2022年11月30日，巴基斯坦電信局發(fā)文稱SEA-ME-WE-5海底電纜被切斷；2022年2月11日，連接中國香港至法國馬賽的Asia-Africa-Europe-1海底電纜被切斷，導(dǎo)致歐洲、東非、中亞和南亞地區(qū)數(shù)據(jù)傳輸大面積中斷。另外，據(jù)愛德華·斯諾登2013年曝光的文件稱，英國間諜機構(gòu)GCHQ已經(jīng)秘密獲得了承載互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的海底電纜網(wǎng)絡(luò)的訪問權(quán)，以通過海底網(wǎng)絡(luò)進行數(shù)據(jù)竊取。[3]海底電纜作為網(wǎng)絡(luò)空間的物理基礎(chǔ)設(shè)施，其安全性直接決定著國家通信安全和數(shù)據(jù)安全。提升海底電纜系統(tǒng)的安全性能往往是電纜運營商的重要工作內(nèi)容。

目前學(xué)界對于國際海底電纜法律問題的研究主要集中于兩個方面。第一，在國際海底電纜與海域競爭性使用的協(xié)調(diào)方面，董世杰、陳慧青認為采礦活動可能會對海底電纜的鋪設(shè)產(chǎn)生干擾。[4] [5]孟婕、趙立喜認為船舶拋錨也會對海底電纜造成損害，應(yīng)加強海域競爭性使用的協(xié)調(diào)，保護海底電纜。[6]杜曉君認為海底電纜還面臨人為蓄意損害帶來的威脅。[7]第二，在相關(guān)法律制度的完善方面，王秀衛(wèi)認為目前現(xiàn)有相關(guān)國際法律文件的簽署都早于海底電纜的迅速發(fā)展時期，導(dǎo)致國際海底電纜的法律保護不足，應(yīng)當對相關(guān)法律制度予以完善；[8]張明慧認為我國海底電纜法律制度不健全，需要健全相關(guān)法律法規(guī)、明確主體責任、建立動態(tài)監(jiān)管機制。[9]王贊建議在《中華人民共和國刑法》中增設(shè)破壞電纜、管道罪。[10]

基于國際法視角，各國需要履行保護海底電纜的適當顧及（due regards）義務(wù)和勤勉盡責（due diligence）義務(wù)，維護國際海底電纜的安全性和穩(wěn)定性。但目前學(xué)界鮮有學(xué)者系統(tǒng)性探討國家所負的保護國際海底電纜的適當顧及義務(wù)與勤勉盡責義務(wù)的來源、內(nèi)容及國家違反義務(wù)所產(chǎn)生的責任問題?；诖?，本文首先根據(jù)現(xiàn)有國際公約對國家在不同海域鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利以及沿海國和電纜受損國在不同海域?qū)H海底電纜的管轄權(quán)進行具體分析。在此基礎(chǔ)上，本文將具體探討國家保護國際海底電纜的適當顧及義務(wù)和勤勉盡責義務(wù)，澄清國家保護海底電纜的適當顧及義務(wù)的依據(jù)、內(nèi)涵以及具體要求，解讀國家勤勉盡責義務(wù)來源、內(nèi)涵與主要體現(xiàn)。最后，本文將討論國家違反適當顧及義務(wù)或勤勉盡責義務(wù)損害國際海底電纜所產(chǎn)生的國家責任問題。

二、國家鋪設(shè)國際海底電纜的相關(guān)權(quán)利分析

目前涉及國際海底電纜保護的主要國際條約有1884年《保護海底電纜公約》（下文簡稱《巴黎公約》）、1958年《公海公約》和1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（下文簡稱《公約》）?！栋屠韫s》是世界上第一個專門保護海底電纜的國際公約，但是公約通過距今已有一百多年的時間，且締約國較少?！豆９s》基本上吸收了《巴黎公約》中關(guān)于海底電纜的規(guī)定，賦予了各國在公海海床上鋪設(shè)海底電纜的自由?！豆s》則納入了《公海公約》中關(guān)于海底電纜保護、鋪設(shè)和維修的規(guī)定，對各締約國在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、公海以及國際海底區(qū)域鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利、國家保護海底電纜的義務(wù)等幾個方面作出了規(guī)定。下文將基于《公約》的相關(guān)規(guī)定分析各國在沿海國領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)、公海以及國際海底區(qū)域鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利，繼而分析沿海國和電纜受損國在海底電纜遭到損害時的管轄權(quán)問題。

（一）國家在沿海國不同海域鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利

根據(jù)《公約》，未經(jīng)沿海國同意，他國在沿海國領(lǐng)海沒有鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利。若經(jīng)友好協(xié)商，得到沿海國允許，締約國可以穿過沿海國領(lǐng)海或群島水域鋪設(shè)海底電纜。沿海國通常要求試圖在其領(lǐng)海或群島水域進行海底電纜作業(yè)的電纜公司取得相關(guān)許可或者執(zhí)照來規(guī)范其海底電纜作業(yè)。具體而言，在海底鋪設(shè)作業(yè)開始前，鋪設(shè)國需要獲得沿海國海事當局的批準，并由沿海國指定領(lǐng)海內(nèi)的電纜線路。鋪設(shè)過程中可能還需要獲得其他部門許可，例如國防或國家安全授權(quán)、環(huán)境許可以及建筑和土地使用許可等。[11]

在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，所有國家享有鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利。根據(jù)《公約》第58條和第79條，該權(quán)利的行使也受到一定的限制。其他國家在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)鋪設(shè)海底電纜時，應(yīng)遵守沿海國按照《公約》和其他國際法規(guī)則制定的法律，并適當顧及沿海國的權(quán)利。在沿海國大陸架鋪設(shè)海底電纜時，鋪設(shè)路線的劃定應(yīng)經(jīng)沿海國同意，不應(yīng)影響沿海國對因勘探其大陸架或開發(fā)其資源或經(jīng)營在其管轄下的人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)而建造或使用的電纜的管轄權(quán)，并適當顧及已鋪設(shè)的電纜。

在公海海域，任何國家不得對公海主張主權(quán)權(quán)利?！豆s》第87條及第112至115條為國家在公海鋪設(shè)和保護海底電纜作出了規(guī)定，賦予了所有國家在公海海床上鋪設(shè)海底電纜的自由，同時規(guī)定鋪設(shè)自由“受第六部分（大陸架）的限制”。這樣規(guī)定是因為《公約》第79條對大陸架范圍的規(guī)定，公海之下的海底并不一定屬于“區(qū)域”，也有可能屬于沿海國的大陸架。據(jù)此，“受第六部分的限制”主要是指《公約》第79條第2至5款對所有國家在沿海國大陸架上鋪設(shè)海底電纜權(quán)利的限制。

（二）沿海國對于國際海底電纜損害的管轄權(quán)

基于國家主權(quán)原則，沿海國對其領(lǐng)海享有完全的管轄權(quán)。沿海國對于任何國家及其國民在其領(lǐng)海內(nèi)損害本國和他國海底電纜的行為均可根據(jù)屬地管轄原則進行管轄。不過，沿海國對于在其領(lǐng)海內(nèi)損害他國海底電纜的行為可能會缺乏足夠激勵行使管轄權(quán)來追究損害賠償責任?！豆s》第56條規(guī)定沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架基于自然資源的主權(quán)權(quán)利，以及對人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的管轄權(quán)。雖然《公約》沒有明確界定“設(shè)施”的具體范圍，但結(jié)合《公約》第60條，沿海國對“為了第56條規(guī)定的目的和其他經(jīng)濟目的”或者“可能干擾沿海國在該區(qū)域內(nèi)行使權(quán)利”的設(shè)施擁有專屬管轄權(quán)。[12]據(jù)此，沿海國可就“為了第56條規(guī)定的目的和其他經(jīng)濟目的”或者“可能干擾沿海國在該區(qū)域內(nèi)行使權(quán)利”的海底電纜進行專屬管轄。

此外，就在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架損壞沿海國海底電纜的行為而言，沿海國通常無法完全基于屬地管轄行使管轄權(quán)。然而，正如2010年第65屆聯(lián)合國大會第65/181 號決議所指明的那樣，[13]一個國家的域外管轄權(quán)并不被國際法所禁止。[14]域外管轄權(quán)通常是指在一國領(lǐng)土主權(quán)范圍以外的區(qū)域，國家仍對特定事項擁有一定的管轄權(quán)。實踐中，國家一般通過界定特定不法行為的結(jié)果與本國利益的關(guān)聯(lián)，達到國家行使域外管轄權(quán)的目的。例如，美國在反壟斷法等領(lǐng)域基于“效果原則”對域外行為行使管轄權(quán)。[15]當沿海國的海底電纜在其專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架遭到損壞時，且該海底電纜不屬于上文所指“設(shè)施”時，沿海國可以在符合國際法的前提下基于域外管轄權(quán)適用本國法律進行管轄。

公海海域一般適用船旗國管轄原則。各國對于所有懸掛其本國國旗的船舶和個人享有完全的、排它的管轄權(quán)。船舶上的所有人員和所發(fā)生的罪行，除國際條約明文規(guī)定的例外情形，均處于船旗國的專屬管轄之下，適用船旗國法律?！豆s》將在公海損害國際海底電纜的管轄權(quán)賦予了船旗國，但船旗國可能缺乏足夠的激勵行使管轄權(quán)來追究其管轄或控制下的船舶或個人在公海損害他國所有的海底電纜的責任。

（三）受損國對于國際海底電纜損害的管轄權(quán)

電纜受損國能否行使國家管轄權(quán)追究他國損害本國海底電纜的國家責任？首先，受損國可基于保護管轄原則、普遍管轄原則進行管轄。根據(jù)保護管轄原則，國家可以對影響本國國家利益或者本國公民權(quán)益的嚴重罪行進行管轄。國家適用保護管轄原則通常是罪行結(jié)果與其國家利益或其本國公民利益有連接點。同時，為防止濫用保護管轄原則，在海底電纜損害結(jié)果與本國國家安全或重大利益存在因果關(guān)系時，受損國才可行使保護管轄追究行為國的國家責任。此外，也有國外學(xué)者將蓄意破壞海底電纜的行為歸為海盜罪的一種，[16]國家便可據(jù)此行使普遍管轄權(quán)。但在國際法上，蓄意損害海底電纜的行為是否是海盜罪的一種從而各國可進行普遍管轄尚未有定論。筆者認為，將蓄意破壞海底電纜的行為歸為海盜罪并不妥當?！豆s》第101條將海盜限于“為私人目的”而從事的行為，將有政治動機的行為排除在外。但蓄意破壞海底電纜的行為除私人行為外，亦存在有政治動機的蓄意破壞行為。

其次，國家也可在符合國際法的前提下行使域外管轄權(quán)。雖然在海底電纜領(lǐng)域尚未有國家行使域外管轄權(quán)的案例，但是在其他領(lǐng)域已有國家基于“效果管轄”行使域外管轄權(quán)的實踐。“效果管轄”是指國家通過建立并擴展國家或受其管轄下的公民利益與境外不法行為的聯(lián)系，從而達到域外管轄的目的。在美國Schoenbaum v.Firstbrook證券欺詐一案中，[17]雖然欺詐行為發(fā)生在美國境外，但是美國法院認定該境外股票交易行為對美國和美國公民的股票交易產(chǎn)生了影響，基于“效果管轄”對此案行使了域外管轄權(quán)。[18]由北約網(wǎng)絡(luò)合作防御卓越中心邀請國際專家組編寫的《網(wǎng)絡(luò)行動國際法塔林手冊2.0版》（下文簡稱《塔林手冊》）確立了一套在網(wǎng)絡(luò)空間行使國家管轄權(quán)的規(guī)則指引，國家管轄權(quán)以國際公認的四個管轄原則為邏輯起點，以“效果管轄”為補充?！端质謨浴分赋?，國家對外國國民在境外實施旨在破壞一國國家利益的網(wǎng)絡(luò)活動或者外國國民針對該國國民實施的網(wǎng)絡(luò)活動具有域外管轄權(quán)。[19]就國家保護本國域外海底電纜而言，一國國內(nèi)法可以識別國家或受其管轄下的國民利益與境外損害海底電纜行為的聯(lián)系，從而達到管轄域外海底電纜損害行為的目的。一般而言，這種聯(lián)系須是他國國民對一國海底電纜進行了實質(zhì)性的破壞，該國法律存在適用于域外的必要。[20]但是受損國域外管轄權(quán)的行使也應(yīng)受到國際禮讓原則、實際聯(lián)系原則的制約。具體而言，國家在行使域外管轄權(quán)保護本國海底電纜時，應(yīng)當充分尊重他國的合法權(quán)益，不應(yīng)對沒有實際聯(lián)系的活動或個人行使管轄權(quán)。

三、國家保護國際海底電纜的適當顧及義務(wù)

各國擁有在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、公海以及國際海底區(qū)域鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利，同時《公約》也為各國設(shè)定了保護國際海底電纜的義務(wù)，即適當顧及義務(wù)。適當顧及義務(wù)要求各國在行使鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利時，主動考慮他國的合法利益，避免不當干涉他國的海洋活動。下文首先將回顧適當顧及義務(wù)的歷史淵源與形成過程，繼而根據(jù)《維也納條約法公約》關(guān)于條約解釋的通則對《公約》中適當顧及義務(wù)的內(nèi)涵進行解釋，并在此基礎(chǔ)上分析國家在不同海域應(yīng)當如何履行保護國際海底電纜的適當顧及義務(wù)以及履行適當顧及義務(wù)的具體標準。

（一）國家保護海底電纜的適當顧及義務(wù)的依據(jù)

在古代和中世紀前半葉，由于科技水平不發(fā)達，人類對海洋的認識和探索能力也十分有限，對海洋的需求主要是捕撈、航行等。在大航海時代興起的西班牙和葡萄牙試圖確立兩國的海上霸權(quán)地位。1493年，教皇亞歷山大六世頒布教諭，將全世界的海洋一分為二劃分給西班牙和葡萄牙管轄，兩國在各自的地區(qū)擁有控制權(quán)，他國船只未經(jīng)允許，不得在此區(qū)域內(nèi)航行和經(jīng)商。 [21]17世紀初，以荷蘭和英國為代表的新興海洋國家，對兩國海上霸權(quán)地位發(fā)起了沖擊，也引發(fā)了關(guān)于海洋權(quán)利的國際爭論。胡果·格勞秀斯（Hugo Grotius）發(fā)表的《海洋自由論》（Mare Liberum）提出“海洋自由”的概念，即海洋不處于任何國家的主權(quán)之下，也不屬于任何國家的管轄范圍。格勞秀斯的海洋自由論符合荷蘭和英國等國擴張海外利益的需求，在很長一段時間里得到了相關(guān)國家的堅持和維護，并經(jīng)長期發(fā)展成為一項國際法原則。但是不加限制的海洋自由會對別國合理利用海洋產(chǎn)生干擾，造成在同一海域多種海洋活動沖突的問題。各國開始探索為海洋自由設(shè)置限制條件。[22]基于此，國際習慣法中逐漸出現(xiàn)了“合理地照顧到”等類似的措辭，它要求各國在行使公海自由時應(yīng)合理照顧其他國家的合法利益。這也是《公約》中“適當顧及”的起源。[23]

1958年第一次聯(lián)合國海洋法會議通過的《公海公約》第2條規(guī)定公海對所有國家開放，任何國家不得將公海置于其主權(quán)之下。其中公海自由包括航行自由、捕魚自由、鋪設(shè)海底電纜和管道自由等。同時《公海公約》第2條為協(xié)調(diào)特定海域多種海洋活動并存問題，規(guī)定了“合理顧及（reasonable regard）”義務(wù)，即所有國家在行使上述權(quán)利時，都應(yīng)當合理顧及其他國家行使公海自由的權(quán)利。[24]《公約》吸收了《公海公約》的理念，并將合理顧及的要求從公海擴展到專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架以及國際海底區(qū)域。在第三次聯(lián)合國海洋法會議上，經(jīng)起草委員會建議，該術(shù)語被修改為“適當顧及”。雖“合理顧及”與“適當顧及”術(shù)語表達方式存在不同，但是兩者表達的內(nèi)涵相同，并無實質(zhì)性變化。[25]“適當顧及”要求各國有義務(wù)避免可能會對其他國家合法使用海洋產(chǎn)生不利影響的任何行為，體現(xiàn)了《公約》平衡國家利益，促進各國公平與合理利用海洋的考慮?！豆s》共有19處提及了適當顧及義務(wù)，其中與國際海底電纜有關(guān)的“適當顧及”義務(wù)共有7處。

（二）國家保護海底電纜的適當顧及義務(wù)的內(nèi)涵

《公約》將適當顧及義務(wù)作為國家行使海洋權(quán)利時的一種限制，但是《公約》并沒有對適當顧及義務(wù)內(nèi)涵做出具體明確的界定?！毒S也納條約法公約》第31條規(guī)定的條約解釋通則蘊涵了條約解釋的基本方法，即文義解釋、目的與宗旨解釋、善意解釋等。其第32條是對“解釋之補充資料”的規(guī)定，規(guī)定也可通過締結(jié)條約時有關(guān)“準備工作”的分析來解釋條約的內(nèi)涵。[26] 第一，從適當顧及義務(wù)的通常含義出發(fā)，由于“適當（due）”在《布萊克法律詞典》中有“公正的、適當?shù)摹⒑侠怼钡囊馑?，“顧及（regard）”有“尊重、注意、對某件事進行積極考慮的意思”， “due regard”可以解釋為“合理考慮和注意”。 [27]在毛里求斯訴英國的查戈斯海洋保護區(qū)仲裁案中，根據(jù)《公約》附件七成立的仲裁庭對適當顧及義務(wù)做出了闡述：英國應(yīng)對毛里求斯的權(quán)利以及權(quán)利的性質(zhì)給予必要的考慮，雖然《公約》未給出締約國所應(yīng)適當顧及的具體細節(jié)內(nèi)容，但是英國不被允許按其意愿任意行事，應(yīng)當對毛里求斯的權(quán)利給予必要的尊重和關(guān)注。[28] 仲裁庭在裁決中表明，英國在查戈斯群島周圍建立海洋保護區(qū)的決定違反了《公約》第56條第2款所述的“適當顧及”義務(wù)，未能對毛里求斯在查戈斯群島的合法捕魚權(quán)盡到充分的尊重和顧及，違背了適當顧及義務(wù)。該仲裁裁決也體現(xiàn)了適當顧及義務(wù)的內(nèi)涵為一國在行使海洋權(quán)利時應(yīng)對另一國合法權(quán)利給予充分尊重與合理考慮。

其次，《公約》的目的和宗旨是理解“適當顧及”的重要依據(jù)?！豆s》的目的和宗旨包括在適當顧及所有國家主權(quán)的情況下，促進海洋的和平利用以及海洋資源的公平而有效的利用。各國依法進行海洋活動，彼此尊重和相互顧及，平衡各方利益，是海洋和平和公平利用的前提。以《公約》第56條、58條為例，沿海國在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)行使《公約》賦予的權(quán)利時，應(yīng)當尊重、考慮他國的合法權(quán)益。其他國家也不得濫用在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利，當鋪設(shè)海底電纜與沿海國合法海洋活動產(chǎn)生緊張和沖突時，應(yīng)顧及彼此的權(quán)益，進行充分協(xié)調(diào)與平衡，尊重和諧有序的海洋秩序。適當顧及義務(wù)也反映了《公約》序言中基于國家主權(quán)平等原則建立公平海洋秩序的愿景。[29]

第三，“適當顧及”義務(wù)應(yīng)依據(jù)《公約》第300條被善意履行。[30]善意履行國際義務(wù)包含兩層含義：第一，各國在履行自己所承擔的適當顧及義務(wù)時，應(yīng)秉承客觀的、實事求是的態(tài)度分析所應(yīng)顧及的不同海洋活動以及他國利益；第二，各國應(yīng)有必要的自我約束精神，盡量避免為追求本國利益而減損他國利益的行為。[31]這也意味著電纜鋪設(shè)國在行使權(quán)利時應(yīng)當進行必要的自我約束，盡量以不減損他國合法利益的方式行使權(quán)利。若發(fā)生鋪設(shè)活動與他國海洋活動沖突的情況，應(yīng)當尊重他國合法權(quán)利，相互顧及。例如，雖然在專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架鋪設(shè)海底電纜是《公約》賦予所有國家的權(quán)利，但實踐中各國一般不在繁忙的船舶通航航道上放置大型鋪設(shè)電纜作業(yè)工具，避免有礙于別國的合法航行。

此外，由于適當顧及義務(wù)本身的抽象性，厘清適當顧及義務(wù)的標準是判斷一國是否履行了適當顧及義務(wù)的基礎(chǔ)。通過上文對締約國在沿海國不同海域適當顧及義務(wù)的分析，可以發(fā)現(xiàn)在不同海域適當顧及所涉及的海洋權(quán)益不同，所以該義務(wù)的履行難以有具體一致的標準?！豆s》關(guān)于適當顧及義務(wù)的條文也沒有具體規(guī)定沿海國與非沿海國行使權(quán)利時應(yīng)當如何適當顧及。對于國際海底電纜的保護而言，需要一個相對具體的標準判斷國家是否履行了適當顧及義務(wù)。[32]適當顧及義務(wù)的具體內(nèi)容是無法預(yù)先確定的，在不同背景的情況下適當顧及的標準也會有所不同，需要根據(jù)個案情況而定。締約國鋪設(shè)海底電纜與其他合法海洋活動之間產(chǎn)生沖突時，應(yīng)進行個案分析，做出最符合雙方利益的選擇?！豆s》的主要目的在于平衡各國合法使用海洋的權(quán)利，建立和諧有序的海洋環(huán)境。適當顧及義務(wù)的包容性體現(xiàn)為各國在行使海洋權(quán)利時適當顧及的標準或各不相同，對如何具體進行適當顧及擁有較大的自由裁量權(quán)。這也意味著國際社會需加強合作，逐步完善保護海底電纜的適當顧及義務(wù)的具體標準。

（三）國家保護海底電纜的適當顧及義務(wù)在不同海域的具體體現(xiàn)

適當顧及是一種行為義務(wù)。負有適當顧及義務(wù)的國家，在行使海洋權(quán)利時應(yīng)當盡可能采取措施，尊重、考慮其他國家的海洋權(quán)益?！豆s》第56條第1款賦予沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。其他國家在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)擁有捕魚、航行、鋪設(shè)海底電纜等自由。《公約》第56條、58條分別對沿海國和非沿海國規(guī)定了適當顧及義務(wù)。第56條要求各沿海國在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)行使權(quán)利或者履行公約義務(wù)時，應(yīng)當適當顧及非沿海國鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利。該條款的重要意義在于它平衡了專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)沿海國的權(quán)利、管轄權(quán)和義務(wù)以及其他國家的權(quán)利和義務(wù)。第58條要求非沿海國在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)行使鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利時應(yīng)適當顧及沿海國的權(quán)利。上述兩個條款體現(xiàn)了沿海國與非沿海國之間應(yīng)彼此考慮和尊重對方的合法權(quán)益，對專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)沿海國自身合法權(quán)利與非沿海國鋪設(shè)海底電纜的合法權(quán)利之間做出了平衡。[33] 2015年國際海洋法法庭根據(jù)次區(qū)域漁業(yè)委員會（由七個西非國家組成的區(qū)域漁業(yè)組織）提交的請求發(fā)表了咨詢意見，就保護和保全海洋環(huán)境問題得出了與上文相同的結(jié)論。它指出，《公約》第56條和第58條側(cè)重于專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)沿海國和船旗國之間的相互義務(wù)。雖然沿海國擁有在其專屬經(jīng)濟區(qū)勘探、開發(fā)其自然資源的主權(quán)權(quán)利，但在各自專屬經(jīng)濟區(qū)行使權(quán)利和履行義務(wù)時必須適當顧及他國權(quán)利，船旗國亦然。[34][35]例如，沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)常見的捕魚活動可能會損壞埋藏在海底的電纜。目前廣泛使用的底部接觸式打撈的捕魚方式對海底電纜的物理性能損害較大，用于捕撈生活在海底深度1000米的魚類的水獺拖網(wǎng)（otter trawls）和橫梁式拖網(wǎng)（beam trawls）可能會損壞掩埋在深海海底的電纜。[36]有關(guān)國家應(yīng)與海底電纜鋪設(shè)國之間相互履行適當顧及義務(wù)，保持必要協(xié)商，充分了解此海域海底電纜的埋藏深度、路線與不致?lián)p害海底電纜的物理安全距離，以期就捕撈方式與保護方法達成共識，避免對該海域內(nèi)的海底電纜造成損害。

所有國家都有在沿海國大陸架上鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利，但應(yīng)適當顧及已經(jīng)鋪設(shè)的電纜和管道。這意味著一國在大陸架上新鋪設(shè)海底電纜時應(yīng)當顧及和保護已鋪設(shè)的海底電纜，避免對其造成損害。[37]具體而言，鋪設(shè)國在鋪設(shè)作業(yè)開始前，應(yīng)對已鋪設(shè)電纜的線路進行必要的了解。在鋪設(shè)過程中，應(yīng)與已有海底電纜及其配套設(shè)施保持必要的距離。當鋪設(shè)國進行新電纜鋪設(shè)與已有電纜的維修和維護產(chǎn)生作業(yè)沖突時，不得以損害他國利益的方式實現(xiàn)本國海底電纜的鋪設(shè)。此外，鋪設(shè)國還應(yīng)當對已有電纜的維修和維護給予便利。

在國家管轄范圍以外海域，各國在公海上享有的自由與權(quán)益包括鋪設(shè)海底電纜的自由，以及與此相關(guān)的線路的勘探、鋪設(shè)、維護和維修等權(quán)益。但由于公海之下的海底有可能屬于沿海國的大陸架，在公海上鋪設(shè)海底電纜的自由會受到《公約》大陸架制度的限制?！豆s》第112條規(guī)定，所有國家有權(quán)在大陸架以外的公海海底上鋪設(shè)海底電纜。[38]大陸架以外的公海海底即國際海底區(qū)域。各國在國際海底區(qū)域內(nèi)進行活動時，應(yīng)合理顧及“海洋環(huán)境中的其他活動”。同樣，各國在進行其他海洋活動時應(yīng)合理顧及國際海底區(qū)域活動。據(jù)此，一國在國際海底區(qū)域鋪設(shè)海底電纜時應(yīng)合理顧及國際海底區(qū)域內(nèi)的其他海洋活動。[39]因《公約》所稱國際海底區(qū)域內(nèi)活動是指勘探和開發(fā)國際海底區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源的一切活動，“海洋環(huán)境中的其他活動”則是指那些與勘探和開發(fā)國際海底區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源的活動無關(guān)的海洋環(huán)境中的任何作業(yè)，所以鋪設(shè)海底電纜也屬于國際海底區(qū)域“海洋環(huán)境中的其他活動”。[40]由此，各國在國際海底區(qū)域內(nèi)進行勘探、開發(fā)等活動時應(yīng)當充分注意鋪設(shè)的海底電纜，不得因勘探、開發(fā)活動減損海底電纜的安全與穩(wěn)定性。同樣，在國際海底區(qū)域內(nèi)進行海底電纜相關(guān)活動時也應(yīng)當顧及礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)活動，尊重和考慮彼此的合法權(quán)益，避免沖突。

四、國家保護國際海底電纜的勤勉盡責義務(wù)

除上文討論的國家應(yīng)盡適當顧及義務(wù)保護國際海底電纜以外，國家還應(yīng)盡勤勉盡責義務(wù)，盡可能采取適當措施預(yù)防其管轄或控制下的個人作出損害國際海底電纜的行為。當國家未盡勤勉盡責義務(wù)時，也將會產(chǎn)生國家責任。下文將討論國家保護國際海底電纜的勤勉盡責義務(wù)的來源與內(nèi)涵，并分析國家履行保護海底電纜的勤勉盡責義務(wù)的主要體現(xiàn)。

（一）國家保護國際海底電纜的勤勉盡責義務(wù)的來源與內(nèi)涵

勤勉盡責（due diligence）源自拉丁文diligentia，可譯為謹慎或周密?！洞笥倏迫珪穼⑶诿惚M責定義為“在各種專業(yè)和社會環(huán)境中保持必要的警惕和謹慎的標準”。[41]19世紀末，勤勉盡責作為國家義務(wù)逐漸出現(xiàn)在仲裁裁決和外交實踐中。勤勉盡責的基本內(nèi)涵在這一時期就已經(jīng)確立，通常指的是國家有義務(wù)防止和懲治其管轄和控制下的個人，避免嚴重損害他國或國際社會的利益。[42] 國際法院對“科孚海峽案”的判決表明，國家不應(yīng)當在知情的情形下允許在本國領(lǐng)土從事?lián)p害別國利益的行為。[43]國家如對其管轄或控制下的個人正在進行對他國或國際社會的利益造成嚴重不利后果的行為知情，未及時干預(yù)與制止，就會構(gòu)成對勤勉盡責義務(wù)的違背。勤勉盡責并不要求國家完全防止對他國利益的損害，而是要求國家盡最大努力防止或盡量減少這種損害。根據(jù)這一特征，勤勉盡責義務(wù)應(yīng)屬行為義務(wù)而非結(jié)果義務(wù)。雖然《公約》條文措辭并未提及勤勉盡責義務(wù)，但是《公約》中船旗國的許多重要職責都是以勤勉盡責義務(wù)為基礎(chǔ)設(shè)計制定的。國際海洋法法庭將勤勉盡責義務(wù)解釋為國家控制非國家行為者所開展某些活動的義務(wù)。[44]勤勉盡責是行為義務(wù)，如果國家能夠證明已盡最大努力，即使在實際損害發(fā)生的情況下也可以避免責任。

基于對《公約》就船旗國一般性義務(wù)以及船旗國在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)具體義務(wù)的規(guī)定的考察，[45]本文就《公約》中國家保護國際海底電纜的勤勉盡責義務(wù)的內(nèi)涵加以解讀。一般而言，除國際條約或《公約》明文規(guī)定的例外情形外，公海上的船舶受船旗國專屬管轄。船旗國專屬管轄的例外情形有1969年《國際干預(yù)公海油污事故公約》和1988年《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》等?，F(xiàn)有國際法對于在公海損害國際海底電纜的行為沒有例外的管轄規(guī)定，故船旗國可就懸掛其旗幟的船舶涉及損害國際海底電纜的行為進行專屬管轄。[46]《公約》第94條申明了船旗國對其管轄和控制下的個人所負的勤勉盡責義務(wù)。這意味著國家應(yīng)采取一切適當?shù)拇胧╊A(yù)防其管轄和控制下的個人或活動對國際海底電纜造成損害，或減少電纜損害發(fā)生的風險。

此外，在審查國家是否已盡勤勉盡責義務(wù)保護國際海底電纜時，一般應(yīng)當基于具體案件，結(jié)合相關(guān)國家損害海底電纜的風險程度、國家能力等因素來判斷。首先，勤勉盡責的標準與特定情況下造成海底電纜損害的風險程度成正比。其次，學(xué)界對于國家能力可否影響勤勉盡責義務(wù)標準有兩種不同的觀點。一種觀點認為，發(fā)展中國家由于能力的限制，在進行勤勉盡責義務(wù)審查時應(yīng)予以不同對待。在“尼加拉瓜軍事行動案”中，國際法院認為：由于國家能力的懸殊，要求尼加拉瓜承擔與美國相對等程度的勤勉盡責義務(wù)，從而阻止在其領(lǐng)土內(nèi)輸送武器是不合理的。[47]這似乎是將勤勉盡責義務(wù)的標準根據(jù)國家能力的不同進行了區(qū)分。另一種觀點認為，勤勉盡責義務(wù)的標準不應(yīng)因國家能力的不同而有所區(qū)分，國際海洋法法庭海底爭端分庭在“擔保國義務(wù)和責任咨詢意見案”中表示：擔保國義務(wù)和責任不應(yīng)當區(qū)分發(fā)展中國家和發(fā)達國家，若是標準不同將會不利于海洋環(huán)境的保護。[48] 據(jù)此，在審查國家是否已盡勤勉盡責義務(wù)保護國際海底電纜時，不應(yīng)僅將國家能力作為判斷標準，應(yīng)當結(jié)合具體案件情況綜合判斷。若一國未盡勤勉盡責義務(wù)，即違背其對國際社會所承擔的義務(wù)，構(gòu)成國際不法行為從而引起國家責任。

（二）國家保護海底電纜的勤勉盡責義務(wù)的主要體現(xiàn)

勤勉盡責要求國家基于個案具體情況，承擔具體的法律義務(wù)，例如，在專屬經(jīng)濟區(qū)、公海，船旗國都應(yīng)遵守勤勉盡責義務(wù)，確保其管轄和控制下的個人行為不嚴重損害他國海底電纜?？傮w來看，國家保護海底電纜的勤勉盡責義務(wù)主要體現(xiàn)包括：第一，國家對該船舶進行必要的行政、技術(shù)及社會事項上的管轄和控制；第二，國家就保護海底電纜與損害或避免損害海底電纜有關(guān)的賠償事項等制定必要的法律和規(guī)章；第三，國家針對海底電纜損害提供相應(yīng)救濟。

首先，根據(jù)《公約》第94條第3款和第4款的規(guī)定，各國應(yīng)按照國際規(guī)章、程序和慣例對懸掛本國旗幟的船舶進行必要的行政、技術(shù)及社會事項上的管轄和控制。這些行政、技術(shù)及社會事項上的管轄和控制包括三個方面：其一，國家應(yīng)當確保懸掛其旗幟的船舶保持一本登記冊；其二，船旗國對該船及其船長、高級船員和船員行使管轄權(quán)；第三，船旗國應(yīng)審查船舶為保證海上安全所做的必要措施。根據(jù)《公約》第91條，國家可以自主確定授予船只國籍的必要條件，即國家可在國際標準之上制定有關(guān)船舶登記的法律和規(guī)章。據(jù)此，國家是否已經(jīng)根據(jù)其制定的船舶登記法律和規(guī)章，盡到審查其管轄和控制下的船舶所應(yīng)具備的條件，是判斷其是否履行勤勉盡責義務(wù)的重要方面。

其次，國家應(yīng)就保護海底電纜與損害或避免損害海底電纜有關(guān)的賠償事項等制定必要的法律和規(guī)章。例如，沿海國可依《公約》或其他國際法規(guī)則制定關(guān)于保護電纜的無害通過領(lǐng)海的法律和規(guī)章以及按照《公約》第113條制定必要的法律和規(guī)章，將故意或因重大過失損害海底電纜的行為規(guī)定為犯罪。但是目前將故意或因重大過失損害海底電纜規(guī)定為犯罪的國家并不多，即使規(guī)定為犯罪也處罰較輕。例如，美國《海底電纜法》（The Submarine Cable Act），將故意或重大過失損害海底電纜的行為規(guī)定為刑事犯罪，行為人故意損害海底電纜將面臨2年以下的監(jiān)禁措施；行為人過失損害海底電纜將面臨3個月以下的監(jiān)禁措施。 [49]又例如，《公約》第114條要求各國應(yīng)制定必要的法律和規(guī)章，規(guī)定受其管轄的公海海底電纜的所有人如果在鋪設(shè)或修理該項電纜時使另一電纜遭受破壞或損害，應(yīng)負擔修理的費用。若國家未能依據(jù)《公約》內(nèi)容制定相應(yīng)國內(nèi)法律和規(guī)章，無論損害海底電纜的結(jié)果是否發(fā)生，也會構(gòu)成對勤勉盡責義務(wù)的違背?！豆s》第115條要求各國應(yīng)制定必要的法律和規(guī)章，確保船舶所有人在其能證明因避免損害海底電纜而犧牲錨、網(wǎng)或其他漁具且事先采取一切合理預(yù)防措施時，由電纜所有人對船舶所有人的損失予以賠償。據(jù)此，船舶所有人只有在“事先曾采取一切合理預(yù)防措施”的情況下才可獲得賠償。船舶所有人在事故發(fā)生后，應(yīng)當立即備妥由船員證言支持的陳述，以證明該事故是由為避免海底電纜損害所造成的。這就要求各國履行勤勉盡責義務(wù)，依據(jù)《公約》第115條要求制定相關(guān)的賠償規(guī)則。

最后，國家應(yīng)就海底電纜損害提供相應(yīng)救濟。船旗國管轄和控制下的個人做出損害國際海底電纜的行為，船旗國有義務(wù)與受損國家進行合作，對此事件進行調(diào)查，并采取必要行動進行補救或提供救濟途徑。[50]一方面，除了各國通過雙邊協(xié)定等方式商定替代的救濟辦法，因國際海底電纜損害遭受損失的自然人或法人應(yīng)能夠在造成海底電纜損害的國家的法院獲得司法救助。造成海底電纜損害國家應(yīng)當予以必要司法協(xié)助，為遭受損失的自然人或法人的取證等提供便利條件。另一方面，造成海底電纜損害的國家也應(yīng)與電纜受損國等國家展開合作，進行相應(yīng)的調(diào)查，采取合理補救措施避免損害擴大。

五、損害國際海底電纜的國家責任

法律責任對構(gòu)建社會秩序起著舉足輕重的作用。責任的追究對于國際海底電纜的保護也尤為重要。當一國做出損害國際海底電纜的國際不法行為，可能會造成一國海底電纜的破壞，也可能對多國的數(shù)據(jù)傳輸和通信都會產(chǎn)生不利影響。[51] 當一國海底電纜受到損害時，受損國可以直接援引國家責任向行為國提出賠償請求。[52]當存在多個國家受損的情況下，每個受損國可以分別援引實施了該國際不法行為的國家的責任。不同受損國基于不同的受損情況，賠償請求會有所不同。當多個國家實施了損害一國海底電纜的國際不法行為時，電纜受損國可以援引每個加害國的責任。下文將討論國際責任產(chǎn)生的基礎(chǔ)即國家違背的保護海底電纜的國際義務(wù)，繼而討論解除行為不法性的理由以及國家責任的形式和相關(guān)程序問題。

（一）違背的國際義務(wù)

狹義上講，國家責任是指國際不法行為引發(fā)的法律責任。[53]當可歸因于國家的作為或不作為，違背其承擔的國際法義務(wù)時，構(gòu)成國際不法行為，即存在一國的國家責任。在“加布奇科沃——大毛羅斯工程”案中，國際法院指出：公認的是國家一旦實施不法行為，不論其未加遵守的義務(wù)為何，都將引起國際責任。[54]從國際義務(wù)的來源看，國家保護國際海底電纜的義務(wù)來源于習慣國際法、國際條約和其他國際法淵源。義務(wù)可能是針對一國、若干國家，也可能是針對整個國際社會的義務(wù)。損害國際海底電纜國家責任的來源主要有兩方面：一是國家或代表國家行事的主體違背適當顧及義務(wù)損害海底電纜；二是國家未盡勤勉盡責義務(wù)，未能防止在其管轄或控制下的活動造成別國海底電纜損害。

《國家對國際不法行為的責任條款草案》第12條規(guī)定，一國的行為如不符合國際義務(wù)對它的要求，即為違背國際義務(wù)。適當顧及義務(wù)作為行為義務(wù)，如果義務(wù)主體所采取的“顧及”手段不滿足“適當”的標準，即構(gòu)成對義務(wù)的違背，無論是否造成國際海底電纜的損害，都可能產(chǎn)生國家責任。但是，如前所述，適當顧及義務(wù)的具體標準缺乏法律規(guī)定，是否違反義務(wù)需要根據(jù)個案情況判斷。例如，在不同情況下，船舶所應(yīng)與海底電纜保持的安全物理距離并不一致。筆者認為在程序方面，負有“適當顧及”義務(wù)的電纜鋪設(shè)者在行使鋪設(shè)海底電纜權(quán)利前應(yīng)本著誠實信用原則，妥為告知在鋪設(shè)區(qū)域內(nèi)作業(yè)的其他海洋活動主體海底電纜的鋪設(shè)規(guī)劃路線、鋪設(shè)時間等信息。在實體方面，電纜鋪設(shè)者通知其他活動主體后，雙方應(yīng)在自愿的基礎(chǔ)上平等協(xié)商，充分告知對方活動計劃以提前預(yù)見和避免可能產(chǎn)生的沖突。鋪設(shè)海底電纜活動和其他海洋活動主體應(yīng)在各自權(quán)利和義務(wù)之中達到基本平衡，雙方應(yīng)當根據(jù)不同活動的具體性質(zhì)來制定雙方都可接受的履行“適當顧及”義務(wù)的措施。

此外，如前述，就保護國際海底電纜而言，國家應(yīng)對懸掛其旗幟的船舶進行必要的管轄和控制，應(yīng)當根據(jù)《公約》制定必要的法律和規(guī)章以追究損害海底電纜的個人責任以及對受損電纜進行必要賠償，還應(yīng)當在海底電纜損害發(fā)生后提供相應(yīng)救濟以防止損失進一步擴大。就此而言，我國可在聯(lián)合國大會等平臺上積極倡導(dǎo)各締約國完善國內(nèi)有關(guān)海底電纜的相關(guān)法律制度，倡導(dǎo)各締約國互相提供及時、全面的司法救濟以追究損害電纜行為的責任。當然，若損害國際海底電纜的國際不法行為不可歸因于國家，國家也已盡勤勉盡責義務(wù)，已經(jīng)采取了一切合理必要的措施約束其管轄或控制下的活動，無論是否取得實際效果，國家責任都不會產(chǎn)生。在此種情況下，海底電纜損害僅導(dǎo)致造成損害的個人的刑事責任或民事責任問題。

（二）解除行為不法性的理由

根據(jù)《國家對國際不法行為的責任條款草案》，在特定情況下，國家實施的國際不法行為存在被免除國家責任的可能性。在不違背一般國際法強制義務(wù)的情況下，實施國際不法行為的國家是可以援引“不可抗力（Force Majeure）”“危難（Distress）”“反措施（Countermeasures）”等理由解除其損害國際海底電纜不法行為的國家責任。

首先，當一國不遵守國際義務(wù)損害國際海底電纜的行為是由于“不可抗力”所致時，可以排除不法性。這應(yīng)當同時滿足兩個條件：第一，事件具有突發(fā)性和不可控制性，國家在不得已的情形下?lián)p害了國際海底電纜。第二，事件與該國作出的國際不法行為具有因果關(guān)系，這也嚴格限制了援引不可抗力作為免責條款的范圍。國家援引“不可抗力”作為排除損害國際海底電纜行為不法性，應(yīng)舉證證明不可抗力事件導(dǎo)致了該國對義務(wù)的違背或者說是對國際海底電纜的損害，證明兩者之間是存在直接的因果關(guān)系的。例如，一國的科考船在海洋科考途中突遇劇烈天氣，科考船隨時有顛覆危險，科考船加速駛離該海域時造成了他國海底電纜損害。此時，行為國應(yīng)提供必要證據(jù)證明，造成他國電纜損害的不法行為是由于不可抗力導(dǎo)致的，從而免除國家責任。

其次，代表國家執(zhí)行公務(wù)的行為人為了挽救其自身或受其監(jiān)護的人的生命而作出的損害國際海底電纜的不法行為，國家可以援引“危難”排除其不法性，從而免除國家責任。例如，一國發(fā)生戰(zhàn)亂，機場等交通要道已被炸毀，他國領(lǐng)事在利用輪船撤僑途中不得已情形下?lián)p壞了戰(zhàn)亂國海底電纜登陸站。當電纜受損國向行為國主張損害海底電纜的國家責任時，行為國可以援引“危難”排除不法行為從而免除國家責任。但若危難是由自身的行為導(dǎo)致的，不法性則不得排除。

此外，一國為促使責任國停止正在進行的損害國際海底電纜的國際不法行為，可以采取暫時不履行國際義務(wù)的反措施。[55]無論從司法判例還是國家實踐來看，反措施的實行需要滿足程序性和實質(zhì)性要件。實質(zhì)性條件包括：（1）反措施以責任國的國際不法行為為前提；（2）反措施“僅針對”責任國，不得波及第三國；（3）反措施的手段應(yīng)具有相稱性，不得超出合理范圍。[56]程序性條件包括：（1）受損國應(yīng)先向責任國主張國家責任，若責任國已承擔國家責任，那么受損國不得再采取反措施；（2）受損國應(yīng)先提前通知責任國，尋求通過談判和平解決國際爭端，若通過談判已解決爭端，則不得采取反措施。[57] 針對損害海底電纜的不法行為采取反措施也應(yīng)遵循上述要求。例如，海底電纜鋪設(shè)國在公海沿已規(guī)劃好的線路鋪設(shè)海底電纜時與一國的公海捕魚活動產(chǎn)生沖突，兩國均應(yīng)履行適當顧及義務(wù)。若捕魚國拒絕履行適當顧及義務(wù)，故意損壞新鋪設(shè)的電纜。鋪設(shè)國可先向捕魚國主張國家責任，提前通知尋求通過談判和平解決國際爭端。但如捕魚國不承擔責任，爭端也無法解決，鋪設(shè)國則可以采取反措施。

（三）國家責任的形式

一般而言，國家責任的形式包括恢復(fù)原狀（Restitution）、補償（Compensation）、抵償（Satisfaction）等。損害海底電纜的國際不法行為可能引起一種形式的國家責任，也可能引起多種形式的國家責任。國家責任的形式之間沒有排他性，例如行為國需要作出道歉，同時對電纜受損國進行補償。第一，由于恢復(fù)原狀在所有賠償方式中能夠最徹底地消除國際不法行為造成的損害，所以它是國際海底電纜遭到損害的首選救濟方式。第二，當海底電纜受損國無法通過恢復(fù)原狀得到救濟的情況下，可以要求行為國采取補償?shù)姆绞劫r償損害。補償一般通過支付一筆款項作出?！豆s》第114條將海底電纜損害賠償限于“負擔修理的費用”，沒有將更換損害電纜、賠償因電纜損壞而遭受的其他損失包括在內(nèi)。該條與《公海公約》第28條相比沒有實質(zhì)變化。在第三次聯(lián)合國海洋法會議上也沒有引起討論。造成上述問題的主要原因是《公約》制定時人為損害海底電纜行為較為少見，電纜損害賠償問題未能引起國際社會的足夠重視。但是實際上，由于海底電纜的重要功能，每次海底電纜故障都會造成巨大的經(jīng)濟損失，修理需耗資80到100萬美元不等，加上線路損失和臨時租用其他線路的費用，總耗資超千萬人民幣。[58]筆者認為，補償除了涵蓋“修理費用”外，還應(yīng)當涵蓋經(jīng)濟上可評估或者已經(jīng)確定的其他損失。不過，不同情形下評估海底電纜受損國的損害和確定補償數(shù)額是非常復(fù)雜的，極易引起國際爭端。此外，在海底委員會1971年的會議上，馬耳他代表提議，如果對電纜或管道的損壞造成任何油類或者其他物質(zhì)排放，行為國應(yīng)當負擔將海洋環(huán)境恢復(fù)到自然狀態(tài)的費用。[59]雖然當時這一提議并未被采納，但2023年“北溪”管道爆炸給相關(guān)海域的生態(tài)環(huán)境、航運安全帶來的負面影響無疑體現(xiàn)了對電纜或管道的損害可能造成海洋污染。筆者認為，如果一國對海底電纜的損害造成海洋污染，其補償應(yīng)當涵蓋恢復(fù)海洋環(huán)境的費用。第三，國家責任也可以采取承認不法行為、正式道歉或其他的抵償方式承擔。除上述責任后果以外，一國做出通過國際海底電纜對他國進行持續(xù)性數(shù)據(jù)竊取的國際不法行為時，該國應(yīng)首先終止數(shù)據(jù)竊取，必要時還應(yīng)作出保證不再竊取數(shù)據(jù)的承諾。

（四）援引國家責任的程序

受損國在援引國家責任時應(yīng)當遵守必要的程序。對于行為國損害其海底電纜的不法行為，受損國應(yīng)當以某種方式作出反應(yīng)，否則受損國可能被視為以默示的方式放棄援引國家責任的權(quán)利。首先，受損國應(yīng)當將其要求通知損害行為國，指明行為國所從事的哪一種行為損害其海底電纜以及要求停止該損害行為。[60]例如，行為國的科考船在進行海洋科考時，對他國海底電纜造成物理損害，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，受損國首先可以要求行為國停止該海洋科考活動。其次，受損國可以向行為國提出賠償要求。在受損國向行為國提出賠償請求的過程中易產(chǎn)生分歧，雙方應(yīng)盡可能通過和平的方法解決索賠過程中出現(xiàn)的爭端。

關(guān)于違反國際義務(wù)引起國家責任的爭端屬于法律爭端。爭端方可以選擇協(xié)商等政治解決方法以及提交國際仲裁或提交國際法院等國際司法機構(gòu)在內(nèi)的多種爭端解決方式。若因損害海底電纜事實不清引起的爭端，相關(guān)國家為了查明事實可以簽訂特別協(xié)定，建立調(diào)查委員會，調(diào)查海底電纜發(fā)生損壞的事實，進而確定責任歸屬。由于海底電纜的埋藏深度以及損壞行為的隱蔽性，對其調(diào)查取證具有相當?shù)碾y度，相關(guān)國家應(yīng)給予調(diào)查委員會必要配合，積極協(xié)助委員會的調(diào)查。調(diào)查委員應(yīng)出具調(diào)查報告，闡述調(diào)查事實，為當事國和平解決國際爭端創(chuàng)造條件。但是調(diào)查報告對雙方國家不具有法律拘束力。[61]此外，對于因損害賠償金額等問題引起的爭端，如果電纜受損國和行為國無法通過協(xié)商達成一致，則可以通過簽訂仲裁協(xié)議將爭端交由雙方選定的仲裁機構(gòu)裁決或者通過達成協(xié)議提交國際司法機構(gòu)裁判等方式實現(xiàn)爭端解決。

六、結(jié)語

“海洋命運共同體”下人類與海洋命運與共。海底電纜是海洋安全領(lǐng)域的核心組成部分，也是全世界數(shù)字經(jīng)濟和社會的支柱?！豆s》賦予了各締約國在沿海國的專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、公海和國際海底區(qū)域鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利，同時要求各國在行使《公約》賦予的權(quán)利時應(yīng)遵守適當顧及義務(wù)和勤勉盡責義務(wù)保護國際海底電纜。若國家違背國際義務(wù)作出國際不法行為，將會產(chǎn)生國家責任。電纜受損國可以援引國家責任向行為國提出賠償請求。在共建“一帶一路”的時代背景下，海底電纜作為“21世紀海上絲綢之路”和海洋強國建設(shè)的重要基礎(chǔ)性設(shè)施，在促進各國互惠合作中發(fā)揮著更加重要的作用。我國應(yīng)積極推動海底電纜保護法律制度的完善，適時在聯(lián)合國大會等平臺上提出完善《公約》適當顧及義務(wù)的標準，加強國際海底電纜損害國家責任的相關(guān)規(guī)定等建議，倡導(dǎo)各締約國加強國際合作，促進海底電纜的保護。

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On the Obligations and Responsibilities of States to Protect International Submarine Cables

Abstract：?Submarine cables are the most critical communication infrastructure for countries around the world. Every country in the world is increasingly dependent on submarine cables. But submarine cables face challenges and threats from competing uses of the sea， data theft and deliberate damage. The United Nations Convention on the Law of the Sea （UNCLOS） regulates that states have the right to lay submarine cables in the exclusive economic zone of coastal states， the continental shelf， the high seas and the international seabed area. Coastal states have certain degrees of jurisdiction over international submarine cables laid in sea areas under their jurisdiction. And the injured states may exercise extraterritorial jurisdiction to protect their submarine cables subject to international law. Under the existing international law of the sea， states should fulfill the obligations of due regard and due diligence to protect international submarine cables. In exercising their rights under the international law， states shall have due regard to the rights of laying submarine cables of other states， and vice versa. The obligation of due diligence requires that the state should take necessary measures to ensure that the acts of individuals under its jurisdiction or control do not cause serious damage to the submarine cables of other states. State responsibility will arise if the state fails to exercise due regard or due diligence and causes damage to international submarine cables.

Key words：law of the sea; international submarine cables; due regard; due diligence; state responsibility