羅伯恒

2019年12月，武漢開(kāi)始出現(xiàn)數(shù)例新型冠狀病毒感染患者，隨后新冠病毒迅速肆虐全國(guó)。此次疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和治理能力的一次大考，我國(guó)充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，緊緊依靠人民群眾，科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策，最終打贏了這場(chǎng)人民生命安全保衛(wèi)戰(zhàn)。新冠病毒肺炎疫情的暴發(fā)只是我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的一部分。習(xí)近平總書(shū)記指出，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力是國(guó)家治理能力的題中之義，是國(guó)家安全的重要抓手。①參見(jiàn)楊丹：《提升突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力》，載《湖南日?qǐng)?bào)》2020年3月10日，第5版。因此，系統(tǒng)反思突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的不足，并嘗試制度創(chuàng)新，完善重大公共衛(wèi)生事件防控的治理結(jié)構(gòu)，對(duì)提升應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的能力至關(guān)重要。推動(dòng)完善涉及突發(fā)事件防控相關(guān)的規(guī)范性法律文件，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，推動(dòng)形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的綜合法律體系，方能為以后預(yù)防社會(huì)重大衛(wèi)生事件提供法治保障。

一、應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)行法律保障體系

突發(fā)公共事件是指在一定區(qū)域內(nèi)突然發(fā)生的，打破了原有的正常社會(huì)秩序，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失和重大社會(huì)影響，并危及公共安全的，需要立即處理的事件。①參見(jiàn)王利賓：《法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控研究》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第5期。根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害影響與涉及范圍，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級(jí)）、重大（Ⅱ級(jí)）、較大（Ⅲ）和一般（Ⅳ級(jí)）四級(jí)進(jìn)行管理，配套建立分級(jí)反應(yīng)機(jī)制。法律保障方面，也同時(shí)根據(jù)其性質(zhì)的不同，分為指導(dǎo)性法律保障體系和懲罰性法律保障體系。

（一）指導(dǎo)性法律保障體系

改革開(kāi)放以前，我國(guó)社會(huì)管理以“單位制”“人民公社制”為基本社會(huì)組織形式，具有政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三位一體的功能，呈現(xiàn)行政性、封閉性、單一性的特征。這一時(shí)期，人口流動(dòng)近乎停滯，人們普遍生活在“熟人社會(huì)”中，社會(huì)基本單元的管理、控制能力較強(qiáng)，許多衛(wèi)生事件能夠被有效消滅在萌芽階段。

1989年，我國(guó)制定首部《傳染病防治法》，以預(yù)防為主、防治結(jié)合、分類(lèi)管理作為傳染病預(yù)防控制的主要原則，并在傳染病預(yù)防和控制、疫情的報(bào)告和公布等方面對(duì)各級(jí)政府衛(wèi)生部門(mén)提出了具體要求。此后一直到2003年“非典”病毒暴發(fā)前夕，我國(guó)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面始終存在諸多空白，政策相互獨(dú)立，未能形成體系。②參見(jiàn)張楓怡、趙靜等：《我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理政策變遷研究》，載《醫(yī)學(xué)與法學(xué)》2023年第4期。2003年“非典”疫情暴發(fā)起初，我國(guó)未建立起突發(fā)公共衛(wèi)生事件專(zhuān)門(mén)應(yīng)急處置隊(duì)伍，缺乏應(yīng)對(duì)預(yù)案和應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，以至于當(dāng)時(shí)的應(yīng)急管理體制機(jī)制難以有效作出應(yīng)對(duì)。在此情況下，黨中央、國(guó)務(wù)院快速作出決策，基于我國(guó)國(guó)情創(chuàng)造性的出臺(tái)了一系列舉措，最終渡過(guò)難關(guān)。

此后，我國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到應(yīng)急防控工作的重要性，開(kāi)始密集總結(jié)“非典”防控的經(jīng)驗(yàn)和成果，出臺(tái)了一系列針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)舉措。2003年5月出臺(tái)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（2011年作進(jìn)一步修改）；2004年8月修改《傳染病防治法》（2013年作進(jìn)一步修改）；2006年出臺(tái)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（2013年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》）；2007年出臺(tái)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等，為各級(jí)人民政府及其分管部門(mén)妥善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供了規(guī)范保障。

截至目前，我國(guó)制定了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》等涉及應(yīng)急、災(zāi)害的法律法規(guī)共60多部，覆蓋了包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等多種類(lèi)型，形成了預(yù)防為主、常備不懈，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)，依法規(guī)范、措施果斷，依靠科學(xué)、加強(qiáng)合作的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)處置機(jī)制。

（二）懲罰性法律保障體系

有關(guān)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)懲罰性保障的法律規(guī)定見(jiàn)于《刑法》第六章妨害社會(huì)管理秩序罪中的第五節(jié)危害公共衛(wèi)生罪、2003年“非典”疫情暴發(fā)時(shí)由最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）以及2020年2月新冠疫情暴發(fā)時(shí)由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒肺炎疫情防控違法犯罪的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。

刑事立法在重大公共衛(wèi)生事件處置過(guò)程中也發(fā)揮了重要作用。1989年，我國(guó)《傳染病防治法》出臺(tái)，該法第35條、第37條通過(guò)列舉方式明確了妨害傳染病防治的具體行為，規(guī)定“比照刑法第一百七十八條的規(guī)定追究刑事責(zé)任”，是我國(guó)從立法層面規(guī)制妨害傳染病防治行為走出的第一步。根據(jù)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，1979年《刑法》已經(jīng)逐漸滯后。針對(duì)原有立法的不足，1997年《刑法》將原《傳染病防治法》中關(guān)于規(guī)制妨害傳染病防治行為的內(nèi)容吸收，增設(shè)妨害傳染病防治罪，對(duì)其從獨(dú)立配置法定刑、增加單位可以作為犯罪主體兩方面對(duì)法條規(guī)定進(jìn)行了修改完善。

2003年“非典”疫情暴發(fā)時(shí)，因我國(guó)《刑法》對(duì)妨害傳染病防治罪采用了準(zhǔn)用性規(guī)范的立法方式，甲類(lèi)傳染病的標(biāo)準(zhǔn)以《傳染病防治法》的規(guī)定為準(zhǔn)。但《傳染病防治法》規(guī)定我國(guó)甲類(lèi)傳染病僅有霍亂和鼠疫兩種，并且當(dāng)時(shí)尚無(wú)對(duì)乙類(lèi)傳染病可以按照甲類(lèi)預(yù)防、控制的規(guī)定，使得《刑法》的懲治面過(guò)于狹窄，導(dǎo)致對(duì)“非典”這種起初原因不明造成的大范圍傳染性疾病的防控過(guò)程中缺乏法律的懲罰性保障。為保障疫情防控工作的順利進(jìn)行，才有了《解釋》的出臺(tái)。在未明確妨害傳染病防治罪法律適用的情況下，將患有突發(fā)傳染病或者疑似突發(fā)傳染病而拒絕接受檢疫強(qiáng)制隔離或者治療，過(guò)失造成傳染病傳播，造成嚴(yán)重后果的行為按照過(guò)失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪定罪處罰，為“非典”防控期間對(duì)妨害公共衛(wèi)生事件的處置提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。在“非典”疫情防控戰(zhàn)爭(zhēng)取得勝利后，通過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，促成了《傳染病防治法》在2004年的修改，此次修改著重完善了傳染病防控手段，增加對(duì)甲類(lèi)傳染病以外的傳染病可以采取甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施的規(guī)定，為此后應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了制度保障。

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，《意見(jiàn)》明確規(guī)定了故意傳播新型冠狀病毒感染肺炎病原體的兩種具體行為按照以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪定罪處罰，妨害疫情防控措施引起新型冠狀病毒傳播或者有傳播嚴(yán)重危險(xiǎn)的行為按照妨害傳染病防治罪定罪處罰，為妥善應(yīng)對(duì)這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了明確依據(jù)，在引導(dǎo)公眾自覺(jué)履行報(bào)告義務(wù)、接受檢測(cè)以及配合隔離、治療措施，有效控制疫情擴(kuò)散方面發(fā)揮了重要作用。2020年12月，《刑法修正案（十一）》出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)將過(guò)去關(guān)于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)和成果正式上升至成文法高度，加大了對(duì)妨礙突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件行為的打擊懲罰力度，對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的防控體制的持續(xù)完善和推進(jìn)打上了一劑“強(qiáng)心針”?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬穼⒃缎谭ā返?30條規(guī)定的妨害傳染病防治罪在入罪方面進(jìn)行了范圍上的擴(kuò)大。具體而言，在保持妨害傳染病防治罪結(jié)果犯屬性的同時(shí)，將其入罪行為由“引起甲類(lèi)傳染病傳播或者有傳播嚴(yán)重危險(xiǎn)的”增加為“引起甲類(lèi)傳染病以及依法確定采取甲類(lèi)傳染病預(yù)防、控制措施的傳染病傳播或者有傳播嚴(yán)重危險(xiǎn)的”，密切貼合了2020年至2023年新冠疫情“乙類(lèi)甲管”的防控現(xiàn)狀。我國(guó)抗擊新冠疫情取得的重大成果客觀上也離不開(kāi)《刑法修正案（十一）》的懲罰性法律保障。

二、突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件法治化應(yīng)急處置的現(xiàn)狀檢視

（一）法律規(guī)范界限不明晰

我國(guó)現(xiàn)行應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的法律體系具有法律淵源效力層級(jí)復(fù)雜、法律規(guī)范條目眾多的特點(diǎn)，不同法律規(guī)范之間因立法目的不同、規(guī)范細(xì)化程度不同等造成一定程度的雜糅。受“宜粗不宜細(xì)”的立法思路影響，現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)于重大突發(fā)事件的處理規(guī)定較為原則化。例如，事后恢復(fù)與重建章中，只是規(guī)定人民政府要組織開(kāi)展相關(guān)工作，但是對(duì)于實(shí)施主體、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施計(jì)劃以及實(shí)施過(guò)程都沒(méi)有明確規(guī)定。再者，信息發(fā)布主體多元，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定由政府及其部門(mén)發(fā)布信息，《傳染病防治法》 規(guī)定其信息發(fā)布主體為衛(wèi)生行政部門(mén)，這在一定程度上可能導(dǎo)致政府對(duì)突發(fā)事件信息發(fā)布不及時(shí)?！秱魅静》乐畏ā返确蓪儆谔貏e法，只適用于單種類(lèi)的公共危機(jī)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)按照突發(fā)公共衛(wèi)生事件類(lèi)型分別立法，分散立法模式下的一事一議特征非常顯明。①參見(jiàn)王志鑫、吳大華：《我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系的檢視與完善》，載《中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理》2022年第8期。致使在突發(fā)事件預(yù)警、信息發(fā)布、應(yīng)急準(zhǔn)備、處置等方面缺乏有效銜接，缺乏緊急狀態(tài)下統(tǒng)一的指揮、權(quán)力配置機(jī)制，關(guān)鍵時(shí)刻難以有效應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的處置工作。

（二）應(yīng)急管理體制機(jī)制不夠完善

我國(guó)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件法治體系建設(shè)正在逐步健全，應(yīng)急管理體制機(jī)制方面有待完善。以我國(guó)出臺(tái)的應(yīng)急法治預(yù)案為例，在總量上已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了多部門(mén)、多種類(lèi)、多領(lǐng)域的覆蓋，但在體制機(jī)制、邏輯框架、實(shí)操規(guī)范上仍有一定的不足之處。我國(guó)針突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案存在以下問(wèn)題：其一，各省立法進(jìn)度不一，重復(fù)立法現(xiàn)象明顯。全國(guó)范圍內(nèi)僅有70%左右的省、自治區(qū)、直轄市在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》基礎(chǔ)上進(jìn)行了地方立法，出臺(tái)了結(jié)合本省實(shí)際情況的實(shí)施細(xì)則。其中也暴露出應(yīng)急預(yù)案文本簡(jiǎn)單復(fù)制、預(yù)案缺乏針對(duì)性和可操作性、預(yù)案的應(yīng)急演練不足等問(wèn)題。其二，公共衛(wèi)生體系在其結(jié)構(gòu)、制度方面仍存在一定完善空間?，F(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)體系側(cè)重于對(duì)即發(fā)事件進(jìn)行管控，“重醫(yī)輕衛(wèi)”“重醫(yī)輕防”的傾向依然比較突出。其三，法律法規(guī)滯后性凸顯，現(xiàn)行《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》皆為2006年制定，但是其主要編制依據(jù)已經(jīng)發(fā)生改變，如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》于2011年修正，《傳染病防治法》也于2013年修正，而應(yīng)急預(yù)案卻未能同步更新完善。

在應(yīng)急體制方面，我國(guó)基本形成全國(guó)分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制。應(yīng)急機(jī)制主要包括預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急信息報(bào)告程序、應(yīng)急決策協(xié)調(diào)機(jī)制、應(yīng)急公眾溝通機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別確定機(jī)制、應(yīng)急處置程序、應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、應(yīng)急資源征用機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制等方面。應(yīng)急管理體制具有明確職責(zé)、整合資源、及時(shí)響應(yīng)、緊急救援、評(píng)估恢復(fù)等關(guān)鍵作用。有學(xué)者指出，我國(guó)應(yīng)急管理體制具有一定的中國(guó)特色優(yōu)勢(shì)，但是管理體制內(nèi)存在部門(mén)化傾向、部門(mén)職責(zé)與上下級(jí)政府職責(zé)劃分不明、協(xié)調(diào)性差、責(zé)任體系不健全、資源整合差等問(wèn)題。①參見(jiàn)高小平：《建設(shè)中國(guó)特色的應(yīng)急管理體系》，載《中國(guó)應(yīng)急管理》2009年第4期。還有業(yè)內(nèi)人士指出，我國(guó)應(yīng)急機(jī)制上缺乏創(chuàng)新化和信息化、當(dāng)?shù)卣闹匾暥群捅O(jiān)督不夠以及其本身實(shí)際存在的一些缺陷，并提出應(yīng)從機(jī)制的應(yīng)用設(shè)計(jì)、推行信息化管理方式、投入使用前進(jìn)行大量重復(fù)實(shí)驗(yàn)、提高工作人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)素質(zhì)等方面進(jìn)行改進(jìn)，優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制。②參見(jiàn)張沐霞：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制研究》，載《世界最新醫(yī)學(xué)信息文摘》2019年第19期?！秶?guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》明確了在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下由衛(wèi)生部（現(xiàn)為國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)）組織協(xié)調(diào)應(yīng)急處理工作，必要時(shí)可成立全國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部。這種成立臨時(shí)的指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組承擔(dān)處理危機(jī)的職責(zé)具有兩面性。一方面，該機(jī)制能夠破除部門(mén)間的“行政障壁”，及時(shí)妥當(dāng)調(diào)配資源，最大限度發(fā)揮集體合力；另一方面，應(yīng)當(dāng)注意的是，這種臨時(shí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立又間接導(dǎo)致了政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的反應(yīng)能力持續(xù)性不足，客觀上強(qiáng)化了重應(yīng)對(duì)、輕預(yù)防的應(yīng)急處置理念，使得應(yīng)急處置預(yù)案、演練等制度地位降低?，F(xiàn)有立法對(duì)行政應(yīng)急權(quán)的規(guī)范也未能充分滿足應(yīng)急法治的要求。在一些重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，一些應(yīng)急措施的出臺(tái)可以最大限度地保護(hù)人民和公共財(cái)產(chǎn)的安全，但是有時(shí)將超越法律的規(guī)定范圍，這不僅會(huì)讓執(zhí)行機(jī)關(guān)面臨一定的輿論壓力，也讓司法機(jī)關(guān)在處理該類(lèi)案件中難以找到法理支撐，更是讓民眾難以對(duì)行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急權(quán)形成有效監(jiān)督?？陀^上使得突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置期間行政機(jī)關(guān)的部分“指令”游離于現(xiàn)有法律體系之外，難以滿足法治政府建設(shè)的要求。

（三）人民群眾在公共衛(wèi)生法治建設(shè)中參與度不足

在重大公共衛(wèi)生事件的治理中，人民群眾扮演著不同的角色。既是針對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)出應(yīng)急指令的服從者，又是受助于公共衛(wèi)生部門(mén)進(jìn)行應(yīng)急救助的被救助者，還是協(xié)助相關(guān)政府職能部門(mén)進(jìn)行應(yīng)急管理的參與者，更是在重大公共衛(wèi)生事件治理中對(duì)行政權(quán)、司法權(quán)是否依法運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督的監(jiān)督者。①參見(jiàn)蘇海雨、鄭文盛：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急治理的法治化保障》，載《中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理》2022年第5期。保證并且加大人民群眾在公共衛(wèi)生法治建設(shè)中的參與力度，對(duì)于公共衛(wèi)生法治建設(shè)的健康發(fā)展意義重大。

1.人民群眾在公共衛(wèi)生事件治理中的知情權(quán)不足

知情權(quán)是指公民對(duì)自身相關(guān)信息獲取和了解的權(quán)利。它是公民的一項(xiàng)重要私法權(quán)利，也是法治國(guó)家所必須保障的基本人權(quán)之一。2007年，我國(guó)頒布了《政府信息公開(kāi)條例》，里面雖未明確規(guī)定“知情權(quán)”這一權(quán)利，但是政府信息依法公開(kāi)原則得到了確立，視為公民知情權(quán)之法律基礎(chǔ)。信息是決策的依據(jù)和前提，也是決策獲得民眾支持的基礎(chǔ)。②參見(jiàn)梁晨：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法治化：理念、問(wèn)題與路徑》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第1期。知情權(quán)作為私法之權(quán)利，公民行使該權(quán)利的必然會(huì)與公法權(quán)力產(chǎn)生碰撞，行使知情權(quán)的一項(xiàng)前提就是要求相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在法律限度內(nèi)公開(kāi)一定的信息量。公民欲對(duì)某熱點(diǎn)事件充分知情，依賴(lài)于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)對(duì)外界發(fā)布并且完整公開(kāi)事件過(guò)程，反之公民的知情權(quán)則無(wú)處行使，權(quán)利無(wú)處行使必然導(dǎo)致社會(huì)秩序的紊亂。例如，在針對(duì)新冠疫情的治理階段中，一些被感染人群并不知道自己已經(jīng)患上該病，同時(shí)他們還在出行途中，而部分地方政府對(duì)外信息發(fā)布部門(mén)未能及時(shí)向外界發(fā)布病例活動(dòng)信息，因此導(dǎo)致該人群往返地方的部分居住地小范圍內(nèi)形成傳染源，恐慌情緒蔓延，“搶菜”行為、謠言散布等現(xiàn)象層出不窮。政府部門(mén)信息發(fā)布的遲延，不僅是對(duì)公民知情權(quán)的破壞，亦是對(duì)人民群眾的生命健康權(quán)的傷害。

在提倡公民知情權(quán)的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)明確的是，公民知情權(quán)的行使并非無(wú)限度的恣意妄為，還要結(jié)合其他公民的隱私權(quán)、生命健康權(quán)和國(guó)家公共安全等多方面要素進(jìn)行綜合考量。公共利益所代表的是大多數(shù)人的利益，作為維護(hù)公共利益的典型代表的公共職能部門(mén)承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)公共利益的社會(huì)責(zé)任。③參見(jiàn)周善昭、張繼承：《論突發(fā)公共衛(wèi)生事件中新聞活動(dòng)使用個(gè)人信息之法律沖突與調(diào)和》，載《南海法學(xué)》2022年第6期。個(gè)體權(quán)利的行使不能凌駕于整個(gè)社會(huì)集體之上，在重大公共衛(wèi)生事件治理的大背景下，人民群眾的生命健康權(quán)是首要目的，④參見(jiàn)趙軒毅 ：《論突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的公民知情權(quán)——以〈傳染病防治法〉中的信息傳導(dǎo)機(jī)制為視角》，載《法治社會(huì)》2021年第3期。在最大限度減少對(duì)其他公民隱私權(quán)沖擊、最大限度保護(hù)公共利益的情況下，堅(jiān)持適用比例原則，平衡公民知情權(quán)與國(guó)家公共衛(wèi)生利益之間的關(guān)系。

2.人民群眾在公共衛(wèi)生事件治理中的監(jiān)督權(quán)不夠

根據(jù)《憲法》第41條之規(guī)定，我國(guó)公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員有提出批評(píng)和建議的權(quán)利，意即監(jiān)督權(quán)，這是我國(guó)公民的基本權(quán)利之一。據(jù)此，公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員監(jiān)督權(quán)的適用不應(yīng)受到社會(huì)狀態(tài)的限制。突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件狀態(tài)是不可避免的緊急狀態(tài)之一，在這種緊急狀態(tài)下，公民的監(jiān)督權(quán)也不應(yīng)因外界沖擊而被無(wú)視。在現(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中并沒(méi)有列明在應(yīng)急狀態(tài)下公民對(duì)公共衛(wèi)生行政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定，《傳染病防治法》中只是規(guī)定了公民對(duì)衛(wèi)生行政部門(mén)程序規(guī)范的監(jiān)督，并未對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)下公民監(jiān)督權(quán)的行使作出進(jìn)一步細(xì)化。突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)時(shí)，緊急行政權(quán)和緊急司法權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)如何受到人民群眾的監(jiān)督？人民群眾對(duì)緊急狀態(tài)下兩種公權(quán)力行使的監(jiān)督是否與一般狀態(tài)下無(wú)異？這都是我國(guó)在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件時(shí)難以回避的問(wèn)題。

沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利，如果法律對(duì)于行政應(yīng)急權(quán)侵害公民合法權(quán)益的現(xiàn)象缺少相應(yīng)的救濟(jì)途徑，就不可能實(shí)現(xiàn)真正的應(yīng)急法治。①參見(jiàn)梁晨：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法治化：理念、問(wèn)題與路徑》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第1期。在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件狀態(tài)下，行政權(quán)的規(guī)范行使至關(guān)重要。公民對(duì)于行政權(quán)與司法權(quán)的監(jiān)督具有一定的滯后性，即相應(yīng)的行政行為或司法行為作出并在全社會(huì)予以公開(kāi)發(fā)布后，公民才得以通過(guò)多種途徑了解并對(duì)相應(yīng)的行政行為和司法行為進(jìn)行監(jiān)督。為準(zhǔn)確及時(shí)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件，事件期間國(guó)家機(jī)關(guān)作出的指令行為更加具有緊迫性與時(shí)效性，應(yīng)盡可能尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，為行政機(jī)關(guān)決策提供相對(duì)寬松的制度環(huán)境，防止行政機(jī)關(guān)決策時(shí)畏首畏尾，延誤處置時(shí)機(jī)。但不應(yīng)完全剝奪對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的監(jiān)督，此時(shí)公民的監(jiān)督如果不能得到依法有效的保障，則可能造成監(jiān)督權(quán)被相應(yīng)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)所忽視甚至恣意侵犯且無(wú)法及時(shí)得到法律救濟(jì)。

3.志愿服務(wù)工作者與相關(guān)機(jī)構(gòu)在公共衛(wèi)生事件治理中的參與感不強(qiáng)

在我國(guó)應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的處置中，除醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍作主力外，志愿者、公眾、民間救援組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量均在一定程度上發(fā)揮了積極作用。我國(guó)目前針對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的社會(huì)參與調(diào)度體系已基本建成，但其中的部分內(nèi)容有待進(jìn)一步細(xì)化和完善。在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)適時(shí)協(xié)調(diào)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍和志愿服務(wù)兩種力量之間的關(guān)系，用法治促進(jìn)和規(guī)范社會(huì)力量，做到依法、有序、快速協(xié)同到位。在公共衛(wèi)生事件防治的立法領(lǐng)域，無(wú)論是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》還是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理?xiàng)l例》，都未對(duì)志愿服務(wù)工作者和志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)存在的法律依據(jù)作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。當(dāng)前我國(guó)專(zhuān)門(mén)針對(duì)志愿服務(wù)工作者出臺(tái)的法規(guī)中，《志愿服務(wù)條例》可供參考，但《志愿服務(wù)條例》對(duì)志愿服務(wù)工作者在重大公共衛(wèi)生事件下的法律地位、行動(dòng)準(zhǔn)則、權(quán)益保障與工作分工等都未具體明確，其配套實(shí)施細(xì)則尚未制定完畢，志愿服務(wù)如何在法治軌道內(nèi)參與公共衛(wèi)生事件處置應(yīng)對(duì)面臨諸多難題。

（四）突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)處置中刑法入罪形式化趨勢(shì)明顯

為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，保障疫情處置機(jī)制有效運(yùn)行，刑事司法政策得以及時(shí)調(diào)整，展現(xiàn)了及時(shí)、從重的涉疫刑事司法指導(dǎo)精神。在我國(guó)應(yīng)對(duì)疫情“大考”取得顯著成果的同時(shí)，仍不應(yīng)忽視其中存在的刑法入罪形式化趨勢(shì)明顯這一問(wèn)題。刑法的謙抑性和罪責(zé)刑相適應(yīng)原則是刑法運(yùn)行的基本精神和普遍適用原則。在將某種行為事實(shí)涵攝于某一個(gè)罪刑規(guī)范的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)首先從客觀立場(chǎng)實(shí)質(zhì)性地判斷此行為是否已經(jīng)嚴(yán)重威脅或者侵害該罪的保護(hù)法益。①參見(jiàn)陳偉、吳裕飛：《涉疫刑事司法政策的理念回歸與路徑完善》，載《河北法學(xué)》2023年第5期。并非通過(guò)行為人的行為與疫情防控管理“沾邊”就適用《解釋》和《意見(jiàn)》中“從嚴(yán)懲處”的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行從重、從嚴(yán)、從快處理。例如浙江南潯王某某妨害公務(wù)案，僅僅存在形式上的“阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員履行防疫公務(wù)”。②2020年2月2日上午，王某某因不服從社區(qū)工作人員對(duì)其采取居家隔離的疫情管控措施，與社區(qū)工作人員發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。報(bào)警后，社區(qū)民警朱某某協(xié)助社區(qū)工作人員對(duì)王某某開(kāi)展勸導(dǎo)，王某某仍不予配合。在民警朱某某對(duì)王某某拍攝視頻時(shí)，王某某攻擊朱某某，抓傷了朱某某的臉部以及頸部。后經(jīng)司法機(jī)關(guān)處理，王某某被判處妨礙公務(wù)罪。參見(jiàn)《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)依法辦理妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例（第一批）》，載最高人民檢察院網(wǎng)，http://www.spp.gov.cn/xwfbh/xwfbt/202002/t20200211_454256.shtml#Z。倘若嚴(yán)格按照“如果行為并不明顯阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，就不應(yīng)認(rèn)定為犯罪;否則會(huì)造成處罰的不公平”③張明楷：《刑法學(xué)》（下），法律出版社2016年版，第1033頁(yè)。之觀點(diǎn)，那么王某某以伸手阻止之輕微暴力手段阻攔社區(qū)民警對(duì)其拍攝視頻的行為是否真正達(dá)到了阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行公務(wù)的行為要求標(biāo)準(zhǔn)，仍有待商榷。涉疫刑事司法主要懲處的對(duì)象為“妨害疫情防控類(lèi)違法犯罪”，在《刑法》中沒(méi)有對(duì)“妨害疫情防控類(lèi)違法犯罪”的內(nèi)涵與外延進(jìn)行的嚴(yán)格界定，在刑事司法實(shí)務(wù)中不可避免的對(duì)《解釋》和《意見(jiàn)》中的“破壞防疫行為”產(chǎn)生適用上的爭(zhēng)議。如在“侯夢(mèng)陽(yáng)盜竊案”④2020年1月底至2月初，被告人侯夢(mèng)陽(yáng)趁疫情防控居家管理，大量車(chē)輛停放于道路上無(wú)人看管的情況下，采取砸壞車(chē)窗玻璃的方式盜取大量財(cái)物。參見(jiàn)侯夢(mèng)陽(yáng)盜竊罪案，山西省萬(wàn)榮縣人民法院（2020）晉0822刑初57號(hào)刑事判決書(shū)。中，對(duì)于被告人侯夢(mèng)陽(yáng)趁疫情期間車(chē)輛停放于道路上無(wú)人看管盜竊財(cái)物的行為，司法機(jī)關(guān)對(duì)其評(píng)價(jià)為“新冠肺炎疫情防控期間實(shí)施犯罪”，適用《懲治妨害新冠肺炎疫情防控違法犯罪意見(jiàn)》的有關(guān)精神對(duì)其從重處罰。然而，就涉疫刑事司法政策是否適用于具體的侵犯財(cái)產(chǎn)犯罪而言，《意見(jiàn)》實(shí)際上從對(duì)行為方式、行為對(duì)象等構(gòu)成要件要素的描述上表現(xiàn)出了謹(jǐn)慎態(tài)度及限制適用的要求。⑤參見(jiàn)陳偉、吳裕飛：《涉疫刑事司法政策的理念回歸與路徑完善》，載《河北法學(xué)》2023年第5期。若按照實(shí)質(zhì)化入罪標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被告人侯夢(mèng)陽(yáng)的行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，則其僅僅是在疫情防控期間犯罪，是否因其砸車(chē)窗盜竊行為破壞了疫情防控管理，仍有待商榷。司法機(jī)關(guān)對(duì)該一般盜竊行為認(rèn)定為妨害疫情防控管理的行為，存在著刑法入罪形式化的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)。

三、完善突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件法治體系建設(shè)的維度

法律的權(quán)威來(lái)自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信賴(lài)。我國(guó)在面對(duì)新冠肺炎疫情所取得的成果源自于“集中力量辦大事”的舉國(guó)體制。在舉國(guó)體制更深層次的背后，其內(nèi)涵就在于“大政府”的強(qiáng)有力管制。政府對(duì)公共衛(wèi)生管理和服務(wù)實(shí)行管制和調(diào)配，以期實(shí)現(xiàn)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)時(shí)能夠有充足的資源進(jìn)行應(yīng)對(duì)。然而，以行政權(quán)為代表的公權(quán)力在其擴(kuò)張的同時(shí)勢(shì)必壓縮私權(quán)利的范圍和邊界，有形成公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵犯之憂。探討重大公共衛(wèi)生事件法治體系完善的基礎(chǔ)，必然圍繞著以何種方式實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利之間的價(jià)值衡量。

（一）維度一：以規(guī)范權(quán)力為基礎(chǔ)，踐行形式法治

我國(guó)的每一部法律都是最廣大人民意志的具象化體現(xiàn)，在制定時(shí)都要預(yù)先考慮其社會(huì)效果。法律面前，一切個(gè)人和組織都應(yīng)當(dāng)遵循法律規(guī)定，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力或權(quán)利，履行自己的職責(zé)或義務(wù)。因此，行政機(jī)關(guān)在公共衛(wèi)生事件處置的過(guò)程中同樣也應(yīng)當(dāng)在法治的軌道內(nèi)進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域不僅需要忠實(shí)地履行法律賦予的權(quán)力，而且需要在法律所規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力，并且遵循法律規(guī)定的程序。①參見(jiàn)梁晨：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法治化：理念、問(wèn)題與路徑》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第1期。行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件中的任務(wù)在于通過(guò)對(duì)自身職權(quán)的有效行使保障公共秩序和人民群眾生命健康，將公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的影響降低到最小。法治對(duì)行政機(jī)關(guān)在處置公共衛(wèi)生事件中的作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，行政機(jī)關(guān)行為受法治體系規(guī)制，使其在行使的過(guò)程中不至于侵犯公民私權(quán)利的正常行使；另一方面，法治體系為行政機(jī)關(guān)履行公共衛(wèi)生事件的處置職責(zé)提供了可行路徑和權(quán)力保障，以便于行政機(jī)關(guān)更好地履行自身之職責(zé)。

（二）維度二：以合目的性為導(dǎo)向，貫徹實(shí)質(zhì)法治

實(shí)質(zhì)法治是以合目的性為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)行政機(jī)關(guān)行為最終意圖的體現(xiàn)。在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)處置中，又可表述為應(yīng)急法治。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)權(quán)具有法理上的合法性和道義上的正當(dāng)性，是行政機(jī)關(guān)為了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)當(dāng)享有且必須享有的公權(quán)力。②參見(jiàn)高志宏：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)權(quán)：合法性、正當(dāng)性及法律邊界》，載《學(xué)術(shù)界》2020年第11期。行政機(jī)關(guān)處置公共衛(wèi)生事件的目的就是最大程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和控制?？刂茖用嫘枰獞?yīng)急、醫(yī)學(xué)科學(xué)等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域知識(shí)予以輔助。正如新冠肺炎疫情剛爆發(fā)之時(shí)，在尚不能確定病毒是否能夠“人傳人”、以怎樣的方式進(jìn)行傳播以及其威脅程度究竟為何等問(wèn)題時(shí)，面對(duì)如此不確定的病毒傳播公共衛(wèi)生事件，從傳染病防控防治的理論出發(fā)，阻斷病毒的傳播渠道是明顯具有防控效果的。因此，行政機(jī)關(guān)為實(shí)質(zhì)應(yīng)對(duì)疫情的需要采取“封城”“居家管理”等應(yīng)急措施是十分必要的。筆者認(rèn)為，實(shí)質(zhì)法治不局限于眼下利益，而是從國(guó)家、社會(huì)整體的期待利益和根本利益出發(fā)的。正所謂“非常時(shí)期用非常方法”，實(shí)質(zhì)法治并不是對(duì)形式法治的沖擊和突破，而是為了實(shí)現(xiàn)正當(dāng)目的，能夠適當(dāng)容忍行政機(jī)關(guān)在一定程度上突破常規(guī)法律規(guī)定而采取必要的管理和控制措施。

（三）維度三：以人民健康為中心，實(shí)現(xiàn)健康法治

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，沒(méi)有全民健康，就沒(méi)有全面小康，要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。①參見(jiàn)《把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位》，載新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-08/22/c_1119429462.htm。公共健康是基本人權(quán)之一，同時(shí)也是公共衛(wèi)生事件中“社會(huì)公共衛(wèi)生安全”的重要組成部分。除了明確“每一個(gè)公民都是自己個(gè)人健康的第一責(zé)任人”理念外，行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件中還應(yīng)對(duì)民眾整體健康予以側(cè)重和保護(hù)。一方面，行政機(jī)關(guān)在公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)前應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹事前防范的根本防控理念，加大對(duì)民眾整體健康的支持；另一方面，行政機(jī)關(guān)在公共衛(wèi)生事件突發(fā)后，應(yīng)當(dāng)在實(shí)現(xiàn)徹底應(yīng)對(duì)處置的同時(shí)以民眾整體健康作為必要考量的對(duì)象，在作出應(yīng)急處置行為的同時(shí)必須以維護(hù)民眾整體健康作為制度出發(fā)點(diǎn)。公共衛(wèi)生事件的處置并不是“一處了之”，在“后公共衛(wèi)生事件時(shí)代”，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)注重常態(tài)化防控措施的延續(xù)，改“治已病”為“治未病”，在承認(rèn)公共衛(wèi)生事件突發(fā)性、偶然性、必然性的基礎(chǔ)上將風(fēng)險(xiǎn)抑制在源頭，這也是法律以民眾整體健康為重，實(shí)現(xiàn)健康法治的應(yīng)有之義。

四、突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件法治體系建設(shè)的優(yōu)化路徑

探究針對(duì)性解決我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的體制機(jī)制建設(shè)問(wèn)題，厘清應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題以及改革路徑等基本問(wèn)題，對(duì)于當(dāng)下我國(guó)應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件法治化研究具有重大歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義。一方面，該制度建設(shè)要在習(xí)近平法治思想的制度框架內(nèi)展開(kāi)，應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的體制機(jī)制建設(shè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)與中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的內(nèi)在邏輯一致，不能盲目進(jìn)行法律移植；另一方面，它又反映重大公共衛(wèi)生事件的特有規(guī)律，實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)的現(xiàn)代化、高效化、前瞻化。

目前，我國(guó)公共衛(wèi)生領(lǐng)域法律制度建設(shè)尚不夠健全完善，現(xiàn)有體制機(jī)制不能完全滿足應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需要。筆者認(rèn)為，可以探索建立一套適合我國(guó)國(guó)情的公共衛(wèi)生法律規(guī)章制度，構(gòu)建事前預(yù)防、事中應(yīng)對(duì)和事后處置的法治體系，在習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)下，突出中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)。為此，加快出臺(tái)相應(yīng)的公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系，對(duì)健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平具有迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）注重事前預(yù)防：實(shí)現(xiàn)由“治已病”向“治未病”的轉(zhuǎn)變

應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的體制機(jī)制建設(shè)需要完善事前的預(yù)防與監(jiān)督體系，通過(guò)部門(mén)之間的相互聯(lián)合、協(xié)調(diào)配合，建立相應(yīng)的危機(jī)預(yù)警機(jī)制。通過(guò)“非典”與“登革熱”等公共衛(wèi)生事件的教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，探尋公共安全問(wèn)題的源頭是重中之重，盡可能將重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生的可能性扼殺在萌芽之中。人民群眾作為預(yù)防戰(zhàn)略的重要一環(huán)，培養(yǎng)民眾的危機(jī)意識(shí)、增強(qiáng)公民預(yù)防突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的意識(shí)對(duì)事前預(yù)防體系的建設(shè)大有裨益。

我國(guó)遭受新冠肺炎疫情侵襲后，地方政府和有關(guān)部門(mén)通過(guò)頒布決定、命令等方式發(fā)布了一系列的防控要求與規(guī)定，但因這些規(guī)定的出臺(tái)缺乏嚴(yán)格的法律依據(jù)而受到“合法性”的質(zhì)疑，也再次將人們的關(guān)注點(diǎn)聚集到《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法》的制定上。①參見(jiàn)張剛、張峘、安群：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的法治化及其實(shí)現(xiàn)進(jìn)路》，載《三晉基層治理》2022年第5期。我國(guó)應(yīng)急管理立法主要針對(duì)重大、較大和一般三種應(yīng)急狀態(tài)。目前，針對(duì)突發(fā)應(yīng)急事件的專(zhuān)門(mén)性法律只有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，該法對(duì)突發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件的規(guī)定并不詳盡，其規(guī)定的“有關(guān)法律”和“另行規(guī)定”至今尚未出臺(tái)，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急狀態(tài)法律制度仍然存在較大的空白亟待填補(bǔ)。②參見(jiàn)熊文釗、王秋艷：《應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法治保障》，載《天津大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第2期。

鑒于對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件處理的指導(dǎo)難度大，難以做到全流程覆蓋，故而《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法》的立法工作迫在眉睫。早在全國(guó)人大常委會(huì)公布的2021年的立法計(jì)劃中，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法》已經(jīng)被列入方案。筆者認(rèn)為，在立法中要明晰重大公共衛(wèi)生事件緊急情況的授權(quán)主體、可采取的調(diào)控措施，尤其對(duì)于運(yùn)用法律規(guī)定之外的應(yīng)急措施或者顯著影響公民基本權(quán)利的應(yīng)急措施的適用進(jìn)行明確規(guī)定，平衡緊急狀態(tài)下國(guó)家與公民、公民與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。確保在緊急公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)突發(fā)事件的事前預(yù)警、信息發(fā)布、應(yīng)急準(zhǔn)備、防控措施、善后處置等方面有法可依，相互之間有效配合，確保負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)統(tǒng)一指揮，明確權(quán)力配置機(jī)制，使該法的出臺(tái)可以與我國(guó)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相輔相成，成為應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的兩大法律保障。

此外，政府部門(mén)要堅(jiān)持嚴(yán)格公正執(zhí)法，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維參與突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的治理，依法依規(guī)出臺(tái)地方治理規(guī)定。同時(shí)，對(duì)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件志愿服務(wù)法》的制定也需提上日程，在法律中明確突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件下志愿者服務(wù)隊(duì)伍的注冊(cè)辦法、資格資質(zhì)、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、主管部門(mén)責(zé)任、管理準(zhǔn)則、法律責(zé)任、善后工作安排等相關(guān)內(nèi)容，推進(jìn)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍管理的法制化進(jìn)程，完善公共衛(wèi)生事件法治體系的建設(shè)。

（二）強(qiáng)化事中應(yīng)對(duì)：以行政、司法多維度保障處置工作正常進(jìn)行

應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的體制機(jī)制不僅需要規(guī)范公共衛(wèi)生事件的事前預(yù)防與監(jiān)督機(jī)制，更需要保證事中的應(yīng)急管理機(jī)制。完善管理指揮系統(tǒng)，提高政府應(yīng)急指揮能力，破除信息公開(kāi)壁壘，使信息公開(kāi)更加順暢、清晰。妥當(dāng)運(yùn)用刑事處罰，正確理解涉公共衛(wèi)生事件刑罰適用規(guī)定，做到在嚴(yán)格貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的同時(shí)保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置工作正常有序進(jìn)行。

1.堅(jiān)持信息公開(kāi)原則，充分保障人民群眾的知情權(quán)?，F(xiàn)代法治的運(yùn)行離不開(kāi)信息的公開(kāi)，信息公開(kāi)原則也是建設(shè)法治政府的必要遵循原則。信息公開(kāi)既包括政府的行動(dòng)信息公開(kāi)，也包括決策信息公開(kāi)?！墩畔⒐_(kāi)條例》第19條要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公布突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況。在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)要第一時(shí)間發(fā)布針對(duì)公共衛(wèi)生事件的處理預(yù)案，保證人民群眾在對(duì)與自身利益相關(guān)的信息中獲得充分的知情權(quán)。對(duì)于人民群眾而言，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，生命健康權(quán)是最為重要的，因此，行政機(jī)關(guān)及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)布相關(guān)信息，可以最大程度使人民群眾作出相應(yīng)的反應(yīng)以保障自身的相關(guān)權(quán)益，也可以最大限度地減少公共利益的損失。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持依法信息公開(kāi)，民眾可以更快更準(zhǔn)確地掌握公共衛(wèi)生事件的真實(shí)情況，從而盡量減少受到網(wǎng)絡(luò)或其他渠道的非官方發(fā)布的錯(cuò)誤輿論信息的影響，作出對(duì)自身行為負(fù)責(zé)的理性判斷。

2.堅(jiān)持依法行政原則，充分保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)。堅(jiān)持“法無(wú)授權(quán)不可為”，在緊急公共衛(wèi)生事件的背景下，也要參照緊急時(shí)期的法律要求，綜合考慮多方因素保障公民的監(jiān)督權(quán)。對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的行使要正確看待與處理，在保證公共利益不受損害的前提下創(chuàng)新監(jiān)督方式、廣開(kāi)監(jiān)督渠道、擴(kuò)大監(jiān)督領(lǐng)域，例如運(yùn)用現(xiàn)代科技，強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)的發(fā)展，真正做到“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。

隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)發(fā)展與普及，公民監(jiān)督權(quán)的行使也不再受到傳統(tǒng)方式的限制，互聯(lián)網(wǎng)使得民眾的監(jiān)督“觸手”得到了一定的延伸，如微博、抖音等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的快速發(fā)展，使之成為另一種重要的監(jiān)督渠道。當(dāng)然，互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的弊端也非常明顯，其最突出問(wèn)題是網(wǎng)上的信息往往魚(yú)龍混雜、真?zhèn)尾⒋妫瑐€(gè)人往往很難甄別信息的真?zhèn)巍＿@種混亂情況容易被不法人員所利用，對(duì)疫情防控工作反而造成負(fù)面效果。因此，為了發(fā)揮好群眾監(jiān)督的積極作用，行政機(jī)關(guān)可以依法發(fā)布相關(guān)規(guī)章制度，在不同方面構(gòu)建和完善網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)，做到統(tǒng)一、公開(kāi)及迅速處理有關(guān)信息，盡可能減少“垃圾信息”的擴(kuò)散。

3.充分發(fā)揮司法對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、對(duì)妨礙治理突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件之行為的處置功能。健全司法機(jī)關(guān)在應(yīng)急期間的職能作用，確保應(yīng)急期間政府、司法機(jī)關(guān)的各項(xiàng)行為于法有據(jù)。公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)妨礙突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件治理的各項(xiàng)犯罪開(kāi)展偵查、審查批捕、提起公訴，嚴(yán)厲打擊緊急事件狀態(tài)下實(shí)施危害公共安全的犯罪行為，同時(shí)將法律監(jiān)督常態(tài)化。人民法院依法審判，依法公正審理突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件期間妨礙工作開(kāi)展的案件，充分開(kāi)展緊急衛(wèi)生事件下的普法宣傳。最高人民法院積極回應(yīng)人民群眾關(guān)注熱點(diǎn)，會(huì)同有關(guān)部門(mén)及時(shí)出臺(tái)意見(jiàn)，及時(shí)發(fā)布審判指導(dǎo)意見(jiàn)與典型案例，為下級(jí)法院的審判活動(dòng)進(jìn)行有效指導(dǎo)，確保案件審判取得政治效果、法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。①參見(jiàn)評(píng)論員：《為統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法治保障法律服務(wù)》，載《中國(guó)司法》2020年第3期。

（三）落實(shí)事后處置：健全法律規(guī)范體系、完善應(yīng)急處置體制機(jī)制

應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件還應(yīng)注意事后處置機(jī)制。對(duì)已發(fā)生的重大公共衛(wèi)生事件進(jìn)行檔案庫(kù)的建設(shè)，公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)同立法機(jī)關(guān)建立相應(yīng)事后監(jiān)督機(jī)制，確立事后責(zé)罰規(guī)制措施，制定相應(yīng)災(zāi)后恢復(fù)措施、社會(huì)救助措施等。同時(shí)依法對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)工作中不依法履職、失職人員的責(zé)任追究，保證法律的嚴(yán)肅性。針對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中不作為、亂作為的領(lǐng)導(dǎo)干部依法依規(guī)處理，針對(duì)緊急情況下哄抬物價(jià)、售賣(mài)假冒偽劣醫(yī)用產(chǎn)品的不良商家嚴(yán)厲懲治，同時(shí)對(duì)拒不配合統(tǒng)一指揮、以違法手段擾亂事件治理的行為依法處理。

“非典”治理過(guò)后，我國(guó)針對(duì)當(dāng)時(shí)法律規(guī)定的不足之處進(jìn)行了修改與完善，但隨著時(shí)間的推移，部分民眾逐漸將突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的概念拋之腦后，對(duì)于它的防治也漸漸放松，因此不定期強(qiáng)化針對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急演練至關(guān)重要，讓人民群眾享受幸福生活的同時(shí)對(duì)該類(lèi)事件常懷提防之心。推動(dòng)“以治病為中心”向“以健康為中心”的治理模式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)單一的政府管制向社會(huì)共治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。②參見(jiàn)梁晨：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法治化：理念、問(wèn)題與路徑》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第1期。此外，公共衛(wèi)生物資儲(chǔ)備制度的建立也不應(yīng)淡忘。新冠肺炎疫情防治初期，我國(guó)衛(wèi)生醫(yī)療物資的存儲(chǔ)量出現(xiàn)巨大缺口，導(dǎo)致我國(guó)在抗疫初期面臨巨大的困難，給公共利益和人民健康帶來(lái)不小的影響。衛(wèi)生醫(yī)療物資儲(chǔ)備制度包括藥物、醫(yī)療器械、防護(hù)裝備和設(shè)備、醫(yī)療和隔離場(chǎng)所等資源的儲(chǔ)備，包括技術(shù)、生產(chǎn)和調(diào)配等能力的儲(chǔ)備，還包括專(zhuān)業(yè)醫(yī)護(hù)人員、后勤和輔助等各種專(zhuān)業(yè)資源的儲(chǔ)備。如果僅僅進(jìn)行藥物的準(zhǔn)備，而不進(jìn)行各種能力和專(zhuān)業(yè)資源的儲(chǔ)備，無(wú)異于刻舟求劍，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)突發(fā)尤其是不明原因的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。③參見(jiàn)王晨光：《疫情防控法律體系優(yōu)化的邏輯及展開(kāi)》，載《中外法學(xué)》2020年第3期。

（四）正確理解刑罰適用規(guī)定，以懲罰性作為事前、事中、事后全鏈條保障

做到在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)時(shí)正確使用刑罰手段保障實(shí)施，需要厘清公共衛(wèi)生事件處置時(shí)對(duì)各行為在《刑法》框架內(nèi)的應(yīng)然評(píng)價(jià)。通過(guò)把握立法宗旨、結(jié)合犯罪構(gòu)成要件和正確適用法律解釋方法厘清法律規(guī)范名詞的含義，能夠?qū)Α缎谭ā酚嘘P(guān)罪名及最高司法機(jī)關(guān)在公共衛(wèi)生事件期間發(fā)布的各種懲治妨礙公共衛(wèi)生事件處置行為的司法解釋與司法政策進(jìn)行正確理解與適用的基礎(chǔ)上，有效發(fā)揮《刑法》的懲罰性目的，有力保障對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)和處置。涉公共衛(wèi)生事件處置的《刑法》分則具體罪名包括妨害傳染病防治罪、以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪、尋釁滋事罪、編造、故意傳播虛假恐怖信息罪等?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬分貙?duì)妨害傳染病防治罪進(jìn)行了全面修改和補(bǔ)充完善，修改的部分總結(jié)概括為以下三點(diǎn)：

一是將傳染病由“甲類(lèi)傳染病”修改為“甲類(lèi)傳染病一級(jí)依法確定采取甲類(lèi)傳染病預(yù)防、控制措施的傳染病傳播或者有傳播嚴(yán)重危險(xiǎn)的”。該處修改是對(duì)以往將妨害傳染病防治罪犯罪客觀方面進(jìn)行擴(kuò)大解釋的正式確認(rèn)。2003年“非典”疫情防控期間，對(duì)一些非典病人逃避治療、強(qiáng)制隔離等措施而造成疫情擴(kuò)散的，因原妨害傳染病防治罪的入罪僅限“造成甲類(lèi)傳染病的傳播”，使得有的行為盡管情節(jié)惡劣且造成十分嚴(yán)重的后果，但無(wú)法適用妨害傳染病防治罪進(jìn)行處罰。①參見(jiàn)曲新久：《“非典”時(shí)期的“典型”反應(yīng)——評(píng)“兩高”的一個(gè)刑事司法解釋》，載《政法論壇》2003年第3期。二是在《刑法》第330條第1款中增加一項(xiàng)，將“出售、運(yùn)輸疫區(qū)中被傳染病病原體污染或者可能被傳染病病原體污染的物品，未進(jìn)行消毒處理的”行為入罪。源自疫區(qū)未經(jīng)消毒處理或生物消殺防治的物品仍根據(jù)引發(fā)疫情病原體的生物特性具有具備傳染性的高度可能，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)疫區(qū)向外輸出的產(chǎn)品進(jìn)行嚴(yán)格消毒處理。本條修改側(cè)重于傳染病疫情的源頭預(yù)防，適當(dāng)提高了疫區(qū)物品對(duì)外輸出的管控力度，這也是科學(xué)防疫的體現(xiàn)。三是將《刑法》第330條第1款第4項(xiàng)傳染病預(yù)防、控制措施發(fā)布主體由“衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)”修改為“縣級(jí)以上人民政府、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)”，將原第1款第2項(xiàng)中的“衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)”修改為“疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)”，將“糞便”修改為“場(chǎng)所和物品”，以適應(yīng)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件防控的需要，與《傳染病防治法》中的表述實(shí)現(xiàn)有序銜接。這也是對(duì)2003年“非典”疫情經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)建設(shè)、疾病預(yù)防控制體制改革成果的總結(jié)與提煉。②參見(jiàn)崔仕繡：《妨害疫情防控行為的刑事政策限度與刑法適用》，載《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2023年第1期。

妨害傳染病防治罪的犯罪主體是一般主體，自然人和單位均可能觸犯該罪。犯罪主觀方面表現(xiàn)為過(guò)失：包括行為人已經(jīng)預(yù)見(jiàn)而輕信能夠避免和應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)而出于疏忽大意未能預(yù)見(jiàn)兩種情形。其強(qiáng)調(diào)過(guò)失犯罪的屬性也是妨害傳染病防治罪與以危險(xiǎn)方法危害公眾安全罪的區(qū)別之一。妨害傳染病防治罪的犯罪主要客體為傳染病防治管理制度，次要客體為公共衛(wèi)生安全。因?yàn)椤秱魅静》乐畏ā泛汀锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等國(guó)家法律、行政法規(guī)均規(guī)定中央政府、各地方政府以及主管部門(mén)負(fù)有妥善處置傳染病等重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的職責(zé)。各級(jí)有權(quán)主體基于法律規(guī)定履行突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)職責(zé)的目的在于維護(hù)社會(huì)公共衛(wèi)生安全、保障人民群眾生命健康安全。妨害傳染病防治行為不僅違犯了傳染病防治管理制度，還使得社會(huì)公共衛(wèi)生安全受到威脅，是對(duì)雙重法益的侵犯。

妨害傳染病防治罪的犯罪客觀方面表現(xiàn)為違反傳染病防治法的規(guī)定，引起甲類(lèi)傳染病以及“甲管”傳染病預(yù)防、控制措施的傳染病傳播或者有傳播嚴(yán)重危險(xiǎn)的行為。具體來(lái)說(shuō)，該危險(xiǎn)行為包括以下三個(gè)層面內(nèi)容：其一，狹義上的傳播傳染病的行為，如吐口水、故意觸摸潛在人身健康法益受侵害人群或其他通過(guò)介質(zhì)或非介質(zhì)的傳播行為；其二，致使被侵害人人身健康法益受到實(shí)質(zhì)性損害的行為；其三，人身健康法益受到侵害的不特定人群范圍達(dá)到了“嚴(yán)重”傳播的程度。對(duì)于“嚴(yán)重”傳播程度的認(rèn)定，從《刑法》中可以探尋其依據(jù)。妨害傳染病防治罪作為規(guī)定在《刑法》分則第六章第五節(jié)的危害公共衛(wèi)生類(lèi)犯罪，保護(hù)的自然是公共衛(wèi)生法益?！肮残l(wèi)生就是組織社會(huì)共同努力，改善環(huán)境衛(wèi)生條件，預(yù)防控制傳染病和其他疾病流行，培養(yǎng)良好衛(wèi)生習(xí)慣和文明生活方式，提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，達(dá)到預(yù)防疾病，促進(jìn)人民身體健康的目的。”①吳儀：《加強(qiáng)公共衛(wèi)生建設(shè)開(kāi)創(chuàng)我國(guó)衛(wèi)生工作新局面——在全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議上的講話》，載《中國(guó)衛(wèi)生質(zhì)量管理》2003年第4期。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)群體性公共衛(wèi)生法益造成大規(guī)模損害的行為，即為該法條中“嚴(yán)重”性質(zhì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié) 語(yǔ)

突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件被視為衛(wèi)生健康領(lǐng)域的“災(zāi)害”，我們必須認(rèn)識(shí)到，應(yīng)對(duì)這些事件并非一蹴而就，而是需要完善的應(yīng)急處置預(yù)案、行政機(jī)關(guān)正確的處置決策以及人民群眾對(duì)處置工作的自覺(jué)支持。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們需要建立法治化的應(yīng)急處置體制機(jī)制，推動(dòng)從“治已病”向“治未病”的治理模式轉(zhuǎn)變，以人民健康為中心的理念導(dǎo)向變革。這是在“后疫情時(shí)代”全面總結(jié)疫情防控經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)機(jī)制從政府主導(dǎo)型向社會(huì)共治型治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的最大成果。