劉雪麗 王惠越

引 言

環(huán)境公益組織代表社會公眾通過民事訴訟維護環(huán)境權益，是彰顯公眾參與環(huán)境保護的重要舉措。然而，基于環(huán)境公益組織自身利益與其所代表的公眾環(huán)境權益不一致的局限，環(huán)境公益極易成為權力尋租的工具、可交易的籌碼，①參見周科、郭繼光、劉英：《環(huán)境民事公益訴訟中“訴訟請求全部實現”的司法審查》，載《法律適用》2019年第1期。“公益”也有可能異化為“生意”，導致公益訴訟程序流于形式。在環(huán)境民事公益訴訟實務中，作為原告的公益組織在訴訟過程中提起撤訴申請的情況并不鮮見。對于其申請撤訴的動因，除了環(huán)境公共利益確已得到切實保障這一情形之外，不能完全排除還存在其他案外復雜因素。如果不對環(huán)境民事公益訴訟撤訴申請進行必要審查，則無法實現對環(huán)境公共利益的切實保障。

在組織社會學看來，一個組織拓展和獲取社會資本的能力與其在社會網絡中的位置密切相關，①參見張奇林、石磊：《陷入還是自主：中國慈善組織的“結構洞” ——以湖北省慈善總會為個案》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2015年第4期。由此產生了致力于分析網絡中不同位置間社會主體利益博弈情況的“結構洞”理論。②“結構洞”理論(Structural Holes)源自美國學者羅納德·伯特（Ronald Burt）的著作《結構洞：競爭的社會結構》。“結構洞”是指社會網絡中的空隙，即社會網絡中某個或某些個體和有些個體發(fā)生直接聯(lián)系，但與其他個體不發(fā)生直接聯(lián)系，即無直接關系或關系間斷，從網絡整體看形同網絡結構中出現了洞穴。如果兩者之間必須通過第三者才能形成聯(lián)系，也就意味著行動的第三者在關系網絡中占據了一個結構洞。一個人的社會網絡中存在著不同的群體和子群體，這些群體之間可能存在聯(lián)系的缺失，而缺失的聯(lián)系就形成了結構洞。當一個人能夠跨越這些結構洞，建立起連接不同群體的橋梁時，他就能夠獲得更多的信息和資源，并且具備更大的行動自主能力。結構洞理論認為，那些能夠充分利用結構洞的人，可以在信息傳遞、知識獲取和資源整合方面具有競爭優(yōu)勢。因為他們能夠獲取來自不同群體的獨特信息，從而能夠更好地應對變化和創(chuàng)新。如此一來，個體在網絡中的位置比相互關系的強弱更為重要，決定了其對于信息、資源甚至權力的掌控。只要存在結構洞，那么將沒有直接聯(lián)系的兩個行動者聯(lián)系起來的第三者便擁有信息優(yōu)勢和控制優(yōu)勢，也就能夠為自己謀取更多利益。因此，個人或組織要想在競爭中保持優(yōu)勢，就必須建立廣泛的聯(lián)系，同時占據更多的結構洞。③參見胡蓉、鄧小昭：《基于結構洞理論的個人人際網絡分析系統(tǒng)研究》，載《情報學報》2005年第4期。

我國環(huán)境民事公益訴訟基本適用普通民事訴訟制度，但是由于公眾環(huán)境權益的重要性以及環(huán)境公益組織作為原告代表社會公眾參與訴訟的程序特性，人民法院、環(huán)保主管部門、公益組織、社會公眾之間形成了一個相互關涉的社會網絡結構?；诖?，結構洞理論可以成為研究環(huán)境民事公益訴訟撤訴審查現實困境的重要理論分析工具。本文將撤訴審查的研究對象縮限在針對環(huán)境公益組織作為原告提起撤訴申請的范圍內，借助結構洞理論建構分析模型，系統(tǒng)探尋環(huán)境公益訴訟撤訴審查實踐面臨的困境及其成因，并就審查機制的完善提出了構想。

一、環(huán)境民事公益訴訟撤訴審查制度的結構性矛盾

受限于環(huán)境公共利益問題的專業(yè)性對公益組織產生的挑戰(zhàn)，以及對公益組織盡責履職表現出的顧慮，法院在環(huán)境民事公益訴訟程序中，體現出更強的職權主義特征。①參見王明遠：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，載《中國法學》2016年第1期。在訴訟案件受理環(huán)節(jié)，法院可以通過釋明等方式指導環(huán)保公益組織提出合適的訴訟請求；在證據收集和認定環(huán)節(jié)，法院可以主動幫助原告調查收集證據和進行鑒定；對于原告自認，法院可以是否損害社會公共利益為由進行審查；對于雙方當事人的和解意向，法院需進行公示并審查。概言之，法院在環(huán)境民事公益訴訟中需要以更加主動而非中立的姿態(tài)開展審判活動，并在一定程度上承擔了作為原告的公益組織的程序責任。

在環(huán)境公益組織提起的環(huán)境民事公益訴訟中，有著原告方實體權益主體和訴權權益主體分離的結構特性，且存在公益組織訴訟能力不一定能夠完全適應訴訟要求的隱患，因此環(huán)境公益組織僅享有不完全的自由處分權。②參見劉學鋒、馬黎 ：《環(huán)境民事公益訴訟程序的法院職權干預》，載《人民司法·應用》2014 年第 15 期。這一制度設計的目的在于在最大程度上確保對被告責任的追究，降低了當公益組織自身利益和環(huán)境公共利益、社會公眾間接利益沖突時程序偏離的風險，在客觀上有利于實現加強環(huán)境公益保護的政策目標。

具體到撤訴環(huán)節(jié)，關于上述原告方實體權益主體和訴權權益主體分離的結構特性，以及環(huán)境公共利益的重大影響，人民法院對公益組織的撤訴申請進行審查具備正當性基礎。有關環(huán)境民事公益訴訟制度規(guī)定主要集中于《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟解釋》）。從文本體系看，《公益訴訟解釋》以第26條為主干，對撤訴審查的審查標準、審查模式、具體審查情形、申請撤訴法律后果等進行了較為系統(tǒng)全面的制度設計（見表1）。

表1 公益訴訟撤訴審查法律條文體系

落實到審判實踐，法院對原告尤其是公益組織撤訴申請進行審查的難點主要集中在怎樣驅策公益組織盡責履職、如何審查公益組織撤訴申請、準予撤訴后怎么辦這三個核心問題，而根源在于撤訴審查集中存在的結構性矛盾。

（一）“診而不醫(yī)”偏離了對公益訴訟兩造結構補強的實質目的

在環(huán)境民事公益訴訟中，社會公眾作為真正的適格原告遠離訴訟活動，基于公益組織在訴訟中代行原告權責的訴訟擔當特征，①參見李峣：《論訴訟擔當的制度緣由》，載《法學雜志》2016年第3期。環(huán)境公益訴訟的兩造結構屬性天然弱于一般民事訴訟活動。因此，為人民法院在公益訴訟中設置撤訴審查職能的目的，并不止于對公益組織在訴訟活動中實際狀態(tài)的客觀判斷，而在于對公益組織在訴訟活動中的對抗意志和對抗能力的補強。但撤訴審查的實踐表現往往止于前者，而增強公益訴訟實質對抗性的效果彰顯不出來。

1.對公益組織撤訴申請在行為表現和主觀意愿上的復雜性缺乏應對?！皞€人的權利欲望在任何時候都不可能完全從人的頭腦中消除，另外，似乎也沒有一個社會能消除公共利益的理念，因為它植根于人性的共有成分之中?！雹赱美]博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第219頁。在司法實踐中，確有相當一部分案件得益于公益組織積極行使權能、法院依職權主動干預和行政主管部門主動介入整治，使得提起撤訴申請時，涉訴環(huán)境問題確已得到有效解決，從而達到撤訴條件。但是，仍不能排除存在公益組織利用其訴訟地位為己謀求非法利益，或在被告的引誘、脅迫下暗箱操作損害公共利益的情形，使環(huán)境公益極易成為權力尋租的工具、可資交易的籌碼。③參見匡旭東：《環(huán)境民事公益訴訟“撤訴”的法院審查》，載《中國環(huán)境管理干部學院學報》2019年第6期。

筆者以“環(huán)境民事公益訴訟”為關鍵詞，通過中國裁判文書網、法信網檢索民事裁定書，以反映環(huán)境公益訴訟制度推進以來的實踐狀況。案由鎖定為民事案由，以確保裁判結果的確定性和穩(wěn)定性；文書類型為裁定書，剔除實體性判決書，僅考察涉及撤訴審查等訴訟程序案件。在實證分析中發(fā)現，公益組織提起撤訴申請的行為初衷和表象均呈現出多樣化和復雜性（見表2）。撤訴審查只在客觀效果環(huán)節(jié)簡單考察整治結果，無法查明其背后的復雜因素，在審查措施方面亦難以對癥下藥。

表2 公益組織撤訴申請類型

2.對公益組織參訟意愿弱化的問題缺乏應對。公益組織提出撤訴申請，實質上反映出其在訴訟中作為原告喪失了訴訟意愿，這成為削弱公益訴訟兩造結構的根本原因。通過撤訴審查能夠在客觀上對公益組織退出訴訟設置一道關卡，即便強制將其留在訴訟程序中，亦不能排除其通過消極行使訴訟權利阻礙公益訴訟進行。因此，出于補強兩造訴訟結構的根本目標，撤訴審查機制的制度價值在于驅策和約束公益組織作為原告履職盡責，而不是簡單成為終結公益訴訟的程序性關口。

3.對撤訴審查后續(xù)程序缺乏應用。為公益組織在訴訟活動中的去留設置“關口”不應成為撤訴審查的程序終點，“準予或不準予撤訴后怎么辦”，是補全公益訴訟撤訴審查制度閉環(huán)需要直面的關鍵問題。但實踐對于“準予撤訴后怎樣確保公眾環(huán)境權益得到接續(xù)保障”“不準撤訴后怎樣維持訴訟活動的實效性”等訴訟活動的后續(xù)走向尚缺乏系統(tǒng)應對。雖然《公益訴訟解釋》對另行起訴作出了相應規(guī)定，但實務中的應用并不普遍。這意味著對公益組織隨意撤訴行為缺乏明確必要的后果約束，限制了撤訴審查的制度威懾力。而且，這一現狀削弱了撤訴審查與保障公眾環(huán)境權益這一最終目的之間的因果聯(lián)系，直接動搖了公益訴訟撤訴審查制度正當性基礎。

（二）職權主義構型在撤訴審查環(huán)節(jié)呈現出非典型性

法院干預模式盡管在一般訴訟中因對當事人處分權的過度干預而備受指責，但如果放在訴訟利益與原告不直接相關的公益訴訟中，這種干預又是極為恰當和必要的。①參見《規(guī)范環(huán)境公益案件審理，切實維護環(huán)境公共利益——最高人民法院環(huán)境資源審判庭負責人就〈關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉答記者問》，載《人民法院報》2015年1月7日，第4版。這種干預體現為人民法院在案件受理環(huán)節(jié)對公益組織訴訟請求的釋明；在事實認定環(huán)節(jié)的依職權調取證據；對原告自認、雙方庭外和解協(xié)議的審查等。但是，在撤訴審查環(huán)節(jié)，人民法院的職權干預表現并不突出，甚至有流于形式的傾向。

1.主動審查模式與當事人中心主義民事訴訟慣習不相融。職權主義干預模式在民事審判實踐中屬于個別應用，而在專案專辦的環(huán)境資源審判模式尚無法普遍建立的實踐前提下，環(huán)境民事公益案件往往與普通民事糾紛歸于同一審判團隊、同一法官辦理。一方面法官容易將辦理傳統(tǒng)民事案件中的思維慣性帶入對原告撤訴申請的審查，導致審查趨向形式化、淺表化；另一方面，在突出案件調撤率、辦案周期的考核背景下，法官履行審查職權的積極性進一步受到削弱。根據前述實證分析，在準予撤訴的法律依據引用上，各地法院以適用《公益訴訟解釋》第26條為主，同時亦有部分案件適用《民事訴訟法》第145條，且裁定理由較為簡單，反映出在部分案件審理中，法院對原告的撤訴申請并未進行實質審查（見圖1），案件的處理與普通民事訴訟案件并無差別。例如，在北京市朝陽區(qū)環(huán)友科學技術研究中心訴寧波黃家埠濱海污水處理有限公司環(huán)境民事公益訴訟案中，原告向法院提出撤訴申請。法院認為，原告在案件審理期間提出撤訴的請求，不違反法律規(guī)定，依照《民事訴訟法》第145條第1款規(guī)定予以準許。①參見北京市朝陽區(qū)環(huán)友科學技術研究中心訴寧波黃家埠濱海污水處理有限公司環(huán)境民事公益訴訟案，浙江省寧波市中級人民法院（2020）浙02民初770號民事裁定書。案件的處理與普通民事訴訟案件并無差別。

圖1 裁定準予撤訴案件援引法律依據情況

2.撤訴審查的具體方式缺乏可操作性。《公益訴訟解釋》確定了“原告訴訟請求全部實現”的撤訴審查標準，但是對于應依何種方式，審查公益組織的哪一方面的行為表現并未作相應規(guī)定。根據前述實證分析，在全部案件中，法院依職權對案涉環(huán)境污染整治進展進行實質性調查的案件占比僅為22%，且調查方式多樣。其中，依職權調取證據、向有關部門函詢的7件；委托鑒定的2件；咨詢專家意見的1件；面向公眾開展聽證等程序的1件，反映出審查環(huán)節(jié)缺乏規(guī)定范式。

《公益訴訟解釋》第26條有關“負有環(huán)境資源保護監(jiān)督管理職責的部門依法履行監(jiān)管職責”的規(guī)定，將審查視角聚焦在環(huán)境整治最終環(huán)節(jié)的客觀結果上，回避了對公益組織在提起撤訴申請時利益關涉、代表意見充分性等法律問題的審查，一定程度上使得撤訴審查成為一個技術問題。根據前述實證分析，環(huán)保主管部門的介入監(jiān)督成為法院準予原告撤訴的主要理由，在38%的案件中，原告撤訴理由被歸結為環(huán)境主管部門已經介入監(jiān)督，故起訴目的實現。環(huán)保主管部門的介入監(jiān)督成為法院準予原告撤訴的主要理由，導致文書中對案涉環(huán)境整治情況的調查和論述趨向簡單和表面化。此外，有的法院在案件審理中缺乏對環(huán)保主管部門監(jiān)督方式、可行性、實際效果的審查，部分案件中認定環(huán)保主管部門履行監(jiān)督責任的依據僅為非正式的“情況說明”，而非處罰決定，無法反映出環(huán)保主管部門對案涉環(huán)境污染情況的實際調查和干預深度，從而影響環(huán)境污染整治效果及裁判結果的公信力。例如，在北京市朝陽區(qū)綠家園環(huán)境科學研究中心訴山東泰山生力源玻璃有限公司環(huán)境公益訴訟案中，被告以生產制造各種日用玻璃制品、料色玻璃瓶罐為主業(yè)，因生產煙塵濃度和廢氣氮氧化物濃度超標等造成環(huán)境污染。原告向法院提起公益訴訟要求被告承擔停止排放廢氣煙塵、消除危害風險、賠償環(huán)境損失等責任。案件審理中，案發(fā)地生態(tài)環(huán)境局向法院出具“關于對山東泰山生力源玻璃有限公司污染物超標排放處理情況的說明”，對被告的整改情況予以確認。原告以被告已經采取一系列環(huán)境治理措施，達到了訴訟目的為由，向法院申請撤回起訴。法院認為，被告的整改行為可以視為對環(huán)境污染的恢復性司法承擔，主管部門對整改情況亦予以確認。原告主張的環(huán)境公益訴訟目的基本實現，其撤回起訴符合法律規(guī)定，予以準許。①參見北京市朝陽區(qū)綠家園環(huán)境科學研究中心訴山東泰山生力源玻璃有限公司環(huán)境公益訴訟案，山東省泰安市中級人民法院（2019）魯09民初414號民事裁定書。

（三）審查實踐在兼顧公平與效率的關系上出現失衡

對訴訟效率的追求是撤訴制度的設計目的之一，但是環(huán)境公益訴訟中，基于前述公益組織在參訟意愿和利益分布上的相對獨立性，決定了公益組織在申請撤訴環(huán)節(jié)享有不完全處分權。進而決定了在公益訴訟撤訴審查環(huán)節(jié)，公平始終是優(yōu)先于效率的在前原則，即作出準予原告撤訴申請必須以查明案涉公共環(huán)境權益保護情況、公益組織盡責情況為前提。但實踐中，撤訴審查在制度設計上的漏洞和執(zhí)行上的空泛導致公益訴訟在兼顧公平與效率方面出現偏差。集中表現在法院對原告撤訴申請審查環(huán)節(jié)投入的時間及資源有限。根據前述實證分析，44%的案件在收到公益組織撤訴申請后不到一周即作出準予撤訴裁定，部分裁定書是在原告提出撤訴申請后一日內即作出的。誠然，實踐中不乏在原告正式提出撤訴申請之前，法院已經開展對環(huán)境污染整治情況的介入審查并對原告開始動員撤訴的情況，但是通過對前述文書的分析，在部分案件裁定書中僅圍繞準予撤訴的理由簡單羅列法條規(guī)定，亦無法反映出法院對案涉污染整治結果的實際掌握情況（見圖2）。

圖2 撤訴審查耗時分布情況

在金華市綠色生態(tài)文化服務中心訴江西盛元旅游發(fā)展有限公司環(huán)境污染公益訴訟案中，原告通過現場調查和官方通報得知，被告長期違規(guī)填湖，占用湖面31.94畝，遂向法院提起訴訟，要求被告承擔停止違法行為、恢復原狀、賠償環(huán)境損失等責任。案件于2019年5月7日立案，原告于2019年8月17日提出撤訴申請。法院認為，原告以負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門依法履行監(jiān)管職責而使原告訴訟請求全部實現為由，申請撤回起訴，不損害公共利益，不違反法律規(guī)定，予以準許，并于2019年8月19日作出準予撤訴裁定。①參見金華市綠色生態(tài)文化服務中心訴江西盛元旅游發(fā)展有限公司環(huán)境污染公益訴訟案，江西省九江市中級人民法院（2019）贛04民初113號民事裁定書。文書中對準予撤訴的理由僅是簡單羅列法條規(guī)定，無法反映出法院對案涉污染整治結果的實際掌握情況。

二、對環(huán)境民事公益訴訟撤訴審查程序的“結構洞”檢視

在現代社會網絡中，占據結構洞的個體已經取得位置優(yōu)勢，而身處“洞外”的其他主體因為缺乏直接聯(lián)系，必須經由占據結構洞的個體實現信息和資源的傳遞，這一位置為占據結構洞的主體帶來了更早、更完整地從不同的關系人那里獲得非重復信息并進行適當表達的信息利益，以及由此產生在與其他主體關系中占據主動的控制利益。身處結構洞周邊的其他主體則因此喪失自由決策、自由行動的結構自主性。因此，社會網絡中，一方主體占有結構洞能夠獲取更多的活動自由度和控制資源的機會，成為“第三方得利者”（Tertius gaudens）。②參見朱夢然、顏祥林、袁勤儉：《結構洞理論及其在社交網絡研究中的應用與展望》，載《情報雜志》2018年第7期。

（一）三方取利：公益組織在環(huán)境民事公益訴訟中的結構洞優(yōu)勢

在環(huán)境民事公益訴訟活動中，環(huán)境公益組織代表社會公眾提起訴訟，配合人民法院履行環(huán)境保護審判職能作用，補充環(huán)境保護主管部門的管理職能缺漏，成為訴訟活動中各方主體借以發(fā)揮影響、實現行為目的的運轉樞紐。由此，公益組織便占據了環(huán)境民事公益訴訟網絡中的結構洞，并從中獲取相應的信息利益和控制利益。在圖3中，左圖表示人民法院、環(huán)保行政部門和社會公眾都存在協(xié)同保護環(huán)境的現實需要，但制度性的障礙和信息的阻隔勢必形成結構洞，制約現實目標的實現。右圖表示公益組織介入后，通過訴訟同法院、環(huán)保行政部門及社會公眾分別建立了聯(lián)系渠道，公益組織相對法院而言成了履行環(huán)境保護審判職能的程序發(fā)起者，相對環(huán)保行政部門而言成了彌補履職漏洞的引導者，相對社會公眾又成了維護環(huán)境權利的受托人。法院、環(huán)保行政部門和社會公眾彼此之間的直接信息溝通的必要性下降而形成弱關系，公益組織就此占據了結構洞的優(yōu)勢。

圖3 環(huán)境公益訴訟撤訴審查中的“結構洞”

1.環(huán)境公益組織是社會公眾維護環(huán)境權利的受托人。美國學者約瑟夫·薩克斯（Joseph Sax）認為，陽光、水、野生動植物等環(huán)境要素是全體公民的共有財產，公民為了管理他們的共有財產，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信托關系。①參見周科、郭繼光、劉英：《環(huán)境民事公益訴訟中“訴訟請求全面實現”的司法審查》，載《法律適用》2019年第1期。一般而言，在保護環(huán)境的進程中，國家不可能作為訴訟主體參與訴訟，便轉將訴權委托給環(huán)境公益組織，由其代表社會公眾提起訴訟，故環(huán)境公益組織實際上具備了公共信托受托人的屬性。②參見張峰：《環(huán)境公益訴訟起訴主體的順位設計芻議》，載《法學論壇》2017年第3期。在這一關系中，公益組織獲取的“控制利益”在于其在訴訟活動中代表社會公眾實質掌握并行使訴權，并間接決定了環(huán)境公共權益的處分結果。其獲取的“信息利益”在于掌握訴訟中雙方舉證及訴辯情況，并因公眾缺乏獲知訴訟進程的渠道而實質上享有不受公眾監(jiān)督制約的決策自主權。

2.環(huán)境公益組織是法院履行環(huán)境保護審判職能的程序發(fā)起者。基于國家審判機關的中立和被動屬性，法院介入環(huán)境公益訴訟糾紛必須以公益組織作為原告起訴為切入，公益組織可以通過行使訴權掌控訴訟節(jié)奏，但需擔負的訴訟義務甚至弱于一般民事訴訟的原告。如前文所述，法院在公益訴訟活動中被賦予更加主動的審查職權，這在保障環(huán)境公益訴訟順利開展的同時，不可避免加重了法院的負擔，這成為公益組織在與法院關系中擁有“控制利益”的一種表現，即不得不跟隨公益組織在訴訟活動中的行為選擇被動投入司法資源。公益組織在這一關系中所擁有的“信息利益”則表現為，法院受限于訴訟結構的限制，法院對原告的干預主要限于對訴權行使的限制，目的也主要圍繞訴訟的順利實施，無法對公益組織作為環(huán)境公益信托受托人的義務履行情況進行審查，遠達不到行政主管部門的深度，使得公益組織可以對法院屏蔽其行為初衷和目的。

3.環(huán)境公益組織是環(huán)保主管部門彌補履職漏洞的引導者。基于經濟社會活動的高度復雜和活躍性，以公益組織為環(huán)境公共利益代言，可以成為行政部門的監(jiān)管哨兵，成為其發(fā)現并行使環(huán)保職權的有力補充。同時，在很多情形下，環(huán)境行政機關面臨各種阻力，通過公益組織提起訴訟，可以借助司法權威處理一些事實清晰、損害明確、后果嚴重且行政機關難以解決、具有典型性的環(huán)境污染案件?；陔p方之間的這一關系，環(huán)境公益組織獲得了優(yōu)先于行政機關更早、更完整地掌握環(huán)境污染線索以及公益訴訟進程的“信息利益”。同時，《公益訴訟解釋》還賦予了行政部門為公益組織提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調查取證、協(xié)助修復生態(tài)環(huán)境等多項職責，以輔助公益組織履行原告職能，成為公益組織在結構洞中掌控的一種“控制利益”。

（二）從協(xié)同審查到協(xié)同撤訴：結構洞視角中的撤訴審查運作機理

依據前文所述，基于處在環(huán)境民事公益訴訟中結構洞的位置，公益組織實際享有相較于普通民事訴訟原告更大的結構自主性，若其占據的資源與擔負的義務責任出現失衡，則不可避免對公益訴訟活動帶來消極影響。

1.結構洞各主體間信息分布不均衡，導致對原告撤訴行為監(jiān)管缺乏深度。法院、行政部門、社會公眾之間的弱關系態(tài)勢是導致了環(huán)境公益訴訟中結構洞出現的根源。弱關系的表現之一就是三方主體之間的信息共享機制不順暢，導致各自只能掌握公益訴訟相關信息的一部分，法院只掌握公益組織在訴訟活動中的程序性表現，但是對公益組織開展訴訟活動的動因、環(huán)保責任實際履行狀況以及污染事件的整治進度缺乏了解；行政機關除非法院依法發(fā)起告知、商請等程序，對公益訴訟活動進程亦不掌握；社會公眾雖然是環(huán)境公益信托中法理上的委托人，但是實踐中對并無相應程序支持公眾了解訴訟活動進展情況。而社會公眾和民政、審計等環(huán)保公益組織主管部門亦缺乏介入監(jiān)督原告履行職能狀況的渠道，由此導致公益組織在申請撤訴環(huán)節(jié)中享有不受監(jiān)控的行動自主權。

雖然《公益訴訟解釋》規(guī)定了針對社會組織通過訴訟違法收受財物等牟取經濟利益行為的制裁手段，但是受限于民事訴訟這一場景限制，人民法院對于社會組織撤訴行為的審查主要集中于訴訟請求是否全部實現的客觀審查，對于社會組織私下牟利串謀行為的深入調查已經超越了訴訟程序設計中法院的職權范圍。缺乏相應的調查主體、調查渠道、證明標準，使得該條款實質上的可操作性并不強。

2.法院喪失結構自主性，撤訴審查負擔過重。在社會網絡結構中，身處結構洞中的主體享有更強的結構自主性，而其他主體被結構洞所分離，就意味著失去自主性，①參見聶磊：《環(huán)境民事公益訴訟“撤訴”的法院審查》，載《中國環(huán)境管理干部學院學報》2019年第6期。被動地圍繞結構洞中主體的行為模式，進行策略選擇和資源投入。在環(huán)境公益訴訟中，訴訟程序的發(fā)起、終結以及訴訟權利的行使均由公益組織掌握，這限制了法院介入環(huán)境侵權糾紛的時機。同時，如前文所述，這種制度框架過于強化司法權在環(huán)境公共事務之中的角色和地位，使得裁判的權力轉為了執(zhí)行的權力，為民事訴訟程序抹上了濃厚的職權主義色彩。實踐中，受限于人案比緊張的現實，辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的法官往往需要同時辦理傳統(tǒng)民事案件，在兩種審理模式中來回切換。面對原告的撤訴申請，一方面法官容易受傳統(tǒng)民事案件思維習慣的影響，導致審查不夠深入；另一方面，相較于傳統(tǒng)民事案件，法官在環(huán)境民事公益訴訟的撤訴審查環(huán)節(jié)被課以更加繁重的審查任務，同時還要受到辦案周期等訴訟效率指標考核的約束，實質上限制了法官行使主動審查職權的積極性。

3.法院與環(huán)保主管部門之間缺乏有效協(xié)同。誠然，環(huán)保主管部門在專業(yè)技術、設備、執(zhí)法手段等方面都具有優(yōu)勢，是保護環(huán)境公共利益的主要力量。①參見《規(guī)范環(huán)境公益案件審理，切實維護環(huán)境公共利益——最高人民法院環(huán)境資源審判庭負責人就〈關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉答記者問》，載《人民法院報》2015年1月7日，第4版。人民法院亦聯(lián)合相關部委出臺《關于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》。但是，環(huán)境民事公益訴訟活動結構洞中，法院與環(huán)保主管部門間缺乏強制性約束機制。兩者分別處于結構洞外沿，相互間缺乏強制性約束機制。在環(huán)境公益組織向法院申請撤回起訴時，法院需要依職權對“訴訟請求是否全部實現”進行審查，依據《公益訴訟解釋》第26條規(guī)定，會牽涉到審查環(huán)境保護監(jiān)督管理職責部門履行監(jiān)管職責的問題?；陔p方之間協(xié)作型而非科層型的制約關系，法院無法有效約束環(huán)保監(jiān)管部門介入公益訴訟撤訴審查。尤其是忽視了對行政機關減輕自身工作負擔的私利考量，雙方不可避免在審查職能履行上出現空白和拉鋸。同時，當事人撤訴所帶來的案結事了、縮短辦案周期、減少工作量等利好對法官更有吸引力。在環(huán)境民事公益訴訟中，法院的強干預職權設定、環(huán)保主管部門的介入監(jiān)督兩項設計一定程度上導致了法院、環(huán)保主管部門分別尋求以對方介入行為作為自身履職行為背書的態(tài)勢，也給予了法院、環(huán)保主管部門怠于行使職權的理由。通過前述分析可以看出，在原告撤訴申請的審查環(huán)節(jié)，監(jiān)管部門僅作形式審查即給出已達成修復目之結論的情況不在少數，且實踐中亦不乏法官為盡快結案通過案外途徑分別做動員原告撤訴的工作、向環(huán)保主管部門尋求介入監(jiān)督事實證據的操作模式，導致對原告撤訴審查的約束流于形式。

三、扭轉環(huán)境民事公益訴訟撤訴審查結構洞劣勢的內在邏輯

導致對公益組織撤訴審查效果不理想的原因在于人民法院身處以公益組織為中心的結構洞邊緣，喪失結構自主性。扭轉這一劣勢的關鍵在于，通過對撤訴審查的程序改良，影響和改變環(huán)境公益訴訟結構洞，確保人民法院在爭奪公益訴訟信息利益和控制利益上占據主動。

（一）設置撤訴信息強制披露程序，扭轉面對公益組織的信息利益劣勢

立足環(huán)保主管部門的專業(yè)視角，對環(huán)境整治效果的監(jiān)督是撤訴審查的客觀位面。同時，對公益組織在訴訟活動中的履職盡責情況審查是撤訴審查不可或缺的主觀位面，更應該成為規(guī)范撤訴審查職權主義范式的核心環(huán)節(jié)。

1.借鑒應用“公平合理”和“代表充分性”審查標準。在美國集團訴訟司法實踐中，對于原告方的撤訴申請，法官需以“公平合理”和“充分”標準對原告的撤訴申請進行審查?！肮胶侠怼笔窃V訟雙方根據案件事實合理確定權利義務，尤其是在原告方所有訴訟主體之間不存在偏袒或歧視。“充分”要求不能因為集團與集團代表人之間的利益緊張關系使得集團獲得的利益低于應得的利益。①參見李祖軍：《我國代表人訴訟撤訴制度的檢討與完善——以美國相關法制為借鑒》，載《法商研究》2018年第6期。集團訴訟與公益訴訟在屬性上的本質區(qū)別不可否認，但是基于兩種訴訟活動都具備的部分或全部當事人遠離訴訟活動的結構共性和強調法官主動干預的職權主義共性，借鑒前述“公平合理”和“代表充分性”標準引入環(huán)境民事公益訴訟撤訴審查，存在法理上的可行性。即，在明確由環(huán)保主管部門依職權審查公共環(huán)境權益保障情況等客觀情況的同時，要求法院主動調查公益組織有關處理其與社會公眾之間關系等主觀情況。圍繞“公平合理”標準，明確公益組織與社會公眾之間不因撤訴行為而出現利益失衡。圍繞“代表充分性”標準，明確公益組織的撤訴申請能夠充分體現受案涉環(huán)境污染事件影響的社會公眾的真實意愿，公眾環(huán)境權益不因撤訴行為而受到削弱。

2.設置以舉證為載體的公益組織盡責情況動態(tài)考察程序?！豆嬖V訟解釋》相關規(guī)定已經體現了對公益組織依靠公益訴訟活動謀取私利情況的警惕和規(guī)制，由此決定了公益組織代表社會公眾參加公益訴訟并不具備天然的、不可置疑的正當性。因此，可以在撤訴審查環(huán)節(jié)對公益組織代表社會公眾的充分性和正當性進行必要審查，要求其在提出撤訴申請時，一并就其履行原告權能情況進行舉證。通過舉證責任負擔的方式，將“公平合理”和“充分”標準的證明責任賦予提起撤訴申請的公益組織，以確保法官掌握撤訴審查環(huán)節(jié)的“信息利益”和主動優(yōu)勢。

（二）合并推進撤訴審查和撤訴后續(xù)程序應用，扭轉控制利益劣勢

通過撤銷起訴徹底消解公益訴訟的對抗性，是公益組織與被告進行不正當串謀的邏輯出發(fā)點。而《公益訴訟解釋》第28條、第29條明確的其他機關、組織以及受到直接侵害的公民、法人等通過另行提起公益訴訟或私益侵權之訴，是抑制公益組織濫用撤訴權的有效手段。雖然公益組織在環(huán)境公益訴訟本訴中占據結構洞地位，但通過第28條、第29條的應用，可以拉長公益訴訟程序周期，法院據此能夠掌握是否啟動后續(xù)訴訟程序的控制利益，從而扭轉結構洞的劣勢。即通過面向被告方行使釋明權，明確公益訴訟撤訴對后續(xù)訴訟程序啟動不具有完全的阻礙效果，促使其通過衡量成本和收益比，杜絕與公益組織進行不正當利益勾兌。通過面向社會公眾開展信息披露，為具備專業(yè)素養(yǎng)和意愿的公益組織，以及環(huán)境權益確未通過環(huán)境公益訴訟得到有效保障的公民提供參加訴訟渠道，從根本上削弱公益組織掌握的控制利益。

（三）占據外部監(jiān)管結構洞，確立對公益組織撤訴行為的監(jiān)管優(yōu)勢

擴大環(huán)境公益訴訟社會網絡結構，通過尋找并占據新的結構洞，主動引入外部監(jiān)管力量，是提升人民法院撤訴審查監(jiān)管主動性的另一重要途徑。

1.占據環(huán)境保護公益信托結構洞。公眾參與是環(huán)境公益訴訟制度的理論原點和制度正當性基礎。如前文所述，根據公益信托理論，環(huán)境公益訴訟活動中，社會公眾才是環(huán)境權益的所有人，環(huán)境公益組織是受其委托履行環(huán)境權益保護職責的受托人。因此，對于環(huán)境公益訴訟活動的進展尤其是公益組織的履職表現，社會公眾享有當然的知情權和評價權。實踐中，受到案涉污染事件影響的社會公眾對環(huán)境公益訴訟有著最為急迫的參與積極性，但缺乏能夠直接監(jiān)督公益組織在環(huán)境公益訴訟中履職情況的渠道。基于在委托人與受托人之間的這種在監(jiān)督制約上的“弱關系”，結構洞由此產生。法院可以通過占據這一結構洞，牽引社會公眾作為外部監(jiān)督力量，在提高審查效能的同時，能夠有效降低人民法院在調查人員、辦案時間等方面的成本付出。可以參照《環(huán)境保護公眾參與辦法》（環(huán)境保護部令第35號），為社會公眾設置征求意見、問卷調查、座談會、聽證會等介入方式，完善以公眾知情機制為主干的公眾外部監(jiān)管機制，①參見肖強、王海龍：《環(huán)境影響評價公眾參與的現行法制度設計評析》，載《法學雜志》2015 年第12 期。實現對公益組織提起撤訴行為的有效監(jiān)控（見圖4）。

圖4 環(huán)境保護公益信托結構洞

2.占據公益組織監(jiān)管結構洞。受職權限制，主管部門對公益組織有監(jiān)管職責，但是無法直接深入個案訴訟活動，考察公益組織的履職表現。這種管理監(jiān)督上的“弱關系”導致公益組織監(jiān)管結構洞產生。人民法院可以通過占據這一結構洞，吸引行政主管部門參與撤訴審查。《公益訴訟解釋》第34條第2款規(guī)定，“社會組織通過訴訟牟取經濟利益的，人民法院應當向登記管理機關或者有關機關發(fā)送司法建議，由其依法處理”。為主管部門監(jiān)控管理公益組織設定了程序接口，但這一流程仍然是單向的、事后的，需要將公益組織主管部門的介入時機提前到訴中，全程監(jiān)督公益組織在訴訟過程中的履職能力和盡責表現，對公益組織依法可能存在的利益勾兌、隨意撤訴行為形成有力震懾（見圖5）。

圖5 公益組織監(jiān)管結構洞

圖6 環(huán)境公益訴訟撤訴審查應用路徑

四、環(huán)境民事公益訴訟撤訴審查制度的完善

立足于結構洞理論，對環(huán)境民事公益訴訟撤訴審查路徑的完善，應以爭奪信息利益和控制利益為核心，同時兼顧公平和效率原則，構建復合型審查模式。

（一）構建撤訴申請雙層復合審查路徑

不可否認，《公益訴訟解釋》確定的“原告訴訟請求已經實現”的客觀結果審查標準，是公益訴訟撤訴審查最為直觀的有效措施。實踐中確有大量案件通過環(huán)保主管部門積極履職，已經達成撤訴條件。因此，立足于兼顧公益訴訟公平與效率的目的，遵循雙層復合審查路徑：首輪即圍繞《公益訴訟解釋》第26條作客觀結果審查；次輪則在原告舉證尚不足以證明案涉環(huán)境權益保護情況已經達到第26條標準的情況下，區(qū)分撤訴情況進行針對性審查。

1.圍繞《公益訴訟解釋》第26條完善首輪撤訴審查路徑。面對公益組織撤訴申請，首先應依據《公益訴訟解釋》第26條進行審查，如確定環(huán)保主管部門已經作出明確處罰決定并履行完畢的、被告或環(huán)保主管部門通過的整改方案已經履行完畢且通過政府驗收或出具規(guī)范性文件的、其他通過法官依職權調查有充足證據能夠確認案涉環(huán)境污染得到完全整治的，對于公益組織的撤訴申請，可直接作出準予撤訴裁定。尤其要強調，圍繞《公益訴訟解釋》第26條所確定的“原告訴訟請求已經實現”這一標準，應確保環(huán)保主管部門出具的整改鑒定結論是制式行文的、具備法定效力的規(guī)范性文件。

2.完善面向不同撤訴申請情形的次輪針對性審查路徑。在原告舉證能夠證明案涉環(huán)境污染狀況有得到整治的客觀表現，但尚不足以證明公眾環(huán)境權益已經得到充分保障的情況下，應針對“自主撤訴”“被迫撤訴”“利誘撤訴”等不同撤訴情形，分別采取針對性審查措施。如發(fā)現公益組織基于訴訟能力不足被迫撤訴的，繼續(xù)訴訟活動已無可能性，應準許其撤訴，向社會公眾公布撤訴結果和另行起訴途徑，同時向公益組織主管部門反饋其履職表現。對于基于公益組織志趣、運營目標變化而提起的撤訴，以及基于與被告不正當利益勾兌而提起的撤訴，應區(qū)分撤訴前事實認定情況，如已經達到足以認清事實、分清權利義務關系的，應裁定不予準許撤訴，并立足針對性調查結論做出徑行判決；對于尚未完成事實認定的，繼續(xù)訴訟已無可能，則應準許其撤訴，向社會公眾公布撤訴結果和另行起訴途徑，同時公益組織向主管部門反饋其履職表現。

（二）完善撤訴審查配套手段

圍繞前述的次輪針對性審查路徑，需要根據案件情況，綜合施用下列配套手段。

1.設置履職盡責舉證程序。對于公益組織提起的撤訴申請，應要求其一并就履職盡責情況進行舉證。證明內容包括公益組織圍繞案涉環(huán)境污染問題的專業(yè)調查情況，與案涉環(huán)境污染問題直接相關的居民、社會組織的溝通、聯(lián)絡情況，與被告就環(huán)境污染損害賠償的協(xié)商情況等。如公益組織在此方面舉證不充分，則法官有理由對其代表社會公眾行使原告權能的充分性提出疑問，并深度考量其提起撤訴申請的理由和條件。

2.設置撤訴信息公開程序。對于需審查的公益組織撤訴申請，應通過公告等形式，向案涉環(huán)境污染事件影響區(qū)域的社會公眾告知案件審理經過、公益組織提出的訴訟請求、舉證情況、撤訴理由和環(huán)保主管部門整治情況，同時公告公眾意見反饋的渠道和起止時間。尤其是依據《公益訴訟解釋》第28條、第29條，重點向社會公眾披露在自身權益未通過此次公益訴訟得到維護的情況下的另行起訴途徑。并就本案撤訴結案后另行起訴的可能性向被告釋明，以確保人民法院在后續(xù)程序啟動環(huán)節(jié)占據主動優(yōu)勢。

3.設置公眾意見收集反饋機制。通過走訪、問卷調查、網絡互動、座談會、論證會、聽證會等多種方式，聽取公眾代表對環(huán)境修復方案的建議，組織環(huán)保主管部門、公益組織到場對撤訴申請進行說明，組織群眾代表對案涉環(huán)境污染治理效果、公益組織是否盡到受托人職責進行評價。為保證公眾代表的全面性，應綜合地域、職業(yè)、專業(yè)知識背景、表達能力、受影響程度等確定相關行政部門人員、人大代表、政協(xié)委員、律師等公眾代表參與。①參見肖強、王海龍：《環(huán)境影響評價公眾參與的現行法制度設計評析》，載《法學雜志》2015 年第12期。如公眾代表普遍認定案涉環(huán)境污染治理活動未能達到整治目的的，應駁回公益組織撤訴申請。同時，可以社會公眾的評價和意見為事實依據對案涉環(huán)境污染整治作出徑行判決。

4.完善公益組織履職信息雙向交流機制。與民政局等行政主管部門建立日常信息通報和函詢渠道，法院在審理環(huán)境公益訴訟案件過程中可以向行政主管部門查閱該組織及其內部人員的過往履職表現、年檢評價。但不得聽取采納行政主管部門針對案件本身的主觀意見，避免行政權對司法權的過度干預。引導行政主管部門將公益組織在訴訟中的履職表現作為典型事項予以重點考察，既反饋公益組織通過訴訟牟取經濟利益等嚴重違規(guī)事項，更要通報公益組織有無盡責調查取證、履行態(tài)度是否積極等日常表現，在豐富行政主管部門監(jiān)管渠道的同時，也能對公益組織在訴訟活動中盡責履職形成強力震懾。

5.推進主管部門實時監(jiān)督模式。對在轄區(qū)有重大影響的環(huán)境公益訴訟案件，可以嘗試引導行政主管部門旁聽案件庭審，邀請行政主管部門參加圍繞撤訴活動開展的座談會、論證會、聽證會等，實時評估公益組織的環(huán)境保護職能履行情況，將事后監(jiān)管變?yōu)楝F場監(jiān)管。在座談會、論證會、聽證會等活動中，組織環(huán)保主管部門、公益組織到場，對撤訴申請的提出進行說明，同時，與前述公眾意見收集反饋機制相結合，社會公眾的評價亦能夠成為人民法院徑行作出環(huán)境污染整治判決的事實依據。

（三）健全撤訴審查保障機制

1.明確外部監(jiān)管適用邊界。引導社會公眾、行政主管部門參與撤訴活動外部監(jiān)管需要法院付出額外的時間成本和工作資源，對于公益訴訟效率和法官的適用意愿的影響不可忽視。司法實踐中，有一部分案件通過環(huán)保部門積極履職或者被告積極配合，已然能夠達到撤訴標準。如果一律啟動外部監(jiān)管機制亦是對司法資源的浪費。因此，應明確將“被告或環(huán)保行政主管部門通過的環(huán)保整改方案已經履行完畢、有充足證據能夠確認案涉環(huán)境污染得到完全整治”等符合首輪撤訴審查標準的案件排除在適用外部監(jiān)管機制之外。

2.完善外部監(jiān)管機制的審限保障規(guī)定。從訴訟理念上，對公益組織履職行為的審查監(jiān)督體現了明顯的職權主義特征，如果再以奉行當事人主義為原則的普通民事訴訟的有關審限要求約束外部監(jiān)管的環(huán)境公益訴訟程序，顯然不具備合理性。從實踐看，在結案率、辦案周期等質效指標考核壓力下，撤訴審查所需付出的巨大時間成本是制約法官盡責審查積極性的重要原因。因此，對于在公益訴訟中啟動的走訪、問卷調查、座談聽證等外部監(jiān)管機制，應扣除審限，或對于此類案件排除在審限管理的范圍之外，以保證環(huán)境公益訴訟撤訴案件的審理質量。

結 語

習近平總書記指出：“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障?！杯h(huán)境民事公益訴訟制度因應國家生態(tài)文明建設戰(zhàn)略需求，在追求人與自然和諧共生的中國式現代化進程中具有廣闊的發(fā)展前景。然而，作為一項新興機制，它仍然需要不斷完善程序建構，才能發(fā)揮出應有的制度效能。強化撤訴審查是人民法院把握環(huán)境民事公益訴訟程序節(jié)奏和走向、保障公眾環(huán)境權益的重要手段，也是提升環(huán)境民事公益訴訟體系嚴密性的重要努力方向。本文以結構洞理論為基礎，對推動環(huán)境民事公益訴訟的外部監(jiān)管機制提出了初步構想，希望能對完善環(huán)境民事公益訴訟制度產生積極影響。