邵 波 孟海蓮

能動(dòng)司法是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的內(nèi)在要求，也是人民法院回應(yīng)當(dāng)前社會(huì)治理需求的必然選擇。能動(dòng)司法的基本要義就是通過(guò)積極主動(dòng)的司法活動(dòng)解決糾紛，防止糾紛對(duì)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展造成不利影響。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，行政強(qiáng)拆成為社會(huì)治理領(lǐng)域的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，由此引發(fā)的行政強(qiáng)拆訴訟案件大量出現(xiàn)。此類(lèi)案件關(guān)乎當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與民生保障，往往涉及重大財(cái)產(chǎn)利益，矛盾容易激化，化解難度較大。鑒于此類(lèi)案件社會(huì)影響廣泛，人民法院在處理時(shí)應(yīng)堅(jiān)持能動(dòng)司法理念，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解。然而，由于能動(dòng)司法概念內(nèi)涵及外延的模糊性，以及當(dāng)前缺乏具體的操作規(guī)范，如何在行政強(qiáng)拆訴訟實(shí)現(xiàn)能動(dòng)司法，值得深入探討?；诖耍疚囊訪市2019—2022年全部734起行政強(qiáng)拆訴訟案件為樣本，分析在處理該類(lèi)案件時(shí)能動(dòng)司法的適用空間和邊界，探索構(gòu)建行政強(qiáng)拆類(lèi)訴訟案件能動(dòng)司法工作機(jī)制。

一、行政強(qiáng)拆訴訟對(duì)能動(dòng)司法的現(xiàn)實(shí)需求

（一）強(qiáng)拆訴訟案件的復(fù)雜性

1.涉及眾多法律主體，法律關(guān)系復(fù)雜

強(qiáng)拆類(lèi)訴訟案件紛繁復(fù)雜，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)及民生保障，涉及法律主體眾多，法律關(guān)系較為復(fù)雜。

從強(qiáng)拆訴訟案件的被告來(lái)看，雖然強(qiáng)拆類(lèi)訴訟案件的法律主體是行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人，但從司法實(shí)踐看，強(qiáng)拆行為往往屬于事實(shí)法律行為。在樣本案件中，多數(shù)情況下行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)拆前未向行政相對(duì)人告知，導(dǎo)致行政相對(duì)人不知曉“誰(shuí)拆的”。行政相對(duì)人在提起訴訟時(shí)，要么錯(cuò)列被告，要么多列被告，在大量案件中原告往往列多個(gè)行政機(jī)關(guān)為被告。在734件涉強(qiáng)拆訴訟案件中，被告涵蓋從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣、市三級(jí)人民政府及相關(guān)行政主管部門(mén)。經(jīng)法院審理認(rèn)定，違法主體絕大多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）或綜合行政執(zhí)法部門(mén)（見(jiàn)圖1）。在部分因集體土地征收引發(fā)的強(qiáng)拆訴訟案件中，因原告提供初步證據(jù)證明強(qiáng)拆實(shí)施主體為縣區(qū)或市級(jí)人民政府，而縣區(qū)、市級(jí)人民政府未能提供證據(jù)證實(shí)原告房屋系其他行政主體實(shí)施的強(qiáng)制拆除，因此法院依法認(rèn)定強(qiáng)制拆除行為的實(shí)施主體為縣區(qū)、市級(jí)人民政府。

圖1 違法強(qiáng)拆主體占比圖

從強(qiáng)拆訴訟案件的原告來(lái)看，房屋或設(shè)施所有權(quán)人、實(shí)際使用權(quán)人、購(gòu)買(mǎi)人或承租人等與房屋強(qiáng)拆行為之間具有利害關(guān)系，作為被拆遷人具備提起訴訟的原告主體資格。①參見(jiàn)許江濤訴襄陽(yáng)市襄城區(qū)人民政府行政強(qiáng)制拆除案，最高人民法院(2018)最高法行再150號(hào)行政裁定書(shū)。在強(qiáng)拆訴訟案件中，除了拆遷單位和房屋或設(shè)施所有權(quán)人之間的關(guān)系，還涉及土地所有權(quán)人、房屋或設(shè)施使用權(quán)人、購(gòu)買(mǎi)人或承租人等多個(gè)法律主體之間的關(guān)系。各個(gè)法律主體的權(quán)益和立場(chǎng)各不相同，利益相互交織，使得強(qiáng)拆訴訟案件處理變得更為復(fù)雜棘手。

2.所涉權(quán)益種類(lèi)眾多，矛盾化解難度大

在734件樣本案件中，行政強(qiáng)制拆除行為大多集中在土地管理和城市建設(shè)領(lǐng)域，發(fā)生在農(nóng)村集體土地征收、違建治理、舊村改造搬遷、養(yǎng)殖大棚拆除過(guò)程中的案件共638件，占總數(shù)的87%。其中，行政機(jī)關(guān)敗訴的案件共407件，分布領(lǐng)域亦較為集中，農(nóng)村集體土地征收、舊村改造搬遷、違法建筑治理和養(yǎng)殖業(yè)環(huán)保整治過(guò)程中發(fā)生的強(qiáng)制拆除行為導(dǎo)致行政敗訴的案件占全部強(qiáng)拆類(lèi)敗訴案件的97%（具體情況見(jiàn)圖2）。

圖2 強(qiáng)拆類(lèi)敗訴案件分布領(lǐng)域圖

被拆除的建筑物既有合法建筑，也有已經(jīng)行政機(jī)關(guān)依法認(rèn)定的違法建筑，而更多的是既未辦理規(guī)劃等審批手續(xù)亦未經(jīng)法定程序認(rèn)定為違法的建筑物。這些建筑物涉及當(dāng)事人不同的權(quán)益，包括土地使用權(quán)、房產(chǎn)權(quán)、租賃權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等。被拆除的建筑物一般屬于當(dāng)事人價(jià)額較大的固定資產(chǎn)，是用于生活、生產(chǎn)的必需物資，關(guān)系到當(dāng)事人的基本生活保障。比如，因?qū)ㄖ锏暮戏ㄐ院蛢r(jià)值認(rèn)定存在分歧，是否補(bǔ)償及補(bǔ)償數(shù)額與當(dāng)事人的心理預(yù)期存在巨大落差，當(dāng)事人期望的補(bǔ)償?shù)貌坏郊皶r(shí)完全實(shí)現(xiàn)，有的當(dāng)事人情緒激烈，采取越級(jí)上訪、網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖等渠道反復(fù)反映訴求；有的以強(qiáng)制拆除行為違法為由，要求過(guò)高補(bǔ)償，爭(zhēng)議化解難度非常大。如沈某等訴某街道辦事處行政強(qiáng)制及行政賠償案，在法院判決行政機(jī)關(guān)強(qiáng)拆違法并承擔(dān)賠償義務(wù)后，當(dāng)事人不服，經(jīng)市檢察院不予受理抗訴申請(qǐng)，省法院駁回再審申請(qǐng)后，仍多次到市法院等部門(mén)信訪。①參見(jiàn)沈德志、周振蘭、沈洪濤、沈鵬訴臨沂市河?xùn)|區(qū)湯河鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制、行政賠償案，山東省臨沂市中級(jí)人民法院（2021）魯13行終207號(hào)行政判決書(shū)。

3.群體化訴訟、關(guān)聯(lián)性案件多，處理不慎易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素

從提取的樣本案件看，因強(qiáng)制拆除行為引發(fā)的群體化訴訟趨勢(shì)明顯。無(wú)論是征地拆遷、城鄉(xiāng)改造，還是違建治理，行政執(zhí)法行為所針對(duì)的都是一個(gè)區(qū)域內(nèi)的同類(lèi)對(duì)象，眾多行政相對(duì)人通常會(huì)采取“抱團(tuán)”方式維權(quán)，從而出現(xiàn)訴訟群體化。例如，某縣在征收土地過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有與被征收人簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議、沒(méi)有履行法律手續(xù)的情況下，強(qiáng)制鏟除被征收人的樹(shù)木并圈占土地，致使當(dāng)事人無(wú)法耕種土地，引發(fā)了38起行政強(qiáng)制及行政賠償訴訟案件。與群體化訴訟相對(duì)應(yīng)的是，單個(gè)強(qiáng)制拆除行為可能會(huì)衍生出系列相關(guān)聯(lián)案件。當(dāng)事人在房屋等建筑物被拆除后，除提起確認(rèn)行政強(qiáng)拆違法及行政賠償案件外，有的還會(huì)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)、請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)查處不法行為、申請(qǐng)政府職能部門(mén)履行補(bǔ)償職責(zé)等，并就此提起多起行政復(fù)議、行政訴訟案件。如楊某因?qū)δ辰值擂k事處強(qiáng)拆其房屋不滿(mǎn)，除提起行政強(qiáng)拆違法訴訟外，還提起了包括政府信息公開(kāi)、不履行法定職責(zé)、行政復(fù)議等案件49起。強(qiáng)拆訴訟案件的群體性和關(guān)聯(lián)性特征，增大了問(wèn)題處理的難度，處理不慎可能會(huì)激化矛盾，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。

（二）實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的目標(biāo)要求

1.避免程序空轉(zhuǎn)

2014年全國(guó)人大常委會(huì)修改《行政訴訟法》，明確將“解決行政爭(zhēng)議”確立為立法目的之一。2019年最高人民法院公布《人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》，首次將“推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”作為今后五年行政訴訟制度改革的主要目標(biāo)之一。強(qiáng)調(diào)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，說(shuō)明行政訴訟程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重，行政訴訟司法供給與社會(huì)需求之間的矛盾突出，即使在行政訴訟法修改后依然如此?！皩?shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”命題的提出，是對(duì)行政審判實(shí)踐中長(zhǎng)期面臨的行政訴訟程序空轉(zhuǎn)問(wèn)題作出的回應(yīng)。①參見(jiàn)王萬(wàn)華：《行政復(fù)議法的修改與完善——“以實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”為視角》，載《法學(xué)研究》2019年第5期。

程序空轉(zhuǎn)忽視了對(duì)爭(zhēng)議核心問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性審理和解決，使得案件訴訟執(zhí)行程序復(fù)雜冗余，既增加了當(dāng)事人的訴訟成本，浪費(fèi)了司法資源，又嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威，影響人民群眾的司法獲得感，違背“公正與效率”這一永恒的司法主題。在強(qiáng)拆訴訟案件中，程序空轉(zhuǎn)問(wèn)題同樣比較突出。在734件樣本案件中，實(shí)體判決483件，其中判決行政機(jī)關(guān)強(qiáng)拆違法的案件461件；駁回起訴133件，調(diào)解4件，準(zhǔn)予撤訴95件，移送管轄19件。實(shí)體判決率為65.8%，駁回起訴率為18.12%。在駁回起訴的案件中，夏某某等訴某區(qū)城市管理局確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法及行政賠償案較為典型，該案當(dāng)事人提起訴訟后，一審法院認(rèn)為原告起訴的被告不適格，但在原告舉證能力不足的情況下未主動(dòng)查明強(qiáng)拆行為的實(shí)施機(jī)關(guān)，亦未向當(dāng)事人進(jìn)行釋明，兩次均以被告不適格為由裁定駁回起訴，直至經(jīng)二審法院才查明適格被告，②參見(jiàn)夏傳志訴臨沂市蘭山區(qū)城市管理局行政強(qiáng)制及行政賠償案，山東省臨沂市中級(jí)人民法院（2021）魯13行終11號(hào)行政裁定書(shū)。增加了當(dāng)事人的訴累，拖延了糾紛的及時(shí)化解。

2.提升原告的舉證能力

在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為的合法性承擔(dān)舉證證明責(zé)任。但不意味著原告沒(méi)有任何舉證責(zé)任。根據(jù)“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)所主張的行政行為事實(shí)或行政行為造成的損害后果承擔(dān)舉證責(zé)任。具體到強(qiáng)制拆除案件中，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)強(qiáng)制拆除行為包括實(shí)施主體、財(cái)產(chǎn)損失情況等事實(shí)提供證據(jù)。但如前所述，強(qiáng)制拆除行為由于本身所具有的激烈對(duì)抗性，行政機(jī)關(guān)往往采取突襲執(zhí)法等違規(guī)方式實(shí)施拆除，不向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件。比如，在集體土地征收、城市房屋拆遷、違建治理過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)片面追求行政效率而不顧正當(dāng)程序，在實(shí)施強(qiáng)制拆除前不向行政相對(duì)人送達(dá)法律文書(shū)，強(qiáng)拆時(shí)不表明身份，甚至為避免相對(duì)人阻撓拆除工作而采取隔離措施，或者趁行政相對(duì)人不備對(duì)其房屋等建筑物進(jìn)行突擊拆除?；谏鲜鲈?，行政相對(duì)人即便知道發(fā)生了強(qiáng)拆事件，也無(wú)法明確強(qiáng)拆行為的實(shí)施主體。而且，原告作為自然人并無(wú)有效的調(diào)查手段，其在證明強(qiáng)拆實(shí)施主體方面的舉證能力明顯偏弱。因強(qiáng)拆行為的突發(fā)性和實(shí)施方式的粗暴性，往往嚴(yán)重妨害原告對(duì)其損失證據(jù)的收集固定，造成在行政賠償案件中對(duì)其損失的事實(shí)舉證困難。在行政強(qiáng)制拆除訴訟案件中，如果僅因原告的舉證能力欠缺而駁回其起訴，必然影響其權(quán)利救濟(jì)，導(dǎo)致行政訴訟程序空轉(zhuǎn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的目標(biāo)要求。

3.改善承辦法官的個(gè)體能力與強(qiáng)拆訴訟案件的復(fù)雜性不相匹配的現(xiàn)狀

行政強(qiáng)制拆除訴訟案件不僅個(gè)案涉及法律主體眾多、法律關(guān)系復(fù)雜的情況，而且該類(lèi)案件往往因某個(gè)片區(qū)的土地或房屋征收、違法建筑治理、養(yǎng)殖業(yè)環(huán)保整治等集中行政行為引發(fā)群體性案件和關(guān)聯(lián)性案件。這類(lèi)案件的妥善處理，不僅需要法官豐富的法律知識(shí)、專(zhuān)業(yè)的司法素養(yǎng)、敏銳的分析判斷能力，更需要做大量的群眾思想工作并與相關(guān)主管部門(mén)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。尤其因土地房屋征收引發(fā)的案件，個(gè)案的處理結(jié)果不僅關(guān)系當(dāng)事人的合法權(quán)益，還涉及本區(qū)域內(nèi)其他被拆遷人利益的平衡保護(hù)，更涉及地方的城市建設(shè)、重大項(xiàng)目進(jìn)展等民生保障和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，需要通盤(pán)考慮擬定全面解決方案，真正實(shí)現(xiàn)案件的法律效果、政治效果、社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一。這些工作僅憑法官的個(gè)人能力顯然是無(wú)法完成的，需要依靠組織力量予以系統(tǒng)解決。

二、能動(dòng)司法運(yùn)行機(jī)制和具體操作規(guī)范供給不足

（一）能動(dòng)司法概念內(nèi)涵和外延的模糊性

能動(dòng)司法作為我國(guó)法院審判工作的理念，其主要內(nèi)涵界定為發(fā)揮司法的主觀能動(dòng)性，積極主動(dòng)地為大局服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，服務(wù)性、主動(dòng)性、高效性，是能動(dòng)司法的三個(gè)顯著特征。首次提出能動(dòng)司法時(shí)，不僅是應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)金融危機(jī)，促進(jìn)保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因應(yīng)之策，更是對(duì)司法規(guī)律和特征的再認(rèn)識(shí)。①參見(jiàn)江必新：《能動(dòng)司法：依據(jù)、空間和限度》，載《人民司法·應(yīng)用》2010年第1期。法學(xué)理論界對(duì)能動(dòng)司法的總體價(jià)值和目標(biāo)追求基本認(rèn)同，但對(duì)能動(dòng)司法的具體含義、范圍和程度卻各有表述，對(duì)能動(dòng)司法的內(nèi)涵界定存在不同的理解和解釋。有的傾向于把能動(dòng)司法界定為一種司法對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活、訴訟活動(dòng)以及自由裁量權(quán)行使的積極且主動(dòng)的介入或者干預(yù)；有的習(xí)慣于從西方司法能動(dòng)主義出發(fā)，來(lái)觀察并評(píng)論中國(guó)的能動(dòng)司法；有的既強(qiáng)調(diào)能動(dòng)司法的中國(guó)特色，也注意到中國(guó)能動(dòng)司法與西方司法能動(dòng)主義的區(qū)別；還有的認(rèn)為能動(dòng)司法應(yīng)限定于，法官不能僅僅消極被動(dòng)地坐堂辦案，不顧后果地刻板適用法律和程序，還應(yīng)當(dāng)在形成進(jìn)程中的中國(guó)司法制度限制內(nèi)，充分發(fā)揮個(gè)人的積極性和智慧，通過(guò)審判以及司法主導(dǎo)的各種替代方法解決社會(huì)各種復(fù)雜地糾紛和案件，努力做到“案結(jié)事了”，實(shí)現(xiàn)司法的社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。①參見(jiàn)蘇力：《關(guān)于能動(dòng)司法》，載《法律適用》2010年第2期。這種理論上的多元解讀和模糊認(rèn)識(shí)，對(duì)于“能動(dòng)”的具體方式、方法鮮有述及。能動(dòng)司法概念內(nèi)涵的抽象性與外延的模糊性，導(dǎo)致司法實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一的具體規(guī)范體系和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，給法官在審判工作中貫徹能動(dòng)司法理念帶來(lái)困惑和偏差。

就能動(dòng)司法的具體內(nèi)容及表現(xiàn)形態(tài)而言，從最高人民法院的相關(guān)論述、各地各級(jí)法院的實(shí)踐探索以及學(xué)者們對(duì)于能動(dòng)司法應(yīng)然及實(shí)然狀態(tài)的描述，大體上可以歸結(jié)為：把追求社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為司法的基本導(dǎo)向，以多元社會(huì)規(guī)則、多重社會(huì)價(jià)值作為司法的考量依據(jù)，把調(diào)解作為處理社會(huì)糾紛的常規(guī)性司法方式，把便民、利民作為司法運(yùn)行中應(yīng)當(dāng)考慮的重要因素。②參見(jiàn)顧培東：《能動(dòng)司法若干問(wèn)題研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第4期。能動(dòng)司法作為一種觀念形態(tài)進(jìn)入司法的理念體系，符合中國(guó)司法的現(xiàn)實(shí)需求，無(wú)疑具有合理性、正當(dāng)性和時(shí)效性。然而，在司法實(shí)際運(yùn)作層面僅有籠統(tǒng)的原則、方向和目標(biāo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如果找不到實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑，不能在司法方法、司法技術(shù)范疇找到出路，那么這些原則、目標(biāo)將形同虛設(shè)。

（二）司法實(shí)踐中關(guān)于能動(dòng)司法的依據(jù)和規(guī)范不足

自能動(dòng)司法理念提出以來(lái)，實(shí)務(wù)界開(kāi)始將能動(dòng)司法理念作為指導(dǎo)思想，我國(guó)各地各級(jí)人民法院對(duì)此積極實(shí)踐與探索，如陜西隴縣人民法院“能動(dòng)主義八四司法模式”，河南省法院系統(tǒng)的“馬錫五審判模式”等。豐富的能動(dòng)司法實(shí)踐展示了基層法院積極探索能動(dòng)司法的成果，但也暴露出能動(dòng)司法面臨的困境，比如實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，能動(dòng)司法行為的合法性與合理性無(wú)法保障等。

能動(dòng)司法強(qiáng)調(diào)為大局服務(wù)。最高人民法院和地方法院根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的主要任務(wù)相繼制定了一系列服務(wù)大局的意見(jiàn)，這些意見(jiàn)主要著眼于宏觀審判指導(dǎo)，旨在為法院審判相關(guān)案件提供指引和框架，使其在具體案件審理中能夠符合社會(huì)發(fā)展的要求和司法改革的方向，但在操作規(guī)范層面明顯相對(duì)模糊。這一方面是因?yàn)榉傻囊话阈栽瓌t強(qiáng)調(diào)司法需要考慮社會(huì)發(fā)展的大局和整體利益，這些原則往往是相對(duì)抽象的，不能夠具體到操作規(guī)范層面；另一方面是因?yàn)榉?wù)大局的意見(jiàn)要求保證司法活動(dòng)的靈活性和適應(yīng)性，審判工作涉及各種不同類(lèi)型的案件和具體情況，為了適應(yīng)不同的辦案需求和社會(huì)變化，服務(wù)大局的意見(jiàn)通常會(huì)保留一定的靈活性，以便法院根據(jù)具體情況做出決策。

涉強(qiáng)制拆除類(lèi)行政訴訟案件能動(dòng)司法的工作機(jī)制不健全。強(qiáng)拆案件具有案情復(fù)雜、矛盾多發(fā)、影響范圍廣等特點(diǎn)，是行政執(zhí)法管理與行政審判領(lǐng)域的重點(diǎn)及難點(diǎn)問(wèn)題。行政審判要牢固樹(shù)立雙贏共贏多贏理念，把監(jiān)督就是支持、支持就是監(jiān)督貫穿到審判執(zhí)行全過(guò)程各方面，支持促進(jìn)政府加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域矛盾糾紛的源頭治理，支持促進(jìn)政府在行政程序環(huán)節(jié)化解矛盾糾紛，進(jìn)一步健全行政執(zhí)法與司法審判的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索聯(lián)合發(fā)布典型案例、開(kāi)展同堂培訓(xùn)等方式，把以人民為中心的執(zhí)法司法理念、裁判標(biāo)準(zhǔn)更明確更具體落實(shí)在行政執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)。但從各地法院的實(shí)踐來(lái)看，離最高人民法院的要求還有差距。與涉強(qiáng)制拆除類(lèi)行政訴訟案件能動(dòng)司法相關(guān)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)機(jī)制、府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制及訴源治理機(jī)制等工作機(jī)制并不健全，有些機(jī)制內(nèi)容比較空泛，缺乏實(shí)操性；有些機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不順暢，難以真正發(fā)揮作用；有些機(jī)制只是針對(duì)個(gè)案臨時(shí)形成的，沒(méi)有普遍適用性。

關(guān)于強(qiáng)制拆除類(lèi)行政訴訟案件能動(dòng)司法方面的裁判指引不足。近年來(lái)，地方法院為規(guī)范類(lèi)案裁判，往往通過(guò)法官會(huì)議紀(jì)要、疑難問(wèn)題解答等方式對(duì)相關(guān)案件辦理提供裁判指引，這類(lèi)裁判指引以民商事類(lèi)案件居多，行政訴訟案件并不多見(jiàn)，而涉及強(qiáng)制拆除類(lèi)案件的裁判指引則更為鮮見(jiàn)。由于缺乏具體的操作規(guī)范，法官在釋明權(quán)行使、依職權(quán)調(diào)取證據(jù)、判決方式選擇、爭(zhēng)議調(diào)解等方面缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方法，能動(dòng)司法的發(fā)揮程度不一，導(dǎo)致同類(lèi)案件裁判方式不一，不能達(dá)到實(shí)質(zhì)性化解糾紛的目標(biāo)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)最佳辦案效果，甚至引發(fā)當(dāng)事人對(duì)法院裁判的質(zhì)疑。

（三）能動(dòng)司法理念貫徹程度更多取決于法官個(gè)體因素

在能動(dòng)司法概念相對(duì)模糊，能動(dòng)司法相關(guān)工作機(jī)制和類(lèi)案裁判指引供給不足的情況下，具體案件中能動(dòng)司法理念貫徹的程度和效果，更多取決于承辦法官的個(gè)體因素。一些能夠準(zhǔn)確理解能動(dòng)司法理念、善于發(fā)掘現(xiàn)有工作機(jī)制作用、積極進(jìn)行協(xié)調(diào)工作的法官，能夠最大程度地進(jìn)行能動(dòng)司法，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，達(dá)到個(gè)案法律效果、政法效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。相反，一些缺乏能動(dòng)司法理念的法官在能動(dòng)司法的態(tài)度、手段、工作方法上有所欠缺。

如果僅取決于法官個(gè)體因素，則會(huì)導(dǎo)致同一類(lèi)案件因不同的法官而出現(xiàn)不同的處理結(jié)果，無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制拆除類(lèi)能動(dòng)司法的整體效果。在734件樣本案件中，二審?fù)ㄟ^(guò)調(diào)解方式結(jié)案的有39件。例如張某等六人分別訴市政府等強(qiáng)拆蒙山潤(rùn)坤農(nóng)業(yè)莊園案，一審法院判決被告市政府賠償張某等人經(jīng)濟(jì)損失近3000萬(wàn)元，雙方均對(duì)判決結(jié)果不滿(mǎn)意，提起上訴。后經(jīng)二審法院發(fā)揮能動(dòng)司法作用，多次做協(xié)調(diào)工作，最終達(dá)成和解，①參見(jiàn)張紅玲訴臨沂市人民政府、平邑縣柏林鎮(zhèn)人民政府、臨沂市自然資源和規(guī)劃局行政賠償案，山東省平邑縣人民法院（2021）魯1326行初80號(hào)行政判決書(shū)。既維護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，又減輕了行政機(jī)關(guān)的信訪壓力，實(shí)現(xiàn)了良好的辦案效果。其實(shí)，像這類(lèi)涉及人數(shù)多、可能影響社會(huì)穩(wěn)定等“不好審、難下判”的案件，只有積極能動(dòng)司法，才能有效解決糾紛，從實(shí)質(zhì)上化解矛盾。

司法理念指引司法實(shí)踐。最高人民法院院長(zhǎng)張軍指出：“解決消極審判、機(jī)械司法、就案辦案問(wèn)題，根本在司法理念的轉(zhuǎn)變，司法理念的現(xiàn)代化。”②《國(guó)家法官學(xué)院開(kāi)學(xué)第一課——能動(dòng)司法》，載中華人民共和國(guó)最高人民法院網(wǎng)2023年4月10日，https：//www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-396042.html。秉持能動(dòng)司法理念的法官，會(huì)更加積極主動(dòng)尋求解決爭(zhēng)議的途徑，推動(dòng)案件進(jìn)展，促進(jìn)實(shí)質(zhì)解紛。但轉(zhuǎn)變承辦法官的司法理念，僅靠個(gè)人能力的提升是不夠的，需要通過(guò)構(gòu)建類(lèi)案裁判指引、組織支持、府院聯(lián)動(dòng)、訴源治理等立體工作機(jī)制，既從物質(zhì)層面對(duì)法官的司法理念轉(zhuǎn)變提供便利，又對(duì)法官能動(dòng)司法給予方法、手段、組織上的支持保障。

三、能動(dòng)司法適用空間及邊界的法理基礎(chǔ)

（一）裁判權(quán)行使與原告訴權(quán)保護(hù)

“綜觀世界各國(guó)，審判方式大致可分為職權(quán)主義和當(dāng)事人主義兩種模式?！雹垴R健華：《審判方式改革實(shí)務(wù)手冊(cè)》，人民法院出版社1997年版，第2頁(yè)。所謂職權(quán)主義，就是注重法院法官職權(quán)并以此限制當(dāng)事人意思自治的行政審判模式。職權(quán)主義模式下，法官在行政審判中占有主導(dǎo)地位，法官不是消極的裁判者，他們被授權(quán)控制訴訟的進(jìn)程。比如，在庭審前，可對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行必要的審查；在庭審中，法官有權(quán)主動(dòng)地向當(dāng)事人、證人等發(fā)問(wèn)，有權(quán)收集、審查和評(píng)判證據(jù)等。當(dāng)事人主義，即指對(duì)當(dāng)事人訴訟行為實(shí)行意思自治并由法官居中裁判的行政審判模式。

在行政審判中充分發(fā)揮法官的職權(quán)作用，建立職權(quán)主義行政審判模式，有助于實(shí)現(xiàn)司法的公正與效率。就行政訴訟的當(dāng)事人而言，被告行政機(jī)關(guān)地位相對(duì)強(qiáng)勢(shì)，具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)，取證能力強(qiáng)，而作為原告的公民、法人、其他組織卻處于弱勢(shì)地位，無(wú)職權(quán)、欠缺法律知識(shí)與專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)，取證能力弱。在這種情況下，二者在法庭上對(duì)抗，原告明顯處于弱勢(shì)地位，不可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)平等。再者，行政訴訟涉及的法律知識(shí)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性高，不少法律問(wèn)題在司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)乃至理論界尚且有爭(zhēng)論，更無(wú)法要求原告通過(guò)自己的認(rèn)知，對(duì)被訴具體行政行為提出準(zhǔn)確的質(zhì)疑，對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的主張和證據(jù)難以通過(guò)有效的事實(shí)證據(jù)或準(zhǔn)確的法律依據(jù)進(jìn)行反駁。因此，為了維護(hù)實(shí)質(zhì)的公平，法律的天平可適當(dāng)向原告傾斜，也正因如此，行政訴訟法明確規(guī)定被告對(duì)行政行為合法性負(fù)有舉證責(zé)任。這種傾斜還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)于法官在訴訟中就事實(shí)認(rèn)定、法律適用等方面對(duì)被告的調(diào)查和審問(wèn)。在行政審判中，需要由法官運(yùn)用職權(quán)幫助處于弱勢(shì)地位的原告，以對(duì)抗強(qiáng)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)，追求實(shí)質(zhì)的合理性，達(dá)到程序及實(shí)質(zhì)上的公平正義。

職權(quán)主義模式下，“人民法院在行政訴訟中起著組織者、指揮者、裁判者的核心作用”①楊海坤、黃學(xué)賢：《行政訴訟：基本原理與制度完善》，中國(guó)人事出版社2005年版，第6頁(yè)。。法官在訴訟活動(dòng)中始終處于主導(dǎo)地位，把握訴訟的大局，對(duì)被告具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，不至于過(guò)分地受當(dāng)事人或律師的影響，更有利于查明案情，作出公正的裁決。并且，法官主導(dǎo)著案件審理的節(jié)奏，有利于迅速、簡(jiǎn)易解決案件，亦滿(mǎn)足了對(duì)訴訟效率的追求。

然而，職權(quán)主義模式也存在不足，如法官職權(quán)過(guò)于強(qiáng)化，法官成為整個(gè)行政訴訟秩序的主宰，控制和支配所有訴訟過(guò)程，不重視當(dāng)事人尤其是原告的權(quán)利，如原告的撤訴可能不被準(zhǔn)許。職權(quán)主義行政審判模式下，法官需要花費(fèi)時(shí)間和精力調(diào)查取證，導(dǎo)致審判重心前移，影響審判效率。由于法官的職權(quán)作用過(guò)大，而當(dāng)事人的作用相對(duì)弱化，這就有可能使法官失去“兼聽(tīng)則明”的機(jī)會(huì)，甚至陷入“先入為主”之中，導(dǎo)致裁判不公正。②參見(jiàn)張海廷：《新審判方式操作實(shí)務(wù)全書(shū)》（下），學(xué)苑出版社1998年版，第1275頁(yè)。

鑒于此，可以將職權(quán)主義與當(dāng)事人主義兩大行政審判模式進(jìn)行融和，選擇以職權(quán)主義為主導(dǎo)，兼及當(dāng)事人主義的新型行政審判模式。法官在行政審判程序中占主導(dǎo)地位，可在當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求變更、事實(shí)和證據(jù)的調(diào)查上發(fā)揮職權(quán)作用，主動(dòng)調(diào)查、審問(wèn)和適當(dāng)干預(yù)；但法官在主動(dòng)行使職權(quán)的同時(shí)也應(yīng)充分發(fā)揮雙方當(dāng)事人的積極性，雙方當(dāng)事人的訴訟活動(dòng)聽(tīng)從法院的指揮，并以輔助于法院職權(quán)運(yùn)用為目的。這種審判模式有助于發(fā)揮法官的職權(quán)作用，也有利于發(fā)揮當(dāng)事人積極參與訴訟的功能，充分行使訴訟權(quán)利。如此，既保持職權(quán)主義有利于迅速解決案件的優(yōu)點(diǎn)，又引入當(dāng)事人主義的適當(dāng)制度，更好地實(shí)現(xiàn)公正與效率。

（二）協(xié)調(diào)指導(dǎo)監(jiān)督與承辦法官審判權(quán)的自主行使

《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）明確規(guī)定了院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審判管理和監(jiān)督的職責(zé)，其中包括對(duì)法官作出的實(shí)體裁決的案件指導(dǎo)監(jiān)督、法律適用、程序合法性等內(nèi)容的監(jiān)督，以及對(duì)審判流程管理、案件質(zhì)量評(píng)查、審判質(zhì)效考評(píng)等方面的管理，③參見(jiàn)龍宗智、孫海龍：《加強(qiáng)和改善審判監(jiān)督管理》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第2期。使院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督權(quán)制度化、程序化。院庭長(zhǎng)對(duì)包括行政強(qiáng)制拆除訴訟等重大案件進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，是法律賦予的重要職責(zé)，也確實(shí)具有迫切的現(xiàn)實(shí)需要。由院庭長(zhǎng)對(duì)重大案件實(shí)體審判進(jìn)行管理，對(duì)法官所實(shí)施的審判活動(dòng)主動(dòng)協(xié)調(diào)、督促和咨詢(xún)指導(dǎo)，能夠引導(dǎo)法官做出正確的事實(shí)認(rèn)定和更優(yōu)的價(jià)值判斷，提高承辦法官的辦案水平和審判質(zhì)量，確保審判公正。

院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理權(quán)是從行政管理的角度對(duì)審判權(quán)予以監(jiān)督與制約，但《意見(jiàn)》僅規(guī)定院庭長(zhǎng)有權(quán)要求法官進(jìn)行報(bào)告，關(guān)于院庭長(zhǎng)正常履職與其插手、干預(yù)法官自主行使審判權(quán)的行為認(rèn)定卻界限模糊，監(jiān)督管理的依據(jù)、范圍、程度沒(méi)有厘清。院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督權(quán)因其自帶的指令性，與法官的辦案主體地位在一定程度上有所沖突，行政元素介入審判過(guò)程必然會(huì)影響法官自主行使審判權(quán)。各級(jí)法院加強(qiáng)審判管理的舉措中，最重要、最敏感也是最難規(guī)范的就是院庭長(zhǎng)等行政上級(jí)利用審判管理權(quán)對(duì)案件實(shí)體審判進(jìn)行干預(yù)。①參見(jiàn)龍宗智：《審判管理功效、局限及界限》，載《法學(xué)研究》2011 年第4 期。

為實(shí)現(xiàn)“保障法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)”，貫徹“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的基本原則，重大案件院庭長(zhǎng)監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制應(yīng)在充分保障法官、合議庭獨(dú)立審判權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，以達(dá)到保障和促進(jìn)審判權(quán)合理運(yùn)行的目標(biāo)，構(gòu)建法官自主審判權(quán)與院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督權(quán)之間的平衡機(jī)制。其一，提高法官自身的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德水平。需定期組織法官參加關(guān)于審判業(yè)務(wù)、最新法律適用及法學(xué)理論問(wèn)題等方面的培訓(xùn)，全面提升法官的審判專(zhuān)業(yè)水平和審判業(yè)務(wù)能力。強(qiáng)化警示教育，牢固樹(shù)立法官正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，抵御各種干擾，使其從思想到行為都能夠自覺(jué)形成遵守職業(yè)道德及法律規(guī)范的習(xí)慣，樹(shù)立底線思維。其二，細(xì)化合議庭成員、主審法官、院庭長(zhǎng)和審判委員會(huì)的權(quán)力清單，實(shí)現(xiàn)縱向?qū)蛹?jí)全覆蓋，消除權(quán)力規(guī)范的盲區(qū)，明確權(quán)力的法律依據(jù)和法定程序，優(yōu)化流程，進(jìn)一步厘清權(quán)責(zé)邊界。其三，落實(shí)院庭長(zhǎng)監(jiān)督指導(dǎo)重大案件全程留痕機(jī)制，院庭長(zhǎng)可以查閱卷宗、旁聽(tīng)庭審、查看案件流程情況，還可以要求法官、合議庭在指定期限內(nèi)報(bào)告案件進(jìn)展情況和評(píng)議結(jié)果。對(duì)于院庭長(zhǎng)未留痕的案件，法官、合議庭有權(quán)拒絕報(bào)告。院庭長(zhǎng)對(duì)法官、合議庭擬作出的裁判結(jié)果有異議的，可以決定將案件提交專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議、審委會(huì)進(jìn)行討論，不得強(qiáng)令法官、合議庭接受自己意見(jiàn)或者直接改變法官、合議庭意見(jiàn)。

總之，既要對(duì)行政強(qiáng)制拆除等重大案件進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，也應(yīng)保障法官審判權(quán)的自主獨(dú)立行使，賦予法官充分空間，讓其在案件審理過(guò)程中根據(jù)案件的具體情況，依法進(jìn)行獨(dú)立判斷和決策，自主決定案件的處理方式和結(jié)果，客觀公正地審理案件，達(dá)到保障法官審判獨(dú)立和審判質(zhì)量的雙重目的。

（三）司法權(quán)與行政權(quán)的界分

司法權(quán)和行政權(quán)作為人民法院和行政機(jī)關(guān)分別行使的不同權(quán)力，在權(quán)力性質(zhì)、社會(huì)功能上具有明顯不同。行政權(quán)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)執(zhí)行國(guó)家法律規(guī)范，組織、管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力。國(guó)家設(shè)立行政權(quán)的直接目的是維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益，實(shí)現(xiàn)國(guó)家有效治理。“法無(wú)授權(quán)不可為”，行政機(jī)關(guān)在法律框架內(nèi)行使行政權(quán)，作出的行政行為有法律依據(jù)，通過(guò)依法行政，達(dá)到社會(huì)管理目的。

為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，國(guó)家建立行政訴訟制度，人民法院通過(guò)行政審判對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督?！靶姓V訟的特殊之處就在于在訴訟程序的設(shè)計(jì)和訴訟過(guò)程的運(yùn)作無(wú)不關(guān)涉到行政權(quán)與審判權(quán)之間的關(guān)系，如何協(xié)調(diào)二者間的關(guān)系是各國(guó)行政訴訟皆面臨的問(wèn)題?！雹亳R懷德主編：《行政訴訟法原理》，法律出版社2009版，第5頁(yè)。2015年實(shí)施的《行政訴訟法》第1條明確將舊法中“維護(hù)和監(jiān)督”修改為“監(jiān)督”行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，同時(shí)增加了“解決行政爭(zhēng)議”的表述，實(shí)際上明確了行政訴訟的主要功能是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，擺正了司法和行政二者之間的關(guān)系。

人民法院通過(guò)行使審判權(quán)，解決行政爭(zhēng)議、維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益、監(jiān)督行政權(quán)。實(shí)現(xiàn)行政管理目的，是人民法院與行政機(jī)關(guān)共同的職責(zé)使命，行政審判與行政管理具有根本目標(biāo)的一致性，但在權(quán)力行使上，二者要有邊界，司法權(quán)要保持自身定位?？紤]到司法權(quán)與行政權(quán)的職能分工，分清二者之間的法律邊界，通過(guò)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，維護(hù)合法行政行為的效力，支持行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，糾正違法行政行為，補(bǔ)位而不越位。一方面，法院通過(guò)行使審判權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，堅(jiān)持對(duì)行政行為合法性審查的原則為底線，彌補(bǔ)和糾正行政權(quán)的不當(dāng)行使，做到對(duì)行政權(quán)的及時(shí)補(bǔ)位。對(duì)行政不作為，法院可判決行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)法定職責(zé)；對(duì)違法行政行為，要進(jìn)行糾正；對(duì)違法行政行為給公民、法人或者其他組織造成合法權(quán)益受損的，要通過(guò)行政賠償、行政補(bǔ)償使合法權(quán)益得以恢復(fù)和救濟(jì)；對(duì)于行政行為違法侵犯當(dāng)事人的合法權(quán)益但又不符合法定起訴條件的案件，人民法院可以通過(guò)組織和解、司法建議、多元化解行政爭(zhēng)議平臺(tái)等路徑，將行政爭(zhēng)議化解在訴訟外。

另一方面，在保持司法權(quán)公正、中立原則的同時(shí)，也不能忽視司法本身的被動(dòng)性。要克制司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的干預(yù)，不能以司法權(quán)代替行政權(quán)，做到不越位。嚴(yán)守司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的范圍，對(duì)明確不屬于行政訴訟受案范圍的行政行為，比如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序性行為、不產(chǎn)生強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為等，不能違法受理。對(duì)于不符合受理?xiàng)l件的案件，如超過(guò)起訴期限、主體不適格等，亦不能違法受理，越權(quán)裁判。在案件審理和裁判中，既要尊重行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)的行為，尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)、法律問(wèn)題、專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題的判斷，確保合法有效的行政行為得以實(shí)施；也要考慮如何幫助行政機(jī)關(guān)正確有效地實(shí)現(xiàn)行政管理目的，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定依法行政，避免產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。

（四）訴源治理中法院的職能定位

訴源治理能夠有效地緩解人民群眾與日俱增的解紛需求同人民法院日益緊張的司法資源之間的矛盾，從源頭上預(yù)防糾紛產(chǎn)生或?qū)⒓m紛消解于萌芽狀態(tài)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制、一站式訴訟服務(wù)中心的意見(jiàn)》提出要“切實(shí)發(fā)揮人民法院在訴源治理中的參與、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用”。堅(jiān)持黨對(duì)人民法院工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持法治保障，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)融合，重塑訴訟格局，形成符合中國(guó)國(guó)情、體現(xiàn)司法規(guī)律、引領(lǐng)時(shí)代潮流的中國(guó)特色糾紛解決和訴訟服務(wù)的新模式。在訴源治理工作中，黨委是領(lǐng)導(dǎo)者，政府是主導(dǎo)者，法院及其余主體是參與者。那么，法院應(yīng)當(dāng)怎樣參與訴源治理工作呢？對(duì)此，有的法院不愿主動(dòng)參與，認(rèn)為訴源治理是將法院從化解矛盾糾紛的“最后防線”推至“第一線”，突破了司法的被動(dòng)性；也有法院認(rèn)為其應(yīng)主導(dǎo)訴源治理工作，對(duì)社會(huì)矛盾糾紛大包大攬，過(guò)早過(guò)度介入社會(huì)糾紛，這都是因法院在訴源治理中角色定位模糊造成的。若法院在訴源治理中出現(xiàn)角色不清等情形，便會(huì)產(chǎn)生應(yīng)然角色與實(shí)然角色的反差，從而造成法院的功能失調(diào)，①參見(jiàn)施新州：《人民法院在國(guó)家治理中的功能定位分析》，載《治理現(xiàn)代化研究》2019年第1期。不僅給法院增添新的負(fù)擔(dān)，也會(huì)阻礙訴源治理效果的實(shí)現(xiàn)。因此，在訴源治理視域下，法院作為法治建設(shè)的重要參與力量，應(yīng)當(dāng)有較為清晰的職能定位。

法院應(yīng)利用自身特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)推進(jìn)訴源治理工作，有所為也有所不為。一方面，法院要以司法被動(dòng)性這一固有特征來(lái)厘清法院在訴源治理中的邊界。法院以審判為主的職能決定其不宜成為訴源治理的主導(dǎo)者，否則會(huì)導(dǎo)致本職工作的本末倒置，即便在能動(dòng)司法語(yǔ)境下，司法審判職能也并非無(wú)限度延伸。另一方面，法院在訴源治理中可主動(dòng)參與，積極作為，這是適應(yīng)時(shí)代需求和實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的要求，亦是能動(dòng)司法的內(nèi)在要求。

在訴前、訴中、訴后三個(gè)階段法院均可發(fā)揮自身功能推動(dòng)訴源治理。在“源頭預(yù)防為先”的前端解紛環(huán)節(jié)，法院要堅(jiān)持在黨委領(lǐng)導(dǎo)的訴源治理格局中，立足本職，發(fā)揮法治保障作用。法院可以通過(guò)與行政機(jī)關(guān)建立聯(lián)動(dòng)互動(dòng)等方式為治理主體提供一個(gè)全面理性規(guī)范化的共同平臺(tái)，為行政管理重大決策、規(guī)范性文件出臺(tái)、完善相關(guān)執(zhí)法程序、統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)、開(kāi)展法治宣傳等提供司法服務(wù)?；诜ㄔ涸诩m紛解決方面的高度專(zhuān)業(yè)性與法律權(quán)威性，法院可通過(guò)法律咨詢(xún)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、實(shí)地指導(dǎo)等方式，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)調(diào)解組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，助推矛盾糾紛多元化解機(jī)制的向上發(fā)展。②參見(jiàn)李少平：《傳承“楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)新司法改革》，載《法律適用》2018年第17期。具體到強(qiáng)拆案件中，法院為政府的重大項(xiàng)目、重大工程行政決策提供法律咨詢(xún)，如對(duì)政府的征收行為、違建治理專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)等進(jìn)行合法性評(píng)判，提高行政決策的合法性和科學(xué)性。對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行強(qiáng)拆法律實(shí)務(wù)專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，避免出現(xiàn)違法強(qiáng)拆情形，從而從源頭上避免因違法強(qiáng)拆引發(fā)行政訴訟案件。在糾紛發(fā)生后，堅(jiān)持將非訴機(jī)制挺在前，法院要積極引導(dǎo)當(dāng)事人采取調(diào)解、和解的方式化解矛盾。法院可積極引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)與被拆遷人就賠償問(wèn)題進(jìn)行和解，力爭(zhēng)通過(guò)非訴的方式將案件徹底解決，避免當(dāng)事人提起強(qiáng)拆違法案件后，另行提起賠償訴訟案件。通過(guò)調(diào)解與和解，可以減少案件的數(shù)量，減輕法院的負(fù)擔(dān)，并促進(jìn)當(dāng)事人和諧解決爭(zhēng)議。在訴中階段，法院應(yīng)立足自身審判職能，集中精力妥善解決每一起案件，努力提升案件質(zhì)量，以案釋法，通過(guò)裁判指引行政行為，盡量做到“辦理典型一案，促進(jìn)解決一片”。訴后階段，法院通過(guò)司法建議、行政審判白皮書(shū)等形式就訴訟中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法問(wèn)題向行政機(jī)關(guān)發(fā)布個(gè)案司法建議或針對(duì)特定領(lǐng)域行政執(zhí)法普遍性問(wèn)題提出綜合性司法建議，幫助行政機(jī)關(guān)提升依法行政的能力和水平，幫助完善行政執(zhí)法機(jī)制和制度。

四、強(qiáng)拆類(lèi)案件能動(dòng)司法機(jī)制的構(gòu)建

（一）個(gè)案維度：建立強(qiáng)拆類(lèi)案件裁判指引機(jī)制

裁判指引機(jī)制旨在通過(guò)對(duì)強(qiáng)拆類(lèi)案件的審理經(jīng)驗(yàn)和判決結(jié)果進(jìn)行總結(jié)和歸納，為法官提供指引和參考，以確保類(lèi)似案件的審理過(guò)程和判決結(jié)果相對(duì)一致。該機(jī)制在內(nèi)容上至少應(yīng)當(dāng)包括法官釋明權(quán)的行使機(jī)制、依職權(quán)調(diào)查取證機(jī)制和類(lèi)案檢索啟動(dòng)機(jī)制等，在形式上可以采用法官會(huì)議紀(jì)要、審理疑難問(wèn)題解答、強(qiáng)拆類(lèi)案件辦案指導(dǎo)等形式。

法官釋明權(quán)行使機(jī)制。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）第26條規(guī)定，原告起訴的被告不適格，人民法院應(yīng)當(dāng)通知原告變更被告；應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其以第三人身份參加訴訟。第27條規(guī)定，必須共同進(jìn)行訴訟的當(dāng)事人沒(méi)有參加訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法通知其參加訴訟。根據(jù)上述規(guī)定，法官在被告不適格或不全面時(shí)，應(yīng)當(dāng)向原告釋明變更或追加，該釋明內(nèi)容不僅僅包括告知原告應(yīng)進(jìn)行變更或追加被告，還應(yīng)當(dāng)包括明確告知原告所應(yīng)變更或追加的被告具體身份?！督忉尅返?5條規(guī)定，原告起訴狀內(nèi)容或材料欠缺的，人民法院應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明。根據(jù)上述規(guī)定，當(dāng)原告的訴訟請(qǐng)求不明確時(shí)，法官應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)，幫助原告明確訴訟請(qǐng)求。根據(jù)《解釋》第94條的規(guī)定，原告請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無(wú)效情形，亦應(yīng)當(dāng)向原告進(jìn)行釋明。同時(shí)，按照實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的訴訟目的，在原告的訴訟請(qǐng)求雖然明確，但綜合原告所主張的事實(shí)和理由，其訴訟請(qǐng)求即便得到支持也無(wú)法解決其實(shí)質(zhì)訴求時(shí)，可以建議原告直接就其實(shí)質(zhì)訴求主張權(quán)利，以從根本上解決矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)原告的訴訟目的。

依職權(quán)調(diào)查取證機(jī)制?！缎姓V訟法》第39、40、41條分別規(guī)定了人民法院要求當(dāng)事人提供證據(jù)、直接調(diào)取證據(jù)和依原告或第三人申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的情形?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第9條、第22條分別對(duì)人民法院要求當(dāng)事人提供證據(jù)、直接調(diào)取證據(jù)的具體情形作了進(jìn)一步明確，即涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)，可以要求當(dāng)事人提供證據(jù)或者直接調(diào)取證據(jù)，涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等程序性事項(xiàng)的，可以直接調(diào)取證據(jù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第33條對(duì)人民法院依當(dāng)事人申請(qǐng)或依職權(quán)勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)作了規(guī)定。綜合上述規(guī)定可以看出，法官在涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)認(rèn)定及變更追加當(dāng)事人等程序事實(shí)認(rèn)定時(shí)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證，調(diào)查取證的方式包括要求當(dāng)事人提供證據(jù)、直接調(diào)取證據(jù)和進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)。需要著重指出的是，在原告所訴被告不適格時(shí)，法官應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證，查明適格的被告后向原告進(jìn)行釋明。

類(lèi)案檢索啟動(dòng)機(jī)制?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于統(tǒng)一法律適用加強(qiáng)類(lèi)案檢索的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》第2條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類(lèi)案檢索的四類(lèi)案件：擬提交專(zhuān)業(yè)（主審）法官會(huì)議或者審判委員會(huì)討論的；缺乏明確裁判規(guī)則或者尚未形成統(tǒng)一裁判規(guī)則的；院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)根據(jù)審判監(jiān)督管理權(quán)限要求進(jìn)行類(lèi)案檢索的；其他需要進(jìn)行類(lèi)案檢索的。如前所述，強(qiáng)拆類(lèi)案件往往具有群體性、關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)，為保證處理結(jié)果的一致性和公平性，應(yīng)當(dāng)列入其他需要進(jìn)行類(lèi)案檢索的案件范圍，在審理過(guò)程中進(jìn)行類(lèi)案檢索應(yīng)當(dāng)作為對(duì)承辦法官的原則性要求，未進(jìn)行類(lèi)案檢索的應(yīng)當(dāng)向合議庭作出說(shuō)明。在類(lèi)案適用上，案件處理結(jié)果除不得與最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例、典型案例、生效案件和上級(jí)人民法院發(fā)布的參考性案例及生效案件沖突外，應(yīng)當(dāng)與本院生效裁判保持一致，尤其是對(duì)同一區(qū)域內(nèi)強(qiáng)拆案件當(dāng)事人的利益保護(hù)應(yīng)當(dāng)均衡。

（二）縱向維度：優(yōu)化監(jiān)督指導(dǎo)和質(zhì)效考核機(jī)制

該機(jī)制在于解決利用組織力量克服法官個(gè)體協(xié)調(diào)能力不足的問(wèn)題，以應(yīng)對(duì)強(qiáng)拆訴訟案件的復(fù)雜性，主要包括本院協(xié)調(diào)機(jī)制、上級(jí)法院指導(dǎo)機(jī)制和法院質(zhì)效考核機(jī)制，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化。

本院監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制。2021年11月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善“四類(lèi)案件”監(jiān)督管理工作機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，人民法院對(duì)“四類(lèi)案件”應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，院庭長(zhǎng)在分管領(lǐng)域、職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)按工作程序采取監(jiān)督管理措施。強(qiáng)拆類(lèi)訴訟案件應(yīng)當(dāng)明確作為涉及群體性糾紛或者引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注可能影響社會(huì)穩(wěn)定的類(lèi)別納入“四類(lèi)案件”進(jìn)行管理，以發(fā)揮院庭長(zhǎng)職能作用。同時(shí)應(yīng)明確在強(qiáng)拆訴訟案件進(jìn)行行政爭(zhēng)議和解時(shí)，經(jīng)承辦法官請(qǐng)求，院庭長(zhǎng)可以召集行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參與和解工作，以推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。對(duì)于涉及地方穩(wěn)定的群體性案件，院長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)按照政法工作條例的規(guī)定主動(dòng)向黨委政法委進(jìn)行匯報(bào)，爭(zhēng)取黨委政法委予以協(xié)調(diào)解決。

上級(jí)法院監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制之立案監(jiān)督機(jī)制?！缎姓V訟法》第52條規(guī)定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級(jí)人民法院起訴。上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級(jí)人民法院立案、審理?！薄督忉尅返?條、第7條分別規(guī)定了當(dāng)事人向中級(jí)人民法院起訴、基層法院報(bào)請(qǐng)中級(jí)人民法院管轄的情形。中級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)予以立案、指定基層法院管轄或自行審理，切實(shí)保障當(dāng)事人的訴權(quán)。

法律適用指導(dǎo)機(jī)制。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》，高級(jí)人民法院可就審判工作中具體應(yīng)用法律的問(wèn)題向最高人民法院進(jìn)行請(qǐng)示。為解決下級(jí)法院司法能力不足和法律適用統(tǒng)一性問(wèn)題，其他人民法院可就法律和司法解釋適用問(wèn)題向上一級(jí)人民法院進(jìn)行請(qǐng)示，上級(jí)法院針對(duì)下級(jí)法院請(qǐng)示的法律適用問(wèn)題，通過(guò)召開(kāi)法官會(huì)議等形式進(jìn)行研究，形成法官會(huì)議紀(jì)要供承辦法官參考適用。根據(jù)最高人民法院關(guān)于促進(jìn)法院系統(tǒng)準(zhǔn)確統(tǒng)一適用法律和加強(qiáng)司法能力建設(shè)的工作要求，在全國(guó)法院范圍內(nèi)搭建了“法答網(wǎng)”平臺(tái)，為規(guī)范、高效運(yùn)用這一平臺(tái)，要明確答復(fù)的權(quán)限、流程及效力問(wèn)題，為下級(jí)法院提供準(zhǔn)確的法律適用指導(dǎo)意見(jiàn)。

質(zhì)效考核機(jī)制。針對(duì)強(qiáng)拆訴訟案件的特點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化案件質(zhì)效考核機(jī)制，在審判質(zhì)效管理指標(biāo)體系中質(zhì)量、效率、效果三個(gè)維度上，適當(dāng)增加質(zhì)量和效果的考核指標(biāo)和權(quán)重。比如，將實(shí)體判決率、和解率等列入考核指標(biāo)，同時(shí)探索如何將社會(huì)評(píng)價(jià)、領(lǐng)導(dǎo)批示等列入考核指標(biāo)，著重激勵(lì)承辦法官追求辦案的質(zhì)量和效果，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)拆訴訟案件辦理的法律效果、政治效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）橫向維度：實(shí)化府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制

府院聯(lián)動(dòng)是加強(qiáng)政府與法院之間的協(xié)作聯(lián)動(dòng)、實(shí)現(xiàn)行政與司法良性互動(dòng)的一種工作模式。通過(guò)建立完善庭審觀摩常態(tài)化機(jī)制、行政訴訟與行政應(yīng)訴定期聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴實(shí)效機(jī)制、司法建議機(jī)制等，進(jìn)一步充實(shí)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的內(nèi)容和形式。

庭審觀摩常態(tài)化機(jī)制。將現(xiàn)行的庭審觀摩活動(dòng)常態(tài)化，每年根據(jù)行政訴訟案由和行政管理領(lǐng)域確定一定數(shù)量的庭審，分別組織司法行政、自然資源和規(guī)劃、綜合行政執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等行政機(jī)關(guān)進(jìn)行觀摩，充分發(fā)揮庭審觀摩的普法教育功能。

行政訴訟與行政應(yīng)訴定期聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。由法院和司法行政主管部門(mén)定期聯(lián)席召開(kāi)，針對(duì)行政執(zhí)法、行政訴訟中存在的疑難問(wèn)題進(jìn)行分析研討，著重解決強(qiáng)拆過(guò)程中存在執(zhí)法程序不規(guī)范、事實(shí)認(rèn)定證據(jù)不足、補(bǔ)償不及時(shí)不到位等問(wèn)題，助推行政機(jī)關(guān)提高執(zhí)法水平。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴實(shí)效機(jī)制。在目前關(guān)注行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的實(shí)質(zhì)效用，將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭情況與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)解決相關(guān)聯(lián)，讓行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人既“出庭出聲”，又“出解出治”，使強(qiáng)拆訴訟領(lǐng)域的矛盾糾紛及時(shí)得到實(shí)質(zhì)化解。

司法建議機(jī)制。針對(duì)強(qiáng)拆訴訟中存在的問(wèn)題，除發(fā)送個(gè)案司法建議外，應(yīng)側(cè)重總結(jié)普遍存在執(zhí)法問(wèn)題，向主管部門(mén)發(fā)送類(lèi)案司法建議或綜合性司法建議，使司法建議不僅起到實(shí)質(zhì)性化解個(gè)案爭(zhēng)議的作用，而且發(fā)揮提升行政執(zhí)法水平、助力社會(huì)治理方面的效能。同時(shí)，建立司法建議辦理結(jié)果反饋機(jī)制，法院對(duì)已發(fā)送的司法建議設(shè)置提醒與回訪環(huán)節(jié)，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)司法建議辦理情況進(jìn)行反饋，條件許可情況下可將司法建議工作納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)綜合治理體系中，設(shè)置績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，以切實(shí)強(qiáng)化司法建議的作用效果。

（四）立體維度：完善強(qiáng)拆類(lèi)案件訴源治理機(jī)制

訴源治理應(yīng)當(dāng)涵蓋行政糾紛訴前調(diào)解、涉強(qiáng)拆執(zhí)法領(lǐng)域行政爭(zhēng)議預(yù)防和社會(huì)面普法宣傳教育三個(gè)層次，具體包括行政爭(zhēng)議和解工作機(jī)制、對(duì)調(diào)解組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)制、重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域法律咨詢(xún)機(jī)制、執(zhí)法能力提升聯(lián)合培訓(xùn)機(jī)制、典型案例和行政審判白皮書(shū)發(fā)布機(jī)制等。

行政糾紛訴前調(diào)解方面，應(yīng)著重健全完善行政爭(zhēng)議和解工作機(jī)制和針對(duì)調(diào)解組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)制。充分發(fā)揮訴前調(diào)解的制度優(yōu)勢(shì)，暢通涉強(qiáng)拆案件調(diào)解和協(xié)商工作機(jī)制，研究制定行政機(jī)關(guān)參與行政和解工作的考評(píng)機(jī)制，提高行政機(jī)關(guān)主動(dòng)參與和解的積極性，鼓勵(lì)當(dāng)事人通過(guò)協(xié)商和調(diào)解解決糾紛，減少訴訟案件的發(fā)生。人民法院對(duì)調(diào)解組織的調(diào)解人員定期進(jìn)行法律知識(shí)培訓(xùn)和調(diào)解方法指導(dǎo)，提升調(diào)解人員的調(diào)解工作能力，提高訴前調(diào)解成功率，減少進(jìn)入訴訟程序的案件數(shù)量。

涉強(qiáng)拆執(zhí)法領(lǐng)域行政爭(zhēng)議預(yù)防方面，應(yīng)當(dāng)建立健全重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域法律咨詢(xún)機(jī)制和執(zhí)法能力提升聯(lián)合培訓(xùn)機(jī)制。人民法院發(fā)揮在法律適用方面的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，為行政機(jī)關(guān)在涉強(qiáng)拆領(lǐng)域執(zhí)法工作提供事前法律咨詢(xún)服務(wù)，通過(guò)開(kāi)展法律適用研討、執(zhí)法培訓(xùn)等方式，提升行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和水平，規(guī)范執(zhí)法行為，從源頭上預(yù)防和避免行政爭(zhēng)議。

社會(huì)面普法宣傳教育方面，建立完善行政訴訟典型案例和行政審判白皮書(shū)定期發(fā)布機(jī)制。通過(guò)某一類(lèi)案件的專(zhuān)項(xiàng)審查報(bào)告，診斷行政執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題，指出行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題或潛藏的隱患，對(duì)癥下藥，精準(zhǔn)改進(jìn)，切斷行政爭(zhēng)議發(fā)生的病灶，進(jìn)而從源頭上預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議。通過(guò)向公眾發(fā)布典型案例和行政審判數(shù)據(jù)分析，揭示社會(huì)治理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和趨勢(shì)，發(fā)揮法院審判工作中的教育、引導(dǎo)和預(yù)警功能，為社會(huì)治理工作提供決策參考。

結(jié) 語(yǔ)

中立和謙抑是司法的固有品格，積極能動(dòng)是新時(shí)代對(duì)司法工作的新要求。如何將能動(dòng)司法理念貫徹到司法實(shí)踐中，積極主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)變革和人民群眾的司法新需求，需要持續(xù)進(jìn)行探索。強(qiáng)拆訴訟案件往往涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)和眾多行政相對(duì)人及其他利害關(guān)系人，為司法能動(dòng)作用發(fā)揮提供了廣闊空間。當(dāng)然，能動(dòng)司法的施展空間是有限度的。在延伸司法職能的同時(shí)，必須嚴(yán)守法院的審判職能定位，不能侵害當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，不能妨害法官獨(dú)立行使審判權(quán)，更不能直接介入到行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)行使中，避免司法肓動(dòng)和亂動(dòng)。