顧敏康,宋 陽(yáng)

(湘潭大學(xué) 信用風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)院,湖南 湘潭 411105)

一、引言

黨的二十大報(bào)告對(duì)“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”和“健全誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制”做出重要部署,為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作介入社會(huì)信用體系建設(shè)提供了重要依據(jù)。作為誠(chéng)信建設(shè)的重要組成部分,行政性失信懲戒起始于2014年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》,其對(duì)遏制失信違法行為,營(yíng)造社會(huì)信用氛圍發(fā)揮了重要作用。但在實(shí)踐中也存在懲戒權(quán)力擴(kuò)張、過(guò)懲失當(dāng)?shù)冗`法現(xiàn)象,引發(fā)社會(huì)公眾的擔(dān)憂和批評(píng)。2020年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》,在肯定這一制度成效的同時(shí),強(qiáng)調(diào)“依法依規(guī)確定失信懲戒措施,確保過(guò)懲相當(dāng)”。由于政策性文件缺乏具體的實(shí)操規(guī)則,且未設(shè)置合理的救濟(jì)途徑,因而仍不足以有效防止行政性失信懲戒適用上的失范和泛化,繼而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力與公正義務(wù)失衡,失信相對(duì)人的權(quán)利得不到有效保障。筆者認(rèn)為,檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒有現(xiàn)實(shí)的必要性。

2021年黨中央專門(mén)印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》(下文稱《意見(jiàn)》)明確規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的,可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”,這為檢察機(jī)關(guān)依憲依法對(duì)行政性失信懲戒進(jìn)行法律監(jiān)督提供了制度指引和政策依據(jù)。(1)參見(jiàn)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》。從目前研究現(xiàn)狀看,大多學(xué)者圍繞行政性失信懲戒的性質(zhì)、范圍、合法性控制等基礎(chǔ)理論展開(kāi)研究,鮮有學(xué)者從法律監(jiān)督角度對(duì)行政性失信懲戒進(jìn)行制度優(yōu)化。故建立完備有效的法律監(jiān)督機(jī)制成為補(bǔ)強(qiáng)這一制度短板的有效途徑,也是加強(qiáng)新時(shí)代檢察監(jiān)督的重要舉措。

二、檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒的正當(dāng)性

檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒不僅有利于貫徹落實(shí)《憲法》和《意見(jiàn)》,也有利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)在失信懲戒程序中的權(quán)力行使,保證行政性失信懲戒制度的長(zhǎng)效運(yùn)行。在理論和實(shí)踐中,檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒程序具有深厚的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求。以下主要從內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實(shí)動(dòng)力和政策動(dòng)因三個(gè)角度予以思考。

(一)檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒的內(nèi)在邏輯

人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分,在推進(jìn)全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中發(fā)揮著重要作用。黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái),隨著我國(guó)司法體制改革的逐步深入,檢察機(jī)關(guān)形成了刑事公訴和法律監(jiān)督兩條主線的工作模式。為配合檢察職能的轉(zhuǎn)變,檢察機(jī)關(guān)盡管在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和相關(guān)業(yè)務(wù)上進(jìn)行了系統(tǒng)性改革,[1]但其職能轉(zhuǎn)變并未影響法律監(jiān)督的憲法定位。在職權(quán)職能上,新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)形成“四大檢察”法律監(jiān)督新格局,將法律監(jiān)督從刑事司法領(lǐng)域延伸至民事、行政、公益訴訟領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)了在社會(huì)治理領(lǐng)域中的全覆蓋。在監(jiān)督理念上,檢察機(jī)關(guān)已實(shí)現(xiàn)從曾經(jīng)單向式“規(guī)制理念”到協(xié)商合作式“雙贏多贏共贏理念”的轉(zhuǎn)變。

檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒是踐行新時(shí)代檢察監(jiān)督理念的內(nèi)在要求,也是檢察機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)的重要手段。在此過(guò)程中,檢察機(jī)關(guān)可以主動(dòng)或被動(dòng)地發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在失信懲戒活動(dòng)中違法行使職權(quán)或不積極行使職權(quán)的行為,并通過(guò)多元化監(jiān)督方式對(duì)違法行為進(jìn)行約束或糾正。檢察機(jī)關(guān)在其中扮演著監(jiān)督者和保護(hù)者的雙重角色,一方面,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)高效履行監(jiān)督職責(zé),能夠促使行政機(jī)關(guān)在失信懲戒程序中依法、合理行政,使檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)“在辦案中監(jiān)督,在監(jiān)督中辦案”的監(jiān)督理念;[2]另一方面,以檢察監(jiān)督作為外部抓手,可以更好地保障失信相對(duì)人的程序權(quán)利,以確保實(shí)體結(jié)果的客觀公正性,使檢察機(jī)關(guān)切實(shí)履行了保護(hù)者的職責(zé)。因此,檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒中,不僅能夠順應(yīng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能從訴訟領(lǐng)域向行政領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)發(fā)展,也有助于實(shí)現(xiàn)行政性失信懲戒制度法治化、系統(tǒng)化的建設(shè)目標(biāo)。

(二)檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力

行政性失信懲戒作為黨的十八大以來(lái)法治建設(shè)的重要制度成果之一,對(duì)形成“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒大格局、構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)揮了重要作用。但由于缺乏行之有效的實(shí)施細(xì)則,導(dǎo)致行政管理部門(mén)在失信懲戒執(zhí)法中程序性違法和選擇性執(zhí)法的行為時(shí)有發(fā)生。例如,鳳陽(yáng)縣天龍水利建筑工程有限公司訴宣城市宣州區(qū)公共資源交易監(jiān)督管理局(下文稱“宣州區(qū)公管局”)、宣城市宣州區(qū)水利局(下文稱“宣州區(qū)水利局”)行政黑名單一案中,因宣州區(qū)公管局和水利局未向失信相對(duì)人履行告知義務(wù),而被安徽省宣城市中級(jí)人民法院認(rèn)定程序違法。(2)參見(jiàn)安徽省宣城市中級(jí)人民法院行政判決書(shū):(2019)皖18行終145號(hào)。又如,在游某訴南通市第二中學(xué)喪葬費(fèi)、撫恤金糾紛一案中,由于南通市第二中學(xué)未履行法院生效判決,游某先后兩次向南通市社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室申請(qǐng)將南通市第二中學(xué)列入失信社會(huì)法人黑名單,而在事實(shí)清楚、證據(jù)充分的情況下,并未將南通市第二中學(xué)列為失信名單。(3)參見(jiàn)江蘇省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū):(2015)蘇行訴終字第00582號(hào)。不僅如此,行政性失信懲戒制度在適用范圍上具有擴(kuò)張的趨勢(shì)、適用內(nèi)容上呈過(guò)罰失當(dāng)?shù)奶攸c(diǎn):廣州市曾出臺(tái)規(guī)定,擬將欠繳水電燃?xì)狻⒏哞F霸座、欠繳稅費(fèi)、欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、欠繳水電費(fèi)、影響醫(yī)療秩序和考試作弊等行為列為失信懲戒的范疇;國(guó)家衛(wèi)健委會(huì)倡導(dǎo)各地探索將無(wú)償獻(xiàn)血行為納入社會(huì)征信系統(tǒng);浙江省將頻繁跳槽納入征信系統(tǒng);南京市和福州市將行人闖紅燈、不按道行駛等行為列為失信行為……這些問(wèn)題不僅引發(fā)了社會(huì)輿論的爭(zhēng)議,也給“行政性失信懲戒可能會(huì)取代傳統(tǒng)行政監(jiān)管行為”留有空間。上述地方做法,既沒(méi)有考慮到對(duì)失信相對(duì)人權(quán)利的保障,也違反了依法治國(guó)的本質(zhì)要求,不利于誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建。

針對(duì)上述問(wèn)題,筆者認(rèn)為可歸因于兩個(gè)方面:一方面,行政性失信懲戒的程序性立法規(guī)定不足。從當(dāng)前我國(guó)各地區(qū)的信用立法現(xiàn)狀來(lái)看,在行政性失信懲戒領(lǐng)域的立法規(guī)定具有程序裝置薄弱、救濟(jì)機(jī)制欠缺、權(quán)力責(zé)任不匹配的共性,缺乏具體的程序設(shè)計(jì)和明確的救濟(jì)途徑;另一方面,行政性失信懲戒執(zhí)法監(jiān)督的缺位,使行政機(jī)關(guān)權(quán)力不斷擴(kuò)張,逐漸游離于法律監(jiān)督之外,致其權(quán)責(zé)不匹配。對(duì)此,檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒程序是解決上述困境的破局之道:其一,檢察機(jī)關(guān)作為外部監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)嚴(yán)重違反法定程序的行政主體進(jìn)行權(quán)力約束,是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督屬性的本職所在;其二,行政檢察工作屬于“四大檢察”工作之一,檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒程序是新時(shí)代檢察職能拓展的基本遵循,也契合檢察監(jiān)督職能多元化的發(fā)展趨勢(shì);其三,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)行政性失信懲戒進(jìn)行法律監(jiān)督,對(duì)解決行政性失信懲戒中權(quán)利義務(wù)失衡、保護(hù)失信相對(duì)人合法利益以及推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè),維護(hù)社會(huì)良好秩序等方面大有裨益。

(三)檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒的政策動(dòng)因

習(xí)近平總書(shū)記高度重視訴源治理,曾指出:“法治建設(shè)既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病”“我國(guó)國(guó)情決定了我們不能成為‘訴訟大國(guó)’。要推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力,完善預(yù)防性法律制度”。(4)參見(jiàn)2020年11月,習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上的講話。2021年2月,中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》中明確加強(qiáng)訴源治理已成為了黨中央的重要決策部署。行政檢察工作能夠有效發(fā)揮其“雙重監(jiān)督”的職能優(yōu)勢(shì),既可以監(jiān)督司法機(jī)關(guān)以促司法公正,又可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)以規(guī)范行政權(quán),故行政檢察監(jiān)督工作是檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職,推進(jìn)訴源治理的重要體現(xiàn)。對(duì)此,2021年8月,中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》,其中明確“健全行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解機(jī)制,推動(dòng)訴源治理”。同年,中共中央印發(fā)的《意見(jiàn)》中也明確了“全面深化行政檢察監(jiān)督”,對(duì)行政檢察監(jiān)督工作提出了具體的要求。

檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒程序,既可以推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法履職、維護(hù)失信相對(duì)人合法權(quán)益,也是強(qiáng)化訴源治理、推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解的一項(xiàng)有效舉措。通過(guò)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)“一手托兩家”的職能屬性,借助“穿透式監(jiān)督”理念對(duì)失信懲戒活動(dòng)中行政機(jī)關(guān)行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督。[3]13-19若發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施失信懲戒過(guò)程中存在違法行使職權(quán)或者怠于行使職權(quán)的行為,可以通過(guò)制發(fā)檢察建議等方式促其糾正。相較于行政訴訟、行政復(fù)議等傳統(tǒng)糾紛救濟(jì)方式,該方式更具能動(dòng)性。以此為措,一方面,從源頭上解決了行政性失信懲戒中的失范行為,能夠從實(shí)質(zhì)上減少司法機(jī)關(guān)的訴累;另一方面,可發(fā)揮法對(duì)行政機(jī)關(guān)的指引和教育作用,指引行政機(jī)關(guān)在失信懲戒活動(dòng)中自覺(jué)遵守法定程序,實(shí)現(xiàn)“治理和預(yù)防并重”“抓前段、治未病”的目標(biāo)。

三、檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒的現(xiàn)實(shí)困境

(一)檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒的實(shí)踐分析

法律監(jiān)督是憲法法律賦予檢察機(jī)關(guān)的根本職責(zé)。實(shí)現(xiàn)檢察工作現(xiàn)代化歸根結(jié)底是要實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督現(xiàn)代化,必須要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督,加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)依法能動(dòng)履職,以高質(zhì)效法律監(jiān)督促進(jìn)執(zhí)法公正。盡管當(dāng)前檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒缺乏上位法依據(jù)、立法機(jī)關(guān)授權(quán)和先例可循,但對(duì)行政性失信懲戒開(kāi)展檢察監(jiān)督的本質(zhì)乃行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。因此,行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的探索實(shí)踐,為檢察機(jī)關(guān)介入行政性失信懲戒監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建提供了鮮活的分析樣本。

從發(fā)展階段上看,行政執(zhí)法檢察監(jiān)督經(jīng)歷了試點(diǎn)探索與全面起步、制度定型與蓬勃發(fā)展、職能拓展與創(chuàng)新發(fā)展三個(gè)階段,對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的啟動(dòng)方式、監(jiān)督范圍、監(jiān)督領(lǐng)域和監(jiān)督方式等方面的實(shí)踐和理論問(wèn)題不斷豐富和深化。根據(jù)我國(guó)各地區(qū)的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn),可將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的模式分為法定監(jiān)督模式和探索性監(jiān)督模式兩種。具體而言,法定監(jiān)督即有法律依據(jù)的監(jiān)督,既包括對(duì)涉嫌犯罪的嚴(yán)重違法行為直接監(jiān)督,也包括督促法院正確行使行政權(quán)司法審查功能的間接監(jiān)督;而探索性監(jiān)督模式是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)政策、法規(guī)或其職能屬性開(kāi)展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作,主要包括對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)等行政執(zhí)法活動(dòng)以及涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督。(5)參見(jiàn)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《最高人民檢察院關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》《最高人民檢察院關(guān)于深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見(jiàn)》等文件。

當(dāng)前,由于行政性失信懲戒檢察監(jiān)督領(lǐng)域的法律制度供給不足,可借助探索性監(jiān)督模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析:第一,從啟動(dòng)方式和線索來(lái)源上看,檢察機(jī)關(guān)既可以通過(guò)行政相對(duì)人檢舉控告、其他黨政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)交辦、新聞媒體曝光等渠道,以被動(dòng)介入的方式啟動(dòng)監(jiān)督程序;也可以通過(guò)在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為主動(dòng)介入啟動(dòng)監(jiān)督程序。第二,從監(jiān)督對(duì)象上看,全國(guó)各地區(qū)檢察機(jī)關(guān)所辦理的案件中,主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)怠于履行職權(quán)或不行使職權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督,而少有地區(qū)直接對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督。第三,從監(jiān)督范圍上看,各地的規(guī)定也不盡相同,有地區(qū)將監(jiān)督范圍覆蓋至行政主體的一切執(zhí)法行為;(6)參見(jiàn)《遼寧省人民檢察機(jī)關(guān)2011年至2013年開(kāi)展訴訟外行政違法行為監(jiān)督工作情況分析報(bào)告》提出,監(jiān)督領(lǐng)域已涉及公安、工商管理、城管、交通管理、食品藥品監(jiān)督管理、國(guó)土資源管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、醫(yī)療圍城管理、城建、環(huán)保等多部門(mén)。而有地區(qū)僅對(duì)行政主體執(zhí)法活動(dòng)中的重大違法行為、涉及社會(huì)公共利益或有其他重大影響的民生相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督。(7)參見(jiàn)《舒蘭市關(guān)于建立行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作機(jī)制的意見(jiàn)》《上饒市關(guān)于檢察機(jī)關(guān)和政府法制機(jī)構(gòu)加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督工作協(xié)作配合的若干意見(jiàn)(試行)》《廣東省人民檢察院 廣東省司法廳關(guān)于加強(qiáng)行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督銜接工作的意見(jiàn)(試行)》等文件。第四,從監(jiān)督方式上看,各地檢察機(jī)關(guān)一般采用制發(fā)檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督,但也有地方采用口頭糾正等多樣化監(jiān)督方式。

(二)檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒的現(xiàn)實(shí)困境

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作為行政性失信懲戒檢察監(jiān)督提供了良好的制度參考和實(shí)踐參考,但由于行政性失信懲戒具有主體多元、階段多重和程序復(fù)雜的特點(diǎn),不能直接套用行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的具體規(guī)定,故仍需結(jié)合其特殊性分析制度構(gòu)建中的現(xiàn)實(shí)困境。

1.檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒的范圍有待明確

目前,盡管在黨中央印發(fā)的《意見(jiàn)》和各地對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實(shí)踐探索中明確了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍,但對(duì)規(guī)章以外的規(guī)范性文件的法律監(jiān)督尚未定論。在行政性失信懲戒程序中,行政機(jī)關(guān)之間通過(guò)共同簽署失信聯(lián)合懲戒備忘錄實(shí)現(xiàn)“一處失信,處處受限”的懲戒效果。然而,根據(jù)當(dāng)前主流觀點(diǎn),失信聯(lián)合懲戒備忘錄的法律屬性為規(guī)范性文件。從理論上看,失信聯(lián)合懲戒備忘錄僅為法律與懲戒行為的作出提供制度銜接,[4]68不能成為行政機(jī)關(guān)作出懲戒措施的法律依據(jù)。但事實(shí)上,失信聯(lián)合懲戒備忘錄創(chuàng)制了大量具體的懲戒措施,有演變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)作出失信懲戒措施的依據(jù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。(8)有學(xué)者提到地方行政機(jī)構(gòu)在其自由裁量權(quán)范圍內(nèi),可以依國(guó)務(wù)院部門(mén)間的失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄施行懲戒措施。參見(jiàn)李振寧.信用懲戒的特性及對(duì)地方立法的啟示[J].中共南京市委黨校學(xué)報(bào),2018(02):86-91.若不對(duì)其進(jìn)行法律監(jiān)督,會(huì)引發(fā)法治規(guī)范的認(rèn)同危機(jī)、法律規(guī)范的規(guī)避適用等不良后果。[5]75-87

2.檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒的審查限度需厘定

檢察機(jī)關(guān)在職能轉(zhuǎn)隸后,實(shí)然層面處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。而檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督規(guī)范行政性失信懲戒程序恰是其積極謀求權(quán)力拓展、增強(qiáng)自身實(shí)力的實(shí)踐探索。根據(jù)各地實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn),關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中的“審查限度”存在制度缺失和規(guī)定混亂的問(wèn)題,若不對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一和明確,不僅可能導(dǎo)致行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作缺乏有效的法律指引陷入“寸步難行”的困境,也可能導(dǎo)致檢察監(jiān)督職能無(wú)限擴(kuò)張,而走向“越俎代庖”的極端。對(duì)此,厘定“檢察監(jiān)督”的限度可以有效消解當(dāng)前理論和實(shí)踐中對(duì)行政性失信懲戒檢察監(jiān)督在合法性層面的拷問(wèn),也能讓檢察機(jī)關(guān)在履職中恪守權(quán)力邊界,依法依規(guī)展開(kāi)監(jiān)督工作,力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)失信懲戒領(lǐng)域檢察監(jiān)督工作推廣效能的最大化。

3.檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒的方式和效果需要制度保障

檢察監(jiān)督的方式和效果是考評(píng)監(jiān)督實(shí)效性的重要指標(biāo),也是長(zhǎng)期困擾行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的固有難題。從監(jiān)督方式上看,各地行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法和實(shí)踐中規(guī)定并不一致,包括檢察建議、糾正違法通知書(shū)、口頭糾正、提出檢察意見(jiàn)、提出檢察異議、移送犯罪線索、提起行政公益訴訟、支持起訴等方式。在上述監(jiān)督方式中,多為柔性監(jiān)督且缺乏法定的效力,往往靠被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的自覺(jué)遵守,難以達(dá)到監(jiān)督的預(yù)期效果。從監(jiān)督能力上看,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力量和整體素質(zhì)存在差距。由于行政權(quán)的內(nèi)容多、涉及面廣、行政體系復(fù)雜,這就要求監(jiān)督者對(duì)行政權(quán)的運(yùn)行體系和運(yùn)行的規(guī)律有較為全面的了解和準(zhǔn)確的把握。當(dāng)前,檢察隊(duì)伍中工作人員的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備、監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督能力等與現(xiàn)實(shí)需求之間存在較大的差距,[6]120-131尤其是行政性失信懲戒作為“新生”制度,在專業(yè)知識(shí)方面對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)工作人員挑戰(zhàn)較大,可能會(huì)成為影響監(jiān)督效果的制約因素。因此,需要通過(guò)明確監(jiān)督方式、完善配合協(xié)作機(jī)制等制度保障來(lái)提升檢察監(jiān)督能力,達(dá)到監(jiān)督目的。

四、檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒的路徑構(gòu)建

行政性失信懲戒作為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)治理的一種新型信用工具,對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮了重要作用。但由于行政性失信懲戒具有主體多元、階段多重和程序復(fù)雜的特點(diǎn),不能將傳統(tǒng)行政檢察監(jiān)督的規(guī)定直接套用;應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐需求與理論基礎(chǔ)循環(huán)中探尋構(gòu)建行政性失信懲戒檢察監(jiān)督的獨(dú)特路徑。

(一)界定行政性失信懲戒檢察監(jiān)督的限度

1.監(jiān)督對(duì)象的限定性

“任何一種權(quán)力都必須要受到制約和監(jiān)督,沒(méi)有一種權(quán)力屬于絕對(duì)的權(quán)力,這是法治的應(yīng)有之義?！盵7]264開(kāi)展行政違法行為檢察監(jiān)督是黨中央賦予檢察機(jī)關(guān)的重大政治責(zé)任,探索行政性失信懲戒的檢察監(jiān)督正是檢察機(jī)關(guān)積極履職、主動(dòng)擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾w現(xiàn)。而準(zhǔn)確把握檢察監(jiān)督的邊界是檢察機(jī)關(guān)積極穩(wěn)妥履職的前提之一。因此,需厘清監(jiān)督對(duì)象的界限。

一是對(duì)行政機(jī)關(guān)在懲戒程序中重大違法行為進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)地方立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),目前各省級(jí)地方性法規(guī)所規(guī)定的懲戒措施大致包括限制資格類、日常監(jiān)管類、剝奪榮譽(yù)類和限制消費(fèi)類等四類,分別涉及公民的勞動(dòng)權(quán)、平等權(quán)、人身自由權(quán)、隱私權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等公民的基本權(quán)利。[8]117-134若行政機(jī)關(guān)濫用失信懲戒執(zhí)法權(quán),可能會(huì)損害失信相對(duì)人的合法權(quán)利,背離依法治國(guó)的本質(zhì)要求,理應(yīng)成為檢察監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域。從違法行為上看,主要包括懲戒證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤、違反法定程序、超越權(quán)限、濫用職權(quán)、不履行或拖延履行法定職責(zé)、懲戒措施顯失公正等行為。[9]61-68因此,檢察監(jiān)督介入行政性失信懲戒程序能夠彰顯司法為民、能動(dòng)檢察的理念。但從權(quán)力性質(zhì)上看,行政性失信懲戒的檢察監(jiān)督是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。若監(jiān)督權(quán)邊界不明,可能會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)怠于監(jiān)督而出現(xiàn)監(jiān)督不到位或監(jiān)督虛化弱化的問(wèn)題,也可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)存在越權(quán)監(jiān)督,甚至代行行政權(quán)的問(wèn)題。這就要求檢察監(jiān)督工作要符合行政權(quán)和檢察權(quán)的運(yùn)行規(guī)律,故檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)行政機(jī)關(guān)在失信懲戒過(guò)程中的嚴(yán)重違法懲戒行為,損害執(zhí)法公正和失信相對(duì)人重大權(quán)益的行為進(jìn)行監(jiān)督,而失信相對(duì)人針對(duì)一般輕微的違法行為可通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟等多渠道維護(hù)其權(quán)益。

二是對(duì)行政性失信懲戒中多部門(mén)間“聯(lián)合”的依據(jù)進(jìn)行監(jiān)督。前文已述,行政性失信懲戒作出的主要依據(jù)是多主體之間所簽署的失信聯(lián)合懲戒備忘錄,其法律屬性在理論中達(dá)成了規(guī)范性文件的共識(shí)。因此,對(duì)失信聯(lián)合懲戒備忘錄的監(jiān)督可類推適用對(duì)規(guī)范性文件的檢察監(jiān)督規(guī)定。現(xiàn)行立法中分別賦予立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督權(quán),但由于立法機(jī)關(guān)監(jiān)督具有非經(jīng)常性、行政監(jiān)督具有內(nèi)部性、資源有限性、司法機(jī)關(guān)的逃避性等原因,導(dǎo)致監(jiān)督效果欠佳。由此,有學(xué)者結(jié)合《意見(jiàn)》提出可探索檢察機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查;[10]域外的立法和我國(guó)地方檢察機(jī)關(guān)的實(shí)務(wù)探索也為規(guī)范性文件的檢察監(jiān)督提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn):如《俄羅斯檢察機(jī)關(guān)法》第21條賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)各機(jī)關(guān)頒布的文件進(jìn)行法律監(jiān)督;[11]1132020年5月,山東省人民檢察院發(fā)布的《山東行政檢察監(jiān)督情況報(bào)告(白皮書(shū))》中明確了行政檢察監(jiān)督的重點(diǎn)之一為“加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查”;上海市、青島市、瀘州市等地紛紛出臺(tái)文件,探索建立“政府——檢察機(jī)關(guān)——法院”對(duì)行政規(guī)范性文件審查銜接工作,其中,在意見(jiàn)征詢機(jī)制、會(huì)商交流機(jī)制、信息共享機(jī)制和協(xié)商配合機(jī)制等方面,為檢察機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查提供了初步的制度設(shè)計(jì)。(9)東方網(wǎng)·上海政務(wù).海建立規(guī)范性文件審查銜接機(jī)制[EB/OL].(2018-1-13)[2023-4-3].http://shzw.eastday.com/shzw/G/20180113/u1ai11140714.html.參見(jiàn)中共青島市委全面依法治市委員會(huì)辦公室、青島市中級(jí)人民法院、青島市人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立規(guī)范性文件審查銜接工作機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(青法委辦﹝2019﹞7號(hào))。瀟湘晨報(bào).瀘州市府、院聯(lián)動(dòng)建立行政規(guī)范性文件審查銜接工作機(jī)制[EB/OL].(2022-1-1)[2023-4-3].https://baijiahao.baidu.com/s·id=1720724403826920696&wfr=spider&for=pc.由此,檢察機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的附帶性審查可以實(shí)現(xiàn)訴源治理,也為失信聯(lián)合懲戒備忘錄的審查提供了參考樣本。

2.監(jiān)督范圍限于合法性

檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)限于行政機(jī)關(guān)對(duì)懲戒措施作出的合法性,不包括懲戒結(jié)果的合理性。原因如下:首先,從檢察權(quán)的憲法定位看,檢察監(jiān)督旨在保護(hù)法律實(shí)施的正確性。檢察機(jī)關(guān)在實(shí)施法律監(jiān)督中應(yīng)當(dāng)恪守合法性的邊界,以“法”為主,[12]68-70即應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)在懲戒過(guò)程中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。其次,行政機(jī)關(guān)作出失信懲戒措施時(shí),也涉及對(duì)行為性質(zhì)、社會(huì)背景等因素的綜合考量,而檢察機(jī)關(guān)受材料收集能力和專業(yè)知識(shí)的局限性等因素的制約,難以對(duì)合理性問(wèn)題進(jìn)行有效監(jiān)督。再次,盡管形式不合法與實(shí)質(zhì)不合理均屬于廣義違法范疇,[13]28-37但合理性問(wèn)題屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的范疇,屬于實(shí)體上的處理權(quán),與檢察監(jiān)督的程序性和非終局性要求相悖。且失信懲戒措施的自由裁量權(quán)具有職責(zé)專屬性和親歷性,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)其保持必要尊重,不能越俎代庖,[14]37-38因而只能止步于對(duì)行政性失信懲戒行為合法性的監(jiān)督。

(二)規(guī)范行政性失信懲戒檢察監(jiān)督的程序

1.規(guī)范案件受理程序

一方面,檢察機(jī)關(guān)需建立線索來(lái)源渠道。從《意見(jiàn)》的規(guī)定來(lái)看,行政違法行為檢察監(jiān)督的案件線索為檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)的。這為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政性失信懲戒開(kāi)展法律監(jiān)督的線索來(lái)源指明了方向。但不能由此認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的所有活動(dòng)都是在履行法律監(jiān)督職責(zé)。具體在行政性失信懲戒中包括:經(jīng)失信相對(duì)人的舉報(bào)、控告等方式被檢察機(jī)關(guān)受理的;檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)大局、走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的;檢察機(jī)關(guān)在與行政機(jī)關(guān)建立和運(yùn)用信息共享、案件移送等機(jī)制中發(fā)現(xiàn)的;其他黨政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦、人大、社團(tuán)組織、政協(xié)委員、上級(jí)黨委、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)等交辦的;基于新聞媒體和社會(huì)輿論所反映的等。[15]82-96另一方面,檢察機(jī)關(guān)需構(gòu)建線索審查研判機(jī)制。案件線索能否被檢察機(jī)關(guān)受理,需檢察機(jī)關(guān)結(jié)合事實(shí)與法律進(jìn)行初步審查和研判。經(jīng)審查,若認(rèn)為在行政機(jī)關(guān)在失信懲戒程序中確有重大違法行為,符合檢察監(jiān)督受案范圍的,檢察機(jī)關(guān)方可立案受理。這既是對(duì)檢察機(jī)關(guān)積極能動(dòng)履職的要求,也是對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)力的限制,確保其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的屬性不變色,避免淪為信訪機(jī)構(gòu)。

2.監(jiān)督處理機(jī)制

一是在監(jiān)督方式上,應(yīng)明確以檢察建議為主的多元化監(jiān)督方式。根據(jù)最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第2條,檢察建議的功能定位屬于非訴監(jiān)督法律文書(shū),[16]129相較于抗訴而言,被稱為柔性監(jiān)督。確定以檢察建議為主的監(jiān)督方式具有可行性:第一,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政性失信懲戒的法律監(jiān)督是行政檢察監(jiān)督的一種,具有階段性和非終局性的特點(diǎn)。以檢察建議作為行政性失信懲戒檢察監(jiān)督中的主要方式,不僅可以有效避免檢察監(jiān)督權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出懲戒行為本身的過(guò)分干預(yù),也契合檢察權(quán)的謙抑性。第二,檢察建議作為比較成熟的監(jiān)督方式,是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職能的重要載體,在實(shí)踐中已成為發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的中堅(jiān)力量。[17]119-127根據(jù)最高人民檢察院公布的數(shù)據(jù)來(lái)看,2019年—2022年檢察機(jī)關(guān)發(fā)布行政違法檢察建議的數(shù)量分別為1.3萬(wàn)件、2.5萬(wàn)件、2.9萬(wàn)件和7.7萬(wàn)件,分別同比上升了110.2%、93.4%、13%和165%。(10)數(shù)據(jù)來(lái)源:最高人民檢察院官網(wǎng)公布的各年度辦案數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及最高人民檢察院年度工作報(bào)告。由此可見(jiàn),隨著《意見(jiàn)》的出臺(tái),2022年度檢察機(jī)關(guān)加大了法律監(jiān)督的力度,呈驟增的趨勢(shì)。第三,最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第3條明確了檢察建議的類型包括“糾正違法檢察建議”,這一規(guī)定為行政性失信懲戒檢察監(jiān)督的方式提供了規(guī)范依據(jù)。除此之外,還可以探索檢察異議、支持起訴、檢察意見(jiàn)和糾正違法通知書(shū)等多元化的監(jiān)督方式。

二是推進(jìn)行政性失信懲戒的類案監(jiān)督?！皺z察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”的推動(dòng)實(shí)施,為大數(shù)據(jù)賦能新時(shí)代法律監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)積極融入社會(huì)治理大格局提供了科技支撐。近年來(lái),在檢察監(jiān)督辦案模式上,探索出了“個(gè)案辦理-類案監(jiān)督-系統(tǒng)治理”的數(shù)字檢察之路。而將類案監(jiān)督的手段規(guī)制行政性失信懲戒檢察監(jiān)督中具有可行性:首先,行政性失信懲戒行為不同于一般行政行為,針對(duì)同一失信行為,一般由多個(gè)主體共同作出失信懲戒措施,類案監(jiān)督可以有效節(jié)約對(duì)多元主體進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督的司法資源,提高監(jiān)督的效率;其次,失信聯(lián)合懲戒備忘錄是展開(kāi)失信懲戒行為的基礎(chǔ),但現(xiàn)階段大多數(shù)失信聯(lián)合懲戒備忘錄大多聚焦某一具體領(lǐng)域,如安全生產(chǎn)領(lǐng)域、知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域、食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域等。失信懲戒聚焦領(lǐng)域的同一性也可能造成失信懲戒違法行為的共性,通過(guò)類案監(jiān)督可以在失信懲戒違法監(jiān)督領(lǐng)域中“辦理一案,治理一片”,不僅能夠發(fā)揮個(gè)案監(jiān)督“治標(biāo)”效果,也能實(shí)現(xiàn)類案監(jiān)督的“治本”目的。[18]類案監(jiān)督通過(guò)較低的司法成本,卻能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督效益的最大化,除此,2022年4月,最高人民檢察院頒布的有關(guān)“類案監(jiān)督”指導(dǎo)性案例(11)2022年4月18日,最高人民檢察院頒布的第36批指導(dǎo)性案例,主要?dú)w納提煉行政檢察類案監(jiān)督的類型、方式及辦案規(guī)則,指導(dǎo)類案監(jiān)督工作實(shí)踐。這是最高檢首次以行政檢察類案監(jiān)督為主題發(fā)布指導(dǎo)性案例。為展開(kāi)失信懲戒的類案檢察監(jiān)督提供了實(shí)踐指導(dǎo)。

3.構(gòu)建監(jiān)督效力的保障機(jī)制

對(duì)行政性失信懲戒的檢察監(jiān)督是一種程序性監(jiān)督,在處理結(jié)果上僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為提出異議,不具有終局性。因此,構(gòu)建檢察監(jiān)督的效力保障機(jī)制具有必要性,具體應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面構(gòu)建:一是落實(shí)監(jiān)督效果的反饋機(jī)制。行政機(jī)關(guān)收到檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議后,應(yīng)結(jié)合檢察建議的內(nèi)容對(duì)失信懲戒行為作出的合法性進(jìn)行審查。若認(rèn)為檢察建議內(nèi)容成立的,應(yīng)及時(shí)糾正違法行為,并將糾正情況反饋至檢察機(jī)關(guān);若認(rèn)為檢察建議內(nèi)容不成立的,應(yīng)當(dāng)書(shū)面回復(fù)并說(shuō)明理由。二是構(gòu)建監(jiān)督效果跟進(jìn)機(jī)制。行政機(jī)關(guān)拒絕按照檢察建議的內(nèi)容糾正違法行為或拒不回復(fù)的,檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)其上級(jí)檢察機(jī)關(guān)協(xié)其同級(jí)行政機(jī)關(guān)處理,在必要情況下可啟動(dòng)行政公益訴訟程序。若相關(guān)行政執(zhí)法人員涉及刑事犯罪的,可將相關(guān)線索移送給紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)進(jìn)行處理。三是建立完善檢察監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督的協(xié)作機(jī)制。在新時(shí)代檢察監(jiān)督的理念邁向了協(xié)商合作式,旨在實(shí)現(xiàn)“雙贏多贏共贏”的監(jiān)督效果,故在構(gòu)建行政性失信懲戒的檢察監(jiān)督中也應(yīng)充分考慮與相關(guān)行政部門(mén)的配合協(xié)作,建立完善協(xié)作機(jī)制。申言之,既可以通過(guò)定期召開(kāi)協(xié)作聯(lián)席會(huì)議的方式互相通報(bào)工作情況,分析在行政性失信懲戒檢察監(jiān)督中存在的具體問(wèn)題,進(jìn)一步研究協(xié)同措施;也可以通過(guò)構(gòu)建監(jiān)督信息互通機(jī)制,將檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議或監(jiān)督通知書(shū)抄送政府有關(guān)監(jiān)督部門(mén),實(shí)現(xiàn)信息的共享和監(jiān)督工作的相互協(xié)助。

五、結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)檢察監(jiān)督推動(dòng)行政性失信懲戒的法治化進(jìn)程,對(duì)推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)開(kāi)展懲戒活動(dòng)和拓展檢察機(jī)關(guān)職權(quán)職能均大有裨益。檢察監(jiān)督作為外部監(jiān)督,可以有效克服人大監(jiān)督的抽象性、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的局限性,實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。通過(guò)構(gòu)建行政性失信懲戒檢察監(jiān)督制度,能夠有效地減少行政機(jī)關(guān)在實(shí)施懲戒中的程序違法、行為失范等問(wèn)題。但制度的構(gòu)建和完善非一朝一夕之事,還需處理好檢察監(jiān)督的主動(dòng)性和檢察權(quán)謙抑性之間的關(guān)系、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的邊界以及能否對(duì)違法行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟等問(wèn)題,為爭(zhēng)取立法層面的支持做好理論和實(shí)踐準(zhǔn)備。