陳宣霖,彭達

(湖南科技大學 教育學院,湖南 湘潭 411201)

1 問題提出

政策執(zhí)行很大程度上決定了政策成敗。正如政策執(zhí)行研究“開山之作”《執(zhí)行》一書所言:“再好的政策方案,如果沒有正確、有效地執(zhí)行,仍將導致失敗?！绷暯娇倳浺蔡貏e強調(diào)政策執(zhí)行的重要性,如“一分部署,九分落實”。然而,在實踐中卻普遍存在著政策沒有得到有效執(zhí)行的現(xiàn)象,“上有政策,下有對策”即我國對這一政策現(xiàn)象最常見的形象化描述。例如,為了促進教育公平,我國自1996年以來出臺了一系列隨遷子女義務(wù)教育政策。雖然隨遷子女義務(wù)教育政策取得了積極成效,但其執(zhí)行卻面臨一些困境,既存在執(zhí)行偏差[1-3],也存在區(qū)域差異[4-7]。目前,國內(nèi)相關(guān)研究主要聚焦探討該政策執(zhí)行為何偏離預定政策目標,而很少關(guān)注政策執(zhí)行的區(qū)域差異,沒有很好地解釋“相同的政策,不同的實踐”這一政策執(zhí)行差異現(xiàn)象為何發(fā)生、如何發(fā)生及何以可能。鑒于此,本研究旨在以隨遷子女義務(wù)教育政策為例,考察不同地方政府是如何差異化地執(zhí)行教育政策的,以期一方面豐富國內(nèi)政策執(zhí)行研究內(nèi)容,另一方面為促進教育政策的有效落實提供參考。

2 研究方法與過程

本研究采用個案研究方法,選取我國長三角地區(qū)W市和Z市作為研究對象。一方面,兩市都是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),21世紀以來吸引了大量的流動人口及其隨遷子女。W市位于A省。改革開放以來,隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展,作為經(jīng)濟發(fā)達城市和區(qū)域性制造業(yè)中心的W市吸引了大量流動人口。2011年底,W市外來人口總數(shù)超過290萬。2012年,W市各縣(市、區(qū))全部通過國家“義務(wù)教育發(fā)展基本均衡”省級評估,被國務(wù)院通報表揚為“全國‘兩基’工作先進地區(qū)”。Z市位于B省,是B省流動人口最多的城市,2010年流動人口占全省流動人口的23%,義務(wù)教育學齡人口約占全省的20%。2015年,Z市所有縣(市、區(qū))全部通過國家“義務(wù)教育發(fā)展基本均衡評估”。另一方面,筆者與這兩個城市的教育系統(tǒng)有一定的社會聯(lián)系,這有助于筆者順利進入“現(xiàn)場”和聯(lián)系研究對象,并盡可能多地搜集第一手資料。本研究的田野工作為2013至2017年,主要運用文件搜集、深度訪談、直接觀察等方法搜集資料,然后對資料進行編碼、分類及對比分析。

3 隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行過程的個案描述

本部分將對兩市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行的歷程進行描述,然后比較其共性與差異。

3.1 兩市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行的歷程

3.1.1 W市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行歷程

W市從2001年開始采取措施解決隨遷子女義務(wù)教育問題,大致經(jīng)歷了如下四個階段。

(1)定點接收隨遷子女入學(2001～2003年)。這一時期,W市雖然沒有出臺專門政策,但已開始關(guān)注隨遷子女義務(wù)教育問題,并采取了相應(yīng)的政策行動,具體體現(xiàn)在以下三個方面。第一,明確提出“兩為主”入學原則。2001年,W市出臺《關(guān)于加快基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的意見》,提出“對合法流動人口子女接受義務(wù)教育,實行以流入地政府管理為主,以就近公辦學校接納為主”。第二,確定接收隨遷子女的“定點學?！?。2002年,W市要求各區(qū)按“就近入學”的原則確定接收隨遷子女義務(wù)教育的“定點學?！?規(guī)定這些學校不得推諉、拒收。例如,該市CN區(qū)按東、西、南、北、中的布局,選擇 5 所小學作為接納隨遷子女就學的學校。第三,采集流動兒童信息。W市公安局2002年發(fā)布《關(guān)于認真做好流動兒童登記采集工作的通知》,建立了社區(qū)民警和協(xié)管員登記采集、派出所錄入微機、分管所長定期檢查進度的信息登記管理網(wǎng)絡(luò)。這一時期,在W市接受義務(wù)教育的隨遷子女逐漸增多,從2002年的5萬人增至2003年的8.4萬人,公辦學校就讀率從80%上升到89%。

(2)明確隨遷子女入學要求(2004～2008年)。2004年8月,W市出臺有關(guān)隨遷子女義務(wù)教育的第一份專門政策文件《關(guān)于W市區(qū)進城務(wù)工就業(yè)流動人口子女接受義務(wù)教育的若干意見》,對隨遷子女在該市接受義務(wù)教育的程序與收費標準、各級政府及其職能部門的責任、公辦學校的職責以及隨遷子女學校管理等方面作出了規(guī)定。2006年8月,W市出臺《關(guān)于全市義務(wù)教育階段學生免收學雜費的試行意見》,規(guī)定在該市義務(wù)教育公辦中小學就讀滿兩年的隨遷子女如果符合條件,經(jīng)所在學校審核并報學校所在地教育行政部門備案后可以免收學雜費。這一時期,在W市接受義務(wù)教育的隨遷子女規(guī)模持續(xù)增長,從2004年的11萬人增至2006年的17.2萬人,在公辦學校的就讀率一直維持在90%左右。

(3)隨遷子女分類入學(2009～2011年)。2009年,W市開始調(diào)整隨遷子女義務(wù)教育政策,表現(xiàn)在以下兩個方面。第一,隨遷子女接受義務(wù)教育按居住證和暫住證分類管理。2009年3月,W市出臺《W市居住證管理暫行辦法》,把所有外來常住人口統(tǒng)一納入居住證制度進行管理,并對具有合法固定住所、穩(wěn)定收入和參加社保且同時滿足人才引進、投資經(jīng)商、招聘用工、優(yōu)秀農(nóng)民工等 10 種具體情形之一的外來人口發(fā)放居住證,對不符合申領(lǐng)居住證條件的外來人員發(fā)放暫住證。該文件規(guī)定:暫住證持有人享有為其隨行子女向公辦學校申請接受九年制義務(wù)教育的權(quán)益;居住證持有人不僅享有上述權(quán)益,還享有九年制義務(wù)教育階段子女直接免除學費、雜費并在所屬學區(qū)就近入學的權(quán)益。第二,以落戶的形式入學。2009年9月,W市出臺《關(guān)于做好W市市區(qū)優(yōu)秀農(nóng)民工落戶工作的通知》,鼓勵在各行各業(yè)表現(xiàn)突出的優(yōu)秀農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn),同時允許他們的配偶、未成年子女跟著一起落戶。據(jù)統(tǒng)計,2011年在W市接受義務(wù)教育的隨遷子女為15.8萬人,占全市義務(wù)教育階段學生總數(shù)的35%,公辦學校就讀率達92%以上。

(4)規(guī)范隨遷子女義務(wù)教育工作(2012年至今)。2004年出臺的第一份專門政策沒有明確規(guī)定隨遷子女就讀公辦學校的入學條件,導致各區(qū)之間的政策執(zhí)行不盡統(tǒng)一,增加了區(qū)域間的接納矛盾,造成隨遷子女入學困難。為此,W市于2012年7月出臺第二份專門政策《關(guān)于進一步做好W市區(qū)外來務(wù)工就業(yè)人員子女義務(wù)教育工作的意見》,對隨遷子女義務(wù)教育入學條件與程序、經(jīng)費保障機制、學校布局規(guī)劃、教學管理、隨遷子女學校管理以及各職能部門職責等方面進行了規(guī)范。2014年1月,W市出臺《W市義務(wù)教育均衡發(fā)展條例》,規(guī)定縣級人民政府應(yīng)當保障隨遷子女平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。對未統(tǒng)籌安排符合條件的隨遷子女在居住地接受義務(wù)教育的縣級人民政府及其有關(guān)部門,上級人民政府及其有關(guān)部門要責令其限期改正、通報批評,情節(jié)嚴重的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。2015年8月,W市出臺《A省居住證在W市持有人享受本市公共服務(wù)待遇的通知》,規(guī)定自2015年9月1日起統(tǒng)一使用A省居住證,停止辦理暫住證和W市居住證,在該市與A省居住證持有人共同居住生活的子女可按有關(guān)規(guī)定在居住地接受義務(wù)教育。據(jù)統(tǒng)計,2012年,在W市接受義務(wù)教育的隨遷子女為17.18萬人,占全市義務(wù)教育階段學生總數(shù)的37.57%,公辦學校就讀率為91.96%。

3.1.2 Z市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行歷程

Z市從2002年開始出臺相關(guān)政策解決隨遷子女義務(wù)教育問題,大致經(jīng)歷了以下三個階段。

(1)出臺專門政策解決隨遷子女義務(wù)教育問題(2002～2007年)。2002年3月,Z市出臺《關(guān)于加快基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》,提出“各級人民政府要把流動人口子女教育納入當?shù)亓x務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃。堅持以流入縣(市、區(qū))政府管理為主的原則,以全日制公辦中小學為主體,鼓勵支持社會力量舉辦民工子女學校,依法保障流動人口子女的教育權(quán)利。學校對家庭特別困難的流動人口子女要主動實行減免。各級人民政府對以解決流動人口子女義務(wù)教育為主的民辦學?？蓪嵭袑ｍ椦a貼”。2002年8月,Z市出臺有關(guān)隨遷子女義務(wù)教育的第一份專門政策文件《關(guān)于外來流動人口子女就學的若干意見》,對隨遷子女在該市接受義務(wù)教育的責任主體、辦學形式、入學程序以及教學管理等方面作出了規(guī)定。這一時期,在Z市接受義務(wù)教育的隨遷子女規(guī)模快速增長,從2003年的6萬人持續(xù)增至2007年的20.46萬人。2007年,隨遷子女在公辦學校就讀率為87.3%。

(2)規(guī)范隨遷子女義務(wù)教育管理(2008～2011年)。隨著隨遷子女規(guī)模的快速增長,Z市從2008年開始一方面規(guī)范隨遷子女接受義務(wù)教育的舉措,另一方面提高隨遷子女的入學門檻。2008年3月,Z市出臺《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展教育加快教育強市建設(shè)的決定》,提出將“進城務(wù)工人員子弟學校建設(shè)納入教育發(fā)展總體規(guī)劃,工業(yè)片區(qū)配套設(shè)施建設(shè)要優(yōu)先考慮進城務(wù)工人員子弟學?！?并“加大對民辦民工子弟學校的扶持力度,在校舍建設(shè)、教學儀器設(shè)備配備上予以適當補助”。2008年8月,Z市出臺有關(guān)隨遷子女義務(wù)教育的第二份專門政策《義務(wù)教育階段外來務(wù)工人員子女就學管理試行辦法》,對隨遷子女在該市接受義務(wù)教育的入學條件、入學程序、教學管理、經(jīng)費保障、隨遷子女學校管理等方面作出了全面的規(guī)定,提高了入學門檻。2009年6月,B省頒布《B省流動人口居住登記條例》,規(guī)定:居住證分為臨時居住證和居住證兩種;只有具備持有臨時居住證、在當?shù)剡B續(xù)住滿三年、有固定住所、有穩(wěn)定工作等條件的流動人口才可以申請居住證;擁有居住證的流動人口將在子女入學、養(yǎng)老保險等方面逐步享受與本地居民同等待遇。這一時期,在Z市接受義務(wù)教育的隨遷子女總體規(guī)模有所波動,從2008年的22.33萬人降至2009年的21.58萬人,然后持續(xù)增至2011年的23.62萬人。

(3)隨遷子女積分入學(2012年至今)。Z市在試點流動人口“積分管理”的基礎(chǔ)上,于2012年6月出臺《關(guān)于實施新居民積分制管理的意見》,在B省率先實施新居民(指在該市務(wù)工、經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)且有固定住所的非本市區(qū)、縣(市)戶籍的人員)積分制管理,按照“高積分換取高待遇”的原則,對教育、住房等公共服務(wù)資源進行再分配。高積分的新居民隨遷子女在義務(wù)教育階段可優(yōu)先享受居住地公辦學校就近入學的待遇。2012年7月,Z市在省內(nèi)首次出臺《Z市新居民人才庫建設(shè)通知》,規(guī)定符合條件的流動人口的隨遷子女可優(yōu)先就近入讀公辦學校。這一時期,在Z市接受義務(wù)教育的隨遷子女出現(xiàn)了“先增后降”的趨勢,從2012年的23.81萬人持續(xù)增至2014年的24.27萬人,然后降至2015年的24.2萬人。

3.2 兩市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行的共性

兩市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行的共性主要表現(xiàn)在公辦學校設(shè)置入學條件、有限扶持隨遷子女學校、學校教學管理一視同仁及保障公辦學校經(jīng)費投入等方面。

3.2.1 公辦學校設(shè)置入學條件

隨遷子女在兩市申請公辦學校均需要提交一系列證明材料,主要包括無監(jiān)護條件證明、居住證明、勞動合同、社保證明、學籍證明、出生證明等。隨遷子女在W市公辦學校就讀需要滿足的條件主要包括暫住半年以上、簽訂勞動合同一年及以上或有工商營業(yè)執(zhí)照、繳納社會保險一年及以上、符合計劃生育政策。例如,該市 WA公辦小學周校長指出,隨遷子女就讀公辦學校需要滿足一些條件:“第一,有固定單位、有合同,交養(yǎng)老金、醫(yī)療金等。第二,一般要求是獨生子女,如果是兩胎必須是政策允許生的。第三,住在學校所屬街道半年以上。”隨遷子女在Z市公辦學校就讀需要滿足六個入學條件,包括戶籍所在地無監(jiān)護條件、暫(居)住證(一年及以上)、勞動合同(一年及以上)或工商執(zhí)照、房產(chǎn)證或房屋租賃合同或相關(guān)居住證明、繳納社會保險的憑證(一年及以上)、《兒童預防接種證》。

3.2.2 有限扶持隨遷子女學校

兩市對隨遷子女學校的扶持主要表現(xiàn)在兩個方面:一個是在資金、設(shè)備等方面給予部分支持;另一個是在教師隊伍建設(shè)上給予有限支持。W市對隨遷子女學校的有限扶持主要表現(xiàn)兩個方面:一是在教學設(shè)備、資金、教學場地等方面給予支持;二是在教師隊伍建設(shè)、教研活動等方面給予支持。例如,WB隨遷子女學校是在CN區(qū)的扶持下不斷發(fā)展壯大的,該校的孫校長介紹了當?shù)卣o予的支持:“我們學校的性質(zhì)是公助民營,政府提供校舍、教學設(shè)備、部分骨干教師等資助,支撐著學校的發(fā)展。盡管學校屬民辦性質(zhì),政府也會給予資金支持,例如今年政府提供了11萬元的資金支持?！盳市對隨遷子女學校的有限扶持主要表現(xiàn)兩個方面:一是支持學校硬件設(shè)施建設(shè);二是支持學校師資隊伍建設(shè)。例如,Z市教育局2010年指定全市示范中小學對口支援60所隨遷子女學校,確定31所隨遷子女學校校長和教導主任免費接受培訓,30所隨遷子女學校作為獎補對象并重點在校舍建設(shè)、教學儀器配備上予以適當補助。

3.2.3 學校教學管理一視同仁

兩市在學校教學管理上對符合公辦學校入學條件的隨遷子女均強調(diào)“一視同仁”原則。例如,W市的WD公辦中學吳校長指出,教育局明確強調(diào)要平等對待所有人,不能存在任何偏見或歧視。在進行學校分班時,先為本地學生編班,并確保每個班級中外地學生的數(shù)量相同。WB公辦中學班主任游老師指出,老師們對學生都是一視同仁的,“我們老師是不會提他是本地的還是外地的,我們也不關(guān)心他是本地的還是外地的,所以,基本上就是該表揚就表揚,該批評就批評,一視同仁”。Z市WL區(qū)教育局陳科長指出,當?shù)貙﹄S遷子女與本地學生是一視同仁的,沒有規(guī)定本地人要在這個班級,外地人要在那個班級,沒有這樣的區(qū)分,從未出現(xiàn)過這樣的情況,教育局也會監(jiān)管,不允許有這種歧視。ZC公辦中學政教處主任謝老師指出,學校對隨遷子女與本地學生是一視同仁的,“我們對他們與其他孩子一視同仁。要不然,他們會很不舒服。叫什么新Z市人,這樣叫,他們會感覺很自卑、難受,很難融入,所以,我們沒有刻意地叫什么。而且,他們排班都是電腦操作,與其他學生混在一起排的”。

3.2.4 保障公辦學校經(jīng)費投入

兩市都是只把符合公辦學校入學條件的隨遷子女納入經(jīng)費預算,是根據(jù)公辦學校在校生數(shù)撥付義務(wù)教育經(jīng)費。W市是根據(jù)公辦學校在校學生人數(shù)撥付義務(wù)教育經(jīng)費。例如,CN區(qū)教育局錢科長指出:“只要進入公辦學校,政府就要根據(jù)人頭費撥款,民工子女的生均公用經(jīng)費也一樣,也都要撥給學校。”但是,錢科長也指出,公辦學校只靠公用經(jīng)費是難以正常運轉(zhuǎn)的,“如果公辦學校也像民辦學校一樣完全自主經(jīng)營,僅僅靠這筆生均公用經(jīng)費來做的話,沒多少錢,生均公用經(jīng)費一個人才一兩百塊錢,如果一個學校一千個學生,才一二十萬,做不了什么事情,不能承擔把這個學校開下去的費用”。Z市的隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費投入主要由區(qū)縣政府承擔,中央與省市等上級政府的轉(zhuǎn)移支付比較少,而且區(qū)縣政府只將公辦學校納入財政保障范圍。例如,WL區(qū)教育局陳科長指出:一方面,他們“幾乎沒有”獲得來自“市里面、省里以及中央政府的轉(zhuǎn)移支付或者補貼”;另一方面,區(qū)財政只承擔公辦學校隨遷子女義務(wù)教育的經(jīng)費責任,“他如果是進公辦的,全免費的,一分錢都沒有出的,連課本費都是由地方財政出,不用說學費了,學費肯定是沒有了……但是,比如我剛才講的民辦的新居民子女學校,因為它是個人舉辦的,私人舉辦的,所以,要收學費的” 。

3.3 兩市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行差異

兩市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行差異主要表現(xiàn)在公辦學校入學方式和隨遷子女學校管理兩個方面。

3.3.1 公辦學校入學方式:W市的預報名制度與Z市的分期分批招生

兩市對隨遷子女采取了不同的招生方式:W市建立了預報名制度,Z市則采用分期分批招生。

(1)W市的預報名制度。隨著隨遷子女的不斷增加,為進一步規(guī)范管理隨遷子女接受義務(wù)教育,W市在2012年出臺的第二份專門政策中提出要建立隨遷子女入學的預報名制度。預報名制度的大致流程如下:學校在每年的五六月份提前進行隨遷子女入學預報名工作,先由隨遷子女父母持相關(guān)證明材料向相應(yīng)的學校提出報名申請,然后經(jīng)學?；蛳嚓P(guān)部門按照入學條件評分等辦法審核后公布錄取名單;如果報名人數(shù)超出學校招生計劃或申請者不完全符合入學條件,則由相關(guān)部門統(tǒng)籌安排入學。例如,該市某公辦小學2013年5月發(fā)布的招生公告如下:“小學招生須提供的材料包括:①原籍戶口簿、父母雙方身份證;②居住證且已居住滿半年及以上;③經(jīng)勞動就業(yè)部門備案的一年以上的勞動就業(yè)合同或工商營業(yè)執(zhí)照;④一年及以上的社會保險繳納證明;⑤房產(chǎn)證,或房屋租賃合同,或其他居住證明;⑥計劃生育證明;⑦兒童預防接種證;⑧幼兒園園籍卡。上述材料必須屬實,否則取消報名資格。2013年6月10日,進行報名申請,預報名登記時間截止6月12日,逾期不再受理。預報名申請由街道工作小組辦公室根據(jù)學額許可情況,確定錄取人數(shù),以父母雙方社保繳納年限長短為測算標準優(yōu)先錄取,按公布的學區(qū)統(tǒng)籌安排公辦學校入學,不服從統(tǒng)籌安排的則視為自動放棄入學資格。新生憑《入學通知書》在規(guī)定時間到學校辦理報到手續(xù)。凡逾期不報到者視作監(jiān)護人主動放棄學額,責任自負?！睆纳鲜稣猩鎭砜?隨遷子女能否進入公辦學校受到多種條件限制:一是要提供八個證明材料;二是要在規(guī)定時間內(nèi)提出申請;三是受到辦學規(guī)模的限制;四是受到父母雙方繳納社保年限的影響;五是受到政府統(tǒng)籌安排的影響;六是要按時報到?？梢?W市隨遷子女入學招生實行預報名制度的主要目的在于優(yōu)先解決符合條件的隨遷子女的入學問題,然后統(tǒng)籌安排不符合條件的隨遷子女。

(2)Z市的分期分批招生。2014年以來,Z市義務(wù)教育階段招生開始實行“學校分期、對象分批、錄取分批”的分期分批招生制度。首先,“學校分期”是指公辦學校分兩期或三期招生,一般是優(yōu)質(zhì)學校先招生,其他學校后招生。其次,“對象分批”是指公辦學校招生對象分為三批:第一批為施教區(qū)對象(含:戶籍在施教區(qū)的適齡兒童;符合條件的現(xiàn)役軍人、引進人才、歸僑華僑、港澳臺同胞的子女;“積分入學”政策錄取的新居民子女;照顧對象的子女);第二批為父母在施教區(qū)范圍內(nèi)有房產(chǎn)證的適齡兒童;第三批為居住在施教區(qū)范圍內(nèi)符合條件的新居民子女。最后,“錄取分批”是指先招收第一批適齡兒童,當報名人數(shù)超過學校招生計劃時,優(yōu)先招收戶籍遷入時間較早和實際居住時間較長的適齡兒童,未錄取的由區(qū)教育局統(tǒng)籌安排。第一批學生錄取后有剩余學額的學校啟動第二批招生:若報名學生少于該學校剩余學額,學校如數(shù)錄取;若報名學生人數(shù)超過剩余學額,則由學校動員分流或采用電腦派位的方式招生,額滿為止,未錄取的由區(qū)教育局統(tǒng)籌安排。第二批學生錄取后還有剩余學額的學校啟動第三批招生:若報名學生少于該校剩余學額,學校如數(shù)錄取;若報名學生人數(shù)超過剩余學額,原則上按照父母的社保、用人單位、居住證均在該區(qū)者優(yōu)先,具體由學校制訂錄取細則;在該區(qū)符合入學條件而未被學校錄取的,由學校動員分流或區(qū)教育局統(tǒng)籌安排?？梢?分期分批招生的目的在于,一方面讓優(yōu)質(zhì)學校先解決父母有本地戶籍和在當?shù)赜蟹慨a(chǎn)證的學生的就學問題,另一方面把符合條件的隨遷子女分流到其他公辦學校。

3.3.2 隨遷子女學校管理:W市的競爭式淘汰與Z市的限制式發(fā)展

兩市雖然都致力于規(guī)范管理隨遷子女學校,但卻采取了不同的管理方式:W市采用“競爭式淘汰”的管理方式,Z市采用“限制式發(fā)展”的管理方式。

(1)W市隨遷子女學校的“競爭式淘汰”。W市自2001年開始接納隨遷子女入學以來,接受義務(wù)教育的隨遷子女逐年增加,從2002年的5萬人持續(xù)增至2004年的11萬人。與此同時,該市的隨遷子女學校也不斷增加,到2005年共有33所隨遷子女學校(其中有20所是非法辦學),接收了近2萬名隨遷子女。然而,有一部分隨遷子女學校存在辦學條件差、安全隱患多、師資不達標以及學校管理不規(guī)范等問題。W市在2004年出臺的第一份專門政策中要求各地教育行政部門按照相關(guān)法規(guī)加強對隨遷子女學校的管理,包括向符合辦學條件的學校頒發(fā)辦學許可證,進行定期檢查和監(jiān)督,表彰和獎勵辦學成績顯著的學校,要求存在問題的學校限期整改,依法取締非法辦學的學校并妥善安排其學生就學。然而,該市CN區(qū)的錢科長指出,在實際操作中,區(qū)縣教育行政部門并沒有一個很好的辦法來監(jiān)管這類學校,只是每年對其辦學情況、辦學資格等方面進行一次年檢,而且由于涉及很多學生的就學問題,也不能輕易地取締它,“一般來說,除非是特別重大事情,或者說是特別辦不下去了,我們才會考慮終止它辦學。一般來講,學校還是要維持下去的,這個倒并不是因為其他原因,關(guān)鍵是有這么多的學生。它不像工廠一樣,我要停工,我隨時可以停,停了之后,大不了產(chǎn)品賣不出去,或者把工人工資發(fā)了。這里涉及這么多孩子的入學問題,一旦解散的話,這些孩子就失學了,所以,對民辦學校的取締不是那么簡單的事情”。

為此,CN區(qū)一方面對隨遷子女學校采取“有限支持”,另一方面在2009年支持創(chuàng)辦了一個WM隨遷子女學校,專門用于接納不符合公辦學校入學條件的隨遷子女。錢科長指出,教育局支持創(chuàng)辦WM隨遷子女學校的目的就在于以“競爭式淘汰”的方式督促其他隨遷子女學校規(guī)范辦學:“現(xiàn)在整個環(huán)境在不斷地規(guī)范中,像WM學校當時創(chuàng)辦的初衷也就是為了解決這個問題……我們有了這個學校之后,就等于是在行政管理包括在行政執(zhí)法的過程中有了底氣了,有了退路了。對于民辦學校就是這樣子的,就是要規(guī)范管理,就是要說清楚,你要是不規(guī)范管理,還是這樣亂來的話,我們有辦法呀,學生無所謂的,你要是辦不下去,把它推到市場,我們有地方來容納,來接收,就像我們這個學校已經(jīng)吞并了幾所學校。如果區(qū)域內(nèi)還有不規(guī)范辦學的學校的話,我們還會繼續(xù)用這樣的方式讓它們規(guī)范,這等于對它們是一種制約。”趙科長舉了一個因“競爭”而被“淘汰”的隨遷子女學校的例子:“有一個WE學校,那個學校辦得不行,是私人老板開辦的,他只在乎收進多少學生,至于里面的學校管理都一塌糊涂。把這個學校交給我們區(qū)來管理以后,我們區(qū)就派出退休的督導科主任進駐那個學校來參與他的管理。后來,因為這個學校辦的不如別的學校好,生源減少,規(guī)模越來越小,兩三年下來就和WM學校合并了,以保證更好的教學質(zhì)量?！?/p>

(2)Z市隨遷子女學校的“限制式發(fā)展”。為應(yīng)對不斷增長的隨遷子女入學需求,Z市在2002年提出要以全日制公辦中小學為主,鼓勵支持社會力量舉辦招收流動人口子女的中小學。自此,在該市接收義務(wù)教育的隨遷子女規(guī)模從2003年的6萬人持續(xù)增至2008年的22.33萬人,隨遷子女學校從2003年的9所增至2008年的128所。市教育局王處長指出,該市隨遷子女學校主要存在人多場地少、師資水平不達標、辦學條件落后三個問題,而且學校管理跟不上,因而成為全市“最低端的學?！?。對此,他們也很想把這些學校取締掉,但鑒于這些學校接收了大量的隨遷子女,如果強行取締,會引發(fā)社會問題,因此只能采取先安置學生后取締學校的方式。為此,該市采取的主要舉措是限制隨遷子女學校招生條件與辦學層次,以此減少隨遷子女學校的生源,從而使其“自動關(guān)門”。一是給隨遷子女學校設(shè)置招生條件。在2013年以前,隨遷子女在Z市隨遷子女學校就學幾乎不需要什么條件。但2013年以來,部分區(qū)縣規(guī)定了隨遷子女需要滿足三個條件才能進入隨遷子女學校就讀。例如,WL區(qū)的陳科長指出:“公辦學校是六個條件,隨遷子女學校是三個條件,這樣也有一定的條件給它們,不能一點條件都沒有,那這樣不行?！倍且?guī)定隨遷子女學校不能招收初中階段的隨遷子女。三是加強對隨遷子女學校的監(jiān)管。Z市規(guī)定教育行政部門至少每學期對隨遷子女學校辦學情況進行一次檢查和指導。但在實際操作中,部分區(qū)縣加大了對隨遷子女學校的檢查力度。對此,部分隨遷子女學校表示自己難以應(yīng)付。例如,ZB隨遷子女中學負責人秦先生表示:“我們也希望政府對我們檢查不要太嚴,特別是HO區(qū),上個學期基本是半個月一次,做好了一次,下次檢查又來了。我們學校老師不多,行政人員也不多,應(yīng)付不來?！笨傊?當?shù)卣块T一方面限制隨遷子女學校招生,另一方面加強了監(jiān)管,導致隨遷子女學校的學生逐年減少,最終使得隨遷子女學校“自動關(guān)門”。例如,陳科長闡述了隨遷子女學校的未來處境:“規(guī)范管理了以后,生源再減少,它自然就會被淘汰。因為這種新居民子女學校,它是沒有生存力的,它正是因為外來人口聚集的時候才產(chǎn)生的這么一個學校,它自己會淘汰掉,它沒有這個發(fā)展的空間的。”

4 結(jié)語

本研究主要考察了W、Z市隨遷子女義務(wù)教育政策的執(zhí)行過程及其異同。研究發(fā)現(xiàn),兩市的隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行既有相似之處,也存在差異。兩市政策執(zhí)行的相似之處主要表現(xiàn)在公辦學校設(shè)置入學條件、有限扶持隨遷子女學校、學校教學管理一視同仁、保障公辦學校經(jīng)費投入等四個方面。兩市政策執(zhí)行的差異主要表現(xiàn)在公辦學校入學方式和隨遷子女學校管理兩個方面:在公辦學校入學招生上,W市實行預報名制度,Z市是實行分期分批招生;在隨遷子女學校管理上,W市采取“競爭式淘汰”方式,Z市采用“限制式發(fā)展”方式。

本研究的分析表明,政策執(zhí)行并不是執(zhí)行者被動地、機械地遵循上級政策的過程,而是執(zhí)行者積極地、創(chuàng)造性地回應(yīng)上級政策的過程。因為:一方面,上級政策制定時的“去情境化”導致其文本表述通常具有模糊性,需要執(zhí)行者結(jié)合具體情境進行“再情境化”的理解;另一方面,執(zhí)行者對上級政策的“再情境化”理解不是簡單的“信息解碼”過程,而是復雜的“意義建構(gòu)”[8]過程。正如某學者所言,政策通常只是創(chuàng)設(shè)了一種“具有選擇性的情境”,它只告訴人們“如何縮小或改變未來的行動范圍”,所以,人們在回應(yīng)政策時需要結(jié)合具體情境進行“整合”和“建構(gòu)”[9]。正是在這個意義上,有學者指出,執(zhí)行者如何回應(yīng)政策,一定程度上取決于他們?nèi)绾卫斫庹?不同的政策理解會導致不同的政策執(zhí)行[10]。