張利洪 董星辰

(1.西華師范大學(xué)教育學(xué)院, 四川南充 637009;2.南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院, 江蘇南京 210097)

學(xué)前教育督導(dǎo)制度不僅是學(xué)前教育制度體系的關(guān)鍵,也是我國(guó)教育督導(dǎo)制度的重要一環(huán)。完善學(xué)前教育督導(dǎo)制度對(duì)建設(shè)高質(zhì)量教育體系具有奠基性,是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育治理體系現(xiàn)代化的迫切需要。我國(guó)學(xué)前教育制度變遷研究主要分為整體變遷研究以及財(cái)政制度、供給制度等專題變遷研究(1)參見(jiàn)屮國(guó)學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組:《屮國(guó)學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略研究》,教育科學(xué)出版社,2010年;張利洪:《改革開(kāi)放40年我國(guó)學(xué)前教育政策法規(guī)的歷程、成就與反思》,《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》,2019年第1期;李祥云、徐曉:《中國(guó)學(xué)前教育財(cái)政制度重構(gòu)——從社會(huì)福利轉(zhuǎn)向公共服務(wù)》,《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》,2015年第4期;江夏:《改革開(kāi)放以來(lái)城市學(xué)前教育供給制度變遷研究》,南京師范大學(xué)碩士論文,2014;曲鐵華、王洪晶:《我國(guó)學(xué)前教育制度變遷:軌跡、邏輯與趨勢(shì)》,《教育科學(xué)》,2020年第3期。。這些研究成果比較全面地總結(jié)和分析了學(xué)前教育制度變遷的歷程、成就與趨勢(shì),但是其系統(tǒng)性和理論性有待深入。我國(guó)教育督導(dǎo)制度變遷研究聚焦整體歷史演進(jìn),但對(duì)學(xué)前教育、義務(wù)教育督導(dǎo)制度等分支部分的發(fā)展歷程梳理不足(2)② 參見(jiàn)楊文杰、范國(guó)睿:《教育督導(dǎo)制度改革:1977-2020——改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)教育督導(dǎo)改革的回顧與展望》,《教育發(fā)展研究》,2017年第9期;蘇君陽(yáng):《改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)教育督導(dǎo)制度變遷》,《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2020年第1期;胡仁東:《改革開(kāi)放40年來(lái)我國(guó)教育督導(dǎo):制度、經(jīng)驗(yàn)與走向》,《中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)刊》,2019年第3期。。歷史制度主義是西方20世紀(jì)90年代興起的新制度主義中3個(gè)理論流派之一,歷史制度主義理論對(duì)確立我國(guó)教育政策史研究的理論基礎(chǔ)和基本分析框架均具有方法論指導(dǎo)意義[1]。學(xué)者們運(yùn)用歷史制度主義理論主要分析了高等職業(yè)教育、特殊教育、美育、教育督導(dǎo)、教育扶貧、學(xué)前教育反貧困等某一大類教育政策(3)參見(jiàn)潘懋元、朱樂(lè)平:《高等職業(yè)教育政策變遷邏輯:歷史制度主義視角》,《教育研究》,2019年第3期;馮元、俞海寶:《我國(guó)特殊教育政策變遷的歷史演進(jìn)與路徑依賴——基于歷史制度主義分析范式》,《教育學(xué)報(bào)》,2017年第3期;王祈然、張宇恒:《歷史制度主義視野下我國(guó)美育政策變遷的制度邏輯——基于1978年以來(lái)國(guó)家政策文本的內(nèi)容分析》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》,2020年第1期;袁利平、李君筱:《我國(guó)高等教育扶貧政策的演進(jìn)邏輯與未來(lái)展望——基于歷史制度主義的視角》,《清華大學(xué)教育研究》,2021年第5期;李阿芳、王小英:《我國(guó)學(xué)前教育供給主體變遷的歷史發(fā)展邏輯——基于歷史制度主義的視角》,《學(xué)前教育研究》,2021年第12期;陳志其、蔡迎旗:《民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策的演進(jìn)脈絡(luò)與未來(lái)接續(xù)——基于歷史制度主義的視角》,《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》,2022年第7期。。目前,無(wú)論是從教育督導(dǎo)的角度還是學(xué)前教育制度的角度來(lái)看,對(duì)學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷的研究尚不完善。因此,運(yùn)用歷史制度主義理論作為學(xué)前教育督導(dǎo)政策研究的理論基礎(chǔ)及分析框架,梳理1977年以來(lái)學(xué)前教育督導(dǎo)制度的演進(jìn)特征,探討影響學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷的深層結(jié)構(gòu)及路徑依賴,有助于展望學(xué)前教育督導(dǎo)制度未來(lái)發(fā)展的走向。

一、我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)制度的歷史沿革

學(xué)前教育督導(dǎo)制度是教育督導(dǎo)制度與學(xué)前教育制度的下位概念,其根本維度居于二者之中。因此,確立學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷時(shí)段也與教育督導(dǎo)制度和學(xué)前教育制度的發(fā)展階段具有較高的一致性。在綜述前人對(duì)教育督導(dǎo)制度與學(xué)前教育制度的研究中,學(xué)者們?cè)趧澐謿v史階段時(shí)在以下幾個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)達(dá)成了共識(shí):其一,1977年,鄧小平同志助推我國(guó)教育督導(dǎo)制度的恢復(fù);其二,1995年,我國(guó)通過(guò)《中華人民共和國(guó)教育法》,將教育督導(dǎo)制度正式納入教育基本法,這一舉措意味著教育督導(dǎo)制度已經(jīng)成為我國(guó)教育的基本制度之一,并且得到法律的支持與保障;其三,2012年,接連發(fā)布了《教育督導(dǎo)條例》和《學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》,教育部成立教育督導(dǎo)局,領(lǐng)導(dǎo)教育督導(dǎo)規(guī)范化發(fā)展(4)參見(jiàn)蘇君陽(yáng):《重構(gòu)與發(fā)展:我國(guó)教育督導(dǎo)體制建設(shè)40年——基于組織機(jī)構(gòu)及其職能變遷的分析》,《中小學(xué)管理》,2018年第12期;曲鐵華、王洪晶:《我國(guó)學(xué)前教育制度變遷:軌跡、邏輯與趨勢(shì)》,《教育科學(xué)》,2020年第3期;袁媛、楊衛(wèi)安:《新中國(guó)成立70年學(xué)前教育的社會(huì)屬性定位與供給制度變遷》,《教育學(xué)術(shù)月刊》,2019年第10期;江夏:《建國(guó)70年城市學(xué)前教育供給制度變遷的演進(jìn)邏輯與未來(lái)路徑》,《教育科學(xué)》,2019年第3期。。于是,本文將1977年、1995年、2012年作為學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn),將1977年至2022年我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)政策變遷歷程劃分為依附階段、探索階段和獨(dú)立階段。

1.依附階段(1977—1995年):確立教育督導(dǎo)基本框架

“文化大革命”遺留下來(lái)的病癥嚴(yán)重影響了國(guó)家教育秩序。1977年,在鄧小平的直接推動(dòng)下,我國(guó)教育督導(dǎo)工作逐漸恢復(fù)正常。一方面,在教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的發(fā)展過(guò)程中,逐漸形成了教育督導(dǎo)體系。最初國(guó)家提出縣以上各級(jí)教育行政部門先設(shè)立督導(dǎo)試點(diǎn)機(jī)構(gòu),然后擴(kuò)大實(shí)行范圍。1985年,中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)制定《關(guān)于教育體制改革的決定》[2],將教育督導(dǎo)權(quán)下放到地方。次年,國(guó)務(wù)院將教育部視導(dǎo)室更名為國(guó)家教委督導(dǎo)司。1988年教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室成立,其職責(zé)有:組織對(duì)各地中等及其以下教育的督導(dǎo)評(píng)估和檢查驗(yàn)收,發(fā)布國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告,組織開(kāi)展全國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展水平和質(zhì)量監(jiān)測(cè)等。1994年,國(guó)家教育委員會(huì)廢止了教育督導(dǎo)司,成立教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室,并將其隸屬于基礎(chǔ)教育司。另一方面,從法律層面確立教育督導(dǎo)制度為教育基本制度之一。1989年,我國(guó)頒布了學(xué)前教育第一部行政法規(guī)《幼兒園管理?xiàng)l例》。1991年,國(guó)家教育委員會(huì)頒布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》中初步奠定了中國(guó)教育督導(dǎo)制度的法制基礎(chǔ),為我國(guó)教育督導(dǎo)工作搭建了基本框架。1995年,《中華人民共和國(guó)教育法》將教育督導(dǎo)制度作為我國(guó)教育基本法律的一部分,這意味著教育督導(dǎo)工作以法律的形式得到了確認(rèn)和鞏固。

該階段逐步建立了教育督導(dǎo)專門機(jī)構(gòu),明確了主要工作職責(zé)。教育督導(dǎo)制度進(jìn)入教育基本法意味著我國(guó)教育督導(dǎo)基礎(chǔ)性制度設(shè)計(jì)完成,但學(xué)前教育督導(dǎo)制度建設(shè)尚不明朗。

2.探索階段(1996—2011年):規(guī)范辦園行為,推進(jìn)縱橫發(fā)展

教育督導(dǎo)制度法律地位的確立加速了教育督導(dǎo)體系建設(shè)。1996年,《幼兒園工作規(guī)程》規(guī)定,幼兒園應(yīng)接受上級(jí)教育督導(dǎo)人員的檢查、監(jiān)督和指導(dǎo),建立教職工大會(huì)制度,加強(qiáng)民主管理和監(jiān)督。這實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育督導(dǎo)從接受外部督導(dǎo)到以教師代表會(huì)議為紐帶的內(nèi)部督導(dǎo),體現(xiàn)了教育督導(dǎo)客體行為方式從“遵從”走向“超越”[3]。1998年,教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室列入教育部18個(gè)職能司(廳、室)之一,建立健全了從中央到地方聯(lián)合戰(zhàn)線的教育督導(dǎo)體系。2000年,中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室印發(fā)的《關(guān)于原國(guó)家教委教育督導(dǎo)團(tuán)更名的批復(fù)》中,將“國(guó)家教委教育督導(dǎo)團(tuán)”更名為“國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)”。次年,根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》第39條的要求,堅(jiān)持督政與督學(xué)相結(jié)合,積極展開(kāi)對(duì)基礎(chǔ)教育熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的專項(xiàng)督導(dǎo)檢查[4]。學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育之基礎(chǔ),同時(shí)又是我國(guó)教育之“短板”,加強(qiáng)學(xué)前教育督導(dǎo)工作有利于提高學(xué)前教育質(zhì)量。2003年,在《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》的文件中,強(qiáng)調(diào)幼兒教育督導(dǎo)應(yīng)始終堅(jiān)持督政與督學(xué)相結(jié)合的原則,明確國(guó)家教育部門與省級(jí)教育行政單位的主要職責(zé),“國(guó)務(wù)院教育部門要制定幼兒教育工作督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法,省級(jí)人民政府要制定地方幼兒教育工作督導(dǎo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)”[5],規(guī)定教育行政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)幼兒教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的專項(xiàng)督導(dǎo)檢查工作。該文件首次提出建立相對(duì)獨(dú)立的幼兒教育督導(dǎo)制度。2005年5月,《國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)關(guān)于幼兒教育專項(xiàng)督導(dǎo)檢查公報(bào)》指出,對(duì)北京等6省(市)的幼兒教育工作進(jìn)行了專項(xiàng)督導(dǎo)檢查,并強(qiáng)調(diào)教育督導(dǎo)部門要將幼兒教育納入督導(dǎo)評(píng)估范疇[6]。該文件的頒布結(jié)束了此前教育督導(dǎo)不專門督導(dǎo)幼兒教育的歷史。2010年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》指出,各級(jí)教育督導(dǎo)部門要重視學(xué)前教育督導(dǎo)工作,多形式、多渠道地加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)、財(cái)政投入與安全管理等方面的督導(dǎo)檢查。

此階段國(guó)家教育督導(dǎo)的重心雖在“兩基”和“普九”,但學(xué)前教育督導(dǎo)制度建設(shè)緩慢建立。從形式上看,學(xué)前教育督導(dǎo)工作實(shí)行“外督”與“內(nèi)督”相結(jié)合;從內(nèi)容上看,從綜合督導(dǎo)轉(zhuǎn)向以問(wèn)題為導(dǎo)向的專項(xiàng)督導(dǎo);從體系上看,建立地方主導(dǎo)、多方參與的督導(dǎo)體系。

3.獨(dú)立階段(2012—2022年):精準(zhǔn)督導(dǎo),著力提升學(xué)前教育質(zhì)量

2012年后,我國(guó)教育督導(dǎo)進(jìn)入全面加強(qiáng)的階段。2012年8月26日,國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)成立,委員會(huì)由分管教育工作的國(guó)務(wù)委員和教育部部長(zhǎng)組成正副主任,教育督導(dǎo)力量大幅加強(qiáng),進(jìn)一步健全了我國(guó)教育督導(dǎo)體制建設(shè)。同年8月,國(guó)務(wù)院通過(guò)《教育督導(dǎo)條例》,這是我國(guó)第一部有關(guān)教育督導(dǎo)的行政法規(guī),對(duì)督導(dǎo)內(nèi)容、原則以及實(shí)施方式做出了明確的規(guī)定和要求。同時(shí),對(duì)違反督導(dǎo)規(guī)定的法律責(zé)任做出了明確的界定。2014年2月,國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)發(fā)布了《深化教育督導(dǎo)改革 轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見(jiàn)》,要求建立督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)三位一體的教育督導(dǎo)體系。在次年的12月,教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室改名為教育督導(dǎo)局,加掛國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室牌子。2020年2月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深化新時(shí)期教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》,這份文件被視為我國(guó)教育督導(dǎo)改革的重要綱領(lǐng)文件。2021年7月,為力促教育督導(dǎo)“長(zhǎng)牙齒”,《教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)辦法》就教育問(wèn)責(zé)情形、問(wèn)責(zé)方式、問(wèn)責(zé)程序做了詳細(xì)的規(guī)定[7]。目前,我國(guó)基本建構(gòu)出中國(guó)特色社會(huì)主義教育督導(dǎo)體制機(jī)制。

在我國(guó)教育督導(dǎo)體制機(jī)制日臻完善的過(guò)程中,獨(dú)立的學(xué)前教育督導(dǎo)制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。為充分滿足學(xué)前兒童的入園需求,2012年2月,教育部發(fā)布了《學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》,該文件明確規(guī)定了學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估的原則、內(nèi)容、形式等,以促使教育行政部門履行其對(duì)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的職責(zé)。同年11月,《關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》提出加強(qiáng)對(duì)幼兒園辦園資質(zhì)、教師資格、辦園行為、收費(fèi)等的監(jiān)管。2017年4月13日,《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》指出,在基本解決“入園難”“入園貴”問(wèn)題背景下,國(guó)家建立普及學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估制度。2017年4月18日,為貫徹新《幼兒園工作規(guī)程》,教育部隨后頒布《幼兒園辦園行為督導(dǎo)評(píng)估辦法》,規(guī)定學(xué)前督導(dǎo)內(nèi)容重點(diǎn)在辦園資質(zhì)、安全衛(wèi)生、保育教育、內(nèi)部管理等方面。次年,中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》,該文件規(guī)定“加強(qiáng)辦園行為督導(dǎo),實(shí)行幼兒園責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)制度”。2019年6月,教育部印發(fā)《幼兒園責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》。2020年2月,在教育部印發(fā)的《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評(píng)估辦法》中規(guī)定督導(dǎo)評(píng)估的對(duì)象為縣級(jí)人民政府,主要探討的方面包括普及普惠水平、政府保障情況、幼兒園保教質(zhì)量保障情況三個(gè)方面。2021年12月,《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》指出,扎實(shí)推進(jìn)縣域?qū)W前教育普及普惠發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作。2022年2月,為提升學(xué)前教育質(zhì)量、深化學(xué)前教育評(píng)價(jià)改革,《幼兒園保育教育質(zhì)量評(píng)估指南》出臺(tái),文件中指出幼兒園保育教育質(zhì)量評(píng)估工作要與已經(jīng)開(kāi)展的督導(dǎo)評(píng)估工作統(tǒng)籌規(guī)劃與實(shí)施。同月,伴隨《關(guān)于開(kāi)展中小學(xué)幼兒園校(園)長(zhǎng)任期結(jié)束綜合督導(dǎo)評(píng)估工作的意見(jiàn)》出臺(tái),其中,針對(duì)幼兒園園長(zhǎng)出臺(tái)了“綜合督導(dǎo)評(píng)估參考要點(diǎn)”。2012年以來(lái),在承繼和學(xué)習(xí)義務(wù)教育督導(dǎo)成績(jī)的基礎(chǔ)上,我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)目標(biāo)呈現(xiàn)出由低到高、督導(dǎo)對(duì)象從外到內(nèi)、督導(dǎo)樣態(tài)從綜合到精準(zhǔn),最終旨在著眼建設(shè)高質(zhì)量學(xué)前教育體系的特點(diǎn)。

二、我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷的制度邏輯

制度變遷是歷史制度主義研究范式的核心內(nèi)容,歷史制度主義以動(dòng)態(tài)性的觀點(diǎn)來(lái)審視制度變遷的原因及結(jié)果。1977年伊始,我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷有其獨(dú)特的深層結(jié)構(gòu)和路徑依賴。

1.深層結(jié)構(gòu)

歷史制度主義認(rèn)為宏觀的制度結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)各領(lǐng)域的制度變遷存在著不可忽略的影響[8]。從深層結(jié)構(gòu)的角度看我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)制度的變遷主要有政教體制、經(jīng)濟(jì)體制以及人口發(fā)展結(jié)構(gòu)等因素。

(1)我國(guó)政治體制與基本教育制度關(guān)聯(lián)學(xué)前教育督導(dǎo)制度的政治基礎(chǔ)和基本架構(gòu)。1996年《幼兒園工作規(guī)程》頒布,標(biāo)志著學(xué)前教育督導(dǎo)制度作為我國(guó)基礎(chǔ)教育督導(dǎo)制度建設(shè)的重要組成部分真正開(kāi)始實(shí)施。因此,關(guān)于我國(guó)依附階段的學(xué)前教育督導(dǎo)制度的深層結(jié)構(gòu)討論轉(zhuǎn)化成對(duì)我國(guó)教育督導(dǎo)制度早期變遷深層結(jié)構(gòu)的探討?！拔母铩焙?為了較快地恢復(fù)正常的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序,緩解人才短缺和斷層問(wèn)題,教育秩序亟待重整。黨的十一屆三中全會(huì)決定停止以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的政治路線,將全黨和全國(guó)人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)。在以鄧小平為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下,我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治建設(shè)走上正軌,教育體制得以恢復(fù)和發(fā)展,教育督導(dǎo)制度的重要性開(kāi)始慢慢顯現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)教育督導(dǎo)經(jīng)歷了督導(dǎo)機(jī)構(gòu)從依附走向獨(dú)立、教育督導(dǎo)人員專業(yè)素養(yǎng)不斷提高、督導(dǎo)從結(jié)果向過(guò)程延展、督導(dǎo)權(quán)威逐步加強(qiáng)的歷史變革[9]。教育督導(dǎo)制度法制化、體系化形塑了學(xué)前教育督導(dǎo)制度的基本架構(gòu)。

(2)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制營(yíng)造了我國(guó)學(xué)前督導(dǎo)制度變遷的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。1993年,《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》通過(guò),意味著我國(guó)正式進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)階段。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)全面深刻地影響了中國(guó)社會(huì)的各個(gè)方面。伴隨市場(chǎng)化的國(guó)有企業(yè)改革,教育產(chǎn)業(yè)化浪潮不斷襲來(lái),幼兒園社會(huì)化步伐不斷加快。1995年,《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見(jiàn)》提出“推進(jìn)幼兒教育逐步走向社會(huì)化”。幼兒教育社會(huì)化本質(zhì)上就是市場(chǎng)化和私有化,這使得學(xué)前教育具有的教育性和公益福利性受到挑戰(zhàn)。幼兒教育社會(huì)化政策導(dǎo)致幼兒教育事業(yè)發(fā)展的大滑坡。2001年,我國(guó)幼兒園總數(shù)為11.17萬(wàn)所,這一數(shù)據(jù)為改革開(kāi)放以來(lái)的最低;在園幼兒總數(shù)為2 021.8萬(wàn)人,這一數(shù)據(jù)為1991年以來(lái)最低[10]33。另一方面,幼兒園出現(xiàn)了辦園條件不達(dá)標(biāo)、管理混亂、保教質(zhì)量低劣、幼兒安全事故頻發(fā)等嚴(yán)重問(wèn)題[11]78。當(dāng)幼兒教育事業(yè)處于低谷時(shí),與此形成鮮明對(duì)比的是普及九年義務(wù)教育不斷深入細(xì)化、高等教育正在走上規(guī)模擴(kuò)張。幼兒教育成為我國(guó)教育事業(yè)的“短板”,“上幼難”“上幼貴”等問(wèn)題顯現(xiàn)。2005年,國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)派出督查組對(duì)北京、河南、山東、江蘇、吉林、湖南6省(市)進(jìn)行了專項(xiàng)督導(dǎo)檢查[6]。

(3)人口少子化帶來(lái)學(xué)前教育督導(dǎo)的中心轉(zhuǎn)移。黨的十八大以來(lái),學(xué)前教育事業(yè)取得歷史性進(jìn)步。2021年,全國(guó)共有幼兒園29.48萬(wàn)所,在園幼兒4 805.21萬(wàn)人,學(xué)前教育毛入園率88.1%[12]。盡管我國(guó)人口政策開(kāi)啟了高頻調(diào)整期,即2013年推出“單獨(dú)二孩”政策,2016年推出“全面二孩”政策,2021年5月31日實(shí)施“放開(kāi)三孩”政策,但是仍然沒(méi)有止住新增人口的斷崖式下降。我國(guó)出生嬰兒從2017年開(kāi)始持續(xù)下降,2021年出生嬰兒已經(jīng)是連續(xù)第五年下降。2022年8月1日,國(guó)家衛(wèi)生健康委黨組在《求是》雜志發(fā)文指出:我國(guó)總?cè)丝谠鏊佟笆奈濉逼陂g將進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)階段[13]。這是官方口徑第一次宣布我國(guó)總?cè)丝趯⒇?fù)增長(zhǎng)。人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代的到來(lái)將帶給學(xué)前教育革命性的影響,包括學(xué)前教育在內(nèi)的生育成本過(guò)高是影響育齡家庭生育意愿的最重要因素之一[14]?！捌占捌栈荨薄案哔|(zhì)量”將成為學(xué)前教育督導(dǎo)的中心。這是提高家庭生育意愿的重要舉措之一。“為黨育人,為國(guó)育才”將成為開(kāi)啟我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)的神圣使命。

2.路徑依賴

“路徑依賴”即在制度變遷中會(huì)出現(xiàn)舊制度在一定歷史時(shí)期內(nèi)駐存的現(xiàn)象[15]12。這不意味著一成不變地沿用之前的舊制度,而是可以對(duì)其進(jìn)行合理地繼承和發(fā)展。改革開(kāi)放之后,學(xué)前教育督導(dǎo)制度的價(jià)值取向鑲嵌于教育督導(dǎo)價(jià)值中且并未發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,其治理路徑呈現(xiàn)由單一走向多元的“漸進(jìn)性變遷”。歷史制度主義認(rèn)為,某一制度在最初的選擇中獲得優(yōu)勢(shì)之后,正反饋的效果可能會(huì)長(zhǎng)時(shí)間鎖定在這一制度上,導(dǎo)致制度難以退出。這種“回報(bào)遞增”的狀態(tài)具體表現(xiàn)為制度建構(gòu)成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期、協(xié)同效應(yīng)4個(gè)方面[16]。

(1)高昂的制度建構(gòu)成本。在1977年至2022年期間,我國(guó)的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了5次重要的轉(zhuǎn)型。1984年,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),教育部設(shè)立視導(dǎo)室。1986年,教育部視導(dǎo)室改名為國(guó)家教委督導(dǎo)司。1993年,國(guó)家教委教育督導(dǎo)團(tuán)成立。2000年,“國(guó)家教委教育督導(dǎo)團(tuán)”更名為“國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)”。2016年,教育督導(dǎo)局成立,并且正式掛上了國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室的標(biāo)識(shí)?？v觀教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的幾次變遷,可以看出教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的發(fā)展總體呈現(xiàn)出逐漸擺脫依附走向獨(dú)立的趨勢(shì),但目前仍未達(dá)到完全獨(dú)立的狀態(tài)。今日之教育督導(dǎo)局仍屬于教育部下屬機(jī)構(gòu)。2012年,國(guó)家發(fā)布了《教育督導(dǎo)條例》,其中規(guī)定:“國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱‘教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)’)在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使督導(dǎo)職能?！盵17]雖然該條規(guī)定暗示了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與教育行政部門應(yīng)該是同等地位的機(jī)構(gòu),但是如果將教育督導(dǎo)委員會(huì)提升為與教育部并列的機(jī)構(gòu),這涉及巨大的人事變動(dòng)和財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出。2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后,2018年中共中央又印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》,兩次綜合機(jī)構(gòu)改革都未升格教育督導(dǎo)局,要單獨(dú)實(shí)施改革根本是不可能的。建立完全獨(dú)立化的教育督導(dǎo)制度要增加“實(shí)施成本”“摩擦成本”。教育督導(dǎo)局內(nèi)設(shè)處室未專設(shè)“學(xué)前教育督導(dǎo)處”?！霸谠O(shè)計(jì)或進(jìn)入某一技術(shù)或制度領(lǐng)域的初始成本相當(dāng)高昂的時(shí)候,該組織的所有單位都有可能會(huì)固守原有選擇而不愿意進(jìn)入到另一種制度之中。”[16]

(2)學(xué)習(xí)效應(yīng)。歷史制度主義理論框架下,制度變遷是一個(gè)傳承延續(xù)的過(guò)程,其間充斥著制度記憶。決策精英們的認(rèn)知結(jié)構(gòu)受到過(guò)去政策產(chǎn)生的學(xué)習(xí)效果的影響,從而對(duì)他們的問(wèn)題界定的方案評(píng)估產(chǎn)生影響[18]。改革開(kāi)放至21世紀(jì)初期,我國(guó)教育督導(dǎo)的重點(diǎn)對(duì)象在中小學(xué)教育,特別是督導(dǎo)普及九年義務(wù)教育完成情況?！捌站拧倍綄?dǎo)工作為學(xué)前教育督導(dǎo)的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)與可參考學(xué)習(xí)的樣本。2001年,國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》,文件中明確應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)教育。2003年,《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》重申了前者的教育督導(dǎo)保障素質(zhì)教育發(fā)展的功用。此后,義務(wù)教育督導(dǎo)持續(xù)加強(qiáng),督導(dǎo)重點(diǎn)從“普九”全面驗(yàn)收到貧困地區(qū)“兩基”評(píng)估鞏固提高,從鞏固提高到優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。2012年,教育部繼續(xù)頒布了《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》和《學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》,將學(xué)前教育督導(dǎo)推向教育發(fā)展的風(fēng)口浪尖。2017年,《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》和《幼兒園辦園行為督導(dǎo)評(píng)估辦法》出爐。

(3)適應(yīng)性預(yù)期。適應(yīng)性預(yù)期是指行動(dòng)者基于過(guò)去發(fā)生的事情形成對(duì)未來(lái)發(fā)生事件的合理預(yù)期,減少事件發(fā)生的不確定性。行動(dòng)者根據(jù)對(duì)過(guò)去制度的認(rèn)可,產(chǎn)生適應(yīng)性預(yù)期,就會(huì)阻礙制度的變革。改革開(kāi)放至1996年,我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)處于一種有政策、無(wú)督導(dǎo)、半組織、半自發(fā)的游離狀態(tài),此階段是我國(guó)重視發(fā)展義務(wù)教育的時(shí)期,學(xué)前教育利益相關(guān)者對(duì)“自生自滅”的狀態(tài)產(chǎn)生了“適應(yīng)性預(yù)期”。2004年,國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)對(duì)北京等6省(市)進(jìn)行專項(xiàng)督導(dǎo)后,學(xué)前教育督導(dǎo)逐漸融入義務(wù)教育督導(dǎo)體系。除了上海、北京等城市外,我國(guó)地方教育行政部門缺乏專職學(xué)前教育管理人員。教育部督導(dǎo)局只設(shè)義務(wù)教育督導(dǎo)處。該組織機(jī)構(gòu)對(duì)義務(wù)教育督導(dǎo)系統(tǒng)的預(yù)期效果催生了學(xué)前教育督導(dǎo)的適應(yīng)性。但是,隨著學(xué)前教育督導(dǎo)越來(lái)越精細(xì)化,這種有適應(yīng)性的預(yù)期阻礙了后續(xù)政策變革的實(shí)施。這使得學(xué)前教育督導(dǎo)距離真正建立適合學(xué)前教育體系的督政、督學(xué)、評(píng)估檢測(cè)體系還有很長(zhǎng)的一段路要探索。

(4)協(xié)同效應(yīng)。各子系統(tǒng)內(nèi)部的聯(lián)系與子系統(tǒng)之間的聯(lián)系,以及組織與其所處環(huán)境之間的聯(lián)系,構(gòu)成了制度協(xié)同效應(yīng)[19]。有學(xué)者指出,我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估存在重官方輕民間,重他評(píng)輕自評(píng),督導(dǎo)評(píng)估人員構(gòu)成趨于行政化、臨時(shí)化等問(wèn)題[20]。造成這些問(wèn)題的原因?yàn)閷W(xué)前教育督導(dǎo)中的協(xié)同效應(yīng)尚未充分發(fā)揮出來(lái)。學(xué)前教育督導(dǎo)內(nèi)部系統(tǒng)利益相關(guān)者有幼兒園、教育主管部門、教育第三方評(píng)估隊(duì)伍等。三者中,幼兒園是最忙碌的被評(píng)估群體。教育主管部門持續(xù)的政策推進(jìn)、學(xué)前教育的復(fù)雜性考驗(yàn)評(píng)估隊(duì)伍的專業(yè)性等因素使得學(xué)前教育督導(dǎo)內(nèi)部協(xié)同性亟待改善。學(xué)前教育督導(dǎo)與義務(wù)教育督導(dǎo)兩個(gè)系統(tǒng)的特殊性也是二者之間協(xié)同的壁壘。因此,在學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷的路徑依賴中協(xié)同效應(yīng)是最弱的,故置于最后。

三、我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷的歷史啟示

上文立足歷史制度主義視野下分析了我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)制度的變遷歷程,欲僅僅從學(xué)前教育督導(dǎo)制度本身的沿革談啟示可能顯得片面與膚淺,因?yàn)橐曈蛴邢夼c現(xiàn)實(shí)遮蔽影響我們對(duì)未來(lái)的預(yù)知與判斷。假如放寬歷史的視野,將我國(guó)四十多年來(lái)的學(xué)前教育督導(dǎo)制度置身于更長(zhǎng)的時(shí)段、更廣的場(chǎng)域來(lái)預(yù)判未來(lái)的賡續(xù)可能更加合理?；仡櫢母镩_(kāi)放后我國(guó)教育制度,它的變遷經(jīng)歷了一個(gè)異于尋常的先“上”后“下”特點(diǎn):最早重視高等教育和義務(wù)教育(1977年、1986年),最晚重視學(xué)前教育(2010年),從影響我國(guó)教育制度變遷的深層結(jié)構(gòu)因素來(lái)看,這一過(guò)程具有合理性;從高等教育和義務(wù)教育角度看也具有合理性;但是從學(xué)前教育自身的角度來(lái)看,這一個(gè)過(guò)程既違反常識(shí)又背離常理。常識(shí)是學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)。按常識(shí)推演,要落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位,就要“堅(jiān)持基礎(chǔ)教育優(yōu)先發(fā)展”[21],要堅(jiān)持基礎(chǔ)教育優(yōu)先發(fā)展,就不能讓學(xué)前教育優(yōu)先發(fā)展落空。常理是二戰(zhàn)后的世界大國(guó)(包括1949至1977年的中國(guó))中學(xué)前教育即使不是優(yōu)先發(fā)展,基本也是與初等教育并列發(fā)展。值得欣慰的是,過(guò)去十年我國(guó)學(xué)前教育“取得了跨越式發(fā)展和歷史性成就”[22],我國(guó)學(xué)前教育實(shí)現(xiàn)基本普及。站在歷史與未來(lái)的交匯點(diǎn),筆者對(duì)我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷談兩點(diǎn)啟示。

1.我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)政策應(yīng)堅(jiān)持漸進(jìn)性變革模式

有學(xué)者認(rèn)為,“九五”期間學(xué)前教育政策經(jīng)歷了制度斷裂[23]。從我國(guó)整個(gè)教育制度變遷來(lái)看,學(xué)前教育政策斷裂期應(yīng)持續(xù)到2010年左右。但是,從上文關(guān)于學(xué)前教育督導(dǎo)政策關(guān)于三個(gè)階段的演進(jìn)特點(diǎn)來(lái)看,我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)政策整體呈漸進(jìn)性變革模式,而不是具有顛覆性的突變性變革模式。黨的十八大以來(lái),分別提出“辦好學(xué)前教育”“在幼有所育上取得新進(jìn)展”。2018年,《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》是以黨中央的名義出臺(tái)的改革開(kāi)放以來(lái)首份學(xué)前教育的文件,文件中明確了2035年學(xué)前教育發(fā)展的總體目標(biāo)。2020年印發(fā)《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》為教育督導(dǎo)改革做好了頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前,我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)制度總體是比較好的。正如有學(xué)者所言:“漸進(jìn)式教育制度變遷從方法上將常常帶有保守的特點(diǎn),它通常適用于相對(duì)平穩(wěn)且變化不大的環(huán)境,以及從整體上說(shuō)是較優(yōu)的現(xiàn)行教育制度。”[24]未來(lái)的學(xué)前教育督導(dǎo)制度變革不能再出現(xiàn)與常識(shí)、常理相沖突的問(wèn)題,要堅(jiān)持漸進(jìn)性變革模式,逐漸去掉教育的“短板”稱號(hào),讓“基礎(chǔ)”成為我國(guó)建設(shè)高質(zhì)量教育體系的“長(zhǎng)板”。

2.我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)政策應(yīng)強(qiáng)化協(xié)同效應(yīng)

上文已從成本效應(yīng)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、預(yù)期效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)等方面闡述了我國(guó)學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷的路徑依賴現(xiàn)象,其中,協(xié)同效應(yīng)較弱。為堅(jiān)持漸進(jìn)性變革模式,學(xué)前教育督導(dǎo)制度應(yīng)強(qiáng)化協(xié)同效應(yīng)。學(xué)前教育組織內(nèi)部的子系統(tǒng)較為復(fù)雜,從時(shí)間序列來(lái)看包括早期教育(0—3歲教育)和幼兒教育(4歲至入小學(xué)前的教育);從空間序列來(lái)看包括學(xué)前期的家庭教育、社區(qū)教育和制度化的托幼機(jī)構(gòu)教育[25];從利益相關(guān)者來(lái)看,涉及教育行政部門、幼兒園、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、幼兒家長(zhǎng)。學(xué)前教育組織緊密關(guān)聯(lián)的外部系統(tǒng)有小學(xué)一、二年級(jí)系統(tǒng)和3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)系統(tǒng)?！读x務(wù)教育課程方案(2022年版)》規(guī)定,注重幼小銜接,對(duì)小學(xué)一、二年級(jí)課程進(jìn)行合理的設(shè)計(jì),重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)將學(xué)習(xí)設(shè)計(jì)的活動(dòng)性、游戲性和生活化進(jìn)行融合[26]。這個(gè)新規(guī)彌合了原來(lái)幼小之間的鴻溝,增加了兩個(gè)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)度。嬰幼兒照護(hù)服務(wù)與保教工作具有交叉重合的關(guān)系,雖是兩個(gè)系統(tǒng),但具體工作有時(shí)難以分開(kāi)。有學(xué)者指出,家庭仍然是“幼有所育”的主要場(chǎng)域,社會(huì)服務(wù)是“幼有所育”的必要延伸[27]?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》規(guī)定社會(huì)協(xié)同中家庭教育指導(dǎo)服務(wù)是非常重要的一項(xiàng)舉措。這些理論和法律規(guī)定強(qiáng)調(diào)了家庭教育不應(yīng)在學(xué)前教育督導(dǎo)中空缺。從新時(shí)代學(xué)前教育內(nèi)外系統(tǒng)的構(gòu)成要素來(lái)看,學(xué)前教育督導(dǎo)應(yīng)該改變過(guò)去學(xué)前教育督導(dǎo)等于幼兒園督導(dǎo)的做法,如何更好地促進(jìn)托幼小一體化、家園社協(xié)同共進(jìn),學(xué)前教育內(nèi)外系統(tǒng)協(xié)調(diào)配合是未來(lái)學(xué)前教育督導(dǎo)政策體系的努力方向。在國(guó)家推進(jìn)教育治理體系,深入實(shí)施“管辦評(píng)”改革過(guò)程中應(yīng)該堅(jiān)持督政、督學(xué)、評(píng)估檢測(cè)一體化,讓教育行政部門、幼兒園、評(píng)估機(jī)構(gòu)協(xié)同共謀幼兒發(fā)展的好環(huán)境。