白珂

摘要：在推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，鄉(xiāng)村作為基層治理的基本單元，是治理的重要一環(huán)，在完善社會(huì)治理的“最后一公里”中，顯得尤為必要。通過(guò)梳理我國(guó)鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的歷史演進(jìn)和多元主體參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題，提出宣傳樹(shù)立多元主體協(xié)同治理理念；平衡利益差異，實(shí)現(xiàn)多元參與主體的共贏；完善鄉(xiāng)村治理體系，提高參與主體的積極性，以推動(dòng)多元主體參與鄉(xiāng)村治理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；多元主體參與；協(xié)同治理

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2023）05-0038-03

鄉(xiāng)村治理作為我國(guó)基層治理的重要一環(huán)，是提升我國(guó)治理水平的重要抓手。鄉(xiāng)村治理過(guò)程中包括基層政權(quán)組織、社會(huì)組織、村民等眾多參與主體，推動(dòng)不同主體參與鄉(xiāng)村治理，有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。但需要了解的是，多元主體參與下的鄉(xiāng)村治理依舊存在一些問(wèn)題。鑒于此，探求目前鄉(xiāng)村治理存在的問(wèn)題以及相應(yīng)措施十分必要。

一、我國(guó)鄉(xiāng)村治理主體的歷史結(jié)構(gòu)演進(jìn)與特點(diǎn)

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式影響著鄉(xiāng)村治理主體，研究鄉(xiāng)村治理的主體，離不開(kāi)對(duì)鄉(xiāng)村治理模式的探究。以鄉(xiāng)村治理主體為主線，通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)得到，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理主要分為四個(gè)階段。

（一）新中國(guó)成立到社會(huì)主義改造基本完成（1949—1956年）

從新中國(guó)成立到社會(huì)主義改造基本完成這個(gè)階段，我國(guó)鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)同時(shí)也完成了從“龐雜”到人民公社一元化的轉(zhuǎn)變。在這一階段，我國(guó)政府主要是以鄉(xiāng)村土地關(guān)系為切入點(diǎn)進(jìn)行鄉(xiāng)村政權(quán)的調(diào)整，農(nóng)業(yè)互助合作組和鄉(xiāng)村黨組織在全國(guó)范圍內(nèi)得到迅速建立，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村政治秩序被逐漸打破，鄉(xiāng)村惡勢(shì)力被廢除。與此同時(shí)，政務(wù)院于1950年12月頒布《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，對(duì)鄉(xiāng)村人民代表會(huì)議與人民政府的職權(quán)等做出了明確的規(guī)定[1]。并在1954年《中華人民共和國(guó)憲法》中正式賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為基層政權(quán)的合法性地位，之后我國(guó)鄉(xiāng)村進(jìn)入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理模式。在土地改革期間，政府工作組也挑選培養(yǎng)各方面表現(xiàn)優(yōu)異的農(nóng)民使其成為新的鄉(xiāng)村權(quán)力，通過(guò)土地改革和新的鄉(xiāng)村權(quán)力精英將國(guó)家政權(quán)發(fā)展至鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的政權(quán)建設(shè)。整體而言，在這一階段，通過(guò)建立縱向高度統(tǒng)一的治理體系，打通了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與國(guó)家的聯(lián)系，鄉(xiāng)村成為國(guó)家政權(quán)體系的一部分。

（二）社會(huì)主義改造基本完成到改革開(kāi)放前（1957—1977年）

社會(huì)主義改造基本完成到改革開(kāi)放前這一階段，人民公社是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的唯一主體。1956年社會(huì)主義改造基本完成之后，我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，如何改變落后的面貌，探索中國(guó)特色社會(huì)主義道路，早日建成現(xiàn)代化工業(yè)強(qiáng)國(guó)成為當(dāng)時(shí)擺在黨和國(guó)家面前的首要任務(wù)。此后人民公社化運(yùn)動(dòng)高漲。人民公社是一種具有濃厚政治傾向的全能主義鄉(xiāng)村治理模式，是社會(huì)主義社會(huì)和社會(huì)主義政權(quán)在鄉(xiāng)村的基層單位，是農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，農(nóng)民作為生產(chǎn)隊(duì)的社員被完全納入人民公社之中，也打破了傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)以血緣和宗族為紐帶的組織形式。整體而言，作為“政社合一”的鄉(xiāng)村治理主體，人民公社是特殊社會(huì)發(fā)展下的時(shí)代產(chǎn)物，對(duì)國(guó)家政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了重要影響，一方面在集中整合資源上優(yōu)勢(shì)明顯，但在另一方面束縛了農(nóng)民發(fā)展的積極性，阻礙了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展[2]。

（三）人民公社解體到鄉(xiāng)政村治（1978—1987年）

人民公社解體到鄉(xiāng)村二元結(jié)構(gòu)的初步形成這一階段，“鄉(xiāng)村政治”體制下的二元治理主體結(jié)構(gòu)開(kāi)始發(fā)展，“鄉(xiāng)政”與“村治”是國(guó)家和鄉(xiāng)村之間形成的新的治理格局。作為國(guó)家在鄉(xiāng)村地區(qū)的代理人，基層政權(quán)組織依法履行其相關(guān)的行政職能；鄉(xiāng)村企業(yè)迅速發(fā)展，一些農(nóng)民轉(zhuǎn)而成為鄉(xiāng)村企業(yè)家；農(nóng)民也開(kāi)始依法行使自己的民主權(quán)利，實(shí)行村民自治等。整體而言，在這一階段，我國(guó)“鄉(xiāng)政村治”的治理格局初步形成，鄉(xiāng)村治理的主體開(kāi)始朝著多元化的方向發(fā)展。

（四）鄉(xiāng)政村治到多元主體參與治理（1988—2012年）

鄉(xiāng)政村治到多元主體參與治理這一階段，我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了較大的成績(jī)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，帶來(lái)鄉(xiāng)村內(nèi)部利益的復(fù)雜化，村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家等利益訴求多元化，引發(fā)了不同群體之間的矛盾和沖突。為了緩解鄉(xiāng)村發(fā)展帶來(lái)的沖突與矛盾，在取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家開(kāi)始進(jìn)一步減少對(duì)鄉(xiāng)村治理的干預(yù)，開(kāi)始提倡建設(shè)新農(nóng)村，鄉(xiāng)政村治得以鞏固發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的擴(kuò)大使其成為促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要力量，社會(huì)組織開(kāi)始關(guān)注鄉(xiāng)村，一部分參與到了鄉(xiāng)村治理之中；村民的政治意識(shí)不斷提升，也積極參與到鄉(xiāng)村治理的過(guò)程之中。整體而言，在這一時(shí)期，我國(guó)“鄉(xiāng)政村治”的治理格局得以發(fā)展和鞏固，不同的主體也開(kāi)始參與到鄉(xiāng)村治理的過(guò)程之中。

（五）多元主體參與鄉(xiāng)村治理格局初步形成（2013年—至今）

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，治理水平和治理體系的現(xiàn)代化日益凸顯。作為基層治理的最重要一環(huán)，鄉(xiāng)村治理成為提升我國(guó)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重中之重。在此背景下，農(nóng)村基層黨組織的核心地位更加突出，以黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新是必然要求；社會(huì)組織、企業(yè)在國(guó)家政策的激勵(lì)下，積極參與到鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，成為鄉(xiāng)村治理的重要輔助，為鄉(xiāng)村帶來(lái)資金、技術(shù)、人才，推動(dòng)了鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；農(nóng)民的主體地位得以提升等。整體而言，黨的十八大以來(lái)，以農(nóng)村基層黨組織為核心的多元主體參與鄉(xiāng)村治理格局初步形成，有效地推動(dòng)了我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、多元主體參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀與意義

（一）鄉(xiāng)村治理的多元參與主體現(xiàn)狀

1.基層政府。作為鄉(xiāng)村治理中國(guó)家政治方針政策的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國(guó)家政權(quán)體系中處于底層，但卻是鄉(xiāng)村治理的實(shí)施者。作為國(guó)家基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是連接國(guó)家與農(nóng)村的橋梁，代表國(guó)家行使權(quán)力，對(duì)國(guó)家的相關(guān)政策方針進(jìn)行落地實(shí)行，是鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的直接責(zé)任主體，是國(guó)家政權(quán)在基層的代理人。

2.基層黨組織。農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村建設(shè)、發(fā)展的過(guò)程中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，基層黨組織通過(guò)加強(qiáng)黨建工作，引導(dǎo)廣大黨員發(fā)揚(yáng)先鋒模范的帶頭作用，積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。

3.村委會(huì)。在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，村委會(huì)作為社會(huì)性行動(dòng)者具有“政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)‘三合一’的綜合性質(zhì)”[3]，是村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，村委會(huì)具有橋梁紐帶的作用，協(xié)調(diào)各個(gè)參與主體之間的關(guān)系，將居民的實(shí)際需求傳遞給其他參與主體。

4.社會(huì)組織。社會(huì)組織即營(yíng)利性組織和非營(yíng)利性組織，也是鄉(xiāng)村治理重要的參與者之一。近幾年在國(guó)家相關(guān)政策方針的激勵(lì)下，越來(lái)越多的社會(huì)組織投入到鄉(xiāng)村治理之中，為鄉(xiāng)村的發(fā)展帶來(lái)了資金、技術(shù)、人才等，為鄉(xiāng)村帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇，激活了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，為鄉(xiāng)村居民帶來(lái)了新的經(jīng)濟(jì)收入等。

5.農(nóng)村居民。在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，農(nóng)村居民是最主要的參與者。當(dāng)前，隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村居民外流嚴(yán)重，青年人或以教育或以經(jīng)濟(jì)等為原因，離開(kāi)鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村人口目前主要以留守老人和留守兒童為主，造成鄉(xiāng)村人才匱乏、鄉(xiāng)村空心化等，不利于鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。

（二）多元主體參與鄉(xiāng)村治理的意義

1.多元主體參與符合鄉(xiāng)村振興的要求。當(dāng)前在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中還存在許多問(wèn)題，影響著鄉(xiāng)村振興的有效實(shí)現(xiàn)。2018年中央一號(hào)文件指出，“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)?！蓖七M(jìn)多元主體參與到鄉(xiāng)村治理之中，各個(gè)主體在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中發(fā)揮積極的作用，是解決目前鄉(xiāng)村治理過(guò)程中存在問(wèn)題的有效途徑，也是鄉(xiāng)村治理有效的前提，更是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求[4]。

2.多元主體參與推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。大力推動(dòng)多元主體參與到鄉(xiāng)村治理之中從現(xiàn)實(shí)作用來(lái)看，對(duì)我國(guó)的鄉(xiāng)村治理的發(fā)展有著積極的作用。首先，推動(dòng)多元主體參與鄉(xiāng)村治理，相關(guān)社會(huì)組織、營(yíng)利性企業(yè)可以參與到鄉(xiāng)村建設(shè)之中。營(yíng)利性和非營(yíng)利性企業(yè)參與鄉(xiāng)村治理，可以為鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展帶來(lái)資金、技術(shù)等，鄉(xiāng)村和企業(yè)可以實(shí)現(xiàn)共贏；社會(huì)公益組織參與鄉(xiāng)村治理之中，可以為鄉(xiāng)村治理、村民等提供更多專業(yè)性的服務(wù)，如慈善組織的參與，可以幫助鄉(xiāng)村孤寡老人、留守兒童等，為他們的生活、學(xué)習(xí)等提供幫助，緩解一些留守老人兒童所帶來(lái)的問(wèn)題；再如環(huán)境保護(hù)組織參與到鄉(xiāng)村治理之中，可以為鄉(xiāng)村居民現(xiàn)場(chǎng)普及環(huán)境保護(hù)的相關(guān)知識(shí)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)咨詢、環(huán)保視頻等提高村民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)；再如，一些社會(huì)公益性質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)組織加入鄉(xiāng)村治理之中，為農(nóng)民提供免費(fèi)的醫(yī)療服務(wù)，可以有效地提高村民的醫(yī)療衛(wèi)生水平等[5]。總之，多元主體參與到鄉(xiāng)村治理之中，從現(xiàn)實(shí)作用的角度而言，可以推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的進(jìn)一步發(fā)展，有利于鄉(xiāng)村資金、技術(shù)、人才的進(jìn)入。

三、多元主體參與鄉(xiāng)村治理存在的問(wèn)題

（一）多元治理主體觀念落后

當(dāng)前在我國(guó)鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中依舊存在著傳統(tǒng)的政府“一元化”管理的觀念。政府“一元化”的管理曾在一定的歷史時(shí)期發(fā)揮過(guò)積極有效的作用，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和服務(wù)型政府理念的普及，這種“一元化”的治理方式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求[6]。但在實(shí)際的鄉(xiāng)村治理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，這種政府“一元化”的治理觀念依舊存在，行政式的管理方式在執(zhí)行過(guò)程中有時(shí)容易脫離實(shí)際，甚至可能導(dǎo)致居民不滿，影響服務(wù)型政府的建設(shè)，導(dǎo)致在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中難以形成有效的治理主體。

（二）多元治理主體的利益訴求存在差異

鄉(xiāng)村治理多元參與主體既有基層政權(quán)、居民，也有營(yíng)利性和非營(yíng)利性企業(yè)和社會(huì)組織，各自立場(chǎng)存在差異，在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中容易出現(xiàn)矛盾和沖突。例如，鄉(xiāng)村的基層政權(quán)組織的訴求是貫徹落實(shí)國(guó)家的相關(guān)方針政策，完成黨和國(guó)家的政治任務(wù)；社會(huì)組織的訴求是通過(guò)參與鄉(xiāng)村治理以擴(kuò)大自身知名度，獲得社會(huì)認(rèn)可度和一定的經(jīng)濟(jì)利益；而企業(yè)則是希望通過(guò)加入鄉(xiāng)村治理之中，在擴(kuò)大企業(yè)知名度的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大產(chǎn)值，開(kāi)拓企業(yè)新的生產(chǎn)鏈以獲得經(jīng)濟(jì)效益；鄉(xiāng)村居民作為鄉(xiāng)村治理的主體，則是希望通過(guò)鄉(xiāng)村振興，拉動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加個(gè)人收入，以此來(lái)改善生活水平。不同參與主體的訴求不同，就在一定程度上造成了矛盾和沖突，阻礙了多元主體參與鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程。

（三）鄉(xiāng)村治理體系不健全

當(dāng)前，在我國(guó)鄉(xiāng)村治理中，多元參與主體的參與度存在差異，參與主體的地位也不同。例如，基層政權(quán)在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中處于領(lǐng)導(dǎo)的核心地位，居民和社會(huì)組織、企業(yè)等在鄉(xiāng)村治理體系中處于從屬地位，且參與意識(shí)薄弱。鄉(xiāng)村治理過(guò)程中地位的不同，會(huì)導(dǎo)致不同參與主體的參與積極性和參與度不高，阻礙了多元主體參與到鄉(xiāng)村治理之中[7]。

四、進(jìn)一步優(yōu)化多元主體參與鄉(xiāng)村治理的對(duì)策

（一）宣傳樹(shù)立多元主體協(xié)同治理理念

傳統(tǒng)治理理念的存在影響著多元主體參與鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展，需要使各個(gè)參與主體樹(shù)立協(xié)同治理的理念。通過(guò)解讀、宣傳等方式，使居民等不同主體了解當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀、具體措施政策等，樹(shù)立協(xié)同治理的理念。農(nóng)村社區(qū)也可以通過(guò)舉辦社區(qū)活動(dòng)，提升居民的社區(qū)認(rèn)同感，號(hào)召村民積極參與到鄉(xiāng)村治理之中，豐富多元主體參與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵。

（二）平衡利益差異，實(shí)現(xiàn)多元參與主體的共贏

不同參與主體的訴求不同，就在一定程度上造成了矛盾和沖突，阻礙了多元主體參與鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程。進(jìn)一步推進(jìn)多元主體參與鄉(xiāng)村治理，就需要平衡各主體之間的利益差異，以實(shí)現(xiàn)共贏，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程。在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，基層政權(quán)、企業(yè)、村民等各個(gè)參與主體在達(dá)成各自參與訴求的同時(shí)，在合法合理的前提下都需要兼顧其他參與主體的利益訴求，尋求不同參與主體之間的利益平衡點(diǎn)，以此實(shí)現(xiàn)各個(gè)參與主體之間的合作共贏。通過(guò)平衡不同的利益訴求，才能緩解鄉(xiāng)村治理過(guò)程中不同參與主體之間的關(guān)系，化解其沖突與矛盾，共同營(yíng)造多元主體參與鄉(xiāng)村治理的良好環(huán)境[8]。

（三）完善鄉(xiāng)村治理體系，提高參與主體的積極性

在我國(guó)鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，鄉(xiāng)村治理體系的不健全在一定程度上導(dǎo)致不同參與主體之間參與程度和參與積極性不高，因此要推進(jìn)多元主體參與到鄉(xiāng)村治理之中，就需要健全鄉(xiāng)村治理體系。當(dāng)前，在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，村民以及社會(huì)組織從屬于基層政權(quán)組織，處于弱勢(shì)地位。在此現(xiàn)狀下，需要進(jìn)一步完善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，提高村民、企業(yè)、社會(huì)組織的參與地位，以此來(lái)增強(qiáng)其參與鄉(xiāng)村治理的積極性，促進(jìn)不同主體的協(xié)同治理水平[9]。

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