宋才發(fā)

(1.廣西民族大學(xué),廣西 南寧 5300062.中央民族大學(xué)法學(xué)院,北京 100081)

民族地區(qū)是我國(guó)物種資源最富集、生態(tài)環(huán)境最優(yōu)美的區(qū)域,也是當(dāng)下生態(tài)環(huán)境發(fā)展最敏感、最脆弱的區(qū)域,更是維系和保障整個(gè)國(guó)家生態(tài)安全的要害區(qū)域。建立和完善民族地區(qū)縱向和橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)于民族地區(qū)恢復(fù)和建設(shè)良好的生態(tài)環(huán)境狀態(tài),具有極為重要的促進(jìn)作用和積極意義。2018年“憲法修正案”把“生態(tài)文明”“和諧美麗”“新發(fā)展理念”寫進(jìn)《憲法》序言;[1]22021年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》),把“綠色原則”和生態(tài)保護(hù)的相關(guān)條款盡收囊中,從而為民族地區(qū)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境法治建設(shè)搭建了一個(gè)適宜的框架。以《民法典》為起點(diǎn)的法律體系生態(tài)化,[2]標(biāo)志著新時(shí)代新階段民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)達(dá)到了前所未有的新高度。

一、民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償問題的緣起

(一)人與自然是息息相關(guān)的生命共同體

人與自然和諧共生是民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的前提。我國(guó)的少數(shù)民族地區(qū)多處于長(zhǎng)江、黃河中上游地區(qū),由于長(zhǎng)期處于相對(duì)落后、封閉或半封閉的自然狀態(tài)之下,人們多習(xí)慣于以傳統(tǒng)陳舊的生產(chǎn)方式謀求生存發(fā)展,掠奪性開發(fā)往往超過生態(tài)系統(tǒng)的承載能力,破壞了生態(tài)系統(tǒng)的平衡狀態(tài)和良性循環(huán)。尤其是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全,加劇了區(qū)域發(fā)展的嚴(yán)重失衡,導(dǎo)致民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理不堪重負(fù)。保護(hù)民族地區(qū)“藍(lán)天白云”“綠水青山”的任務(wù),相較于其他地區(qū)顯得更加艱巨和繁重。長(zhǎng)江、黃河中上游地區(qū)是我國(guó)一道天然的生態(tài)屏障,良好的生態(tài)環(huán)境是長(zhǎng)江、黃河中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障,是民生福祉最基本、最普惠的必需品和公共品,人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的滿足,離不開人與自然的和諧共生。長(zhǎng)江、黃河中上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境一旦遭到嚴(yán)重破壞,人民群眾的生命安全、身體健康狀況必將受到嚴(yán)峻的威脅,整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也必將受到嚴(yán)峻的約束。

黨的二十大報(bào)告提出,以中國(guó)式現(xiàn)代化推進(jìn)人與自然之間和諧共生的關(guān)系,突出體現(xiàn)了新時(shí)代人與自然是相互依賴、共存共生的“生命共同體”關(guān)系。為了滿足人民群眾對(duì)美好幸福生活日益增長(zhǎng)的需要和期盼,中國(guó)式現(xiàn)代化需要重視“金山銀山”,更需要重視“綠水青山”,因?yàn)椤熬G水青山”在本質(zhì)上就是“金山銀山”。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中還指出,新時(shí)代新階段要“站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展”[3]。過去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)那種片面追求GDP數(shù)字增長(zhǎng),放任水土流失、生態(tài)污染、土地荒漠化的老路不能再走了,事實(shí)上也走不通、走不下去了。建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,是總結(jié)我國(guó)現(xiàn)代化歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后得出的科學(xué)認(rèn)知。

生態(tài)環(huán)境問題,在本質(zhì)上是一種發(fā)展方式和生活方式問題,環(huán)境就是民生、藍(lán)天就是幸福、青山就是美麗,絕對(duì)不能用一時(shí)的“金山銀山”,去犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利好的“綠水青山”。人與自然和諧共生關(guān)系的高度,要求每個(gè)人自覺地維護(hù)周邊的清潔、美麗和寧?kù)o,不僅要滿足自己生產(chǎn)生活的現(xiàn)實(shí)需要,而且要符合自然規(guī)律和生態(tài)規(guī)律,保持自然環(huán)境的完整、有序、穩(wěn)定和美麗。即是說,必須在尊重自然規(guī)律、遵循生態(tài)環(huán)境發(fā)展差異性的基礎(chǔ)上,積極倡導(dǎo)人們簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的出行方式和生活習(xí)慣,以體現(xiàn)維護(hù)自然界的完整有序和獲取自然資源滿足生產(chǎn)生活需要的辯證統(tǒng)一[4]。

(二)站在人與自然和諧共生的高度謀劃現(xiàn)代化發(fā)展路徑

生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償是建立共同富裕長(zhǎng)效機(jī)制的重要途徑。建立健全民族地區(qū)橫向生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制,是不斷滿足人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境日益增長(zhǎng)需要的必然要求。它在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全基線中的地位和作用極為凸顯,是民族地區(qū)建立共同富裕長(zhǎng)效機(jī)制的一條重要途徑。橫向生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的突出價(jià)值,在于能夠促使民族地區(qū)不同區(qū)域、不同群體之間,通過協(xié)商方式達(dá)成彼此合作,為生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)的人們提供合理的收入來源,實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金從生態(tài)產(chǎn)品受益者向環(huán)境保護(hù)奉獻(xiàn)者轉(zhuǎn)移,發(fā)揮橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)社會(huì)公平的作用。

人與自然和諧共生是中國(guó)式現(xiàn)代化和人類文明新形態(tài)的本質(zhì)要求,生態(tài)文明是執(zhí)政黨帶領(lǐng)人民創(chuàng)造的人類文明新形態(tài)的重要維度,是新形態(tài)文明的突出表現(xiàn)和重要標(biāo)志。面對(duì)人類生存環(huán)境日趨嚴(yán)峻、生態(tài)環(huán)境損害日趨嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)狀況,我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè),必須遵循生態(tài)和諧的底線思維,把人與自然和諧共生作為底線原則和根本規(guī)范,時(shí)刻牢記發(fā)展底線不能突破的基本原則,尋求和謀劃中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的新路徑[4]。民族地區(qū)的地方政府擁有動(dòng)員和調(diào)用社會(huì)資源的能力,是彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境保護(hù)不足、生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)失靈的主導(dǎo)力量,要通過政府的權(quán)威作用推進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償制度和機(jī)制建設(shè),協(xié)調(diào)好生態(tài)保護(hù)者與受益者之間的利益關(guān)系,實(shí)現(xiàn)多渠道補(bǔ)償、提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男屎托б妗Ｔ凇笆奈濉币?guī)劃實(shí)施期間乃至更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的底線已經(jīng)不再只是“不破壞生態(tài)環(huán)境”,而是如何實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生,必須把發(fā)展的可持續(xù)性貫穿社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。

面對(duì)如火如荼的鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,需要站在人與自然和諧共生的戰(zhàn)略高度,樹立生態(tài)文明意識(shí),用綠色發(fā)展理念推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展,在完善生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步提高生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的質(zhì)量和水平,嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督,形成農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的綜合性指標(biāo)體系,提高生態(tài)治理的效能和效益。當(dāng)下構(gòu)建農(nóng)村、農(nóng)業(yè)新發(fā)展理念和新格局的重點(diǎn),是扎實(shí)推進(jìn)“綠色低碳”發(fā)展,提高生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平[4],更好地滿足人民群眾對(duì)美好生活和優(yōu)美環(huán)境的需要。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),“生態(tài)環(huán)境保護(hù)就是造福人民的百年大計(jì)”[5],必須把人民的生態(tài)福祉作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要價(jià)值目標(biāo),創(chuàng)造優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、提供盡可能多的生態(tài)產(chǎn)品,更好地滿足人民對(duì)優(yōu)美生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)環(huán)境的需要。

(三)全方位推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度及相關(guān)領(lǐng)域制度改革

全方位推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要構(gòu)建全方位推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的大格局。構(gòu)建以共同富裕為本質(zhì)特征的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,必須遵循人本主義邏輯、以人民為中心,形成以“人的全面發(fā)展”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的邏輯框架。作為公共產(chǎn)品的生態(tài)環(huán)境,能夠有效解決外部性所帶來的“搭便車”問題,使人人都能夠平等地享有和享受良好的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是事關(guān)民生福祉的重大社會(huì)問題和重大政治問題,也是落實(shí)民族地區(qū)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段,必須全方位推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度及相關(guān)領(lǐng)域的制度改革,尤其要建立健全長(zhǎng)江、黃河上游區(qū)域生態(tài)保護(hù)的橫向補(bǔ)償制度。

從民法的視角看,生態(tài)保護(hù)橫向補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境利益受益者承擔(dān)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體,遵循“誰受益,誰補(bǔ)償”的責(zé)任分擔(dān)原則。由于地方政府是平衡生態(tài)環(huán)境利益等公共利益的主體,在制定橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、訂立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議、統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金發(fā)放諸多方面,履行著政府職能和承擔(dān)著義不容辭的責(zé)任。同時(shí)環(huán)境及生態(tài)產(chǎn)品的公共性特征決定了當(dāng)?shù)卣谏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償中的職能角色定位。橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償義務(wù)主體,應(yīng)當(dāng)以作為國(guó)家執(zhí)行主體的地方政府為主,代表公眾建立生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,引導(dǎo)多方利益主體將環(huán)境領(lǐng)域的“利益獨(dú)享”轉(zhuǎn)化為“利益共享”,把環(huán)境責(zé)任由“獨(dú)立承擔(dān)”轉(zhuǎn)化為“共同承擔(dān)”,將利益的“競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)化為利益的“競(jìng)合”[6]。

因此,《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》強(qiáng)調(diào),要構(gòu)建全方位推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的大格局,“完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,加快健全有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償協(xié)調(diào)推進(jìn)、強(qiáng)化激勵(lì)與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”,“推動(dòng)全社會(huì)形成尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的思想共識(shí)和行動(dòng)自覺,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型,建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”[7]。作為法規(guī)性的指導(dǎo)意見,在其“工作原則”中強(qiáng)調(diào),要“全面推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度及相關(guān)領(lǐng)域改革,加強(qiáng)各項(xiàng)制度的銜接配套”“按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律,完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”[7]。尤其要健全“以生態(tài)環(huán)境要素為實(shí)施對(duì)象的分類補(bǔ)償制度”,綜合考慮生態(tài)保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況,以及生態(tài)保護(hù)的實(shí)際成效等諸多因素,依法依規(guī)合理地確定補(bǔ)償額度和區(qū)域性補(bǔ)償水平,對(duì)不同區(qū)域、不同要素的生態(tài)保護(hù)成本予以適度補(bǔ)償[7]。要發(fā)揮地方政府開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、落實(shí)生態(tài)保護(hù)責(zé)任的主導(dǎo)作用,引導(dǎo)社會(huì)各方共同參與,運(yùn)用法律手段規(guī)范生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為,逐步完善市場(chǎng)有效調(diào)節(jié)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體制機(jī)制[7]。

二、構(gòu)建和完善民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度體系

(一)構(gòu)建以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為核心的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體系

生態(tài)損害補(bǔ)償與生態(tài)損害賠償存在區(qū)別。2017年8月中辦、國(guó)辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》,把“生態(tài)環(huán)境損害”界定為“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變,以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。”[8]為落實(shí)習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的重要講話精神,扎實(shí)做好長(zhǎng)江、黃河流域生態(tài)補(bǔ)償工作,財(cái)政部等四部門聯(lián)合發(fā)布《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》,要求在黃河全流域“探索建立具有示范意義的全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償模式”[9]。把全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度建設(shè)同具體補(bǔ)償方式結(jié)合起來,以制度建設(shè)保障全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利落地和實(shí)施,揭示出全流域內(nèi)9個(gè)省(區(qū))之間建起了補(bǔ)償主體和受償主體沒有任何強(qiáng)制命令的、相互平等的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系[10]。

生態(tài)補(bǔ)償最初的含義僅僅是自然生態(tài)補(bǔ)償,后來逐漸演變成為調(diào)整環(huán)境資源利用和保護(hù)的利益平衡關(guān)系的重要法律手段。在長(zhǎng)江、黃河跨區(qū)域流域生態(tài)保護(hù)和治理視域下,橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是對(duì)上游地區(qū)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償,補(bǔ)償主體也僅限定于上下游政府及共同的上級(jí)政府。從法理上講,橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)規(guī)范的形成、落實(shí)實(shí)施指導(dǎo)產(chǎn)生社會(huì)關(guān)系效果的整個(gè)運(yùn)行過程的綜合原理[11]。民族地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的制定和實(shí)施,既要凸顯實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值,又要兼顧經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的效率與公平。促使橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制通過實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值,激發(fā)人們?cè)谔岣吒纳粕鷳B(tài)環(huán)境效率的同時(shí),實(shí)現(xiàn)人均可支配收入的增加。新時(shí)代新階段橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和運(yùn)作,以“人的全面發(fā)展”為根本目標(biāo),既包括人均收入的提升,也包括人的能力的提升,在調(diào)動(dòng)人們積極性的同時(shí),實(shí)現(xiàn)“人的發(fā)展”和“物的發(fā)展”雙贏。為了調(diào)整民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,原本發(fā)力于長(zhǎng)江、黃河流域水質(zhì)管理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,獲得了社會(huì)的廣泛關(guān)注和應(yīng)用。

體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)涵和發(fā)揮預(yù)防、恢復(fù)、懲治作用的損害補(bǔ)償,分為“生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償”和“生態(tài)惡化補(bǔ)償”兩種責(zé)任方式?！吧鷳B(tài)環(huán)境補(bǔ)償”與人們通常所說的“環(huán)境污染賠償”性質(zhì)不同,“環(huán)境污染賠償”是帶有懲處、違法的侵權(quán)法上的法律責(zé)任方式。這種“懲罰性賠償”同“生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償”所強(qiáng)調(diào)的利益衡平機(jī)制也不同,把“環(huán)境污染賠償”納入“生態(tài)補(bǔ)償”機(jī)制范疇,事實(shí)上混淆了兩種制度的側(cè)重點(diǎn)[12]。從功能上看,“懲罰性賠償”是對(duì)損害主體環(huán)境負(fù)外部性的一種事后矯正內(nèi)部化,屬于懲罰性責(zé)任追究機(jī)制。而“生態(tài)補(bǔ)償”則是由生態(tài)受益人主動(dòng)地、有意識(shí)地承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償成本,它屬于正當(dāng)?shù)?、積極的激勵(lì)性機(jī)制。相比較而言,生態(tài)環(huán)境損害賠償則專注于損害者或污染者,賠償主體是企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者[12],生態(tài)環(huán)境損害賠償屬于過錯(cuò)違法行為后的法律責(zé)任[13]。

(二)構(gòu)建民族地區(qū)橫向生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制體系

《民法典》第一千二百三十四條和第一千二百三十五條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)機(jī)制?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第九條規(guī)定,國(guó)家保障自然資源的合理利用,禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源;[1]4第二十六條又規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害?！盵1]5《民法典》事實(shí)上規(guī)定了兩種類型的侵權(quán)責(zé)任:一種是生態(tài)環(huán)境私益侵權(quán)責(zé)任,另一種是對(duì)生態(tài)環(huán)境公共利益損害予以救濟(jì)的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條規(guī)定:“國(guó)家建立、健全生態(tài)補(bǔ)償制度?！盵1]924生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償除了實(shí)行橫向生態(tài)補(bǔ)償外,還包括“國(guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度”[1]924等。國(guó)家縱向補(bǔ)償是指國(guó)家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式,對(duì)地方、流域抑或區(qū)域?qū)嵤┑纳鷳B(tài)補(bǔ)償。[14]這些通過國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償,統(tǒng)統(tǒng)屬于“縱向生態(tài)補(bǔ)償”,它是我國(guó)實(shí)施生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償最早的、最主要的實(shí)踐形式。[15]這也即是說,民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償體系,實(shí)質(zhì)上是涵蓋“縱向補(bǔ)償”和“橫向補(bǔ)償”兩種不同補(bǔ)償方式的完整補(bǔ)償體系。

《民法典》規(guī)定“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任”以“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”為中心,“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”是優(yōu)先適用的責(zé)任形式;“歸責(zé)原則”是決定“侵權(quán)責(zé)任制度”的關(guān)鍵要素。[16]由于民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害的緣由及損害狀況,具有歷史的復(fù)雜性、治理的艱巨性和恢復(fù)的長(zhǎng)期性,因而從救濟(jì)方式上看,對(duì)生態(tài)環(huán)境損害多通過公私法協(xié)同應(yīng)對(duì)的綜合處理途徑予以解決,“生態(tài)補(bǔ)償”一般采取行政程序解決抑或通過磋商方式處理。《民法典》第一千二百三十四條和第一千二百三十五條,不僅規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害的認(rèn)定方式及救濟(jì)方式,而且規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害涉及侵害公益的責(zé)任追究方式,即在確定生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任采用過錯(cuò)責(zé)任歸責(zé)原則的同時(shí),也限定了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任中“過錯(cuò)”認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn),即以“違反國(guó)家規(guī)定”為過錯(cuò)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。[16]《民法典》以“違反國(guó)家規(guī)定”為過錯(cuò)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的前提條件,在生態(tài)環(huán)境“私益侵權(quán)責(zé)任”中是沒有的,因而必須依據(jù)對(duì)違反該“過錯(cuò)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”的行為,施以《民法典》的損害救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)。[17]構(gòu)成《民法典》第一千二百三十四條和第一千二百三十五條基礎(chǔ)的“規(guī)范要素”,是生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)的客觀存在。對(duì)《民法典》規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害及其修復(fù)的規(guī)定,需要從人類生存狀況、生活空間、家庭影響以及地域的再生諸多方面予以考慮,生態(tài)環(huán)境修復(fù)在很大程度上體現(xiàn)了整體性思維。在通常情況下,這類責(zé)任追究多由公法規(guī)范予以調(diào)整。但由于公法對(duì)生態(tài)環(huán)境損害實(shí)施救濟(jì)本身存在的缺陷性,從而為私法參與調(diào)整和實(shí)施救濟(jì)提供了契機(jī)和條件,促使私法與公法協(xié)同完成這類生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)問題。

有鑒于“特別私法規(guī)范”形式的大量存在,在公私法協(xié)同應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的綜合處理過程中,“可以考慮通過設(shè)立特別私法來實(shí)現(xiàn)公私法規(guī)范的接軌”[18]。事實(shí)上“特別私法規(guī)范”的功能類型,已經(jīng)包括了“補(bǔ)充型”“政策型”和“行政型”三種類型。這里僅就“補(bǔ)充型”功能參與生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)展開論證。所謂“補(bǔ)充型”,說到底就是對(duì)《民法典》規(guī)定的內(nèi)容,結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害具體情況進(jìn)行具體的補(bǔ)充和細(xì)化。“特別私法規(guī)范”的合理適用,有利于民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的構(gòu)建與完善。當(dāng)“特別私法規(guī)范”在實(shí)施“政策型”和“行政型”救濟(jì)方式難以達(dá)到理想目標(biāo)的情況下,它不僅可以為《民法典》第一千二百三十四條和第一千二百三十五條“補(bǔ)充”抑或“增加”更為細(xì)致的規(guī)則,而且可以在生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域里,“續(xù)造”《民法典》難以容納的社會(huì)性救濟(jì)手段。實(shí)事求是地說,《民法典》第一千二百三十四條和第一千二百三十五條規(guī)定,實(shí)際上具有生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)“總則”功能,私法規(guī)范“續(xù)造”《民法典》的所有內(nèi)容,只不過是對(duì)《民法典》“總則”的展開而已。

(三)構(gòu)建民族地區(qū)跨區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體系

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是通過調(diào)整保護(hù)或損害生態(tài)環(huán)境主體間利益關(guān)系實(shí)現(xiàn)的。橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的慣例和習(xí)慣做法,是通過對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以收費(fèi),對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為予以合理補(bǔ)償,即是把生態(tài)環(huán)境的外部性轉(zhuǎn)向內(nèi)部化,以達(dá)到“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”“恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能”。[18]當(dāng)下構(gòu)建民族地區(qū)跨區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,面臨著三個(gè)必須逾越和突破的瓶頸:一是如何界定生態(tài)環(huán)境的受益方和受損方?從立法上解決“由誰來補(bǔ)”和“補(bǔ)給誰”的問題。二是怎樣確定生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)利益主體“受益”和“受損”的程度?從立法上明晰和確定“生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”,解決“補(bǔ)多少”較為適宜的問題。三是如何規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩胶头绞?從法律條文上規(guī)定好“如何補(bǔ)”的問題。[19]

本文所論及的生態(tài)補(bǔ)償是狹義的“生態(tài)補(bǔ)償”,具體表現(xiàn)為“生態(tài)環(huán)境服務(wù)受益方”(如長(zhǎng)江、黃河中下游地區(qū))向“生態(tài)環(huán)境服務(wù)受損方”抑或“生態(tài)環(huán)境服務(wù)保護(hù)方”(如長(zhǎng)江、黃河上游地區(qū))付費(fèi)。[19]我國(guó)當(dāng)下實(shí)施的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方式,一般都是由中央政府(縱向)和省級(jí)地方政府(橫向),代表受益方把經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的“排污稅費(fèi)”,以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式,劃撥給流域上游的生態(tài)功能區(qū)(如水源保護(hù)區(qū)),用來補(bǔ)償其保護(hù)生態(tài)環(huán)境的直接成本,抑或放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本。其解決方式主要是通過談判協(xié)商的途徑,彼此達(dá)成環(huán)境保護(hù)(或污染)的補(bǔ)償方案。[20]在“十四五”規(guī)劃實(shí)施期間,需要構(gòu)建民族地區(qū)跨區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體系,形成“受益者付費(fèi)”“保護(hù)者受惠”的橫向生態(tài)補(bǔ)償范式。這樣做有利于民族地區(qū)走“生態(tài)優(yōu)先,綠色發(fā)展”的道路,有利于形成長(zhǎng)江、黃河跨流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)修復(fù)保護(hù),有利于推動(dòng)民族地區(qū)各區(qū)域之間的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。《民法典》第一千二百二十九條規(guī)定,“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的,侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”[21]這條規(guī)定實(shí)質(zhì)上是把原來《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的“侵權(quán)責(zé)任”主體,擴(kuò)大到所有造成“生態(tài)環(huán)境損害”的主體。《民法典》規(guī)定的“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”,有別于過去民法規(guī)定的“恢復(fù)原狀”,它是指對(duì)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)功能的修復(fù),即強(qiáng)調(diào)要恢復(fù)到損害前的基線水平。[13]《民法典》第一千二百三十五條對(duì)生態(tài)環(huán)境損害“賠償損失責(zé)任”的規(guī)定,即第(四)項(xiàng)中的“修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用”的規(guī)定,指的就是在不能抑或無法進(jìn)行“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”的情況下,才能按照虛擬治理成本評(píng)估生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。[16]

三、為民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償提供司法服務(wù)

(一)建立民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境預(yù)防性機(jī)制和公益訴訟前置程序

環(huán)境行政公益訴訟前置程序是訴訟主體在提起環(huán)境行政公益訴訟之前的活動(dòng)。我國(guó)過去的行政權(quán)規(guī)制,長(zhǎng)期缺乏自我糾錯(cuò)機(jī)制的弊端是異常突出的。原來的《民事訴訟法》規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟適用訴前程序所具有的特殊規(guī)定,使檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件的范圍出現(xiàn)模糊與歧義。[22]因而按照2021年12月修正的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》)的新規(guī)定,在檢察機(jī)關(guān)提起“環(huán)境行政公益訴訟”之前,設(shè)置一道“前置程序”是非常必要的。這樣做不僅可以最大限度地發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)功能,而且可以省去許多不必要的司法資源浪費(fèi)。[23]無論過去還是現(xiàn)在,我國(guó)的環(huán)境行政公益訴訟制度,并沒有設(shè)置行政內(nèi)部的救濟(jì)程序。這是因?yàn)樵谏婕吧鷳B(tài)環(huán)境的公益案件中,在多數(shù)情況下,呈現(xiàn)出沒有具體的“相對(duì)人”抑或“相對(duì)人”無法確定的情形。正像我國(guó)的“行政復(fù)議制度”一樣,“環(huán)境行政公益訴訟前置程序”具有其獨(dú)特的特色和優(yōu)勢(shì),體現(xiàn)了執(zhí)政黨執(zhí)政為民的本質(zhì)屬性。我國(guó)當(dāng)下的“環(huán)境行政公益訴訟前置程序”,僅僅是作為行政執(zhí)法的“補(bǔ)充機(jī)制”而已。在任何時(shí)候、任何情況下,都不能以訴訟前置程序取代抑或代替人民法院的公益訴訟制度。但是它可以根據(jù)不同訴訟主體的實(shí)際情況,結(jié)合現(xiàn)行行政訴訟機(jī)制形成一套訴前的程序體系,在訴前程序中做好與各訴訟主體之間的溝通和銜接。訴前程序構(gòu)成公益訴訟起訴機(jī)制的重要內(nèi)容,是完善檢察機(jī)關(guān)公益職權(quán)體系、健全公益訴訟程序機(jī)制的首要前提。[22]

從一定意義上說,新時(shí)代新階段人民法院已經(jīng)不再只是單純的審判裁決機(jī)關(guān),事實(shí)上已經(jīng)涵蓋了維護(hù)社會(huì)公共利益的職能和功能。如果民族地區(qū)人民法院能夠在訴前通過適當(dāng)?shù)某绦虬才?如設(shè)置糾正危害抑或侵害環(huán)境公益的行動(dòng),那么就沒有必要再啟動(dòng)訴訟程序了。司法訴訟過程中的這種“優(yōu)先程序”安排,彰顯了政府行政行為的內(nèi)部救濟(jì)性,緩解了政府環(huán)境職責(zé)的優(yōu)先性與環(huán)境公共利益行政救濟(jì)手段缺失之間的矛盾。[24]在堅(jiān)持公眾參與、協(xié)作互動(dòng)、公平與效益相統(tǒng)一的前提下,建立以環(huán)境保護(hù)組織和檢察機(jī)關(guān)為主體的訴訟前置程序是非常必要的,有利于為所有的環(huán)境保護(hù)主體提供協(xié)商與協(xié)作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)維持環(huán)境保護(hù)主體之間均衡、穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系。[24]

當(dāng)然建立“環(huán)境行政公益訴訟前置程序”,需要通過一定的立法程序予以明確,并且只能作為民族地區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法的必要補(bǔ)充機(jī)制。環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)人民群眾的環(huán)境公益,因而以往的司法實(shí)踐習(xí)慣于“排除原告的利益”。[25]這種觀點(diǎn)和做法在今天看來是值得探討和商榷的,因?yàn)槿魏闻懦庠胬娴淖龇?都是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則相背離的,在本質(zhì)上會(huì)動(dòng)搖人們對(duì)其自身權(quán)利的維護(hù)和正確認(rèn)識(shí)?！睹穹ǖ洹反_立的綠色法律原則,為環(huán)境資源保護(hù)提供了民法依據(jù)。未來需要在生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的司法實(shí)踐中,確立原告利益的客觀存在原則,構(gòu)建起對(duì)原告必要的和合理的支持制度。[26]

2015年7月全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在內(nèi)蒙古、貴州、云南等13個(gè)省(區(qū))開展公益訴訟試點(diǎn)工作,同時(shí)授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院制定具體的實(shí)施辦法。[27]

2016年最高人民法院頒布《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》,對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的“環(huán)境民事公益訴訟”和“環(huán)境行政公益訴訟”試點(diǎn)工作做出具體規(guī)定,從而為“環(huán)境行政公益訴訟制度訴前程序”的構(gòu)建提供了契機(jī)、積累了經(jīng)驗(yàn)。[28]現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》“總則”的第六條、第八條、第九條、第十條、第十一條,分別明晰了各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)職能和職責(zé)[1]922-923;明確規(guī)定地方政府是民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)的“第一責(zé)任人”,擔(dān)負(fù)著發(fā)動(dòng)和倡導(dǎo)“公眾參與”,鼓勵(lì)和支持“環(huán)境民事公益訴訟”和“環(huán)境行政公益訴訟”的責(zé)任。各級(jí)地方政府作為名副其實(shí)的“國(guó)家”代表者,是維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好當(dāng)?shù)丨h(huán)境公共利益的“第一責(zé)任主體”。未來必須通過訴訟前置程序的安排和啟動(dòng),督促地方政府積極履行職責(zé)、采取環(huán)境執(zhí)法措施。

然而無論是“生態(tài)環(huán)境行政規(guī)制體系”,還是“環(huán)境行政公益訴訟前置程序”,事實(shí)上很難做到對(duì)行政相對(duì)人的環(huán)境行政權(quán)益予以前瞻式救濟(jì),更無法滿足公眾權(quán)益預(yù)防性保護(hù)的訴求,這直接威脅到生態(tài)環(huán)境行政規(guī)制體系的有效性。由此帶來的潛在的、顯現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),有些是源自于科學(xué)技術(shù)給生態(tài)環(huán)境創(chuàng)設(shè)的不確定性,而更多的是來自于人類不當(dāng)活動(dòng)給生態(tài)環(huán)境造成的危害。只有建立具備“預(yù)防性救濟(jì)功能”的行政司法體系,才能實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的最大化保護(hù)。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)屬性,要求設(shè)立訴前程序控制濫訴的發(fā)生,在司法實(shí)踐中“行政尊重”和“司法能動(dòng)”的裁判標(biāo)準(zhǔn),對(duì)民族地區(qū)“環(huán)境行政公益訴訟”的效果產(chǎn)生了極為重要的影響。[29]民族地區(qū)的絕大多數(shù)環(huán)境公益訴訟案件,通常會(huì)涉及不同部門、不同法律制度的交叉,當(dāng)環(huán)境公益訴訟案件屬于“環(huán)境行政公益訴訟”案件時(shí),當(dāng)下法律規(guī)定的“適格起訴主體”只有檢察機(jī)關(guān)一家,法律并沒有賦予社會(huì)組織和公眾的訴權(quán)。因而支持起訴的履行方式,不適用于“環(huán)境行政公益訴訟”的訴前程序,只能通過督促政府機(jī)關(guān)履行職責(zé)并糾正違法行政行為,以消除不良影響等方式適用訴前程序。[22]

(二)建立民族地區(qū)環(huán)境民事公益訴訟和行政公益訴訟制度

人民檢察院與人民政府系公益訴訟制度法定代理關(guān)系。新修正的《民事訴訟法》第五十八條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”[30]與此同時(shí),這次《民事訴訟法》的修正,還在吸納人民檢察院開展“公益訴訟試點(diǎn)”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,新增規(guī)定人民檢察院在履行職責(zé)的過程中,發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為,“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”不提起訴訟的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟工作作為新時(shí)代新階段人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要范疇,未來需要構(gòu)建和完善以人民檢察院支持起訴為主的環(huán)境民事公益訴訟“檢察權(quán)”運(yùn)行機(jī)制。2017年9月,習(xí)近平總書記就強(qiáng)調(diào)人民檢察院是“公共利益代表”,從而使得人民檢察院代表國(guó)家和社會(huì)公共利益的“檢察權(quán)”定位空前凸顯。[30]

民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境具有典型的公共資源屬性,環(huán)境民事公益訴訟活動(dòng),具備吸納生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法理依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)。因而同步構(gòu)建人民檢察院對(duì)“環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟”的一體化審案、辦案機(jī)制,尤其是建立一套相對(duì)統(tǒng)一的法律適用標(biāo)準(zhǔn),既有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)“環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟”的提起,也有利于對(duì)“環(huán)境民事公益訴訟”的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行甄別和防范。一旦地方人民政府出現(xiàn)因特定事由,不適宜做公益訴訟原告的時(shí)候,人民檢察院即可依據(jù)相關(guān)規(guī)定,履行“代位權(quán)訴訟”職責(zé)自行提起公益訴訟。[31]在民族地區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的公益訴訟活動(dòng)中,除了環(huán)境民事公益訴訟外,還有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政公益訴訟。地方政府在環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的行政執(zhí)法活動(dòng)中的違法性,是導(dǎo)致該類案件司法審查的直接原因和起點(diǎn)。歸納起來看,地方政府行政行為違法主要有四種形態(tài):(1)行政機(jī)關(guān)直接環(huán)境致?lián)p行為;(2)非法許可且后期缺乏監(jiān)管的環(huán)境損害行為;(3)行政機(jī)關(guān)行政不作為導(dǎo)致的環(huán)境損害行為;(4)不履行“先前行為”的義務(wù)導(dǎo)致環(huán)境損害行為的發(fā)生[29]?！耙婪ㄐ姓焙汀肮痉ā?是當(dāng)下和未來推動(dòng)民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的兩大重要任務(wù),需要從生態(tài)環(huán)境行政規(guī)制體系和司法體系兩個(gè)方面,通過更加自覺、更加積極的態(tài)度來保護(hù)生態(tài)環(huán)境,避免風(fēng)險(xiǎn)行政行為的擴(kuò)張對(duì)合法行政權(quán)益的侵犯。為此,建議未來在生態(tài)環(huán)境行政訴訟立法和修法的過程中,把生態(tài)環(huán)境行政訴訟的具體對(duì)象,擴(kuò)大到包括具體行政行為與內(nèi)部行為、事實(shí)行為等諸多方面。與此同時(shí)在確立原告資格方面,應(yīng)當(dāng)通過立法途徑確立符合條件的環(huán)境公益組織的起訴資格。在立法的頂層設(shè)計(jì)中,要注重司法權(quán)與行政權(quán)的平衡,通過約束預(yù)防性行政訴訟程序,有效平衡“司法權(quán)”與“行政權(quán)”兩者關(guān)系并促使其良性發(fā)展。[32]

自2018年起,由我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件,都被正式納入到行政訴訟法的調(diào)整范圍。在相關(guān)法律和司法解釋尚未出臺(tái)之前,把“生態(tài)環(huán)境公益訴訟指導(dǎo)案例”作為司法經(jīng)驗(yàn)指標(biāo),有利于細(xì)化法律條文的內(nèi)容并堵塞某些法律漏洞,有益于推進(jìn)環(huán)境公益訴訟理論的發(fā)展與完善。為解決生態(tài)環(huán)境公益訴訟“同案不同判”的問題,最高人民法院自2016年至今,共發(fā)布了14個(gè)環(huán)境公益訴訟指導(dǎo)案例。[33]為保證環(huán)境公益訴訟指導(dǎo)性案例發(fā)揮參照效力,未來需要因地制宜地建立指導(dǎo)性案例背離論證責(zé)任制度,明確規(guī)定和規(guī)范不參照指導(dǎo)性案例辦案的說理論證,這樣做既便于規(guī)范法官的自由裁量權(quán),又有利于提高環(huán)境公益訴訟指導(dǎo)性案例的權(quán)威性。[34]為滿足民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐的需要并增強(qiáng)裁判的說服力,建議最高人民法院未來在選擇指導(dǎo)性案例時(shí),“有必要鎖定法律關(guān)系與關(guān)鍵性事實(shí),明確類案件判斷內(nèi)容”,以保障在司法實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟案例的統(tǒng)一適用。[33]最高人民法院和最高人民檢察院,應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)定中模糊的部分進(jìn)行必要的闡釋,以便在全國(guó)不同區(qū)域統(tǒng)一司法適用,以緩解民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟案件因果關(guān)系認(rèn)定困難的局面[33]。

(三)構(gòu)建民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境案件刑事民事責(zé)任統(tǒng)籌體系

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境案件責(zé)任統(tǒng)籌體系需要推行環(huán)境資源刑事、民事、行政“三合一”審理模式。破壞生態(tài)、污染環(huán)境犯罪的司法現(xiàn)狀,暴露了當(dāng)下社會(huì)存在的一些深層次問題,刑事司法機(jī)關(guān)在界定環(huán)境犯罪的范圍和刑罰的具體適用方面,確實(shí)存在比較大的不確定性。[35]近年來民族地區(qū)司法系統(tǒng)審判機(jī)制改革,推行“刑民責(zé)任統(tǒng)籌適用”,就是為了針對(duì)同一類生態(tài)環(huán)境案件,在刑事和民事責(zé)任適用上實(shí)現(xiàn)“一致性”,達(dá)到“同案同責(zé)”“同案同判”“同案同罰”的司法審理效果,發(fā)揮刑事和民事兩種責(zé)任“一加一大于二”的功能作用。

2021年1月最高人民法院在《環(huán)境資源案件類型與統(tǒng)計(jì)規(guī)范(試行)》中提出,要統(tǒng)一環(huán)境資源審判法律適用,對(duì)同一起環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及資源不合理利用的案件,要統(tǒng)籌適用刑事、行政和民事責(zé)任,協(xié)同發(fā)揮刑事審判的懲治教育、行政審判的監(jiān)督預(yù)防、民事審判的救濟(jì)修復(fù)功能;[36]同年10月最高人民法院又強(qiáng)調(diào)要“完善不同訴訟程序和責(zé)任方式的銜接機(jī)制”[37]?？梢哉f最高人民法院推行的“三大責(zé)任統(tǒng)籌適用”和“一判三贏”的審判機(jī)制改革,是對(duì)生態(tài)環(huán)境“恢復(fù)性司法”“修復(fù)責(zé)任優(yōu)先”和“生態(tài)司法保護(hù)系統(tǒng)化”審執(zhí)方式的創(chuàng)新,即通過建立刑事制裁、民事賠償與生態(tài)補(bǔ)償有機(jī)銜接的環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度,實(shí)現(xiàn)懲治違法犯罪、修復(fù)生態(tài)環(huán)境和賠償經(jīng)濟(jì)損失的“三贏”目標(biāo)[36]。從法律規(guī)范的視角看,《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》)事實(shí)上為解決民事賠償問題預(yù)留了規(guī)范空間。譬如,《刑法》第三十六條就規(guī)定了“賠償經(jīng)濟(jì)損失”與“民事優(yōu)先”[1]1561-1562的司法原則。這條《刑法》規(guī)定,事實(shí)上是從刑事實(shí)體法上,規(guī)范刑事審判可以附帶解決民事賠償問題。但是在刑事審理的程序規(guī)定和處置實(shí)踐中,刑事“罰金”并不是承擔(dān)民事責(zé)任的方式,決不能把刑事“罰金”等同于“民事賠償”。人們通常所說的“借助刑事罰金來解決民事賠償和環(huán)境補(bǔ)償”[36]問題,這在法理和司法實(shí)踐上是一種誤解,絕對(duì)不能把“刑事罰金”混同于“賠償經(jīng)濟(jì)損失”的民事責(zé)任。事實(shí)上“刑事附帶民事”程序,具有從屬性和復(fù)合性的特點(diǎn)。在責(zé)任承擔(dān)的實(shí)體法律上,適用《民法典》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛適用法律若干問題的解釋》等民事法律;在環(huán)境侵權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任方式上,主要體現(xiàn)為《民法典》規(guī)定的停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠禮道歉、賠償損失等民事責(zé)任。

自黨的十九大以來,生態(tài)環(huán)境民事責(zé)任追究和承擔(dān),更加呈現(xiàn)出“類型化”和“系統(tǒng)化”的特征與趨勢(shì)。這里的“類型化”是指《民法典》在第七編第七章“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”中劃分的兩種類型:第一種類型是《民法典》第一千二百二十九條規(guī)定的“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的”,侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的直接利害關(guān)系主體[21]。第二種類型是《民法典》第一千二百三十四條和第一千二百三十五條規(guī)定的“因生態(tài)破壞造成公益損害”,“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織”有權(quán)提起損害賠償?shù)墓嬖V訟的適格主體[21]。這里的“系統(tǒng)化”是指《民法典》在第七編“侵權(quán)責(zé)任”中采用“總則+分則”的結(jié)構(gòu)模式。在民族地區(qū)未來審理生態(tài)環(huán)境民事責(zé)任的司法實(shí)踐中,需要“系統(tǒng)化”地理解和適用《民法典》“總則”中的民事責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任一般規(guī)定和具體的責(zé)任類型。

與此相適應(yīng),在民族地區(qū)審理生態(tài)環(huán)境民事案件的實(shí)踐中,政策規(guī)定的“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”與“公益訴訟賠償金適用”,事實(shí)上存在著一定的矛盾和沖突。尤其是《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅钒l(fā)布后,不僅環(huán)境私益訴訟案件和環(huán)境公益訴訟案件明顯增多,而且“民事賠償?shù)膽土P性力度”也顯著加大?，F(xiàn)行法律體制規(guī)定污染生態(tài)環(huán)境的行為,統(tǒng)統(tǒng)歸屬于環(huán)境行政機(jī)關(guān)管轄和處理。只有在環(huán)境行政機(jī)關(guān)認(rèn)為該具體的污染行為,構(gòu)成刑事犯罪抑或超出其行政管轄范圍的時(shí)候,才會(huì)考慮將其污染環(huán)境案件移送刑事司法機(jī)關(guān)處理,污染環(huán)境行為才有可能進(jìn)入刑事司法程序并受到刑事責(zé)任追究,地方政府對(duì)其履職行為具有強(qiáng)勢(shì)的話語權(quán)。那么,在倡導(dǎo)“少用刑罰”理念導(dǎo)致刑責(zé)追究范圍過窄的情勢(shì)下,地方政府是否會(huì)因之而存在對(duì)生態(tài)破壞者、環(huán)境污染者包庇與對(duì)司法的干涉?作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān),如果繼續(xù)實(shí)施生態(tài)環(huán)境“懲罰性賠償”措施,那么,它與刑法的“罰金刑”、行政處罰法的“處罰刑”之間,是否存在需要因同質(zhì)而進(jìn)行抵扣?這是一個(gè)亟待未來立法予以明確和回應(yīng)的問題。