張明明

（作者單位：國家林業(yè)和草原局財會核算審計中心）

一、預算績效管理的相關政策變革

黨中央、國務院高度重視預算績效管理工作。黨的十九大報告提出，要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。李克強總理也提出，要將績效管理覆蓋所有財政資金，貫穿預算編制、執(zhí)行全過程，做到花錢必問效、無效必問責。為此，財政部先后出臺了預算績效管理相關制度和規(guī)定，更加注重加強制度頂層設計和各項制度的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效。持續(xù)完善預算績效管理制度，不斷提升財政資金使用效率，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

（一）加強頂層設計和制度建設

2014 年9 月，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45 號）明確提出了全面實施預算績效管理政策目標，并將績效管理延伸至資金使用終端，確保覆蓋所有財政資金。黨中央、國務院高度重視預算績效管理工作，對全面實施預算績效管理進行了統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設計，2018 年9 月中共中央 國務院印發(fā)了《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）（以下簡稱《意見》），以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，對全面實施預算績效管理作出部署，作為新時期預算績效管理工作的根本遵循和綱領性文件，明確提出用3 ～5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化。這標志著以結果為導向的預算績效管理模式正式確立。

（二）加快推進績效目標管理

績效目標是預算績效管理的核心內容。財政部于2015 年5 月印發(fā)了《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88 號），將績效目標管理范圍覆蓋到所有中央一級預算單位，強化資金使用單位的績效責任，建立起績效目標與預算同步申報、同步審核、同步批復的機制。預算績效目標規(guī)范管理，為出臺績效監(jiān)控和績效評價制度辦法奠定了良好基礎。

（三）加強績效執(zhí)行監(jiān)控、績效自評以及績效評價結果應用

2019 年7 月和2020 年2 月，財政部先后印發(fā)《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》（財預〔2019〕136號）和《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號），進一步規(guī)范預算績效運行監(jiān)控管理工作，并對預算績效評價工作的方式方法和結果應用等提出了新的要求，構建起以項目支出為主的全過程預算績效管理體系。

（四）全面深化預算績效管理制度改革

2021 年3 月，國務院發(fā)布了《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號），其中最為顯著特點是提出了推動預算績效管理提質增效的目標，將預算績效管理由原有聚力增效轉到提質增效上來，要在績效管理質量上下功夫；同時提升績效管理層級，績效管理要從原有的以項目為主整體拓展向政府、部門和單位，構建起政府預算、部門和單位預算、政策和項目預算等全方位績效管理格局。

二、當前事業(yè)單位預算績效管理工作存在的主要問題

黨的十八大以來，雖然預算績效管理取得了顯著成效，并構建出以項目支出為主的一般公共預算績效管理體系。但是，現(xiàn)行預算績效管理中仍然存在不足和薄弱環(huán)節(jié)，影響了黨和國家保民生、?；具\轉、保發(fā)展等一系列重大決策和部署的貫徹落實，尤其是一些部門和單位預算執(zhí)行緩慢，未能發(fā)揮預算資金使用效益，部分項目和領域資金沉淀浪費現(xiàn)象依然存在，主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）對預算績效管理工作重視不夠

一是在實際工作中，事業(yè)單位“重投入、輕管理、重支出、輕績效”的觀念根深蒂固，尚未牢固樹立花錢必問效、無效必問責的績效理念；二是部分單位不注重績效的結果，沒有將工作重點放在效益和效果方面，依然停留在“基數(shù)加增長”預算管理方式上，將如何爭取到預算、快速花完錢作為預算工作的“首要任務”，預算和績效“兩張皮”；三是績效管理責任主體不清，單位內部財務部門和業(yè)務部門配合不到位，績效管理工作重擔往往落在財務部門身上，業(yè)務部門主動參與的積極性不高，缺乏講求績效的自覺性，業(yè)財融合不夠充分。

（二）績效體系設置不夠科學合理

一是部分績效目標設置脫離實際，沒有全面反映業(yè)務工作實際，特別是項目實施的可行性、必要性論證不充分，項目績效目標不夠明確或難以有效衡量。二是部分績效指標設置存在個性指標弱化，共性指標固化虛化，定性指標不可衡量等問題，部分事業(yè)單位將預算績效指標設置成“是否按計劃實施”“工作完成及時率”等二級、三級指標，指標沒有突出問題導向，又難以用數(shù)據(jù)予以支撐。三是部分績效指標與績效目標不盡匹配，有的部門和單位在編制績效指標時沒有完整涵蓋績效目標，造成實際完成值與目標值差距大。四是部分績效評價指標權重設置不科學準確，設置比率偏低，指標籠統(tǒng)不具體，例如設置的“工作質量有所提高”指標，與項目關聯(lián)性不強，造成績效評價結果導向不鮮明，不利于增強績效評價的準確性和效率性。

（三）預算績效管理深度和廣度不足

一是部分單位尚未在預算編制、執(zhí)行等預算管理全過程中嵌入績效管理的理念和方法，預算與績效管理深度融入不夠，未形成事前、事中、事后績效閉環(huán)管理。二是亟待強化績效目標設置、績效運行監(jiān)控、績效評價及結果應用全方位管理，其對于財政資金管理的全過程支撐作用不夠，部分事業(yè)單位財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題依然突出。三是績效管理與預算管理緊密結合度不夠，實務操作性不足。在實際工作中，預算編制環(huán)節(jié)突出績效導向、執(zhí)行環(huán)節(jié)實行“雙監(jiān)控”、決算環(huán)節(jié)全面自評等長效工作機制亟待建立健全。

（四）績效評價結果剛性約束作用不強

一是對績效評價結果的應用力度不夠，尚未健全完善與預算安排和政策調整的掛鉤機制，未能充分發(fā)揮績效評價對預算管理的正向引導作用。二是對績效評價結果應用的剛性約束不足，在實際工作中績效方面無效和低效問責多停留于一般性、口頭性懲戒和批評，剛性約束度不強，尚未形成獎優(yōu)罰劣的良性循環(huán)。三是績效管理監(jiān)督問責力度不夠?？冃ПO(jiān)督管理有關規(guī)定還需進一步具體明確，部門和單位還停留在重視巡視和審計整改問題，對預算績效追責問效力度有待進一步加大，各方監(jiān)督聯(lián)動性不強，對被評價單位整改落實的持續(xù)監(jiān)督力度不足，責任追究力度不夠。

三、加強事業(yè)單位預算績效管理的策略

當前我國財政收支處于“緊平衡”狀態(tài)，收支矛盾尤為突出，加強財政資金統(tǒng)籌，堅決落實過緊日子要求，把錢用在刀刃上，提升事業(yè)單位對落實黨和國家重大政策的保障能力，集中力量辦大事，切實加強預算績效管理，不斷提升資金使用效益就顯得尤為重要。

（一）加強學習，提高績效管理意識

事業(yè)單位要提高對預算績效管理工作重要性的認識，加強學習培訓，進一步轉變單位和干部職工思想觀念，落實過緊日子要求，牢固樹立績效管理意識，強化預算績效管理對單位履行工作職責，提高資源配置使用效率的支撐保障作用。加強單位內部財務與業(yè)務部門緊密銜接，充分調動業(yè)務部門參與績效管理的能動性，按照“誰支出、誰負責”的原則，建立業(yè)務部門與財務部門預算績效管理協(xié)同推進機制，形成工作合力，加強業(yè)財深度融合。將績效管理納入單位工作和干部績效考核體系，優(yōu)化績效考核內容，有效提高業(yè)務部門對績效管理工作的重視度和自覺性，全面提升事業(yè)單位績效管理水平。

（二）夯實基礎，系統(tǒng)科學設置績效體系

一是進一步建立健全單位績效指標及評價體系，設置符合部門和單位實際工作的指標，例如“意見和辦法采納率”等績效指標的設置，規(guī)范設置一級項目績效目標，細化二級項目績效目標，分行業(yè)分類別優(yōu)化完善績效評價標準，建立適合行業(yè)領域的定量與定性相結合的共性績效指標框架，夯實績效管理基礎，推動績效指標和評價標準更加科學合理、細化量化，使全面實施預算績效管理工作制度化、規(guī)范化。二是實施項目全生命周期管理，充分做好項目的可行性、必要性論證等前期準備工作，建立健全項目庫，設置科學合理的績效指標，重點項目在入庫前開展事前績效評估，從源頭上防止低效無效的項目入庫，將績效管理關口前移。加大對新出臺重大政策、項目事前績效評估力度，并把評估結果作為項目入庫、申請預算的前置條件，沒有納入項目庫的項目一律不得安排資金，更加突出績效導向，建立起行業(yè)和部門重大政策和項目事前績效評估的長效機制，確保財政資金使用安全高效。

（三）細化措施，拓展績效管理廣度深度

一是拓展績效評價范圍和內容，夯實項目支出和單位整體支出績效評價基礎，不斷加強單位重點項目、政府采購、資產、政府購買服務等領域的績效評價，以績效目標為引領，進一步深化績效管理工作。二是強化“雙監(jiān)控”，認真做好年度中期各項績效指標填報和分析工作，重點分析產生偏差的原因以及全年預計完成情況和完成目標可能性，及時調整預算執(zhí)行過程中的偏差，避免資金閑置沉淀和損失浪費。及時修正政策和解決項目實施中存在的問題，堵塞資金管理漏洞，確保績效目標和預算執(zhí)行目標如期保質保量實現(xiàn)。三是堅持問題導向，在單位預算管理各環(huán)節(jié)全程嵌入績效管理，健全完善績效目標設置、運行監(jiān)控、績效評價及結果應用等各環(huán)節(jié)的管理流程，加強統(tǒng)籌，制定適合本單位預算績效管理制度和實施細則，補齊短板，堵塞漏洞，明確單位內部績效目標設置、運行監(jiān)控、審核自評及評價結果應用的責任分工，優(yōu)化預算管理流程，完善內控制度，為全面實施預算績效管理提供重要支撐，不斷推動績效管理向縱深發(fā)展。

（四）依托預算管理一體化，助力績效管理提質增效

2022 年在中央各部門及預算單位開始全面推廣實施預算管理一體化工作，就是在預算管理全過程不斷貫穿融入績效管理理念和績效評價方法手段，通過預算一體化將預算編制、預算執(zhí)行、政府采購、資產管理、會計核算以及決算報告集中反映，整合優(yōu)化預算管理各項業(yè)務流程，動態(tài)掌握預算數(shù)據(jù)、預算安排及執(zhí)行數(shù)據(jù)。依托預算一體化統(tǒng)籌好預算，把預算用到刀刃上，不斷調整優(yōu)化支出結構，保證政府和部門重大政策、重要改革和重點工作落地實施，精準提升預算管理效能并可持續(xù)。預算管理一體化的顯著優(yōu)勢就是全面實施預算項目全生命周期管理，就是包括預算編制、預算審批、預算執(zhí)行、預算調整以及決算績效自評在內的全過程管理。通過預算管理一體化，將項目預算文本科學合理準確編制，績效目標設置，年度中期績效監(jiān)控和年終預算績效自評等各個環(huán)節(jié)銜接貫通，有效實現(xiàn)預算和績效管理有機融合，形成以項目為基礎的全鏈條管理模式。事業(yè)單位要按照預算和績效管理一體化要求，有序穩(wěn)妥地在預算一體化中開展實施預算編制和預算執(zhí)行、管理績效工作，充分運用預算一體化信息系統(tǒng)，加強預算績效目標評價、實現(xiàn)程度和結果應用的動態(tài)監(jiān)控和反饋，實現(xiàn)單位內部的業(yè)務、財務、資產等信息集成共享、互聯(lián)互通，確保提升財政資金使用效益。

（五）完善機制，強化預算績效責任約束

一是明確事業(yè)單位是預算績效管理的責任主體。項目作為事業(yè)單位預算管理的基本單元，項目責任人要對項目預算績效的實施進行全面負責，要建立重大項目責任人預算績效終身責任追究機制，按照誰申請誰負責的原則，對項目實行全生命周期管理，確定項目是否低效無效，促進問責機制真正落地落實。二是建立績效評價結果剛性約束的長效機制。健全完善績效評價結果與預算批復、安排和政策調整掛鉤機制，建立預算績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，構建反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。按照獎優(yōu)罰劣的原則，優(yōu)先保障績效評價結果好的項目，對績效一般的項目予以督促改進，削減甚至取消低效和無效項目，并對項目長期沉淀的資金一律收回，統(tǒng)籌安排用于亟待支持的項目和部門。三是加強績效管理監(jiān)督問責。建立紀檢監(jiān)察、審計、巡視等相關部門多方聯(lián)動機制，將績效評價納入日常監(jiān)管范圍，組織開展專項檢查，采取對績效自評結果的真實性和準確性復核的方式，加強預算績效監(jiān)督管理，定期通報績效評價結果應用。單位和部門及其責任人在績效監(jiān)控、績效評價結果上弄虛作假，或者嚴重背離預算執(zhí)行與績效目標的一律提請相關部門進行追責問責，形成工作合力，加大績效監(jiān)督問責力度。同時進一步加大績效信息公開力度，做好部門和單位預算和決算公開工作，提高預算績效信息公開透明度，充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督作用，以促使事業(yè)單位績效提升。

四、結語

預算績效管理作為事業(yè)單位預算管理密不可分的有機整體，為事業(yè)單位發(fā)揮職能作用和履職盡責提供堅強有力的支持保障。為此，事業(yè)單位要強化責任意識，全面樹立績效意識；科學合理設置各項績效目標，推進支出標準體系建設；重點抓好績效評價和結果應用，構建全方位、全鏈條的預算績效管理體系；以信息化手段全面實行預算管理一體化，加快推進預算和績效管理深度融合，充分發(fā)揮巡視、監(jiān)察和審計部門對預算績效的監(jiān)督整改作用，有效提高預算資金使用效率，著力提升單位預算績效管理的效能和質量。