楊云嬌

(江蘇金壇建設發(fā)展有限公司，江蘇 常州 213200)

1 城投公司及其轉(zhuǎn)型的必要性

1.1 城投公司的定義

根據(jù)國發(fā)〔2010〕19號文，地方政府投融資公司，也就是我們俗稱的城投企業(yè)，是指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或者注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并且擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。長期以來其核心職能是政府性項目投融資，主要的業(yè)務以公益性業(yè)務為主，部分兼有準公益性、經(jīng)營性業(yè)務。

1.2 城投公司轉(zhuǎn)型的必要性

(1)政策因素。成立城投公司的初衷是為了解決政府性項目的投融資問題，通過該種方式可以彌補分稅制下地方財政實力不足的問題。自2013年銀監(jiān)會出臺10號文以來，銀監(jiān)會、財政部、國務院、發(fā)改委等多個部門出臺多個政策文件，用于規(guī)范城投平臺融資行為、切割融資平臺與政府的關(guān)系，從人員、資產(chǎn)、職能、信用等方面劃清政府與企業(yè)的邊界。特別自2021年銀保監(jiān)會出臺15號文以來，要求嚴禁新增或虛假化解地方政府隱性債務，這也就意味著城投公司與政府的關(guān)系進一步厘清，也打消了各金融機構(gòu)對城投公司債務由財政兜底的幻覺。十年來各類文件的不斷出臺及強監(jiān)管，在政策層面推動了城投企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型。

(2)經(jīng)營需求。隨著上述政策的出臺，政府信用逐漸消失，城投將面臨并且已逐步開始啟動去杠桿的工作，在去杠桿的進程中，以往的借新還舊、以債償債的方式將不再行得通。以2021年末至2022年初，交易所、證監(jiān)會及銀行間交易商協(xié)會對城投債的窗口指導而言，禁止債務率超一定比例地區(qū)的城投企業(yè)新增公司債券，對于過往存續(xù)的公司債規(guī)模在借新還舊的同時按照10%或一定比例進行壓縮。然而，城投企業(yè)由于過往經(jīng)營所滾存下來的債務規(guī)模龐大，遠遠超過了自身的承受能力。在不新增債務且債務規(guī)模需要逐年壓降的要求下，如何使得公司具有經(jīng)營性利潤，打造城投公司自身造血功能，是當前市場環(huán)境下城投企業(yè)自身的需求。

2 城投公司轉(zhuǎn)型難點及應對方式

(1)市場化能力弱，專業(yè)化不足。第一，思想較為保守，專業(yè)人才不足。城投公司高級管理層大多來自政府部門或者是企事業(yè)單位，工作經(jīng)驗較為豐富，但在多年工作中形成了自身的工作方式和思維邏輯，受限于體制內(nèi)想法，整體思想較為保守。同時，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型必然面臨專業(yè)化事務的運營，公司內(nèi)部專業(yè)人才不足仍是需要重點關(guān)注的問題。第二，機制較為死板，靈活性不足。大部分城投公司的股東為當?shù)卣?，受限于國資監(jiān)管，相關(guān)業(yè)務流程需要報國資進行審批，整體效率較低。故而應當建立科學機制、引進專業(yè)人才、優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。

(2)主營不清晰，定位不準確。過往城投公司僅作為政府業(yè)務的承接主體，多數(shù)情況下處在政府讓企業(yè)做什么，企業(yè)就做什么的狀態(tài)，整個企業(yè)對于自身的目標、使命及戰(zhàn)略定位沒有明確的規(guī)劃。同時，由于涉及業(yè)務較多，無法辨別出何為自身的主營業(yè)務及未來的主要發(fā)展方向。頂層架構(gòu)的搭建更能夠指導企業(yè)發(fā)展，城投轉(zhuǎn)型中應當首先明確企業(yè)短中長期的戰(zhàn)略目標，以戰(zhàn)略指引業(yè)務推進。

(3)歷史包袱重，財務風險較大。城投企業(yè)過往承建了大量的公益性項目，以收取代建費用作為主要的經(jīng)營收入，代建費率較低，產(chǎn)生的經(jīng)濟收益較差。在歷史階段中承擔的角色，導致城投企業(yè)整體債務規(guī)模較大，資產(chǎn)中往來款項較多，資產(chǎn)流動性較弱，整體資產(chǎn)質(zhì)量一般，存在一定的財務風險。因而，在公司資產(chǎn)規(guī)模確定的情況下，應當進一步優(yōu)化公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，減少往來掛賬，增加資產(chǎn)流動性，同時尋求政府支持，減輕過往的歷史包袱。

3 區(qū)縣級城投J企業(yè)現(xiàn)有業(yè)務分析

J企業(yè)為江蘇省蘇南地區(qū)區(qū)縣級城投企業(yè)，現(xiàn)有業(yè)務內(nèi)容較多，幾乎涵蓋了城投類企業(yè)涉及的大部分業(yè)務，包括基礎設施代建、安置房委托代建、土地開發(fā)整理、水利水系綜合治理、房地產(chǎn)開發(fā)、污水處理、園林綠化等。業(yè)務類型較為零散，作者將通過業(yè)務歸并整合，將公司業(yè)務劃分為四個板塊，分別為工程代建板塊、環(huán)保板塊、房地產(chǎn)開發(fā)板塊和城市資源運營板塊。為了進一步分析各個板塊業(yè)務特征及后續(xù)戰(zhàn)略選擇，筆者利用波士頓矩陣(BCG矩陣)方法對公司現(xiàn)有業(yè)務進行剖析，進而分析如何使企業(yè)的業(yè)務組合適應外部市場需求的變化。

3.1 “明星”業(yè)務

該部分業(yè)務具有高市場增長率和高相對市場占有率，在整個J企業(yè)中，符合該要求的主要為環(huán)保板塊業(yè)務。環(huán)保板塊涵蓋了公司建設及運營的城市污水處理、化工園區(qū)的工業(yè)污水處理、生活垃圾焚燒發(fā)電項目以及供水管網(wǎng)等業(yè)務內(nèi)容。該板塊中的大部分項目處于剛建成投產(chǎn)的狀態(tài)，在企業(yè)整體業(yè)務中邊界較為清晰，能夠簡單有效的和其他業(yè)務進行區(qū)分，管理和經(jīng)營相對來說比較獨立。該部分業(yè)務在當?shù)鼐哂袎艛嗟匚?，市場占有率高。同時，隨著國家、地方對環(huán)保要求的提高，以及后續(xù)監(jiān)管的進一步加強，環(huán)保業(yè)務的收入將較為穩(wěn)定，當具備一定的建設運營經(jīng)驗后，環(huán)保業(yè)務具有向外擴張的可能性，未來市場增長率較高。

對于該類型的業(yè)務，建議J企業(yè)采用事業(yè)部的組織結(jié)構(gòu)進行管理，搭建完整的管理和經(jīng)營團隊，需要由既懂生產(chǎn)技術(shù)又懂市場營銷的人員擔任事業(yè)部的負責人，或者分設兩名副總，分別負責技術(shù)控制和市場營銷?；谄湮磥淼母咴鲩L性，公司應當進一步加大投入，促進其快速成長。

3.2 “問題”業(yè)務

該類型業(yè)務具有高市場增長率和低相對市場占有率，在整個企業(yè)中，符合該要求的主要為城市資源運營板塊。城市資源運營板塊涵蓋了城市路燈建設安裝和運營、廣告經(jīng)營、建筑質(zhì)量檢測、園林綠化業(yè)務等。這部分業(yè)務主要是對城市現(xiàn)有資源進行運營來產(chǎn)生收益。由于過往區(qū)內(nèi)這部分業(yè)務分散在不同的建設和運營主體上，市場集中度較低，公司對這部分業(yè)務的市場占有率不高。但是隨著區(qū)內(nèi)平臺業(yè)務的整合、政企職能的分開，城投企業(yè)成為承接該部分業(yè)務的優(yōu)質(zhì)主體。同時，隨著居民生活水平的提高，城市對于自身資源的運營效率、運營質(zhì)量有了更高的要求，故而在后續(xù)業(yè)務發(fā)展過程中，該部分業(yè)務的市場增長率較高。

對于這部分業(yè)務，城投企業(yè)應當進行管理和篩選。對于那些未來具有較高收益，并且經(jīng)過改進后具備發(fā)展為“明星”業(yè)務的部分，進行重點投資，力求尋找更多市場占有率和更快的市場增長率。對于沒有發(fā)展前景或者具有純公益屬性的資源經(jīng)營類業(yè)務，企業(yè)應當簽署固定的運營協(xié)議，明確收入來源，并且保障收入能夠基本覆蓋業(yè)務成本支出。在業(yè)務之間進行取舍，將有限的資金用于效益較好的“問題”業(yè)務。

3.3 “現(xiàn)金?！睒I(yè)務

該業(yè)務類型具有低市場增長率和高相對市場占有率，在整個J企業(yè)中，符合該特征的主要為房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務板塊?；谶^往安置房建設經(jīng)驗，J企業(yè)子公司具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)且目前已在市區(qū)開發(fā)3處商業(yè)樓盤，取得了較好的銷售收入和利潤，項目體現(xiàn)了國企品質(zhì)，獲得了堅實的客戶基礎，創(chuàng)立了良好的品牌形象，房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務在區(qū)內(nèi)整體市場占有率較高。但考慮到國家未來對房地產(chǎn)行業(yè)仍將采取緊縮政策，在“房子是用來住的”大的指導方向下，隨著中國人口出生率降低，房屋保有量呈現(xiàn)上升趨勢，未來該部分業(yè)務的市場增長率較低。

對于這部分業(yè)務可以采取維持鞏固的穩(wěn)定戰(zhàn)略。房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務在城投企業(yè)中能夠帶來大量的、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這部分現(xiàn)金流可以為其他業(yè)務提供資金、滿足其他業(yè)務的需要。因而，在事業(yè)部中應當選取具有市場營銷和推廣能力的管理者，穩(wěn)定市場占有率。但是考慮到這部分業(yè)務未來的行業(yè)趨勢減弱、發(fā)展態(tài)勢不強，后續(xù)業(yè)務增長率不高，不宜大力發(fā)展，穩(wěn)定鞏固可持續(xù)是其選擇的主要策略。

3.4 “瘦狗”業(yè)務

該類型業(yè)務具有低市場增長率和低相對市場占有率，基于J企業(yè)短期內(nèi)無法脫離城投企業(yè)的現(xiàn)實情況，傳統(tǒng)代建類業(yè)務在后續(xù)較長一段時間內(nèi)，仍將超公司業(yè)務規(guī)模的50%。其主要負責傳統(tǒng)類城投業(yè)務，即代建類業(yè)務，該部分業(yè)務涵蓋交通路網(wǎng)的建設、公共設施用房的建設、景區(qū)配套建設、河道水利清淤、生態(tài)環(huán)境修復等。但是隨著未來城投基建類業(yè)務的減少和外部競爭者進入的風險，相對市場占有率將會下降，市場增長率甚至會出現(xiàn)負數(shù)增長。同時，該部分業(yè)務占用了大量的企業(yè)資金和現(xiàn)金流，但是帶來的利潤極少，大多數(shù)代建業(yè)務，城投企業(yè)僅賺取低比例的代建費，在考慮一定時間成本和財務成本的情況下，代建類業(yè)務處于保本微利狀態(tài)。

對于該部分業(yè)務，公司應當在維持的同時逐步進行整頓，引入市場化理念進行管理，力求獲得較多的利潤，并且通過與政府的及時結(jié)算，以減少資金的占用成本和通脹的影響。在外部環(huán)境的影響下，該部分業(yè)務也將自然處于衰退狀態(tài)，未來可納入其他業(yè)務進行統(tǒng)一管理。

4 城投J企業(yè)轉(zhuǎn)型方向——基于SWOT分析

4.1 企業(yè)內(nèi)部優(yōu)勢

第一，業(yè)務專業(yè)性優(yōu)勢。城投J企業(yè)過去往往承接了大量的基礎設施代建、安置房代建業(yè)務等，在業(yè)務過程中，積累了較為豐富的建筑施工和工程運營經(jīng)驗，通過安置房的開發(fā)建設，城投公司積累了一定的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗。雖然安置房的開發(fā)建設帶有一定公益性質(zhì)，但是整體地產(chǎn)開發(fā)流程與商業(yè)化地產(chǎn)類似。過往業(yè)務的承建給城投J企業(yè)帶來了一定的業(yè)務專業(yè)性的優(yōu)勢。第二，市場占有率較高。城投J企業(yè)部分固有業(yè)務市場占有率高，甚至帶有壟斷性質(zhì)，比如垃圾焚燒、污水處理、路燈建設安裝等。這部分業(yè)務在當?shù)厥袌鼍哂休^高的市場占有率，并且在未來很長一段時間內(nèi)，這部分業(yè)務的市場占有率無下降趨勢。穩(wěn)定且較高的市場占有率是企業(yè)經(jīng)營過程中的一個巨大優(yōu)勢。

4.2 企業(yè)內(nèi)部劣勢

第一，缺乏項目前期投資決策。大部分城投企業(yè)包括J企業(yè)在內(nèi)，由于過去主要承接政府類的投資項目，對于項目是否需要建設、項目成本如何管控以及項目是否盈利的關(guān)注度并不高。但是出于市場化業(yè)務推進以及企業(yè)管理規(guī)范的要求，投資決策愈加重要。當提出建設某項項目時，企業(yè)內(nèi)部應當做好相關(guān)業(yè)務的前期調(diào)研分析，對投資項目做出明確的是否應該投資的決策。第二，缺乏企業(yè)經(jīng)營激勵機制。城投J企業(yè)目前制定的工資薪酬體系仍沿用了老國有企業(yè)的固定薪酬機制，內(nèi)部員工無論企業(yè)經(jīng)濟效益還是自身工作忙閑，獲得的工資報酬均是固定的，存在“旱澇保收”的情況。若要克服這一劣勢，后續(xù)應制定現(xiàn)代企業(yè)的薪酬制度，將員工薪酬與企業(yè)效益、工作強度、工作成果進行掛鉤，將企業(yè)指標分解落實到每個城投企業(yè)員工身上。

4.3 外部環(huán)境機會

第一，當?shù)卣闹С?。J企業(yè)作為當?shù)刂匾某峭镀髽I(yè)之一，與當?shù)卣嗄陙砭３种己玫暮献麝P(guān)系。對于老項目的續(xù)建或維護，J企業(yè)占有一定的先決優(yōu)勢。除此以外，在和政府各部門溝通的過程中，J企業(yè)能夠比其他公司體現(xiàn)出更多的溝通便利。第二，區(qū)域建設需求擴大。近年來J企業(yè)所在區(qū)域發(fā)展態(tài)勢良好，地區(qū)生產(chǎn)總值超1000億元，一般公共預算已突破60億元，在此強勢發(fā)展基礎上，企業(yè)所在的市場前景廣闊，有較多的業(yè)務發(fā)展機會。

4.4 外部環(huán)境威脅

J企業(yè)作為區(qū)縣級城投，市場化啟動較晚、發(fā)展較慢，整體市場化能力弱，故而，在目前競爭激烈的市場中，存在較多的競爭對手。受制于自身招投標機制、商務談判、審批流程的問題，J企業(yè)通過公開市場獲取項目的機會較少，僅有少量業(yè)務可以完全參與到市場競爭中并成功落地。

近年來，受國家政策及經(jīng)濟環(huán)境影響，供應者對城投J企業(yè)討價還價的能力增強。近期主要表現(xiàn)為原材料及大宗商品的價格的上漲，同時，J企業(yè)的地產(chǎn)及建設業(yè)務為勞動密集型行業(yè)，勞動力價格的上漲也導致企業(yè)經(jīng)營成本的增加，且上述要素均為外部大環(huán)境引發(fā)的系統(tǒng)性風險，故而，企業(yè)自身對其議價能力不強。

5 結(jié)語

近年來，區(qū)縣級城投轉(zhuǎn)型逐漸成為同級政府及企業(yè)管理人員較為關(guān)注的事項，城投轉(zhuǎn)型需要基于當?shù)氐馁Y源稟賦以及公司的業(yè)務優(yōu)勢進行。J企業(yè)在社會經(jīng)濟快速發(fā)展的大環(huán)境下，利用政府的支持和壟斷性的資源，結(jié)合自身在過往業(yè)務中積累的專業(yè)優(yōu)勢，將企業(yè)有限的資源高效地分配到合理的業(yè)務組合中去。未來J企業(yè)將更多的去向城市資源運營商、城市服務類企業(yè)轉(zhuǎn)型，同時可以兼顧房產(chǎn)開發(fā)和建筑施工業(yè)務，力求一部分業(yè)務開拓市場、拓展增量，另一部分業(yè)務保證現(xiàn)金流、穩(wěn)住余量，創(chuàng)造符合自身屬性的轉(zhuǎn)型模式。