劉 悅

(華北理工大學(xué) 管理學(xué)院，河北 唐山 063210)

1 引言

政府和社會(huì)資本合作(public-private partnerships)模式，也稱PPP模式，旨在向社會(huì)資本開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。自2014年全面推開PPP模式以來，中國特色社會(huì)主義政治生態(tài)環(huán)境和穩(wěn)步發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境有力促進(jìn)了PPP模式在中國的快速發(fā)展和應(yīng)用。根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2022年1月，全國累計(jì)入庫項(xiàng)目10254個(gè)、投資額16.2萬億元，累計(jì)簽約落地項(xiàng)目7714個(gè)、投資額12.8萬億元、簽約落地率78.9%，累計(jì)開工建設(shè)4833個(gè)、投資額7.7萬億元、開工率47.5%；項(xiàng)目涉及貴州、山東、新疆、四川等32個(gè)省市，涵蓋了能源、市政工程、水利、林業(yè)、衛(wèi)生、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、政府基礎(chǔ)設(shè)施等19個(gè)行業(yè)。近年來，中國PPP領(lǐng)域建設(shè)管理體系持續(xù)完善，在立法規(guī)、去庫存、抓整改、提質(zhì)效等方面做了大量工作，取得了非凡的成績。但同時(shí)，PPP在發(fā)展過程中遇到的落地難問題越來越突出，一定程度影響和制約著PPP未來發(fā)展。

2 PPP領(lǐng)域存在的落地難問題

一是縣級(jí)項(xiàng)目易孕難生。PPP簽約方主體是縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，從近年P(guān)PP項(xiàng)目數(shù)據(jù)看，縣(市、區(qū))PPP項(xiàng)目在體量上相對(duì)更多。根據(jù)PPP中心公布的2021年數(shù)據(jù)分析，當(dāng)年全國新入庫項(xiàng)目659個(gè)，其中省級(jí)43個(gè)、市級(jí)(市轄區(qū)、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換先行區(qū)、國家級(jí)開發(fā)區(qū))107個(gè)、縣級(jí)(市、區(qū))509個(gè)，縣(市、區(qū))現(xiàn)已成為PPP項(xiàng)目的主要陣地。盡管PPP模式將市場機(jī)制引入了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)融資領(lǐng)域，有利于政府職能轉(zhuǎn)換、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)市場主動(dòng)，以增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，但從2021年P(guān)PP項(xiàng)目在縣級(jí)行政區(qū)平均覆蓋率看，覆蓋率還不足20%，多數(shù)縣級(jí)行政區(qū)仍在努力破零，當(dāng)前形勢不容樂觀。

二是風(fēng)險(xiǎn)基因隱性存在。PPP項(xiàng)目有多種類型，按照服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同方面，PPP項(xiàng)目大致可分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府三類；按照PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式分類，主要包括O&M、MC、LOT、BOT、BOO、BBO、TOT、ROT等方式，以及這些方式的組合等；按照項(xiàng)目付費(fèi)方式分類，分為使用者付費(fèi)方式、政府付費(fèi)方式和可行性缺口補(bǔ)助方式。但無論采取哪一種類型和操作模式，PPP項(xiàng)目總體是由政府部門牽頭的，政府在PPP項(xiàng)目中同時(shí)擔(dān)負(fù)了裁判員、運(yùn)動(dòng)員、監(jiān)督員等多重身份，主觀因素難以避免。在以市場為主要落腳點(diǎn)的PPP項(xiàng)目中，部分項(xiàng)目多多少少受到了來自政府方面的主觀影響，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估偏理想、項(xiàng)目變更較隨意、執(zhí)行合約不到位的問題較為突出，一定程度上影響了市場體制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，部分項(xiàng)目出現(xiàn)了社會(huì)資本退場、項(xiàng)目途中暫停、政府被迫接盤等風(fēng)險(xiǎn)問題。

三是市場參與動(dòng)力不足。PPP項(xiàng)目能否落地，能否及時(shí)吸引社會(huì)資本到位非常關(guān)鍵；當(dāng)前，部分項(xiàng)目在引資融資方面面臨較大困難，主要原因還是對(duì)社會(huì)資本的吸引力不夠，社會(huì)資本參與動(dòng)力不足，在五個(gè)方面體現(xiàn)較為明顯：一是政策支持方面，從2017年P(guān)PP政策更加規(guī)范以來，社會(huì)資本對(duì)PPP市場態(tài)度更加謹(jǐn)慎。二是資本增值方面，目前社會(huì)資本受PPP項(xiàng)目的周期長、獲利慢、風(fēng)險(xiǎn)多、限制硬等固有特點(diǎn)，以及特許經(jīng)營、價(jià)格機(jī)制、管理能力等方面影響，熱情總體不高。三是外部環(huán)境方面，部分地區(qū)在制度規(guī)范和項(xiàng)目操作方面滯后，此外國企特別是中央國企對(duì)民營資本存在著一定“擠出效應(yīng)”，社會(huì)資本參與活力較低。四是政府征信方面，部分區(qū)域政府部門的項(xiàng)目落地能力尚未取得社會(huì)資本徹底信任，影響了社會(huì)資本參與熱情。五是項(xiàng)目約束方面，主要源于法規(guī)制度、管理模式、合同治理、監(jiān)管行為等政府約束，部分地區(qū)政府約束行為不夠嚴(yán)謹(jǐn)，有的在公平公正公開方面做得不夠，影響了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。

3 原因分析

中國PPP顯現(xiàn)出的落地難問題帶有領(lǐng)行業(yè)性、地域性、時(shí)間性等特點(diǎn)，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府專業(yè)能力、建設(shè)規(guī)劃發(fā)展需要密切相關(guān)，相關(guān)問題不能一概而論，需要加以辯證分析。

①縣級(jí)政府發(fā)力有限。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府機(jī)構(gòu)任務(wù)體量。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展的背景下，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)作為縣域城鎮(zhèn)化的規(guī)劃者、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者、公共服務(wù)的提供者、行政管理體制的改革者，在落實(shí)工作環(huán)節(jié)承受的壓力非常明顯，同時(shí)也是各類困難矛盾最為集中的一層。②級(jí)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？h級(jí)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比上一層級(jí)往往較為落后，在財(cái)政方面的支撐力略顯不足。例如，雅安市財(cái)政局2021年指出，受經(jīng)濟(jì)總量較小影響，PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力有限，可通過PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目數(shù)量較少、規(guī)模較小，部分縣(區(qū))不愿采用PPP模式實(shí)施項(xiàng)目。當(dāng)前，“規(guī)劃設(shè)想多，配套支撐少；編制預(yù)算多、經(jīng)費(fèi)來源少；項(xiàng)目需求多、社會(huì)資本少”是縣級(jí)政府普遍需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題，面對(duì)規(guī)劃建設(shè)中需要提案的N個(gè)項(xiàng)目，如何解決好“干哪個(gè)、怎么落、誰投資”成了最關(guān)切的問題之一。③專業(yè)力量隊(duì)伍建設(shè)。在政府和具體辦事機(jī)構(gòu)內(nèi)部看，PPP專業(yè)人才隊(duì)伍較為短缺，人力少、任務(wù)多、難度大的問題較為突出；從市場方面看，相關(guān)從業(yè)機(jī)構(gòu)相對(duì)較少，在咨詢、指導(dǎo)、中介服務(wù)方面仍有較大提升空間，一定程度上制約了項(xiàng)目生成。

二是關(guān)聯(lián)因素長存變量。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：①潛在風(fēng)險(xiǎn)較多。PPP項(xiàng)目是一個(gè)長期而復(fù)雜的過程，操作流程分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等5個(gè)階段，關(guān)聯(lián)了政府、社會(huì)資本、人民群眾等多個(gè)因素，各因素在項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)客觀存在著變量。通常，變量對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的負(fù)面影響要多于正面影響，其造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)也是多源的、動(dòng)態(tài)的、激增的。②變量影響較大。政府方面，最大的變量來自政策改革走向、政府換屆調(diào)整、既定方案否決，這些一般會(huì)引起項(xiàng)目的較大波動(dòng)；社會(huì)資本方面，最大的變量來自對(duì)合作合約失信和收益未達(dá)預(yù)期，有的投資方本著不做“賠本買賣”的原則撤資進(jìn)而造成項(xiàng)目爛尾；人民群眾方面，最大的變量來自對(duì)服務(wù)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、占用賠償方面的強(qiáng)烈反對(duì)，影響項(xiàng)目無法按既定規(guī)劃運(yùn)營。③應(yīng)急處置較難。在PPP風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方面，多數(shù)項(xiàng)目的前期工作抓得較好，在如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)方面較為周密；但后期工作略顯粗糙，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的解決方案還不夠完備。從近年失敗案例看，一旦出現(xiàn)緊急情況，如果沒有做好應(yīng)對(duì)解決工作，其對(duì)PPP項(xiàng)目帶來最嚴(yán)重的影響都可能直接或間接造成項(xiàng)目夭折。

三是社會(huì)資本指向明確。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：①趨利。PPP項(xiàng)目的推行，雖然是由政府方牽頭并遴選社會(huì)資本方，但從另一個(gè)角度看，社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中也在對(duì)政府方進(jìn)行遴選。在縣級(jí)政府推出的PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本有合作意愿的項(xiàng)目占比仍然較小，從中可以看出，社會(huì)資本方是有較大選擇空間的。②避害。社會(huì)資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別是敏銳的，項(xiàng)目自身的PPP運(yùn)作條件好壞、立項(xiàng)手續(xù)是否規(guī)范、項(xiàng)目用地協(xié)調(diào)進(jìn)程、三級(jí)三類規(guī)劃情況、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)拆分合并、項(xiàng)目啟動(dòng)專項(xiàng)資金等情況，都將影響著對(duì)社會(huì)資本方的吸引力。當(dāng)前，部分項(xiàng)目在吸引力方面是存在缺陷的，必然難以贏得社會(huì)資本方的青睞。③求穩(wěn)。社會(huì)資本方的參與主體主要是央企、國企、大型民企，這三類主體企業(yè)長期以輕資產(chǎn)運(yùn)行，參與PPP項(xiàng)目后需將部分轉(zhuǎn)為重資產(chǎn)，加上并表融資模式抬高了息付債余額，考核指標(biāo)約束越來越多，“接單”熱情和能力涉及上限問題。同時(shí)，中小民營企業(yè)自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力較小，對(duì)待PPP這種長周期項(xiàng)目熱度不高，普遍不愿入場或難以入場，市場作用發(fā)揮較小。此外，大型商業(yè)銀行主導(dǎo)的金融體系對(duì)市場非常謹(jǐn)慎，沒有良好的市場就難以撬動(dòng)金融體系加入。

4 對(duì)策建議

一是提升政府主導(dǎo)力，牽引PPP向縱深發(fā)展。①加強(qiáng)綜合統(tǒng)籌。政府部門牽頭地位特殊，規(guī)劃、財(cái)政、主管部門(單位)要多級(jí)合力推動(dòng)多領(lǐng)域建設(shè)規(guī)劃融合，充分考慮民生必需、環(huán)境必需、經(jīng)濟(jì)必需等因素，詳細(xì)制定“五年”規(guī)劃和建設(shè)指南，有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目落實(shí)，不但依靠PPP解決政府融資和穩(wěn)增長，更要依靠PPP推動(dòng)公共服務(wù)變革。②發(fā)揮平臺(tái)作用。在PPP模式的基本理念是政府搭臺(tái)、市場唱戲，政府與社會(huì)資本基于權(quán)責(zé)對(duì)稱行駛各自職責(zé)，盡可能避免在規(guī)則制定上把政府放置在不容挑戰(zhàn)的主導(dǎo)地位。政府部門應(yīng)遵循權(quán)利清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單原則，積極搭建PPP平臺(tái)，防止越位發(fā)生。③探索推進(jìn)革新。既沒有一成不變的問題，也沒有永遠(yuǎn)管用的政策。各地區(qū)PPP發(fā)展水平不同，建議探索在部分平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型較為成功、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、財(cái)力保障能力較高的地區(qū)適度提高“10%紅線”，增加地方政府通過財(cái)政資金撬動(dòng)項(xiàng)目投資的能力。財(cái)政收入水平相對(duì)較低的地區(qū)，下力做實(shí)PPP項(xiàng)目優(yōu)選排隊(duì)，用足用好10%財(cái)政空間，寧可讓項(xiàng)目等資金，不讓資金等項(xiàng)目，避免公共財(cái)政資源浪費(fèi)，提高公共財(cái)政資源的使用效率。④加大幫帶力度。探索建立完善幫扶機(jī)制，對(duì)推進(jìn)PPP項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)困難多的地區(qū)，采取上級(jí)統(tǒng)建、代建等方式，破解下級(jí)財(cái)政力量不足、引資難度較大等瓶頸問題，在PPP主陣地取得更大成績。

二是扭住發(fā)展主旋律，激發(fā)PPP的市場活力。①遵循市場規(guī)律。PPP是市場化條件下的一種新型的公共產(chǎn)品供給模式，市場屬性非常明顯，發(fā)展PPP必須遵從市場規(guī)律；充分發(fā)揮投資對(duì)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的關(guān)鍵作用，放寬放活社會(huì)投資，完善政府和社會(huì)資本合作模式，解決PPP項(xiàng)目融資難融資貴的問題，激發(fā)社會(huì)資本投資動(dòng)力。②調(diào)動(dòng)市場活力?？茖W(xué)提供政策宏利，提升對(duì)社會(huì)資本的吸引力度，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的主動(dòng)性；針對(duì)不同PPP項(xiàng)目類型、規(guī)模和特點(diǎn)，多措支持民營企業(yè)積極承接項(xiàng)目或參加與國有企業(yè)、外商投資企業(yè)的合作，進(jìn)一步盤活市場潛力。③營造良好環(huán)境。高度關(guān)注政治守信問題，避免發(fā)生“班子換屆、政策變線、前功盡棄”的現(xiàn)象，營造讓社會(huì)資本安心放心投資的環(huán)境，加強(qiáng)切實(shí)讓社會(huì)資本發(fā)揮出應(yīng)有效益。④強(qiáng)化督導(dǎo)管理。建立“建設(shè)+運(yùn)營”理念，統(tǒng)籌使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的自然平衡；加強(qiáng)深入督導(dǎo)，根據(jù)項(xiàng)目需求特點(diǎn)，引進(jìn)高水準(zhǔn)的運(yùn)營、技術(shù)、法律、財(cái)務(wù)管理咨詢公司，抓好項(xiàng)目設(shè)計(jì)、交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)督管理，防范杜絕資本暴力、政府兜底等問題發(fā)生。

三是解決根本性問題，強(qiáng)化PPP的實(shí)際支撐。①加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與PPP發(fā)展相輔相成，經(jīng)濟(jì)能夠拉動(dòng)PPP發(fā)展，PPP離不開經(jīng)濟(jì)支持。PPP項(xiàng)目能否成功，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況密切相關(guān)，不論是使用者付費(fèi)，還是財(cái)政付費(fèi)、補(bǔ)助，相關(guān)資金均來對(duì)依托于地方經(jīng)濟(jì)，解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，才能更好地解決PPP發(fā)展問題。②加快推進(jìn)共同富裕。PPP項(xiàng)目用之于民，取信于民；項(xiàng)目收費(fèi)也多來源于民；PPP項(xiàng)目的收費(fèi)工作與人民群眾的收入水平密切相關(guān)；堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，依靠共同奮斗，提高勞動(dòng)者報(bào)酬水平，提高低收入家庭綜合收入，從根本上解決“服務(wù)費(fèi)用上漲，民眾不買賬”的問題；鼓勵(lì)富裕群體履行社會(huì)責(zé)任，為高收入人群和企業(yè)更多回報(bào)社會(huì)營造氛圍，打牢PPP長周期運(yùn)營所需的物質(zhì)基礎(chǔ)。③抓好疫情應(yīng)對(duì)。堅(jiān)持解放和發(fā)展生產(chǎn)力，積極應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情給發(fā)展帶來的影響，做好常態(tài)化疫情防控條件下的精準(zhǔn)防控、動(dòng)態(tài)調(diào)整、抵御風(fēng)險(xiǎn)工作，最大限度減緩疫情給人民生產(chǎn)生活帶來的沖擊，全面調(diào)動(dòng)人的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，促進(jìn)各行各業(yè)健康發(fā)展，協(xié)力創(chuàng)造更多社會(huì)財(cái)富，走好高質(zhì)量發(fā)展之路。

5 結(jié)語

當(dāng)前，PPP在發(fā)展過程中遇到的落地難問題，涉及政治與經(jīng)濟(jì)雙重領(lǐng)域，需從兩個(gè)領(lǐng)域同時(shí)發(fā)力研究解決。同時(shí)，政治領(lǐng)域的主導(dǎo)地位要求政府機(jī)構(gòu)應(yīng)率先發(fā)揮主體作用，及時(shí)研究化解PPP發(fā)展過程中遇到的問題，以保證PPP項(xiàng)目的健康可持續(xù)發(fā)展。