周新成

（韶關學院 政法學院，廣東 韶關 512005）

習近平總書記在黨的十九大報告中對生態(tài)文明思想的重要定位將生態(tài)補償理論和制度建設提升到了前所未有的高度，明確提出在生態(tài)文明建設中要“堅持人與自然和諧共生”“加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度……健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。”［1］建立與創(chuàng)新生態(tài)補償機制是環(huán)境保護與治理不可缺少的重要手段，市場化、多元化的生態(tài)補償是消除生態(tài)保護區(qū)生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)利用與保護過程中副外部性的重要方式。在過去粵北主體功能區(qū)與生態(tài)特別保護區(qū)的規(guī)劃建設實踐中，韶關市委、市政府認真貫徹執(zhí)行習近平生態(tài)文明思想，在生態(tài)保護與生態(tài)補償?shù)确矫娌粩鄤?chuàng)新思路和辦法，施行具有可操作性的制度，持續(xù)開展生態(tài)保護區(qū)的生態(tài)補償建設，強力促進區(qū)域生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟發(fā)展優(yōu)勢，在高水平保護中實現(xiàn)高質量發(fā)展［2］。為了進一步加大生態(tài)環(huán)境保護力度，南嶺國家公園建設實施了更為嚴厲的限制制度和保護政策，因此探討研究廣東南嶺國家公園建設中的生態(tài)補償政策和實踐定位及新需求，是推進南嶺國家公園建設的迫切需要。

一、南嶺國家公園建設面臨的生態(tài)保護與補償問題

（一）南水水庫水資源得到保護，但產業(yè)補償不足

南水水庫是廣東省飲用水源一級保護區(qū)，庫區(qū)面積57 000 畝，廣東省第三大人工水庫，也是國家濕地公園，物種豐富，植被類型多樣。南水水庫水資源還是韶關市區(qū)、乳源瑤族自治縣及南水河下游地區(qū)最重要的飲用水源，周邊水源區(qū)域實施了一級水資源保護政策與措施。課題組數(shù)次深入東坪鎮(zhèn)調研，該鎮(zhèn)自然資源豐富，森林覆蓋率高達92.9%，境內南水水庫庫容12.81 億立方米，是韶關市城市用水一級使用水源，具有先天的發(fā)展優(yōu)勢，近年來東坪鎮(zhèn)根據(jù)相關法律法規(guī)與乳源瑤族自治縣人民政府《關于南水水庫水域禁止“三無”船舶和環(huán)境污染防治的公告》，對南水水庫水資源實施了如下保護政策與措施。

1.南水水庫網箱清理整治工作。該項目是環(huán)保部掛牌督辦的工作，東坪鎮(zhèn)已在2018 年全面完成了南水湖網箱清理整治。此次南水水庫周邊網箱清理行動中，共有138 戶養(yǎng)殖戶簽訂了自行拆除網箱協(xié)議，收購網箱存魚120 多萬斤，處置清拆養(yǎng)殖網箱125 416.63 平方米，發(fā)放網箱存魚收購處置資金2 034 萬元［3］。

2.南水水庫周邊農家樂清理整治工作。依法關停農家樂51 家，共清理拆除經營廣告和搭建大棚面積1.3 萬平方米，清拆建（搭）筑物2 593.9 平方米，回收餐飲經營物品12 497 件，發(fā)放業(yè)主補助653.75 萬元［3］。

3.大型禽畜養(yǎng)殖場清理整治工作。完成清理畜禽養(yǎng)殖場12 家（其中：羊場9 家，雞場2 家，豬場1 家），拆除欄舍總面積3 767.456 平方米，搬離和銷售羊1 265 頭，雞6 575 只，豬121 頭（其中母豬86 頭），拆遷補償總金額合計280.8 萬元。目前，12家畜禽養(yǎng)殖場清拆補償款已從縣財政列支的300萬元補償預算中全部完成支付［3］。

4.圍繞“一瓶健康水”工程，加大南水水庫周邊環(huán)境整治力度，保護飲用水源。一是清理了湖區(qū)大小經營船舶120 多艘，且在全部上岸禁止運營的基礎上，積極配合有關部門聯(lián)合開展南水水庫庫區(qū)的巡邏，大力推進安全生產工作。進一步做好南水水庫“三無”船舶清理整治工作，成立了“三無”船舶清理整治工作專班，對“三無”船只進行摸底排查。加大相關法律法規(guī)的宣傳，爭取村民對法律法規(guī)的理解，盡快對所有船舶進行處理。二是加快推進南水水庫水環(huán)境保護工程建設。南水水庫水環(huán)境保護工程一期項目，完成建設隔離防護網33.35 千米，安裝界樁1 500 個、界碑15 個。修復南水水庫受人類活動影響較大的湖濱帶34.57 千米，總面積86.47 公頃。二期工程，完成入庫河口濕地建設3 處（大坑、番長坑、小水角）、集雨區(qū)范圍內自然村農村污水治理工程34 個。乳源瑤族自治縣在南水水庫飲用水源保護工程已全面完工的基礎上，加快消漲帶保護與修復、入庫河口濕地建設和集雨區(qū)農村污水治理工程，確保了2021 年底全面完成項目建設［3］。

乳源瑤族自治縣東坪鎮(zhèn)行政區(qū)域主要環(huán)繞南水水庫分布，由于南水水庫周邊區(qū)域一級水資源保護政策與措施的實施，給本鎮(zhèn)村民生產、生活帶來了許多損失，村民先后開展了拆除網箱、不能從事養(yǎng)殖場、農家樂經營以及湖面大小船舶經營，限制了產業(yè)的發(fā)展，村民轉產經營難，無法發(fā)展大規(guī)模的特色產業(yè)，庫區(qū)年齡偏大的勞動力再就業(yè)受到限制，村民生產生活可持續(xù)發(fā)展面臨困境，引發(fā)了新的矛盾，政府需要采用有效的生態(tài)補償措施與辦法解決新出現(xiàn)的問題。

（二）生態(tài)公益林得到保護，但補償標準偏低

受限于南水水庫水源生態(tài)保護與南嶺國家公園建設，生態(tài)公益林保護實施更為嚴厲的限制制度和保護政策，生態(tài)公益林區(qū)一草一木都不能隨意砍伐。環(huán)境保護與當?shù)厝罕娊洕l(fā)展矛盾突出，洛陽、東坪兩鎮(zhèn)政府關于生態(tài)公益林補償政策與辦法產生了更多的訴求，政府在生態(tài)保護區(qū)實施的現(xiàn)有生態(tài)公益林的補償政策與辦法面臨挑戰(zhàn)。

1.保護區(qū)生態(tài)公益林納入粵北生態(tài)特別保護區(qū)與南嶺國家公園建設體系后，對于保護區(qū)生態(tài)資源的管理要求更加嚴格，限制村民對森林資源利用的制度也更多，因此，生態(tài)補償涉及的矛盾會更多。雖然廣東省從2010 年起逐步統(tǒng)一實施省級以上生態(tài)公益林補償標準，2020 年補償標準為35 元/畝，分區(qū)域差異化補償標準為10.1 元/畝，合計補償標準為45.1 元/畝，其中損失性補償為36.08 元/畝。對自留山、責任山，將損失性補償足額發(fā)放到林農手中；對集體統(tǒng)一經營的山林，將損失性補償?shù)?0%以上發(fā)放到林農手中。但是，現(xiàn)有生態(tài)林補償政策和辦法與過去基本相同，雖然損失性補償標準逐年提高，其中2014 年為18 元/畝、2015 年為19.5 元/ 畝、2016 年 為21 元/ 畝、2017 年 為22.5 元/ 畝、2018 年 為24.975 元/ 畝、2019 年 為31.28 元/ 畝，2020 年為35 元/畝［4］。課題組調研洛陽鎮(zhèn)深洞村時，村民反映生態(tài)公益林生態(tài)效益補償標準與林木開發(fā)經濟收益差距較大，在低額補償和生產經營限制的前提下，導致村級集體經濟生態(tài)收益不明顯，基層村組織生態(tài)公益林事業(yè)保護勁頭不足，廣大村民生態(tài)保護積極性不能有效地提高。

2.保護區(qū)生態(tài)補償機制不完善。一方面，政策規(guī)劃與鎮(zhèn)、村多種實際情況不能完全一致。另一方面，現(xiàn)有補償政策難以發(fā)揮應有效用。生態(tài)保護區(qū)與南嶺國家公園建設生態(tài)補償涉及面廣、難度大，同時，保護區(qū)內森林生態(tài)系統(tǒng)、河流與水庫生態(tài)系統(tǒng)的服務功能價值估算不清，比如，乳源瑤族自治縣東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)的發(fā)展機會成本損失，以及東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)的其他生態(tài)保護費用成本，這是他們在維護水源地生態(tài)環(huán)境和為下游地區(qū)提供優(yōu)質水源的間接付出，這兩項都沒有一個明確的成本核算清單。洛陽、東坪兩鎮(zhèn)村民對于生態(tài)公益林補償政策和辦法反應較為強烈的建議有兩點：第一，生態(tài)補償標準偏低，比起珠三角地區(qū)每畝一百多元的損失性補償有較大差距；第二，對于劃入生態(tài)公益林的人工林，政府需要補償合適的產量損失。

（三）野生動物侵農，但損害補償制度缺失

隨著生態(tài)保護力度的不斷加強、人們環(huán)境保護意識的提高以及政府對環(huán)保問題的高度重視，粵北生態(tài)保護區(qū)野豬、野兔、鳥類等野生動物數(shù)量不斷增長，較為嚴重地干擾了當?shù)卮迕裾５纳a生活。保護區(qū)村民的莊稼常常受到野豬、野兔等野生動物的破壞，農戶經濟損失嚴重，而野豬、野兔、鳥類等都屬于南嶺國家公園保護動物，當?shù)卮迕駴]有權力獵殺，只能驅趕，但是，這部分經濟損失的補償主體不明確。

調研洛陽鎮(zhèn)深洞村等行政村發(fā)現(xiàn)，因野生動物侵農，有些地區(qū)種植業(yè)無法進行種植，原來部分優(yōu)質水稻地現(xiàn)在也只能改種效益較低的竹子，每年野生動物直接或間接帶來不同程度的損害，當前生態(tài)保護區(qū)野生動物損害的補償政策與辦法不明確，為了既利于野生動物保護，也有利于維護當?shù)剞r民利益，地方政府與村民呼吁盡快建立野生動物損害賠償機制。

二、防范與化解生態(tài)補償矛盾的新理念、新方式

目前，南嶺國家公園建設生態(tài)補償機制尚處于探索階段，建立與完善生態(tài)保護區(qū)的森林、河流、耕地等生態(tài)系統(tǒng)的補償機制，必須在生態(tài)文明思想引領下，從政策制度層面與具體構想以及實際操作層面兩方面結合，促進生態(tài)保護區(qū)生態(tài)補償走上法制化、規(guī)范化、科學化的軌道。

（一）建議基層政府出臺生態(tài)補償方案

按照廣東省委十二屆四次全會部署的“1+1+9”重點發(fā)展任務和廣東省國土主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，根據(jù)國家生態(tài)補償?shù)南嚓P理論以及廣東和全國其他地區(qū)國家公園建設生態(tài)補償?shù)膶嵺`，遵循“誰供給、誰受益，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復”的基本原則，主要應以建立完善生態(tài)區(qū)生態(tài)補償機制為主，以此體現(xiàn)南嶺國家公園建設的當代價值與意義。

例如乳源是少數(shù)民族自治縣，根據(jù)國家法律規(guī)定可以制定出臺針對東坪鎮(zhèn)水源生態(tài)保護區(qū)的自治條例或單行條例：《乳源瑤族自治縣生態(tài)補償實施條例》。一方面，可以彌補生態(tài)補償法律法規(guī)落實不到位的制度缺失；另一方面，也為南嶺國家公園環(huán)保工作提供有力的制度保障，從而充分激發(fā)當?shù)鼐用駞⑴c環(huán)境保護的工作熱情。同時，乳源瑤族自治縣要大力推動東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)與受益地區(qū)建立良性合作機制，逐步與受益地區(qū)的政府及企業(yè)制定實施南水水庫飲用水受益地生態(tài)補償辦法。

（二）引導扶持村民轉產轉業(yè)實現(xiàn)補償

受制于南水水庫一級水源保護區(qū)和生態(tài)公益林保護區(qū)生態(tài)紅線，環(huán)境保護與當?shù)厝罕姷慕洕l(fā)展矛盾突出。洛陽、東坪兩鎮(zhèn)政府積極向上級建議，爭取重新劃定南水水庫保護區(qū)，以對南水水庫進行適當?shù)拈_發(fā)和利用，同時通過外出務工和發(fā)展水果種植等產業(yè)，增加農民收入。同時，乳源瑤族自治縣可借鑒我國其他水庫湖區(qū)增殖漁業(yè)的成功經驗，積極推動南水水庫增殖漁業(yè)發(fā)展。

調研湖南省郴州市重要戰(zhàn)略水源地東江湖，我們認為其湖面經營船舶管理模式可以為南水水庫船舶管理所借鑒。建議乳源瑤族自治縣與東坪鎮(zhèn)可以根據(jù)《韶關市南水水庫水質保護條例》相關規(guī)定，按照“誰主管、誰負責、誰經營、誰負責”和堅持安全第一、預防污染為主、各負其責、服務民生的原則，針對庫區(qū)的具體情況，制訂一套鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶管理新機制，依法成立一個南水水庫船舶經營管理組織，統(tǒng)一規(guī)范南水水庫經營船舶管理，不能為了防范水資源污染而對南水水庫經營船舶全部“一刀切”，禁止運營［5］。針對南水水庫的實際情況，庫區(qū)經營船舶可以實施如下管理方式，所有南水水庫經營船舶加裝船舶防污染生活污水貯存柜，建設多套生活污水岸上處理系統(tǒng)，全部連接城市污水管網。油污收集船、污水收集船、垃圾打撈船常年在南水水庫湖區(qū)巡回作業(yè)，保持水域清潔、航道暢通，確保船舶污染物收集、轉運、處置的順暢，有效減少水資源保護區(qū)污染源［6］。

（三）建立完善野生動物損害補償機制

建立完善南嶺國家公園保護區(qū)野生動物損害補償制度，使其既利于野生動物保護，也有利于維護當?shù)剞r民的利益，這是南嶺國家公園建設需要解決的問題。明確補償義務主體，明確損害補償?shù)姆秶?，豐富生態(tài)補償?shù)男问?，完善補償標準，補償標準應該具體化，在實際賠償過程中，問題較為復雜，不能千篇一律地采用一種標準，應該具體情況具體分析，在國家標準的基礎上建立乳源瑤族自治縣野生動物損害賠償?shù)胤綐藴?，要建立一個以中央財政補償為主、地方財政補償為輔的補償機制。東坪、洛陽兩鎮(zhèn)目前主要是野豬、野兔、鳥類三種野生動物導致?lián)p害，補償標準要按照三種野生動物的保護級別制定，同時還應考慮區(qū)域性和可行性原則，以廣東省最低和最高經濟水平地區(qū)為底限和上限，調動全體村民保護野生動物的積極性。

（四）探索生態(tài)補償成本核算體系

當前保護區(qū)的森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值、河流與水庫生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值、耕地生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值，因為實施南嶺國家公園建設的補償成本要認真調研，重新綜合測算。探索保護區(qū)生態(tài)補償核算體系事關補償金額的評價和發(fā)放，是制定補償標準的重要指標。當前，我國生態(tài)補償核算體系主要通過“補償主體的支付意愿和補償客體的投入成本表現(xiàn)出來”［7］。只有通過科學的核算方法，才能較為準確地計算出南嶺國家公園保護區(qū)的生態(tài)補償費用。

乳源東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)是南水湖的供水區(qū)域，受水區(qū)域目前主要是乳源縣與韶關市區(qū)，將其分為受益地補償主體、受損地補償客體兩大類。其中受益地補償主體劃定范圍為乳源縣與韶關市區(qū)，受損地補償客體限定范圍為乳源東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)。通過補償主體的支付意愿，補償客體的投入成本（包括發(fā)展機會成本、其他費用成本）進行計算，具體從三個方面進行著手，即：補償主體乳源縣與韶關市區(qū)的支付意愿、補償客體東坪鎮(zhèn)的發(fā)展機會成本、補償客體東坪鎮(zhèn)的其他費用成本。也可考慮采用如下的數(shù)學統(tǒng)計方法，例如：第一類：水資源保護成本核算法；第二類：水資源保護損失核算法。乳源東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)生態(tài)補償?shù)臉藴室部梢詮纳鷳B(tài)損害修復成本進行核算，生態(tài)損害修復成本主要從生態(tài)系統(tǒng)服務價值的三個方面來評估計算。首先，乳源東坪鎮(zhèn)投入了大量的工作來維護南水湖水資源保護區(qū)，這一成本應計入生態(tài)補償范圍當中。其次，出于對東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)生態(tài)環(huán)境維護的需要，東坪鎮(zhèn)關停了水資源保護區(qū)周邊的許多企業(yè)，在實施這一工作過程中所花費的成本理應納入核算當中［8］。除此以外，東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)在生態(tài)系統(tǒng)服務中顯現(xiàn)了巨大的功能價值，例如：水土保持、氣候調節(jié)等，通過科學方法將自然生態(tài)服務功能納入其中，進行科學的衡量計算。

乳源東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)的生態(tài)補償費用計算亟需一種科學的統(tǒng)計核算方法，而這個標準應由供水區(qū)和受水區(qū)雙方協(xié)商決定，通過合理的補償額度，制定出符合各方利益的補償標準，探索出保護區(qū)生態(tài)補償成本核算體系。

（五）健全多元生態(tài)補償方式

目前乳源瑤族自治縣生態(tài)公益林補償和東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)生態(tài)補償主要來自中央和廣東省的財政專項資金，因此，要繼續(xù)加大中央和省級財政補貼，主要包括以國家或廣東省政府為補償主體，以南嶺國家公園地方政府和居民為補償對象，以轉移支付、財政補貼、政策傾斜和人才技術投入等為手段的行政方式補償。但是中央和省政府的縱向財政轉移支付補償畢竟是有限度的，很多時候并不能從根本上對生態(tài)公益林和東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)進行全方位的生態(tài)補償。目前，增加乳源瑤族自治縣保護區(qū)生態(tài)補償?shù)姆绞斤@得十分有必要，應該適當引入部分可行性的生態(tài)補償方式，促使乳源瑤族自治縣保護區(qū)生態(tài)補償方式日益多元化。豐富保護區(qū)生態(tài)補償模式，建立長期穩(wěn)定的補償體系，推動當?shù)厣鷳B(tài)補償工作制度的構建更趨合理。

1.韶關市南水水庫供水工程2021 年6 月正式運行后，韶關市區(qū)自來水成了以南水水庫為主水源、以武江為輔助水源的雙水源供水，由于南水水庫水資源生態(tài)保護，自來水成本與供水成本都增加了，再加上受物價上漲和人工成本增加等因素的影響，為保證供水工程的良性運行和城市供水事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，促進節(jié)約用水，規(guī)范城鎮(zhèn)供水價格，韶關市決定2021 年8 月對市區(qū)自來水銷售價格進行調整。韶關市政府要逐步建立以價格機制來優(yōu)化配置水資源的市場補償方式制度，通過提高供水市場價格來推動南水水庫直飲水工程對水資源保護地區(qū)的市場補償。

2.目前南水水庫還未有“南水湖水資源參股，水費利潤分配”的紅利政策頒布實施，因此，在國家法律法規(guī)允許的前提下，可以借鑒市場化模式，逐步實現(xiàn)南水水庫水資源參股，通過水費收取進行利潤收益分配。還應拓寬乳源瑤族自治縣東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)生態(tài)補償資金其他來源渠道，東坪鎮(zhèn)可以積極爭取水源保護區(qū)受益地的橫向財政生態(tài)補償資金。例如，南水水庫飲用水受益地的政府、居民和企業(yè)可以將固定的財政收入和公司紅利作為東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)的生態(tài)補償資金，以確保東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)的生態(tài)維護工作得以順利進行。

3.建立南水水庫水資源保護生態(tài)補償捐助機構，接受來自社會的各種捐贈，發(fā)行生態(tài)補償彩票等，多方位進行資金籌措。當前東坪鎮(zhèn)已經成立了南水庫區(qū)慈善協(xié)會，可以通過這一平臺積極宣傳推廣，從而為東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)生態(tài)補償吸引更多的社會慈善資金，實現(xiàn)生態(tài)補償目標。還可爭取國際社會資金等措施來籌集南嶺國家公園保護區(qū)的補償資金。

4.乳源瑤族自治縣政府可以按照“誰污染誰付費”的原則，專門針對南水水庫水資源保護實行責罰制度。如果生態(tài)環(huán)境局、林業(yè)局、東坪鎮(zhèn)政府等部門在水源保護區(qū)工作落實過程中存在失職行為，可扣減相關負責人的績效獎金，并將其績效獎金收歸到乳源瑤族自治縣東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)生態(tài)補償資金平臺。其次，乳源瑤族自治縣對轄區(qū)內的重污染企業(yè)，可以實行高額征稅，將這部分財政收入統(tǒng)一納入到生態(tài)補償資金管理賬戶。最后，對以往不嚴格落實生態(tài)維護責任的受補償組織和個人，收繳其生態(tài)補償資金，可根據(jù)其具體違反情況，作出懲罰或通報批評，扣除其部分或全部補償收益，并將資金重新歸入乳源東坪鎮(zhèn)水源保護區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復保護資金。

三、結語

韶關作為廣東生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展戰(zhàn)略實施的關鍵區(qū)域，肩負著生態(tài)文明建設與社會經濟高質量發(fā)展的雙重重任，在國家和廣東省高質量發(fā)展戰(zhàn)略中承擔重大使命［9］。因此，南嶺國家公園建設生態(tài)補償機制應從“精準補償”的政策設計思路出發(fā)，從科學選擇補償對象和發(fā)揮市場機制入手，增強補償標準科學性和補償對象參與的積極性，提高補償資金的使用效率。必須建立長效的補償機制，并輔以生態(tài)保護區(qū)的管理保障措施，通過行政手段來配置生態(tài)補償資源的行政機制和通過市場來配置生態(tài)補償資源的市場機制。大力探索建立社會力量參與自然資源管理和生態(tài)保護的新模式，引導社會資金投入生態(tài)保護區(qū)建設，可將生態(tài)補償方式分為資金補償、實物補償、政策補償及智力補償?shù)取８叛灾?，要有利于防范和化解保護與發(fā)展之間的矛盾，從而推動南嶺國家公園建設和所涉縣（區(qū)）實現(xiàn)鄉(xiāng)村高質量發(fā)展。