文 莊瑾瑜

《潮州市畬族文化保護(hù)條例》2020年12月30日經(jīng)潮州市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十五次會(huì)議通過(guò)，2021年3月18日經(jīng)廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議批準(zhǔn)。經(jīng)潮州市人大常委會(huì)主任會(huì)議研究決定，自2021年5月1日起施行?！稐l例》是廣東省第一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)少數(shù)民族文化保護(hù)的設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)?！稐l例》的制定和實(shí)施，有利于潮州畬族同胞樹(shù)立民族文化自信，是潮州市委市人大常委會(huì)全面落實(shí)黨的十九大精神和習(xí)近平總書(shū)記視察廣東、視察潮州重要講話(huà)、重要指示精神的重要舉措?！稐l例》在立法過(guò)程中，潮州市人大常委會(huì)按習(xí)總書(shū)記提出的“深、實(shí)、細(xì)、準(zhǔn)、效”五字要求，做好立法調(diào)研工作，為調(diào)查研究在立法工作中的應(yīng)用積累了經(jīng)驗(yàn)。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，高度重視調(diào)查研究工作。中央政治局出臺(tái)的八項(xiàng)規(guī)定，把“改進(jìn)調(diào)查研究”擺在第一位。習(xí)近平總書(shū)記在一系列重要講話(huà)和文章中，深入闡釋了調(diào)查研究的意義、內(nèi)涵、要求、方法等，形成了系統(tǒng)的調(diào)查研究方法，并且身體力行、親力親為，為全黨做出了表率。習(xí)總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，調(diào)查研究不僅是一種工作方法，而且是關(guān)系黨和人民事業(yè)得失成敗的大問(wèn)題。

馬克思主義的辯證唯物主義、歷史唯物主義世界觀和方法論，黨的實(shí)事求是的思想路線(xiàn)，黨的群眾路線(xiàn)，都要求我們必須始終堅(jiān)持和不斷加強(qiáng)調(diào)查研究。在立法工作中，調(diào)查研究的質(zhì)量直接決定著立法的質(zhì)量。立法調(diào)研應(yīng)當(dāng)按照調(diào)查研究 “深、實(shí)、細(xì)、準(zhǔn)、效”五字要求，堅(jiān)持深入一線(xiàn)、掌握第一手資料的作風(fēng)，把調(diào)查研究與立法全過(guò)程工作緊密結(jié)合起來(lái)。

加強(qiáng)立法計(jì)劃項(xiàng)目的調(diào)研，在立法項(xiàng)目的選擇和確定上突出“深”

人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法工作是中央從建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)出發(fā)，在新的歷史起點(diǎn)上發(fā)揮立法引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用提出的一項(xiàng)重要制度要求。設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)要樹(shù)立有所作為的理念，由被動(dòng)“等米下鍋”向“點(diǎn)菜上桌”轉(zhuǎn)變，這也是人大主導(dǎo)立法的必然要求。而要做到“點(diǎn)菜上桌”，就必須做好立法項(xiàng)目的前期調(diào)查研究，掌握充分的依據(jù)。

2017年初，潮州市人大常委會(huì)法工委在編制五年立法規(guī)劃建議時(shí)認(rèn)為，潮州市鳳凰山地區(qū)是全國(guó)70多萬(wàn)畬族同胞的一致認(rèn)可的“民族文化發(fā)祥地”，應(yīng)當(dāng)把“保護(hù)畬族文化”列入五年規(guī)劃的建議。由此，法工委專(zhuān)門(mén)組織人員開(kāi)展調(diào)查研究。查閱有關(guān)文獻(xiàn)資料，并深入到畬族聚居村進(jìn)行考察，并形成書(shū)面調(diào)研報(bào)告，深度分析“立法保護(hù)畬族文化”的必要性。一是潮州市是畬族先民的居住地，歷史記載資料翔實(shí)。歷史上的“潮州府”包括整個(gè)粵東地區(qū)轄下的11個(gè)縣，這11個(gè)縣都有畬族居住并有縣志可證明。如隋書(shū)《南蠻傳》《潮陽(yáng)縣志》《海陽(yáng)縣志》《揭陽(yáng)縣志》以及清初屈大均《廣東新語(yǔ)》都有詳細(xì)記載；二是現(xiàn)代歷史研究結(jié)論明確，潮州市鳳凰山地區(qū)就是畬族文化的發(fā)祥地。國(guó)學(xué)大師饒宗頤教授在《何以要建立“潮州學(xué)”——潮州學(xué)在中國(guó)文化史上的重要性》一文中指出：“畬族保存了不少祖圖和族譜，無(wú)不記載著他們始祖盤(pán)瓠的傳說(shuō)和盤(pán)王祖墳的地點(diǎn)均在饒平的鳳凰山，換句話(huà)說(shuō)，鳳凰山是該族祖先策源地?！背敝蔌P凰山是畬族文化的發(fā)祥地的史實(shí)依據(jù)充分。據(jù)《畬族簡(jiǎn)史》和饒宗頤《潮州畬民的歷史及其傳說(shuō)》考證，畬族最早的記載和大事記都出現(xiàn)在潮州鳳凰山。三是全國(guó)各地畬族保存的口頭或書(shū)面資料，均一致認(rèn)為潮州鳳凰山始祖居住地。如福建省建陽(yáng)縣族志記：“雷氏先祖是于大隋五年由鳳凰山遷出”。福州市畬族志載：“福州地區(qū)畬族人民，先祖主要從畬族祖居地——廣東省鳳凰山區(qū)遷來(lái)。浙江松陽(yáng)“雷氏宗譜”記載：“前朝上祖是廣東潮州海陽(yáng)縣會(huì)稽山居住”?！镀讲{(lán)氏族譜》也記載“我祖世居潮州，閱年六百余歲，歷傳數(shù)十世”。浙江遂昌鐘氏宗譜也載“鐘集洪祖先于宋紀(jì)熙三年（1192年）從潮州遷出?！彼氖浅敝蔌P凰地區(qū)的畬族文化失傳情況嚴(yán)重，如不通過(guò)立法加以保護(hù)，將會(huì)導(dǎo)致消失殆盡。

通過(guò)調(diào)研，以事實(shí)和數(shù)據(jù)等資料有力地證明了立法保護(hù)畬族文化的必要性。由于前期調(diào)查研究工作做得“深”，有關(guān)建議得到了潮州市人大常委會(huì)黨組、潮州市委和省人大常委會(huì)法工委的支持。

加強(qiáng)法規(guī)起草階段的調(diào)查研究，在調(diào)查立法對(duì)象基本情況上突出“實(shí)”

在《條例》起草過(guò)程中，潮州市人大常委會(huì)成立了以常委會(huì)法工委牽頭，市委統(tǒng)戰(zhàn)部、市文化主管部門(mén)參加的工作專(zhuān)班。法規(guī)起草過(guò)程中，法工委積極創(chuàng)新調(diào)查研究方式，聯(lián)合潮州市委黨校，在全國(guó)率先開(kāi)展“立法進(jìn)黨?！被顒?dòng)，借助黨校中青班學(xué)員是來(lái)自全市各條戰(zhàn)線(xiàn)的中層干部，工作能力強(qiáng)，工作經(jīng)驗(yàn)豐富，思維活躍，而且學(xué)習(xí)時(shí)間集中的優(yōu)勢(shì)，做實(shí)法規(guī)起草階段的調(diào)查研究工作。一是由法工委派員到潮州市黨校第二十一期中青年干部培訓(xùn)班上立法輔導(dǎo)課，為中青班干部學(xué)員講授立法保護(hù)畬族文化的相關(guān)情況。二是由黨校和法工委聯(lián)合組織中青班學(xué)員、法工委干部進(jìn)駐全市7個(gè)畬族聚居村，開(kāi)展為期3天的調(diào)查研究。71位學(xué)員分成7組，進(jìn)村入戶(hù)，與畬族村民同住、同吃、同勞動(dòng)，深入調(diào)研畬族村的歷史與現(xiàn)實(shí)狀況，帶著如何保護(hù)、傳承、發(fā)展畬族文化；如何激發(fā)畬族同胞的文化自信；如何把畬族文化與旅游融合起來(lái)等問(wèn)題，去到群眾家中、田間地頭，同群眾深入交流，做實(shí)調(diào)查研究工作。潮州畬族的族長(zhǎng)、年近80歲的雷楠老先生激動(dòng)地說(shuō)，這是他平生第一次強(qiáng)烈感受到社會(huì)各界對(duì)畬族同胞關(guān)懷、對(duì)畬族文化的重視。

調(diào)查研究活動(dòng)結(jié)束后，中青班向潮州市人大常委會(huì)提出7份各村的調(diào)研報(bào)告和1份綜合調(diào)研報(bào)告，為市人大常委會(huì)全面掌握立法對(duì)象的實(shí)際情況、需要解決的問(wèn)題、群眾的利益訴求等情況，提供了重要的參考資料，在工作程序和工作效果上突出一個(gè)“實(shí)”字。

做好法規(guī)草案的征求意見(jiàn)工作，在回應(yīng)社會(huì)各界的建議上突出“細(xì)”

地方立法最根本的是要牢固樹(shù)立主體在民的觀點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民。因此調(diào)查研究是開(kāi)門(mén)立法的重要舉措，為公眾參與立法，拓寬了途徑，搭建了平臺(tái)。通過(guò)深入群眾，面對(duì)面的交流，充分聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和建議，使所立之法真正接地氣。

潮州市畬族人口少，居住地分散，9個(gè)畬族村分布在全市兩區(qū)一縣中，為方便畬族鄉(xiāng)親參加立法聽(tīng)證會(huì)，潮州市人大常委會(huì)按實(shí)際情況，為方便群眾參與，決定前往潮安區(qū)鳳凰鎮(zhèn)、歸湖鎮(zhèn)召開(kāi)兩場(chǎng)次立法聽(tīng)證會(huì)。在潮安區(qū)歸湖鎮(zhèn)召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)時(shí)，村干部反映有十幾名畬族群眾強(qiáng)烈要求參加立法聽(tīng)證會(huì)，超出原定的會(huì)議規(guī)模。群眾主動(dòng)參與立法，是法制意識(shí)提高的表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足群眾有要求。

聽(tīng)證會(huì)上，群眾提出的問(wèn)題主要集中在保護(hù)畬族民俗節(jié)日“招兵節(jié)”、加強(qiáng)畬族語(yǔ)言教育、開(kāi)發(fā)畬族服飾工藝、群眾如何在保護(hù)文化中獲得好處等畬族群眾最為關(guān)心的問(wèn)題。法工委對(duì)此作出細(xì)致的解釋?zhuān)阂皇钱屪逭斜?jié)雖然是省級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，但其是通過(guò)民間“法師”作法，招“天兵天將”保佑一方村民，目的和過(guò)程有濃厚的迷信色彩，不符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀要求，不宜作為法定節(jié)日。為了讓潮州畬族同胞有自己民族的節(jié)日，可以通過(guò)立法確定“畬族文化活動(dòng)周”的形式，由政府或有關(guān)部門(mén)組織開(kāi)展積極向上、內(nèi)容豐富、形式多樣的展覽、展示活動(dòng)。二是畬族只有語(yǔ)言沒(méi)有文字，一旦離開(kāi)畬語(yǔ)，民族文化就難以傳承。全市9個(gè)畬族行政村和自然村，有5個(gè)村的畬語(yǔ)已經(jīng)失傳。法工委當(dāng)場(chǎng)采納了聽(tīng)證會(huì)上群眾建議，通過(guò)立法規(guī)定畬族語(yǔ)言培訓(xùn)措施，由有關(guān)部門(mén)聘請(qǐng)畬語(yǔ)老師，分赴全市各畬族村，免費(fèi)為畬族鄉(xiāng)親教授語(yǔ)言。三是畬族服飾保護(hù)的問(wèn)題，民族服飾是民族區(qū)別于別族的特征，是民族自豪感的有效載體。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)潮州刺繡專(zhuān)業(yè)人員參與畬族服飾的研究開(kāi)發(fā)，幫助研究制作有潮州特色的畬族服飾，并在畬族同胞中傳授刺繡工藝。這一意見(jiàn)，得到了參會(huì)群眾的支持。

在立法過(guò)程中，對(duì)群眾提出的問(wèn)題，要在“細(xì)”字上下功夫，要做到正面回應(yīng)，耐心細(xì)致解釋。既要清醒地認(rèn)識(shí)群眾的訴求，也要細(xì)致剖析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，更要為群眾指出解決問(wèn)題的方向、措施。對(duì)群眾提出富有建設(shè)性的建議，要真誠(chéng)采納；對(duì)不符合法律法規(guī)的建議，要作適當(dāng)?shù)慕忉專(zhuān)哉J(rèn)真細(xì)致的工作態(tài)度收集、回應(yīng)群眾意見(jiàn)建議。

做好配合法規(guī)草案審議調(diào)查研究工作，在解決爭(zhēng)議問(wèn)題上突出“準(zhǔn)”

審議地方性法規(guī)，是人大常委會(huì)履行立法職能的重要形式，抓住每一件法規(guī)法案中的關(guān)鍵條款進(jìn)行審議，重點(diǎn)解決制度設(shè)計(jì)中的難點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)修改審議中遇到的分歧意見(jiàn)較大又迫切需要解決的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，要充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，把握癥結(jié)所在，努力取得共識(shí)。對(duì)一些難以協(xié)調(diào)解決的問(wèn)題，通過(guò)人大常委會(huì)黨組請(qǐng)示市委及時(shí)研究決定。對(duì)擬提請(qǐng)表決的一些重要法規(guī)案，常委會(huì)組成人員有認(rèn)識(shí)分歧的，要充分做好解釋說(shuō)明工作，促進(jìn)達(dá)成廣泛共識(shí)。

古人云：“兼聽(tīng)則明，偏聽(tīng)則暗?！惫秸x是地方立法的價(jià)值取向，更兼顧不同群體的利益訴求，引導(dǎo)各方圍繞矛盾焦點(diǎn)充分發(fā)表意見(jiàn)，闡述理由。所以，立法過(guò)程的調(diào)查研究也是為不同群體利益訴求博弈提供機(jī)會(huì)?！稐l例》在一審、二審之后的征求意見(jiàn)中。潮州市財(cái)政部門(mén)認(rèn)為保護(hù)畬族文化不能設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，只需規(guī)定納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。理由是專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立的程序復(fù)雜、管理嚴(yán)格。而主管畬族文化的部門(mén)認(rèn)為，必須建立畬族文化保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金制度，理由是建立專(zhuān)項(xiàng)資金才能讓保護(hù)工作獲得充足的資金。針對(duì)雙方的不同意見(jiàn)，潮州市人大常委會(huì)組織召開(kāi)專(zhuān)題座談會(huì)，邀請(qǐng)財(cái)政部門(mén)、文化主管部門(mén)、畬族文化研究專(zhuān)家、立法咨詢(xún)員、畬族村村干部、群眾代表，就建立畬族文化保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金制度的問(wèn)題，聽(tīng)取各方意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)調(diào)查，財(cái)政部門(mén)反對(duì)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金的主要理由是“市政府有專(zhuān)門(mén)規(guī)定，一般不能設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金”，而且專(zhuān)項(xiàng)資金會(huì)增加財(cái)政部門(mén)管理責(zé)任，專(zhuān)項(xiàng)資金必須有一定金額規(guī)定，而單純納入財(cái)政預(yù)算沒(méi)有數(shù)額規(guī)定；文化部門(mén)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金是因?yàn)楫屪逦幕Ｗo(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、綜合性的工作，必須有一定的資金作為支撐，同時(shí)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金還可以吸納社會(huì)的捐贈(zèng)，拓寬資金來(lái)源。事實(shí)上，資金的問(wèn)題是整部法規(guī)的核心問(wèn)題，在對(duì)待資金問(wèn)題上立法機(jī)關(guān)的判斷十分重要，為保證法規(guī)生效后各項(xiàng)措施能得到充分落實(shí)，必須有一定數(shù)量的專(zhuān)項(xiàng)資金作為保障。經(jīng)綜合各方意見(jiàn)，為了更好地保護(hù)、研究、發(fā)展畬族文化，確保各項(xiàng)保護(hù)措施獲得充足的資金支持，會(huì)議認(rèn)為應(yīng)該設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金。法工委同時(shí)把這一意見(jiàn)向財(cái)政部門(mén)反饋并作為審查意見(jiàn)向法制委員會(huì)、主任會(huì)議、市人大常委會(huì)報(bào)告，意見(jiàn)得到各方認(rèn)可。

法規(guī)獲得批準(zhǔn)之前開(kāi)展調(diào)查研究，為法規(guī)全面實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)方面突出“效”

為確?！稐l例》通過(guò)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)之后能得到全面貫徹落實(shí)，潮州市人大常委會(huì)根據(jù)市委十四屆第200次常委會(huì)會(huì)議精神，以“如何讓法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定盡快落到實(shí)處”為主題，組織開(kāi)展法規(guī)施行前的調(diào)查研究，為法規(guī)全面施行掃清最后一公里的“障礙”。

在市人大常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)下，法工委深入全市畬族村、畬族文化遺跡進(jìn)行考察，召開(kāi)座談會(huì)廣泛聽(tīng)取了市直有關(guān)部門(mén)、縣區(qū)人大、鎮(zhèn)、畬族村負(fù)責(zé)人及畬族文化促進(jìn)會(huì)、旅游企業(yè)代表和群眾代表意見(jiàn)。在調(diào)查研究過(guò)程中，市人大常委會(huì)發(fā)動(dòng)市人大代表和社會(huì)各界熱心人士的力量，促成了畬族服飾、畬族刺繡、畬族柴燒窯技藝、兒童歌舞、職業(yè)技能培訓(xùn)等五個(gè)畬族文化研究保護(hù)項(xiàng)目，并舉辦了項(xiàng)目簽約儀式。在潮州市人大常委會(huì)的帶動(dòng)下，潮州市委市政府和各縣區(qū)人大常委會(huì)也先后組織了畬族文化保護(hù)的調(diào)研活動(dòng)，為《條例》得到有效施行奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

調(diào)查研究結(jié)束后，潮州市人大常委會(huì)結(jié)合《條例》規(guī)定的內(nèi)容，向市委提出了潮州畬族文化保護(hù)發(fā)展的調(diào)研報(bào)告及空間規(guī)劃建議，主要包括七方面的內(nèi)容：一是發(fā)揮畬族人民的主體作用，在全社會(huì)形成發(fā)展畬族文化事業(yè)的良好氛圍。二是發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用，設(shè)立少數(shù)民族文化保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金，支持畬族開(kāi)展各項(xiàng)文化保護(hù)工作，推動(dòng)畬族文化旅游線(xiàn)路與潮州古城旅游線(xiàn)路的融合。三是發(fā)揮民間組織的保護(hù)作用，積極聘請(qǐng)福建、浙江等地畬族文化專(zhuān)家、學(xué)者參加研究，傳承、保護(hù)、發(fā)展得好的畬族文化，讓畬族文化在祖居地獲得傳承發(fā)展。四是發(fā)揮社會(huì)資金的助推作用，鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織對(duì)畬族文化項(xiàng)目進(jìn)行投資和資助，引導(dǎo)企業(yè)參與畬族文化項(xiàng)目向商品化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，努力打造國(guó)內(nèi)重要的民族工藝品生產(chǎn)基地。五是發(fā)揮鄉(xiāng)村振興的帶動(dòng)作用，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，做好畬族村發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)先安排畬族村發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金。按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，加快畬族聚居地的美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。六是發(fā)揮文化旅融合的推動(dòng)作用，把保護(hù)少數(shù)民族文化與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，并逐步發(fā)展成為畬族村的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。七是發(fā)揮多方力量的聯(lián)動(dòng)作用，建立市級(jí)畬族文化保護(hù)多方聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)解決畬族文化保護(hù)工作中的重大問(wèn)題。

陳云同志說(shuō)：“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定政策，要用百分之九十以上的時(shí)間作調(diào)查研究工作，最后討論作決定用不到百分之十的時(shí)間就夠了?！钡胤饺舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)的立法工作，就是一個(gè)提出問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的過(guò)程。為了防止和克服立法過(guò)程中的隨意性、被動(dòng)性，以及制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)脫離實(shí)際而造成缺乏可操作性、針對(duì)性，必須把調(diào)查研究工作貫穿于立法的的全過(guò)程，成為每一個(gè)立法環(huán)節(jié)的必經(jīng)程序。