摘要：中華人民共和國成立初期，國家財政力量有限。為了積極擴大森林資源，以滿足國家建設(shè)對木材的需要，我國在東北地區(qū)率先實施了育林費制度，隨后內(nèi)蒙古、西北、西南、中南、華東和華北等地區(qū)借鑒實施，并對育林費制度進行完善。育林費制度的建立解決了保護和擴大森林資源的資金問題，極大地促進了解放初期（1949—1956年）森林的恢復(fù)和發(fā)展，特別是對有計劃地開展林業(yè)生產(chǎn)起到了重要作用。文中就解放初期育林費制度的內(nèi)容、發(fā)展歷史及發(fā)揮的重要作用進行討論和總結(jié)，提出新時代背景下育林費制度可以向造林保證金制度過渡，以期為新時代開展森林培育與更新工作提供參考。

關(guān)鍵詞：育林費；森林資源；森林恢復(fù)；森林培育與更新；解放初期

中圖分類號：F326.2?? 文獻標(biāo)識碼：A?? 文章編號：2096-9546（2023）02-0040-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.04.08.0004

趙鳴驥.解放初期我國育林費制度的形成與推廣［J］.林草政策研究，2023，3（2）：40-45.

Formation and Promotion of Forest Cultivation Fee System in the Early New China Era

Zhao Mingji

（Ministry of Finance， Beijing 100820， China）

Abstract： China suffered the limited finances after the founding. In order to increase forest resources to meet the needs of economic development for timber， China implemented the forest cultivation fee system was first in the Northeastern China， and promoted the system to Inner Mongolia， Northwest， Southwest， South Central， Eastern and Northern regions of China.During the process， the forest cultivation fee system had been improved. The establishment of forest cultivation fee system had solved the financial bottleneck for forest resources protection and expansion. The system had greatly promoted the forest restoration and development in the Early New China Era（1949-1956）， especially playing an important role in the forest production in accordance with the plan. This paper discusses and summarizes the content， development process and important role of the forest cultivation fee system in the Early New China Era， and proposes that the forest cultivation fee system can transition to the afforestation deposit system， in order to provide references for forest cultivation and regeneration in the new era.

Keywords：? forest cultivation fee; forest resources; forest restoration; forest cultivation and regeneration; the Early New China Era

東北地區(qū)的森林資源極為豐富，是全國木材生產(chǎn)的主要基地。歷史資料顯示，截至1950年，全東北森林總面積約為2 615萬hm2，森林蓄積總量約30億m3，年生長量約為700萬m3［1］。但是，由于此前偽滿洲國和國民黨統(tǒng)治時期長期的掠奪式采伐，已使東北地區(qū)的森林資源遭到極為嚴(yán)重的破壞［2-4］；加之抗日戰(zhàn)爭勝利后，當(dāng)時的東北解放區(qū)政府對森林缺乏適當(dāng)?shù)谋Ｗo和管理，森林火災(zāi)不斷發(fā)生，盜伐的現(xiàn)象也屢見不鮮，森林資源進一步減少。隨著全國各地解放戰(zhàn)爭的勝利以及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的逐步恢復(fù)和發(fā)展，對木材的需求量也逐年增加。東北地區(qū)的木材，不僅要滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)的需要，還要供給關(guān)內(nèi)，支援其他地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)。在林木蓄積量逐年減少、需求量逐年增加的情況下，中國共產(chǎn)黨和政府制定了“加強護林、育林并合理利用森林”的正確方針，以達到迅速恢復(fù)和擴大森林資源的目的。

為貫徹“加強護林、育林并合理利用森林”的方針，1949年東北人民政府制定了《東北國有林育林費征收暫行辦法草案》，正式建立起育林費制度。育林費是東北人民政府在解放初期（1949—1956年）為了積累林業(yè)建設(shè)資金，減輕國庫支出負擔(dān)，根據(jù)“以林養(yǎng)林”的政策，按照木材售價或收購價的一定比例征收的專用資金。這項資金具有成本補償?shù)膶傩?，特別是對森林采伐跡地的及時恢復(fù)更新、擴大森林資源以及順利開展森林資源的再生產(chǎn)活動起到了重要作用［5］。本文將對解放初期育林費制度的來源、主要內(nèi)容、發(fā)展沿革以及借鑒意義進行探討，以期為推動新時代林業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

1 育林費制度的來源

1.1 育林費制度建立的現(xiàn)實背景

1948年東北全境解放后，關(guān)于東北財政的使用，一方面要大力支援關(guān)內(nèi)，爭取全國解放戰(zhàn)爭的徹底勝利；另一方面又要集中大部分財力、物力投入經(jīng)濟建設(shè)，爭取東北重工業(yè)的迅速恢復(fù)與發(fā)展，從而使東北成為支援全國解放戰(zhàn)爭的重要供應(yīng)基地，并為今后的工業(yè)化奠定初步基礎(chǔ)［6-9］。迅速恢復(fù)和發(fā)展林業(yè)需要大量的經(jīng)費，但這一時期東北地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)較差，財政主要保障供給和工業(yè)投資，并未就林業(yè)恢復(fù)和發(fā)展安排支出，林業(yè)發(fā)展資金嚴(yán)重不足，難以扶持林業(yè)發(fā)展。在這種背景下，1949年東北人民政府根據(jù)“以林養(yǎng)林”的政策，提出采用征收育林費的方式籌集恢復(fù)和發(fā)展林業(yè)的資金，以減輕財政支出的負擔(dān)。

1.2 育林費制度的理念基礎(chǔ)

征收育林費的方式與偽滿洲國在東北統(tǒng)治時期的相關(guān)做法有重要聯(lián)系。日本侵占東北期間，為掠奪森林資源，脅迫偽滿政權(quán)推行整理林場權(quán)、統(tǒng)制木材、劃分林野等措施，強化對森林的統(tǒng)制［10］。特別是偽滿政權(quán)自1936年起實行獨立的森林特別會計制度［11］，即以來自“國有林”的收入作為林業(yè)經(jīng)營和開發(fā)經(jīng)費。這項制度建立后，采伐森林，新設(shè)或改修森林鐵路、林區(qū)公路、運材河道、運材設(shè)施，以及營造“國防林”、保安林、治水林、防沙林等都需上繳一部分育林資金，這強化了林業(yè)經(jīng)營和森林開發(fā)，但實際用于造林的經(jīng)費相對較少。據(jù)統(tǒng)計，1936—1944年東北森林特別會計共支出造林費約6 973.14萬元（偽滿幣），每年造林費約占森林特別會計總支出的7%～8%，支出最多的1940年也僅占10.40%［12］。根據(jù)王長富在《東北近代林業(yè)經(jīng)濟史》中的介紹，偽滿洲國關(guān)于造林事業(yè)的經(jīng)費使用為：從森林收入中拿出30%作為“國營”造林專用；公益造林則從一般會計撥給受益會社，并讓他們參加造林；私營造林則由地方經(jīng)費給予補助［13］。由此可見，在偽滿統(tǒng)治時期，東北地區(qū)在籌集林業(yè)經(jīng)費時就有取之于林、用之于林的做法。

雖然從根本上來說，這些做法給中國森林資源造成的破壞更為巨大，對森林的保護和管理也都是以維護偽滿宗主國利益為根本目的，但作為一項制度也存在一些可借鑒之處。東北地區(qū)也正是受了這種做法的啟發(fā)，提出通過征收育林費籌集恢復(fù)和發(fā)展林業(yè)的資金。

2 育林費制度的主要內(nèi)容

1949年2月9日，由東北行政委員會審批并頒布了《東北解放區(qū)育林管理費暫行征收辦法》。雖然這個辦法較為簡單，但標(biāo)志著育林費制度開始形成。1949年12月6日，新成立的東北人民政府重新制定了《東北國有林育林費征收暫行辦法草案》（以下簡稱東北育林費制度），并要求自公布之日起施行。這意味著原東北行政委員會頒布的《東北解放區(qū)育林管理費暫行征收辦法》失效，自此育林費制度正式建立。東北育林費制度的主要內(nèi)容包括育林費的征收、管理和用途等［14］。

2.1 育林費的征收依據(jù)和目的

東北育林費制度明確了征收育林費的目的，就是保證森林資源的持續(xù)發(fā)展，做到長遠利用，根據(jù)“以林養(yǎng)林”政策建立育林費制度，體現(xiàn)“取之于林，用之于林”［15］。雖然征收育林費是為了促進森林資源的持續(xù)發(fā)展，但并沒有強調(diào)育林費要重點用于造林、育林和護林等營林事業(yè)。所以，最早的育林費制度主要還是為恢復(fù)和發(fā)展林業(yè)積累資金，用于各項林業(yè)建設(shè)。這其中也包括發(fā)展?fàn)I林事業(yè)，特別是采伐跡地的恢復(fù)與更新。

2.2 育林費的征收及管理

東北育林費制度規(guī)定，凡采伐國有林木時，除必須經(jīng)過農(nóng)林部批準(zhǔn)外，還須按規(guī)定繳納育林費。林內(nèi)居民經(jīng)林政機關(guān)許可采伐自用木材時，可免征育林費；國有林育林費應(yīng)由采伐者繳納，發(fā)現(xiàn)有漏繳育林費時由購買者補繳。國有林的育林費征收種類，以原木、枕木、電桿、坑木、成材（包括版材方子）、小桿、薪材、木炭、樹根、樹皮及加工品為限，已經(jīng)征過育林費的木材加工時不再重征。國有林由國營單位采伐者（森林工業(yè)總局系統(tǒng)采伐者），其育林費征收率暫定為10%；國有林為工礦企業(yè)及地方用材所采伐者，其育林費征收率為20%。最早的育林費制度是在國有林區(qū)實施的，即采伐國有林時征收育林費。同時，征收育林費的林產(chǎn)品種類也比較全面，除木材及其制品外，對薪材、木炭、樹根、樹皮也都要征收育林費；但不論經(jīng)過多少生產(chǎn)環(huán)節(jié)，所有育林費都只征收一次，不準(zhǔn)重征。從征收率來看，國營森工系統(tǒng)企業(yè)為10%，其他企業(yè)為20%，這也是限制其他企業(yè)采伐國有林的一種措施。

此外，育林費的征收管理也非常嚴(yán)格。一是明確主管機關(guān)。國有林育林費由各級林政機關(guān)征收保管，森林工業(yè)總局系統(tǒng)采伐國有林繳納的育林費由森林工業(yè)總局統(tǒng)一按月繳農(nóng)林部林政局。這意味著育林費屬于國家預(yù)算外資金，是由林業(yè)部門（具體是林政部門）自行征收和管理的。同時，各級林政機關(guān)對征收的育林費必須在次月十五日前匯報農(nóng)林部林政局，不得擅自使用。這說明育林費實行統(tǒng)收統(tǒng)支，也就是各級林業(yè)部門征收的育林費要全部上繳東北人民政府農(nóng)林部，由東北人民政府農(nóng)林部安排使用，下級無權(quán)直接安排。二是育林費一律按國家規(guī)定的價格征收現(xiàn)金，不得以實物抵繳。這說明育林費是按國家規(guī)定的各種林產(chǎn)品的售價征收的。三是實行嚴(yán)格的票據(jù)管理。凡被征收育林費的木材，除加蓋檢木號印外，必須發(fā)給育林費征收票據(jù)，以資證明。實行票據(jù)管理是防止漏征、少征育林費的重要措施。四是嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為。凡偷漏育林費及偽造育林費征收票據(jù)者，除沒收其全部非法所得木材外，還送交法院依法懲處。由此可見，當(dāng)時的育林費制度十分嚴(yán)格，規(guī)定也比較詳細、具體。

2.3 育林費的用途

東北育林費制度僅規(guī)定育林費由東北人民政府農(nóng)林部林政局統(tǒng)一支撥，必須專用于林業(yè)建設(shè)開支，不得挪作別用?？梢?，當(dāng)時對育林費并沒有明確具體的用途，而是籠統(tǒng)地規(guī)定用于林業(yè)建設(shè)。1950年初，東北人民政府農(nóng)林部召開了第一次林務(wù)行政會議。這次會議說明全部育林費作為林政資金，采伐林木一律征收育林費。這里所說的林政資金是與會議提出的東北地區(qū)林政方針與任務(wù)相吻合的，包括護林、森林恢復(fù)與更新、采伐等，而不是僅指專門用于林政管理的資金。會議同時強調(diào)了育林費的用途，要求建立林政資金的獨立會計，所有林政資金不準(zhǔn)挪作他用，以保證征收的育林費全部用在發(fā)展森林事業(yè)上。這些要求進一步細化了育林費的用途，極大地完善了育林費的管理制度。

在育林費制度的執(zhí)行中，東北人民政府及各省人民政府也結(jié)合實際情況，對育林費的征收和減免等做過一些規(guī)定或指示，在一定程度上完善、細化了育林費制度，或明確了具體要求。

3 育林費制度的發(fā)展

育林費制度最先由東北人民政府于1949年12月正式批準(zhǔn)實施，該制度在實施1年后受到中央認可，隨后變?yōu)橹醒肴嗣裾藴?zhǔn)，并由東北人民政府實施。此外，育林費由預(yù)算外管理逐漸演變?yōu)榧{入財政預(yù)算管理，育林費制度也在全國各地得到推廣，并得到了補充和完善。

3.1 育林費制度上升為中央層面的制度

1950年12月31日，東北人民政府重新頒布了《東北區(qū)國有林育林費征收暫行辦法》，該辦法是由東北人民政府呈政務(wù)院審批后公布施行的。這意味著育林費制度雖然是東北人民政府制定實施的，但是需要經(jīng)過中央人民政府核準(zhǔn)，育林費制度已經(jīng)得到中央人民政府的認可。育林費制度之所以得到中央的認可，一方面反映了中國共產(chǎn)黨和國家對林業(yè)恢復(fù)和建設(shè)的高度重視，另一方面也與解放初期面臨的嚴(yán)峻財政形勢有關(guān)［16-17］。此外，面對嚴(yán)峻復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，必須加大軍費投入，加強軍隊建設(shè)［18］。這需要巨大的財政投入，但當(dāng)時國家的整體財政狀況是收入遠不能滿足財政支出的需要。

為了解決林業(yè)建設(shè)的資金問題，中央人民政府開始加強對育林費征收和使用的管理工作。一方面，各地在建立和執(zhí)行育林費制度遇到問題時，都是向中央人民政府或中央有關(guān)部門請示后進行處理；另一方面，中央人民政府或中央有關(guān)部門對育林費的征收、使用、管理等作出許多重大決策，并要求各地統(tǒng)一執(zhí)行。這就意味著，這個規(guī)定可以視作全國統(tǒng)一的育林費管理制度，同時也表明育林費制度逐漸成為了中央層面的制度。

3.2 育林費由預(yù)算外管理轉(zhuǎn)為納入財政預(yù)算管理

由于木材產(chǎn)量不斷提高，征收的育林費也不斷增加，加之受當(dāng)時“重采輕育”思想的影響，育林費的使用出現(xiàn)了結(jié)余。在這種情況下，中央要求林業(yè)部門要用育林費抵頂財政撥款。但各地在執(zhí)行中央這一規(guī)定要求時也存在問題：一是各地征收育林費與林業(yè)機構(gòu)用款時間不一致，嚴(yán)重影響林業(yè)機構(gòu)開展業(yè)務(wù)；二是各區(qū)、省育林費收入事先無法預(yù)計，采用財政撥款預(yù)扣方法不符合實際。為解決這些問題，中央財政部提議育林費收入全部上繳財政，林業(yè)所需各項經(jīng)費由財政按照預(yù)算撥款，該提議隨后得到中央批準(zhǔn)。這就意味著，育林費不再由林業(yè)部門自收自支，而是成為了一項財政收入，育林費由林業(yè)部門在預(yù)算外管理變成了納入財政預(yù)算內(nèi)管理。

3.3 育林費制度在全國的推廣

育林費制度率先在東北地區(qū)施行以后，很快就在其他地區(qū)得到推廣，特別是內(nèi)蒙古自治區(qū)很快也建立了育林費制度［19］。

3.3.1 內(nèi)蒙古自治區(qū)

內(nèi)蒙古自治區(qū)東部的大興安嶺地區(qū)森林資源豐富，是我國重要的國有林區(qū)和木材生產(chǎn)基地，但在偽滿統(tǒng)治時期同樣遭受到嚴(yán)重的掠奪破壞。由于長期的森林采伐，當(dāng)?shù)匦纬闪撕芏嗖煞ホE地。為了盡快恢復(fù)森林資源，急需開展大規(guī)模的更新造林和森林撫育工作。但1947年全區(qū)財政收入只有9萬元，1948年為110萬元，1949年為739萬元［20］。因此，為了籌集森林恢復(fù)資金，內(nèi)蒙古自治區(qū)也建立了育林費制度。內(nèi)蒙古自治區(qū)是除東北大區(qū)之外第2個建立育林費征收制度的地區(qū)。與東北地區(qū)相比，內(nèi)蒙古自治區(qū)在關(guān)于育林費征收率和征收物方面的規(guī)定有所改進。在育林費的征收率方面，其規(guī)定以不同等級林地征收率（表1）與不同等級林木征收率（表2）的平均數(shù)來決定征收數(shù)目，雖然比較合理，但操作起來相對繁瑣；同時規(guī)定育林費原則上征收實物，但也可以征收現(xiàn)金，這與東北地區(qū)一律征收現(xiàn)金的規(guī)定有所不同。

3.3.2 西北地區(qū)

西北地區(qū)也是較早提出征收育林費的地區(qū)，但沒有形成統(tǒng)一的育林費制度，只是在相關(guān)規(guī)定中有一些零星的要求。例如，1949年寧夏省人民政府頒布了《寧夏省保育林木暫行辦法》，1951年西北軍政委員會和青海省人民政府先后頒布了《西北區(qū)統(tǒng)一采伐林區(qū)木材及其分配供應(yīng)暫行辦法》《西北區(qū)森林管理暫行辦法》和《青海省森林保護暫行辦法》，1953年陜西省人民政府頒布了《陜西省森林管理保護暫行辦法》。以上規(guī)定中關(guān)于育林費制度的要求主要涉及以下5個方面：一是育林費來自采伐林木時征收的費用以及對毀壞林木者所處的罰金；二是育林費要上繳國庫；三是育林費列入木材成本；四是育林費用于更新?lián)嵊?；五是對育林費進行嚴(yán)格管理，對拒不交納育林費者要依法懲處。

3.3.3 西南地區(qū)

西南地區(qū)也是我國的重要林區(qū)，林業(yè)生產(chǎn)歷來受到重視，解放初期也陸續(xù)建立了育林費制度。1952年1月18日，在川西、川北、川南地區(qū)實施育林費制度的基礎(chǔ)上，西南軍政委員會制定并公布了《西南區(qū)育林費和管理費征收暫行辦法》，是繼東北和內(nèi)蒙古地區(qū)之后第3個以大區(qū)名義頒發(fā)的育林費制度。與其他地區(qū)相比，西南地區(qū)的育林費制度主要有以下4個特點：一是根據(jù)南方的特點，將竹子納入征收范圍，并規(guī)定了對薪材、木炭、竹子征收育林費的起征點；二是為了加強育林費的征收，要求各省區(qū)林業(yè)局在水陸交通要沖的木材集散地選擇適當(dāng)?shù)刂?，設(shè)站統(tǒng)一征收；三是規(guī)定育林費的征收率要按照木材調(diào)撥價格的6%征收；四是在征收管理上規(guī)定了更具體的措施，如凡偷漏育林管理費及涂改偽造育林管理費征收票據(jù)者，需沒收部分或全部木材，或送交人民法院依法懲處。

3.3.4 中南地區(qū)

中南地區(qū)是我國南方重要的集體林區(qū)，森林資源較為集中，也是木材產(chǎn)區(qū)。解放初期，中南地區(qū)各省普遍實行育林費制度，而且都建立了比較完整的育林費管理制度。但中南地區(qū)沒有以大區(qū)的名義出臺育林費制度的相關(guān)文件。湖南、廣西、廣東和湖北等地依據(jù)各省情況各自出臺了與育林費管理相關(guān)的文件，對育林費的征收對象、征收率、管理和處罰辦法進行了詳細規(guī)定，加強了對育林費的管理工作。

3.3.5 華東地區(qū)

華東地區(qū)大部分為集體林區(qū)，但國有林也占一定比重。1952年5月31日，華東軍政委員會財政經(jīng)濟委員會頒發(fā)了《華東區(qū)采伐國有林征收育林費暫行辦法》。這個辦法與其他地區(qū)國有林育林費的征收辦法并無大的不同，只是明確了國有林育林費率按木材（原木）第一次調(diào)撥價的10%征收，并強調(diào)不得因交納育林費而提高木材調(diào)撥價格。

3.3.6 華北地區(qū)

解放初期的華北地區(qū)包括河北、綏遠、察哈爾、山西、平原和北京等。盡管華北地區(qū)是少林地區(qū)，但也建立了育林費制度。與其他地區(qū)有所不同的是，綏遠省規(guī)定國有林育林費的征收率為采伐到變賣中間成本價格的10%；河北省將清理林場及森林撫育所得的一切收入都作為育林費的收入。以上規(guī)定是華北地區(qū)育林費制度的特色所在。

從上述各地建立育林費制度的情況來看，解放初期全國各地幾乎都推廣了育林費制度，有的地區(qū)還將育林費制度從國有林?jǐn)U大到公有林及私有林，有的還將清理林場及森林撫育所得的一切收入都作為育林費的收入。盡管各地在征收范圍、征收率、計征價格、征收機關(guān)、征收程序和要求等方面有許多不同之處，但可以說育林費制度在全國各地已普遍建立起來。這對于貫徹“以林養(yǎng)林”政策，積累森林建設(shè)資金，減輕國庫支出負擔(dān)，使采伐跡地及時更新造林及加強對森林的保護，不斷擴大森林資源，長遠保持森林資源取用不竭、循環(huán)采伐、永續(xù)作業(yè)，以及支援國家長期經(jīng)濟建設(shè)等，都起到了重要作用。

4 育林費制度對促進林業(yè)發(fā)展的作用

征收育林費是在解放初期財政困難的特殊條件下采取的一項非常措施，不僅解決了恢復(fù)和發(fā)展林業(yè)的資金問題，還為后來建立育林基金制度奠定了重要基礎(chǔ)［21］。特別是當(dāng)時提出的“以林養(yǎng)林”政策以及“取之于林，用之于林”原則，成為幾十年來解決林業(yè)資金問題的重要依據(jù)。育林費制度在我國林業(yè)發(fā)展中的作用主要體現(xiàn)在以下3方面：1）鼓勵森林資源的持續(xù)利用和保護，減少亂砍濫伐，使森林資源的開發(fā)者更加關(guān)注森林資源的長期價值而不僅僅是短期的經(jīng)濟利益，從而推動了林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營；2）為林業(yè)發(fā)展提供必要的資金支持，這些資金用于樹木種植、防治病蟲害、推進科技創(chuàng)新等方面，提升了森林資源的質(zhì)量和數(shù)量；3）在征收育林費的過程中，公眾和相關(guān)利益方也參與其中，有助于促進社會公眾對于森林資源的保護和管理負起更多責(zé)任，形成共建共享的氛圍。

隨著我國林業(yè)建設(shè)的實踐和探索，育林費轉(zhuǎn)變?yōu)橛只稹?016年，財政部宣布停止征收育林基金，但并不意味著育林費制度就此退出了歷史舞臺。實行育林費制度的目的是通過造林、護林等工作維護森林資源，改善生態(tài)環(huán)境。當(dāng)營林企業(yè)的資產(chǎn)成本管理制度日益完善時，育林費制度可以過渡為造林保證金制度，即涉林企業(yè)在進行砍伐并經(jīng)營銷售木竹材時，可按照造林平均成本向企業(yè)征收造林保證金，以督促企業(yè)履行林木恢復(fù)的任務(wù)，在其將消耗的木竹進行補償再造后，由相關(guān)部門驗收完畢后退還保證金。實施造林保證金制度將有效解決采伐跡地不能及時更新的問題，使企業(yè)在采伐森林前產(chǎn)生一定的經(jīng)濟成本，提高他們對森林的重視程度，從而促進我國森林資源的培育與更新，實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，維護生態(tài)平衡。

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