閆睿 姜子夏 賈毅立 李黛文

摘要：規(guī)劃是比較全面的長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃，完善的規(guī)劃體系可以更好地發(fā)揮戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。文中在闡述我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，梳理目前林草規(guī)劃體系的基本構(gòu)成和內(nèi)容內(nèi)涵，分析各級(jí)林草規(guī)劃間的關(guān)系，指出林草規(guī)劃對(duì)林草事業(yè)發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響，提出了需科學(xué)編制各級(jí)各類林草規(guī)劃并完善林草規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系和考核機(jī)制等建議，以期推進(jìn)林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：林草；規(guī)劃體系；編制；評(píng)估；考核

中圖分類號(hào)：F326.2?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?? 文章編號(hào)：2096-9546（2023）02-0001-07

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.01.06.0002

閆睿，姜子夏，賈毅立，等.我國(guó)林草規(guī)劃體系探析［J］.林草政策研究，2023，3（2）：1-7.

Exploration on Planning System of Forest and Grassland in China

Yan Rui1 Jiang Zixia2 Jia Yili1 Li Daiwen1

（1.Northwest Surveying and Planning institute of National Forestry and

Grassland Administration， Xian 710048，? Shaanxi， China;

2.Research Institute of Forestry Policy and Information， Chinese Academy of Forestry， Beijing 100091， China）

Abstract： Planning is a comprehensive and long-term development plan， and a complete planning system can better play the role of strategic orientation. On the basis of elaborating the current planning system in China， this paper reviews the fundamental compositions， contents and connotations of the current forest and grassland planning system， and analyzes the relationships of the forest and grassland planning at all levels. It is pointed out that the forest and grassland planning has a profound impact on the development of the forest and grassland sector. Suggestions are put forward giving priority to the needs to formulate the science-based forest and grassland planning at all levels and upgrade the evaluation system and the appraisal mechanism for the implementation of the forest and grassland planning， with a view to facilitating the high-quality development of the forest and grassland sector.

Keywords： forest and grassland; planning system; formulaion; evaluation; appraisal

規(guī)劃具有促進(jìn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，有效配置公共資源，促進(jìn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展等功能［1］。中共二十大報(bào)告提出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)，中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。林草部門作為生態(tài)文明建設(shè)的重要力量，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，站在人與自然和諧共生的高度構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃體系，科學(xué)規(guī)劃、精準(zhǔn)謀劃，在推動(dòng)建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化實(shí)踐中擔(dān)當(dāng)作為。本文將梳理林草規(guī)劃體系的基本構(gòu)成及內(nèi)容內(nèi)涵，分析各級(jí)林草規(guī)劃的關(guān)系，提出需科學(xué)編制各級(jí)各類林草規(guī)劃、及時(shí)完善林草規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系和考核機(jī)制等建議。

1 我國(guó)規(guī)劃體系概況

規(guī)劃包括“規(guī)”和“劃”2個(gè)方面，“規(guī)”是戰(zhàn)略層面，指法則、章程、標(biāo)準(zhǔn)、謀劃，是起；“劃”是戰(zhàn)術(shù)層面，指合算、刻畫，是落。規(guī)劃是對(duì)未來整體性、長(zhǎng)期性、基本性問題的思考和考量，是制定未來整套行動(dòng)的方案［2-3］。規(guī)劃體系是從不同領(lǐng)域謀劃、不同角度表述，內(nèi)容相互銜接、相互補(bǔ)充、相互影響的各級(jí)各類規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合體。在我國(guó)，規(guī)劃是中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系的重要政策工具。隨著經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革和完善，自1955年編制第1個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃以來，我國(guó)規(guī)劃已經(jīng)過近70年的不斷發(fā)展。隨著規(guī)劃種類的增多、層級(jí)的清晰、關(guān)系的順暢，以五年規(guī)劃為核心的規(guī)劃體系逐步形成。

1.1 我國(guó)規(guī)劃體系的基本構(gòu)成

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是國(guó)家加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要手段，也是政府履行市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)等的重要依據(jù)。為推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的規(guī)范化、制度化，提高規(guī)劃的科學(xué)性、民主性，更好地發(fā)揮規(guī)劃在宏觀調(diào)控、政府管理和資源配置中的作用，國(guó)務(wù)院于2005年10月出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》，其中首次提出建立“三級(jí)三類”規(guī)劃管理體系，即按行政級(jí)別分為國(guó)家級(jí)、?。▍^(qū)、市）級(jí)、市縣級(jí)，按對(duì)象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃（圖1）。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃要落地就必須與空間問題結(jié)合起來；為了解決這一問題，“十一五”規(guī)劃把劃定“優(yōu)化開發(fā)區(qū)”“重點(diǎn)開發(fā)區(qū)”“限制開發(fā)區(qū)”和“禁止開發(fā)區(qū)”納入其中，并專門編制了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，賦予其國(guó)家戰(zhàn)略性、約束性、基礎(chǔ)性規(guī)劃的地位和功能?！度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》對(duì)規(guī)范空間開發(fā)保護(hù)秩序發(fā)揮了重要作用，但其中沒有包含我國(guó)的海洋空間，也存在著剛性管控不強(qiáng)、功能區(qū)劃分技術(shù)方案不足、配套政策協(xié)同性不夠等問題。

為加快統(tǒng)一我國(guó)的規(guī)劃體系建設(shè)，構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃與財(cái)政、金融等政策協(xié)調(diào)機(jī)制，更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，2018年12月《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》出臺(tái)，在原有“三類”規(guī)劃的基礎(chǔ)上增加了空間規(guī)劃，明確了我國(guó)的規(guī)劃體系為“三級(jí)四類”，即按行政層級(jí)分為國(guó)家級(jí)、?。▍^(qū)、市）級(jí)、市縣級(jí)，按對(duì)象和功能類別分為總體規(guī)劃、空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃［4］。

1.2 各類規(guī)劃的內(nèi)涵及關(guān)系

1） 國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是按照中央要求安排編制的統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)，主要闡明國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、明確政府工作重點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)等，是政府履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)等職能的重要依據(jù)。經(jīng)過70余年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)編制了14個(gè)五年發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃），規(guī)劃的名稱、定位、理念、目標(biāo)、性質(zhì)、內(nèi)容、編制程序、體系都隨著發(fā)展在不斷演變和完善。

2） 空間規(guī)劃?？臻g規(guī)劃是以國(guó)土空間為對(duì)象編制的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，是保障國(guó)家總體規(guī)劃確立的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施的基礎(chǔ)，是國(guó)家空間發(fā)展的指南和各類開發(fā)保護(hù)活動(dòng)的基本依據(jù)［5］。2010年，國(guó)務(wù)院印發(fā)我國(guó)第1個(gè)具有國(guó)土空間規(guī)劃性質(zhì)的規(guī)劃——《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》。2019年1月，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》；同年5月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)該意見，從國(guó)家層面要求將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。2022年9月，自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人在中共中央宣傳部“中國(guó)這十年”系列主題新聞發(fā)布會(huì)上表示，我國(guó)已完成《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》的編制工作［6］，這表明我國(guó)“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系已總體形成。

3） 專項(xiàng)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，是在特定領(lǐng)域進(jìn)行延伸和細(xì)化而編制的規(guī)劃，發(fā)揮著補(bǔ)充完善總體規(guī)劃的作用。專項(xiàng)規(guī)劃作為一種特定規(guī)劃類型最早于“十五”時(shí)期提出，在“十一五”時(shí)期逐步規(guī)范化、制度化。2007年國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃管理暫行辦法》對(duì)編制實(shí)施專項(xiàng)規(guī)劃的總體要求、立項(xiàng)、起草、論證、報(bào)批、公布、實(shí)施等提出了具體規(guī)范，此后基本遵照該辦法編制專項(xiàng)規(guī)劃。“十三五”期間，共編制國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃61個(gè)，《林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》位列其中［7］。

4） 區(qū)域規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為對(duì)象、以跨行政區(qū)的特定區(qū)域?yàn)檫吔缇幹频囊?guī)劃，是指導(dǎo)特定區(qū)域發(fā)展和制定相關(guān)政策的重要依據(jù)，是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細(xì)化和落實(shí)。區(qū)域規(guī)劃具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，其內(nèi)涵和表現(xiàn)形式隨著實(shí)踐的發(fā)展不斷變化。1949年以來，我國(guó)設(shè)置有以流域治理為目的的江河流域規(guī)劃、以工業(yè)生產(chǎn)力具體布局為中心的區(qū)域規(guī)劃、以綜合開發(fā)整治為特征的國(guó)土規(guī)劃、以服務(wù)于城市發(fā)展要求的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等［4］。

“三級(jí)四類”規(guī)劃相互銜接、功能互補(bǔ)，下位服從上位、下級(jí)服務(wù)上級(jí)、等位相互協(xié)調(diào)，既體現(xiàn)全國(guó)“一盤棋”，又因地制宜、突出特色。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，目前規(guī)劃表現(xiàn)出分類更加精準(zhǔn)、功能更加優(yōu)化、協(xié)調(diào)更加有效、范圍更加合理等特征。

2 我國(guó)林草規(guī)劃體系

2.1 我國(guó)林草規(guī)劃體系基本構(gòu)成

中共十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的高度關(guān)注下，我國(guó)林草事業(yè)取得了歷史性成就，發(fā)生了歷史性變革。中共二十大進(jìn)一步指出，要推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。當(dāng)前，我國(guó)正意氣風(fēng)發(fā)地向著全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)。以“林草興則生態(tài)興”為標(biāo)志的林草事業(yè)面臨更加重大的戰(zhàn)略機(jī)遇，推動(dòng)林草工作融入黨和國(guó)家工作大局，主動(dòng)將林草規(guī)劃體系對(duì)接到國(guó)家規(guī)劃體系是促進(jìn)林草事業(yè)全面發(fā)展、踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的應(yīng)有之義。

在多年實(shí)踐和探索的基礎(chǔ)上，“十三五”期間，林草部門形成了以林草發(fā)展規(guī)劃為龍頭、林草專項(xiàng)規(guī)劃為配套、地方規(guī)劃為補(bǔ)充的林草規(guī)劃體系。2021年9月，《“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》進(jìn)一步指出，建立以《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035）》（以下簡(jiǎn)稱“雙重”規(guī)劃）為基礎(chǔ)，以林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要為統(tǒng)領(lǐng)，以林草專項(xiàng)規(guī)劃為支撐，由國(guó)家與地方規(guī)劃共同組成的林業(yè)草原國(guó)家公園融合發(fā)展規(guī)劃體系；建立規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，確保林草各級(jí)各類規(guī)劃在主要目標(biāo)、發(fā)展方向、總體布局、重大政策、重大工程等方面協(xié)調(diào)一致（圖2）。

2.2 林草規(guī)劃體系中各類規(guī)劃的基本內(nèi)涵

2.2.1 “雙重”規(guī)劃

“雙重”規(guī)劃作為中共十九大以來我國(guó)在生態(tài)保護(hù)和修復(fù)領(lǐng)域的首個(gè)國(guó)家級(jí)綜合性規(guī)劃，由國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部會(huì)同科技部、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)和草原局等8個(gè)有關(guān)部門共同編制，實(shí)施期限為2021—2035年，屬中長(zhǎng)期規(guī)劃［8］?！半p重”規(guī)劃明確了全面提升國(guó)家生態(tài)安全屏障質(zhì)量、促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和永續(xù)利用的總目標(biāo)，為新時(shí)代國(guó)家層面推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作提供了基本綱領(lǐng)，為推進(jìn)全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)提供了總體設(shè)計(jì)。其規(guī)劃內(nèi)容涵蓋森林、草原、濕地、荒漠、海洋5個(gè)重要生態(tài)系統(tǒng)，以國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局為基礎(chǔ)，突出對(duì)國(guó)家重大戰(zhàn)略的生態(tài)支撐，統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性、地理單元的連續(xù)性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性，提出了以青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含黃土高原生態(tài)屏障）、長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含川滇生態(tài)屏障）、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等“三區(qū)四帶”為核心的全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體布局，并根據(jù)各區(qū)域的自然生態(tài)狀況、主要生態(tài)問題，統(tǒng)籌山水林田湖草各生態(tài)要素，部署了青藏高原生態(tài)屏障區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程等9大工程。其中國(guó)家林業(yè)和草原局牽頭完成4項(xiàng)重大工程專項(xiàng)規(guī)劃編制工作、參與配合完成5項(xiàng)重大工程專項(xiàng)規(guī)劃編制工作。“雙重”規(guī)劃為林草部門履行新時(shí)代生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)使命提出了工作要求，為進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作指明了方向。

2.2.2 林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃

林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃是全國(guó)林草領(lǐng)域指導(dǎo)性規(guī)劃，是一個(gè)時(shí)期林草發(fā)展的總體布局，具有戰(zhàn)略性、宏觀性和政策性。其明確規(guī)劃期內(nèi)林草發(fā)展的指導(dǎo)思想、總體思路及遵循原則，確定林草保護(hù)發(fā)展的目標(biāo)要求和重點(diǎn)任務(wù)，是編制林草專項(xiàng)規(guī)劃和下級(jí)林草發(fā)展規(guī)劃、設(shè)定具體林草項(xiàng)目的依據(jù)，如《林業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》等。通常規(guī)劃期限為5年，個(gè)別情況也會(huì)編制10年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的林草發(fā)展規(guī)劃，提出林草行業(yè)發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)。如《“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》以15年為規(guī)劃期，指明了“十四五”我國(guó)林草保護(hù)發(fā)展的總體思路、12個(gè)主要目標(biāo)和12項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，提出了2035年全國(guó)森林、草原、濕地、荒漠生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性等遠(yuǎn)景目標(biāo)［9-10］。

2.2.3 林草專項(xiàng)規(guī)劃

林草專項(xiàng)規(guī)劃是以林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃中的某個(gè)特定內(nèi)容為重點(diǎn)，以林草行業(yè)某個(gè)特定發(fā)展方向或某個(gè)特定工程為對(duì)象編制的規(guī)劃。林草專項(xiàng)規(guī)劃屬于戰(zhàn)術(shù)性規(guī)劃，是林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃的具體承接，是落實(shí)林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃的重要途徑，對(duì)實(shí)現(xiàn)一個(gè)時(shí)期林草業(yè)發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)起支撐、協(xié)同和傳導(dǎo)作用，是林草規(guī)劃體系的重要組成部分?！笆奈濉逼陂g，國(guó)家林業(yè)和草原局將編制自然保護(hù)地體系、國(guó)土綠化、防沙治沙、“三北”防護(hù)林工程、天然林保護(hù)修復(fù)等13項(xiàng)林草專項(xiàng)規(guī)劃。

2.2.4 地方林草規(guī)劃

地方林草規(guī)劃是指以地方所轄行政區(qū)域?yàn)橐?guī)劃對(duì)象編制的各類、各級(jí)林草規(guī)劃，包括省級(jí)林草發(fā)展規(guī)劃、省級(jí)林草專項(xiàng)規(guī)劃，市縣林草業(yè)發(fā)展規(guī)劃、市縣林草專項(xiàng)規(guī)劃等，如《青海省林業(yè)和草原保護(hù)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》《呼和浩特市“十四五”林業(yè)和草原發(fā)展規(guī)劃》等。

2.2.5 林草具體項(xiàng)目規(guī)劃

林草具體項(xiàng)目規(guī)劃指根據(jù)當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、林草發(fā)展規(guī)劃或林草專項(xiàng)規(guī)劃等，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況提出的具體建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃，包括總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，如《三江源國(guó)家公園總體規(guī)劃（2023—2030年）》《江津區(qū)“兩岸青山·千里林帶”總體規(guī)劃（2021—2030年）》等。

3 各級(jí)林草規(guī)劃間的關(guān)系

林草規(guī)劃體系具有系統(tǒng)性、綜合性、整體性等特征，其中各級(jí)林草規(guī)劃考慮范圍、所處環(huán)境、站位高度等均不同，既要抓住關(guān)鍵、把握重點(diǎn)，又要上下貫通、左右銜接、統(tǒng)籌推進(jìn)。為進(jìn)一步明確各級(jí)林草規(guī)劃功能定位，加強(qiáng)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)和實(shí)施剛性，理清其間的重要關(guān)系具有重要意義。

3.1 國(guó)家林草規(guī)劃與其他規(guī)劃的重要關(guān)系

1） 全國(guó)林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃起統(tǒng)領(lǐng)作用，為各類規(guī)劃落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略提供遵循，因此全國(guó)林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃必須遵循國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃綱要）提出，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控，以國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地等為重點(diǎn)，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，加快推進(jìn) “三區(qū)四帶”等生態(tài)屏障建設(shè)。加強(qiáng)長(zhǎng)江、黃河等大江大河和重要湖泊濕地生態(tài)保護(hù)治理，加強(qiáng)重要生態(tài)廊道建設(shè)和保護(hù)，構(gòu)建自然保護(hù)地體系。全面加強(qiáng)天然林和濕地保護(hù)，濕地保護(hù)率提高到55%?？茖W(xué)推進(jìn)水土流失和荒漠化、石漠化綜合治理。《“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的林草保護(hù)發(fā)展格局完全遵循了上述內(nèi)容，與“十四五”規(guī)劃綱要一致，分別設(shè)置了2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)和“十四五”主要目標(biāo)，提出到2025年森林覆蓋率提高到24.1%；同時(shí)，對(duì)“十四五”主要目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，增加了森林蓄積量、草原綜合植被覆蓋度、自然保護(hù)地面積占比、沙化土地治理面積、林草產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值等指標(biāo)。

2） 全國(guó)林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃與“雙重”規(guī)劃的關(guān)系?！半p重”規(guī)劃對(duì)全國(guó)林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃具有指引作用?！半p重”規(guī)劃的主要布局為“三區(qū)四帶”和9大工程47項(xiàng)具體任務(wù)，布局的內(nèi)容超出了林草領(lǐng)域管轄范圍，如海岸帶、退田還湖、礦區(qū)修復(fù)等，涉及多部門，需協(xié)同推進(jìn)?！丁笆奈濉绷謽I(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》遵循了“雙重”規(guī)劃中有關(guān)林草領(lǐng)域的空間布局和建設(shè)內(nèi)容，也涵蓋林草領(lǐng)域建設(shè)的方方面面，如科學(xué)開展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)、做優(yōu)做強(qiáng)林草產(chǎn)業(yè)、共建森林草原防滅火一體化體系、加強(qiáng)有害生物防治、深化林草改革開放、完善林草支撐體系等。同時(shí)，《“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)標(biāo)“雙重”規(guī)劃中的47項(xiàng)具體任務(wù)，選擇了28項(xiàng)布局了66個(gè)示范項(xiàng)目，設(shè)置專章闡述，并將示范項(xiàng)目的實(shí)施地點(diǎn)落實(shí)到市（州）。

3） 全國(guó)林草專項(xiàng)規(guī)劃與全國(guó)林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系。全國(guó)林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃對(duì)全國(guó)林草專項(xiàng)規(guī)劃具有指導(dǎo)作用，如《“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》中已經(jīng)明確列出了13項(xiàng)林草專項(xiàng)規(guī)劃清單。林草專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目布局、要求、目標(biāo)、重點(diǎn)建設(shè)、專項(xiàng)行動(dòng)等進(jìn)行細(xì)化落實(shí)，使建設(shè)內(nèi)容更具體，操作性更強(qiáng)，是規(guī)劃落實(shí)落地的重要抓手。

3.2 地方林草規(guī)劃與其他規(guī)劃的重要關(guān)系

1） 地方林草規(guī)劃與全國(guó)林草規(guī)劃的關(guān)系。地方林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃是全國(guó)林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃的落實(shí)，必須貫徹全國(guó)林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)和戰(zhàn)略，在形勢(shì)研判、主要任務(wù)、重大項(xiàng)目、重要改革等內(nèi)容上與國(guó)家保持一致；同時(shí)，提出下位規(guī)劃控制與引導(dǎo)，科學(xué)合理確定應(yīng)包括哪些指標(biāo)及指標(biāo)數(shù)值、發(fā)展重點(diǎn)、布局分配等問題。如《青海省“十四五”林業(yè)和草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃》聚焦《“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》中大規(guī)模開展國(guó)土綠化、構(gòu)建國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系、加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)等重點(diǎn)任務(wù)，規(guī)劃了10項(xiàng)重點(diǎn)工作和4方面保障措施，并從保護(hù)發(fā)展目標(biāo)設(shè)定、總體布局和重大工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)入手，規(guī)劃了11項(xiàng)目標(biāo)指標(biāo)、5大生態(tài)板塊發(fā)展格局和9項(xiàng)重點(diǎn)工程。地方林草專項(xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)、安排內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等應(yīng)與全國(guó)林草專項(xiàng)規(guī)劃做好銜接，既要體現(xiàn)全國(guó)林草專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，又要分析細(xì)化。如《陜西省林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》立足《林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2025年）》10項(xiàng)主要目標(biāo)和12方面重點(diǎn)領(lǐng)域，提出10項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)、“四區(qū)、五帶、八基地”的發(fā)展布局、11項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，并將所有任務(wù)細(xì)化到縣（區(qū)塊）。

2） 地方林草規(guī)劃與地方其他規(guī)劃的關(guān)系。地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是區(qū)域內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)系統(tǒng)治理的戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性、制度性政策工具，承載著解決區(qū)域?qū)用嫔鷳B(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾，及資源潛力挖掘不充分、生態(tài)環(huán)境發(fā)展不可持續(xù)等重要問題的責(zé)任［11］。地方林草保護(hù)發(fā)展規(guī)劃要找到與地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中的銜接點(diǎn)、發(fā)力點(diǎn)，結(jié)合地方出臺(tái)的林草重大戰(zhàn)略政策，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。如《甘肅省“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃》圍繞《甘肅省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中關(guān)于堅(jiān)持生態(tài)立省，筑牢國(guó)家西部生態(tài)安全屏障的要求，提出構(gòu)建加快建設(shè)甘南高原生態(tài)屏障、祁連山內(nèi)陸河生態(tài)屏障、隴東隴中黃土高原生態(tài)屏障、南部秦巴山地生態(tài)屏障、中部沿黃河生態(tài)走廊和“多點(diǎn)”自然保護(hù)地體系的發(fā)展格局。此外，地方林草專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)與地方交通、水利、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)等職能部門專項(xiàng)規(guī)劃的空間需求相互協(xié)調(diào)、不相違背，要結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)與林草空間發(fā)展布局形成協(xié)調(diào)一致的全盤規(guī)劃，系統(tǒng)考慮、實(shí)事求是、因地制宜；也要將自然、地理、人文因素及群眾利益等因素相結(jié)合，在科學(xué)評(píng)估基礎(chǔ)上，依據(jù)不同類型及不同特點(diǎn)形成有用、好用、管用的規(guī)劃。

4 啟示

各級(jí)各類林草規(guī)劃都是針對(duì)不同歷史時(shí)期林草部門面對(duì)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)、新情況、新問題而系統(tǒng)布局的，既包含處置須解決或改善問題的辦法，又有促進(jìn)林草事業(yè)持續(xù)向前的舉措，其對(duì)推進(jìn)林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展影響深遠(yuǎn)、意義重大。鑒于此，立足實(shí)際提出以下建議：

1） 科學(xué)編制各級(jí)各類林草規(guī)劃。在編制各級(jí)各類林草規(guī)劃時(shí)，林草部門必須按照林草規(guī)劃體系的要求，科學(xué)謀劃林草規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)、重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目，同時(shí)立足各地區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)本底和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，結(jié)合各級(jí)林草規(guī)劃的重要關(guān)系，進(jìn)一步完善林草各級(jí)各類規(guī)劃編制的理論與技術(shù)方法，不斷拓展對(duì)建立健全高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃體系的認(rèn)識(shí)，更好地促進(jìn)規(guī)劃落地實(shí)施。

2） 完善林草規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系和考核機(jī)制。國(guó)家林業(yè)和草原局和地方林草部門已相繼編制和公布了“十四五”時(shí)期各類林草規(guī)劃。當(dāng)前，對(duì)各類規(guī)劃管理和實(shí)施作出系統(tǒng)部署和安排、開展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估等工作的重要性逐漸凸顯。下一步，各級(jí)林草部門應(yīng)以建立健全完善的林草規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系和考核機(jī)制為重點(diǎn)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)規(guī)劃實(shí)施狀態(tài)，為規(guī)劃的有序落地和規(guī)劃調(diào)整及后期推進(jìn)等提供重要的客觀依據(jù)和決策信息，以不斷提高規(guī)劃實(shí)施的質(zhì)量和效益，確保各項(xiàng)任務(wù)順利完成。

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