代良瓊

（西北政法大學(xué) 法治學(xué)院，陜西 西安 710000）

自1985年我國第一個(gè)《關(guān)于用五年左右時(shí)間向全體公民基本普及法律常識(shí)的五年規(guī)劃》出臺(tái)，至2021年6月15日中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個(gè)五年規(guī)劃（2021—2025年）》，法治宣傳教育已持續(xù)發(fā)展36年，正式邁入第八個(gè)周期。在中央和地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)大力推動(dòng)之下，普法工程雖“尚未完工”[1]4，但已取得了相當(dāng)令人矚目的成效。

普法實(shí)踐開展時(shí)間長、涉及范圍廣，學(xué)界的關(guān)注與研究也在持續(xù)進(jìn)行。雖然不少學(xué)者就其目的原則、內(nèi)容方式、責(zé)任落實(shí)等方面予以反思和建議，但對(duì)普法性質(zhì)或本質(zhì)的研究更多地集中在2010年前后①，之后的十年期間此類文章較少見到。普法的正當(dāng)性似乎是隨著普法實(shí)踐的持續(xù)進(jìn)行而獲得了認(rèn)可，而自發(fā)性普法并非是自覺性普法，普法的正當(dāng)性沒有從根本上得到堅(jiān)持和確信。

關(guān)于普法性質(zhì)的研究更多地發(fā)表在2010年之前，國家對(duì)于普法實(shí)踐的開展也是在探索中前進(jìn)。學(xué)術(shù)界關(guān)于普法是否具有實(shí)質(zhì)上的正當(dāng)性和積極性的研究分析，受到當(dāng)時(shí)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、法治階段的限制。而也正是那時(shí)帶有局限性的研究分析，為今天以及未來的普法實(shí)踐廓清了障礙。如今，我們正朝著“中國特色社會(huì)主義法治體系初步形成”的2025目標(biāo)大步向前。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出：“堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法?！?018年中央依法治國委員會(huì)組建成立后的歷次會(huì)議均強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)法治宣傳教育工作②。法治宣傳教育不只是一場轟轟烈烈的“普法運(yùn)動(dòng)”，而是要真正擺上議事日程、納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，逐步走向規(guī)范化、制度化?！吨醒胄麄鞑俊⑺痉ú筷P(guān)于在公民中開展法制宣傳教育的第六個(gè)五年規(guī)劃》《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個(gè)五年規(guī)劃》《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個(gè)五年規(guī)劃》，連續(xù)三個(gè)五年法制（治）宣傳教育周期，從“法制宣傳教育”到“法治宣傳教育”，進(jìn)而刪除“在公民中”的表述，名稱變化的背后必是法治（制）宣傳教育實(shí)踐本身的發(fā)展變化。近四十年，法治（制）宣傳教育工作經(jīng)歷了從點(diǎn)到線、從線到面、從面到網(wǎng)，不斷拓展、不斷深化的過程[2]50。無論是對(duì)普法實(shí)踐的歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，還是對(duì)普法實(shí)踐的未來方向加以展望，都必須在新時(shí)代法治建設(shè)的背景下確立普法的正當(dāng)性。

一、普法悖論之否定

法律條文的宣傳教育是普法內(nèi)容的一個(gè)方面，新時(shí)代普法更強(qiáng)調(diào)對(duì)法治實(shí)踐和法治理念的宣傳教育。有人說：“既然承認(rèn)法律是人民的意志，緣何又要通過普法向人民宣傳‘人民的意志’？”[1]191以此質(zhì)疑普法的正當(dāng)性是不恰當(dāng)?shù)?。該觀點(diǎn)是將“從群眾中來，到群眾中去”兩條不同時(shí)間、不同地點(diǎn)、不同內(nèi)容的路線錯(cuò)誤地黏合到了一起。法律的制定來源于人民的需求，只有通過人民的實(shí)踐活動(dòng)才能真正地發(fā)現(xiàn)法、了解法并反映法的要求[3]191，繼而將“他們的經(jīng)驗(yàn)綜合起來，成為更好的、更有條理的道理和辦法”，至此“從群眾中來”由下到上的路線完成。隨之“再告訴群眾（宣傳），并號(hào)召群眾實(shí)行起來，解決群眾的問題，使群眾得到解放和幸?！?，則是“到群眾中去”的由上到下的路程，不只是宣傳法律條文，還要號(hào)召群眾實(shí)行法治，用法治解決群眾的問題，通過法治使群眾得到解放和幸福。由此，普法的內(nèi)容便不能僅圍繞著法律規(guī)范的條文內(nèi)容展開，而是要擴(kuò)大至包括立法、執(zhí)法、司法、守法的法治建設(shè)全過程。普法是一個(gè)簡稱，不僅對(duì)應(yīng)2016年之前的“法制宣傳教育”，從“七五”規(guī)劃開始的“法治宣傳教育”亦與普法對(duì)應(yīng)。普法規(guī)劃名稱從“刀”制到“水”治的轉(zhuǎn)變緊跟中國法治建設(shè)進(jìn)程的發(fā)展。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將法治建設(shè)從民主政治中相對(duì)獨(dú)立出來，以第九章“推進(jìn)法治中國建設(shè)”專章論述法治建設(shè)和法制改革，法治話語的顯赫地位就此凸顯[4]5?！胺墒侨嗣竦囊庵尽笔乾F(xiàn)代法律的邏輯起點(diǎn)，新時(shí)代的普法在法律制定前就要求在立法規(guī)劃、草案起草、聽證論證等立法全過程中融入法治宣傳教育，“誰執(zhí)法誰普法”“誰服務(wù)誰普法”“以案釋法”等要求均體現(xiàn)了法治實(shí)踐在普法內(nèi)容中所占據(jù)的重要地位。普法的內(nèi)涵隨著法治實(shí)踐的發(fā)展而不斷完善。普法的正當(dāng)性分析不能忽略其變化了的內(nèi)涵。

在共建共治共享大格局下，法治是中國特色社會(huì)主義道路中社會(huì)治理的一種方式。現(xiàn)代法治因其具有世界通行的一般性而能夠被我們引進(jìn)國內(nèi)進(jìn)行建設(shè)發(fā)展，“法治的價(jià)值是普世的，但作為價(jià)值載體的法律制度可能是不普世的”[5]162。中國的法治道路和法治模式堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，遵循中國特色社會(huì)主義理論的指導(dǎo)，吸收外國法治的有益經(jīng)驗(yàn)，從中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中汲取營養(yǎng)，頗具自身特色。中國特色社會(huì)主義法治是“現(xiàn)代法治”的下位概念，普法的正當(dāng)性研究絕不能脫離中國特色社會(huì)主義法治的獨(dú)特性背景，而以現(xiàn)代法治的一般性理論直接否定。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，法治建設(shè)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須堅(jiān)持“依法治國和以德治國相結(jié)合”原則；2021年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出要“健全基層群眾自治制度”。國家治理體系中既要強(qiáng)調(diào)“法治”的重要地位，也不能忽視“德治”“自治”的積極作用。我國的法治并非法治全能主義，法治文明秩序只是眾多文明秩序中的一種[6]30。而普法與法治建設(shè)的關(guān)系，“八五”普法規(guī)劃有明確的定位，即“全民普法是全面依法治國的長期基礎(chǔ)性工作”。該定位決定了普法與中國特色社會(huì)主義法治體系之間并非直接因果關(guān)系，二者間的邏輯關(guān)系為：普法有利于法治體系的建成，法治體系的建成不僅僅只是普法。普法“只是打算提倡法律的價(jià)值，而不是要通過配套制度的設(shè)計(jì)和具體操作去證實(shí)法律的價(jià)值”的觀點(diǎn)[1]12，從某種層面上說是正確的，但不能憑此認(rèn)為普法是不正當(dāng)?shù)摹Ｆ辗ǖ淖饔么_實(shí)有限，普法只是動(dòng)態(tài)、立體的法治全過程中的一個(gè)方面，普法的主要目的只是集中在“公民對(duì)法律法規(guī)的知曉度、法治精神的認(rèn)同度、法治實(shí)踐的參與度顯著提高，全社會(huì)尊法學(xué)法守法用法的自覺性和主動(dòng)性顯著增強(qiáng)”③上。研究普法與法治之間的關(guān)系，不應(yīng)夸大普法實(shí)踐的作用影響，不能向法治全能主義傾斜。

無論認(rèn)為普法是國家權(quán)力控制[7]30，還是意識(shí)形態(tài)控制[1]60，均忽視了人的主觀能動(dòng)性。誠如學(xué)界通說所言，“法治”不是從我國本土歷史文化資源中生長出來的事物，“法治”這個(gè)舶來品被黨和人民選中，充分發(fā)揮了人的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，黨和國家以及眾多法律人才的辛勤耕耘使得“中國特色社會(huì)主義法治”在我國社會(huì)土壤中生根發(fā)芽。法律專門隊(duì)伍在中國的特殊條件下改變了“法治”的存在形式，但這并不是從無到有的改變，而是從有到有——從“法治”到“中國特色社會(huì)主義法治”——的改變。法律專門隊(duì)伍能夠以外在視角對(duì)“法治”進(jìn)行辨證分析探討，為何斷定普通公民缺少主觀能動(dòng)性，只能被動(dòng)接受不容辯駁、不可質(zhì)疑的“政治正義觀念”[1]203？馬克思主義哲學(xué)認(rèn)識(shí)到主觀能動(dòng)性的發(fā)揮不是無所不能的，會(huì)受到社會(huì)發(fā)展水平、實(shí)踐主體的認(rèn)識(shí)水平等因素的限制，忽視主觀能動(dòng)性發(fā)揮的客觀基礎(chǔ)、條件限制、局限性，就會(huì)陷入唯心主義[8]20。2009年我國城鎮(zhèn)人口有6.22億，城鎮(zhèn)化率46.6%④，2021年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%⑤；2009年全國高中階段毛入學(xué)率為79.2%、高等教育毛入學(xué)率達(dá)到24.2%⑥，2021年我國高中階段毛入學(xué)率為91.4%、高等教育毛入學(xué)率達(dá)到57.8%⑦；十年間我國公民的認(rèn)知水平和受教育程度獲得了普遍的發(fā)展和提高。被視為“普法受眾”的普通公民，在基本人權(quán)的法治保障下，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，就法律規(guī)定、法治熱點(diǎn)、司法事件等法治實(shí)踐問題提出自己的看法和意見，而正是在這樣的論辯下，法治建設(shè)的生命力得到拓展和延伸。人的主觀能動(dòng)性受到客觀條件的制約，但黃老漢在抵制行政強(qiáng)制拆遷時(shí)高舉憲法的行為本身已說明法治宣傳教育培養(yǎng)公民法治素養(yǎng)的積極作用⑧。權(quán)力控制、意志控制之類的觀點(diǎn)，限于“普法者與被普法者”的主客關(guān)系視角，僅強(qiáng)調(diào)政府立場的強(qiáng)勢地位，而忽視了社會(huì)公眾的主觀能動(dòng)性的龐大力量。

二、普法重要嗎？

普法符合現(xiàn)代法治限制公權(quán)力、保護(hù)私權(quán)利的本質(zhì)要求。法治的理念源遠(yuǎn)流長，可以追溯到古希臘時(shí)期的亞里士多德《政治學(xué)》中“已經(jīng)制定的法律得到普遍服從；人們遵守的法律應(yīng)該是良法”[9]202的表述。然而近現(xiàn)代意義上的法治實(shí)踐則是隨著主權(quán)國家的建立逐漸展開的，各個(gè)主權(quán)國家的領(lǐng)導(dǎo)群體不同、建立方式不同，其法治運(yùn)行的模式進(jìn)路亦有差別。特殊性中必然蘊(yùn)含著普遍性，不同法治模式背后都體現(xiàn)著對(duì)同樣的法治理念、法治價(jià)值的追求。前聯(lián)合國秘書長安南在《沖突中和沖突后社會(huì)的法治和過渡司法》報(bào)告中，就法治的一般性作出闡述：“法治，是聯(lián)合國使命的核心概念。對(duì)于聯(lián)合國而言，法治是指這樣的一種治理原則：所有個(gè)人、機(jī)構(gòu)和實(shí)體，無論是公共的還是私人的，包括國家本身，都對(duì)公開發(fā)布、平等實(shí)施和獨(dú)立裁斷，以及與國際人權(quán)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)保持一致的法律負(fù)責(zé)?！彪m然秘書長在報(bào)告中將該闡述限制在了聯(lián)合國的范圍內(nèi)，但作為世界上最大的政府間國際組織，一定程度上已反映出世界法治的共性。拋開國家、法系、歷史等影響法治模式的各種因素，“摒棄人治、弘揚(yáng)法治、將公權(quán)置于法治的籠子里”[10]139的法治理念是一致的?！巴踉诜ㄏ隆钡睦砟顝男纬傻桨l(fā)展不斷變化，但該表述形象地總結(jié)了法治的基本內(nèi)涵——掌握國家權(quán)力的人要受到法律的約束。在歷項(xiàng)普法規(guī)劃中，均以“一切有接受教育能力的公民”為普法教育對(duì)象，以期在最廣泛的群體中進(jìn)行法治宣傳教育、鼓勵(lì)公民遵守已經(jīng)制定的法律。同時(shí)，普法實(shí)踐也抓住了矛盾的主要方面，從“二五”普法規(guī)劃開始就強(qiáng)調(diào)普法教育的重點(diǎn)對(duì)象是“縣團(tuán)以上干部，特別是省、部級(jí)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法干部”，在“六五”普法規(guī)劃中更是將領(lǐng)導(dǎo)干部作為重中之重予以強(qiáng)調(diào)，《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》以“堅(jiān)持系統(tǒng)內(nèi)普法與社會(huì)普法并重”為原則，要求國家機(jī)關(guān)履行好系統(tǒng)內(nèi)的普法責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部、國家機(jī)關(guān)工作人員的法治宣傳教育融入了立法、執(zhí)法、司法過程，與自身的職務(wù)工作相結(jié)合，是對(duì)掌握國家權(quán)力的人群的時(shí)刻警醒與教育。中央、地方、各部門各單位均多次要求領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員舉行會(huì)議學(xué)習(xí)法治思想、研讀法律規(guī)范，營造了積極正面的良好氛圍。普法以一切有受教育能力的公民為教育對(duì)象，并把領(lǐng)導(dǎo)干部作為教育的重點(diǎn)對(duì)象、甚至是重中之重，符合法治約束權(quán)力的共性要求。

普法實(shí)踐走民本法治路線，與我國社會(huì)主義本質(zhì)相一致。法治具有世界通行的共性，也具有不同國家的個(gè)性。盡管法治緣起于近代西方民族國家，但西方國家的法治模式也因法律職業(yè)共同體的不同而有所不同，大致可分為三種：在英國和美國，法官承載著公正審判、以案立法的重要地位；但法國代表性的法律家類型是律師，辯護(hù)律師在法國資產(chǎn)階級(jí)革命中發(fā)揮了舉足輕重的作用；而在德國，理想的法律家是學(xué)識(shí)淵博的法律博士，《德國民法典》的概念化與嚴(yán)謹(jǐn)性足以證明法學(xué)教授在德國法治進(jìn)程中的重要性[11]242-243。法學(xué)群體雖有不同，然均屬于由法律人士壟斷和掌握法律的“專職法治”，奉行的是“法治的專職主義”[12]7。法治于近代傳入我國，在新中國成立前并未形成專業(yè)的法律職業(yè)共同體以壟斷法律領(lǐng)域，且我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，法律職業(yè)共同體掌握并影響法治進(jìn)程與我國特色實(shí)踐不符，故我國無法遵循西方國家“專職法治”的路徑。群眾路線是中國共產(chǎn)黨對(duì)馬克思主義“人民群眾是歷史創(chuàng)造者”的創(chuàng)新與發(fā)展，在革命、建設(shè)、改革的各個(gè)階段，從群眾中來到群眾中去都是黨和國家的成功經(jīng)驗(yàn)。法治建設(shè)亦應(yīng)為了群眾、依靠群眾，法治宣傳教育實(shí)踐深切契合群眾路線，尋求黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民利益三者之間的有機(jī)統(tǒng)一。法治宣傳教育走“法治的群眾路線”、追求“民本法治”，是堅(jiān)持以人為本的要求和體現(xiàn)。

普法契合中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)進(jìn)路的特殊性。中國近代史始于1840年鴉片戰(zhàn)爭，民族國家的獨(dú)立和發(fā)展在外力壓迫下，由一批先進(jìn)的馬克思主義者領(lǐng)導(dǎo)全國人民堅(jiān)持斗爭，自上而下式地建立起新中國。社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，新的社會(huì)秩序亟待建立、國際局勢頗為復(fù)雜，全能型國家治理模式在整合國家資源、保障國家安全、“趕超歐美”等方面發(fā)揮著不可磨滅的作用[13]90。當(dāng)然，法治秩序的建立同樣是在國家權(quán)力的選擇、移植、推動(dòng)下進(jìn)行的。在馬克思的理論中，市民社會(huì)是國家政治生活和秩序之外的“非政治性社會(huì)”，市民社會(huì)是國家的必要條件，不是市民社會(huì)決定政治國家，而是相反。但是無論是古代“家國同構(gòu)”的傳統(tǒng)思想，還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的集體觀念，市民社會(huì)或者說社會(huì)力量在改革開放之后才擁有了發(fā)展空間。市民社會(huì)發(fā)展不足，“以國家為中心建構(gòu)法治秩序是依法治國實(shí)踐中的基本立場與價(jià)值取向”[14]33，也是歷史與現(xiàn)實(shí)的必然選擇。然而，隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高、公民認(rèn)知能力的增強(qiáng)，社會(huì)群體展現(xiàn)出了其應(yīng)有的力量，在治理型法治新時(shí)代，要建立國家與民間并行、體制內(nèi)與體制外互動(dòng)的雙重治理機(jī)制[15]39。普法實(shí)踐一方面制定五年規(guī)劃，要求國家機(jī)關(guān)自上而下地承擔(dān)普法責(zé)任、履行普法義務(wù)，引導(dǎo)著法治宣傳教育的發(fā)展方向。另一方面，曾被定義為“普法受體”的公民或社會(huì)團(tuán)體實(shí)現(xiàn)了“主體轉(zhuǎn)化”，成為新時(shí)代法治宣傳教育的實(shí)踐主體，自下而上地積極參與法治建設(shè)。國家機(jī)關(guān)制定、執(zhí)行并適用“以認(rèn)同人民”為本質(zhì)要求的法律，普法實(shí)踐深化人民對(duì)法治理念、法治精神的認(rèn)同[16]70-71。普法源于自上而下的開展，激勵(lì)鼓舞了社會(huì)群體自下而上的積極性和主動(dòng)性，深切契合了具有中國特色的法治進(jìn)路、法治模式。

普法在法治建設(shè)中具有獨(dú)特作用，無法被立法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)所替代。新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國提出了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針。法治實(shí)施體系中新增“全民守法”一環(huán)，有必要通過對(duì)該概念中“全民”和“守法”兩個(gè)關(guān)鍵詞的辨析以明確其與法治之間的關(guān)系。“全民”的范圍決定了守法的廣度，不僅包括公民群體，執(zhí)政黨、國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織均在“全民”的范圍之內(nèi)[17]48。無論機(jī)關(guān)法人還是社會(huì)法人，其組織的權(quán)能行為要遵守法律規(guī)范，最終是要落實(shí)到每一個(gè)個(gè)體的行動(dòng)之上?！叭瘛彼赶虻募仁腔銥檎母鹘M織團(tuán)體，也是化整為零的每一個(gè)公民。關(guān)于“守法”，亞里士多德所言的法治的含義，把“已經(jīng)制定的法律得到普遍服從”這一層放在“良法”之前就充分說明，相比“良法”而言，“守法”才是第一位的。潘恩也說“對(duì)一項(xiàng)壞的法律，我一貫主張（也是我身體力行的）遵守”。遵守法律、服從法律是“守法”的應(yīng)有之義。但若僅是如此，便是固化了對(duì)守法內(nèi)涵的理解。傳統(tǒng)守法理論以守法義務(wù)為核心，強(qiáng)調(diào)對(duì)法律的遵從；弘揚(yáng)主體性的積極守法體現(xiàn)在“用法”和“護(hù)法”兩個(gè)層面[18]7-8；而新時(shí)代的“守法”還應(yīng)包括對(duì)法律的信仰和對(duì)法律的批判[19]262。全民守法要求“立法者遵守規(guī)范立法之法、執(zhí)法者遵守規(guī)范執(zhí)法之法、司法者遵守規(guī)范司法之法、守法者遵守規(guī)范行為之法”，貫穿了法治運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)[20]3，各公民團(tuán)體都應(yīng)遵守法治、守正法治。在“守法”的豐富內(nèi)涵之下，全民普法作為依法治國的一項(xiàng)長期基礎(chǔ)性工作，發(fā)揮著不同于立法、執(zhí)法、司法職能的獨(dú)特作用。雖然“知法”與“遵守法律”之間并不存在直接的因果關(guān)系，普法發(fā)起者通過法治教育使公民知法守法的努力較為有限；但普法與運(yùn)用法律、信仰法治、守正法治之間的積極性關(guān)系緊密且堅(jiān)韌。國家機(jī)關(guān)在系統(tǒng)內(nèi)部面向的普法通過廣義上的“誰執(zhí)法誰普法”與自身的立法、行政、司法權(quán)能相結(jié)合，但國家機(jī)關(guān)的普法還有另一社會(huì)群體的面向，由上到下的普法進(jìn)路又獨(dú)立于立法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)。加之“誰服務(wù)誰普法”的新要求和媒體公益普法責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，公民、團(tuán)體等社會(huì)力量在法治宣傳教育中占據(jù)著另一半主體地位，更是與立法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)相分離。普法在“全民守法”所發(fā)揮的獨(dú)特作用使其在法治實(shí)施體系中保持著自身的獨(dú)立性。

三、普法“好”嗎？

不可否認(rèn)，普法在起始時(shí)是以運(yùn)動(dòng)的形態(tài)帶著強(qiáng)烈的政治性展開的，但普法實(shí)踐發(fā)展至今，已經(jīng)是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。普法對(duì)中國的法治建設(shè)來說好不好，需要從普法的功能、作用和價(jià)值三個(gè)維度進(jìn)行分析。功能與作用關(guān)系緊密，二者之間的混同似乎成為了學(xué)界審視某一事物的通行做法，但下文則采取相區(qū)別的看法分析普法這一事物。

功能指的是一個(gè)事物系統(tǒng)所具備的對(duì)其他事物發(fā)生作用的能力或根本屬性，是事物本身所固有的重要特性[21]47。功能由結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生，是內(nèi)在的而非外在的。普法的功能取決于其自身的特征。普法的結(jié)構(gòu)，即法治宣傳教育的結(jié)構(gòu)，包括三個(gè)要素：第一，主體要素，涵蓋全部公民和組織，在特定的工作時(shí)間內(nèi)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和國家機(jī)關(guān)工作人員有特殊定位。第二，內(nèi)容要素，涉及中國特色社會(huì)主義法治理念和法治實(shí)踐，包括法律制度在內(nèi)的立法、執(zhí)法、普法、守法法治運(yùn)行全過程。第三，形式要素，既有國家機(jī)關(guān)從上到下的普法形式，亦存在公民社會(huì)從下到上的促進(jìn)方式。法治宣傳教育，從主體方面來說屬于培育健全公民身份人格的公民教育，在內(nèi)容方面屬于以法治體系為內(nèi)容的法治教育，而在形式方面則可以歸入整個(gè)社會(huì)中所存在的一切形式的廣義社會(huì)教育。歸根結(jié)底，法治宣傳教育是“教育”概念的種概念，其功能無法脫離“教育”本身的特性。普法的功能即是教育功能。無論是國家機(jī)關(guān)由上到下的普法活動(dòng)，還是公民社會(huì)自發(fā)的普法行為，普法本身都在對(duì)所有公民進(jìn)行法治教育。普法的教育功能并不指向“成才”方面[22]43，我們不能要求普法將所有人培養(yǎng)成法學(xué)專家；但普法的教育功能可以培養(yǎng)受教育者成為現(xiàn)代化要求的、具有法治意識(shí)和法治素養(yǎng)的公民。雖然普通公民在特定的工作時(shí)間具有了領(lǐng)導(dǎo)干部、國家機(jī)關(guān)工作人員的特殊身份，但普法的自省功能也屬于教育功能本身，體現(xiàn)為自我教育。

功能是潛在的作用，作用是顯現(xiàn)出來的、外在的即實(shí)現(xiàn)了的功能。作用，作什么用，則取決于使用者主體——人的目的。普法能夠產(chǎn)生的作用，除遵循教育功能所發(fā)揮出來的部分外，還包括主體額外開發(fā)的部分。第一，教育功能的本質(zhì)是知識(shí)傳遞。雖然當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)非常普及，但仍存在信息不對(duì)稱的情況。公民個(gè)人所掌握的信息是有限的，公民對(duì)信息的知曉和掌握能力也遠(yuǎn)不及國家機(jī)關(guān)。普法即要求國家機(jī)關(guān)向公民社會(huì)公開并解讀其掌握的信息，而公民社會(huì)作為普法實(shí)踐的另一主體也進(jìn)行著信息的交流與交換，且公民社會(huì)所產(chǎn)生的新信息也反饋回了國家機(jī)關(guān)。普法促進(jìn)了法律知識(shí)的傳遞。第二，普法的內(nèi)容不僅僅是法律知識(shí)，還包括立法、執(zhí)法、司法、守法的法治運(yùn)行全過程?！皩⒘⒎üぷ魍辗üぷ饔袡C(jī)結(jié)合，做好重要立法項(xiàng)目、重大時(shí)間節(jié)點(diǎn)的立法宣傳”⑨，“把向行政相對(duì)人、案件當(dāng)事人和社會(huì)公眾的普法融入執(zhí)法、司法辦案程序中，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法辦案的全員普法、全程普法”“把普法融入法律服務(wù)過程”③等，這些要求全面開展，有利于促進(jìn)法治的實(shí)施與運(yùn)行。第三，“法治”作為現(xiàn)代國家治國理政的方式被我國選中后，作為形塑社會(huì)秩序的最重要的手段，法律“就不再是以單一的中立社會(huì)規(guī)范存在，而是會(huì)主動(dòng)創(chuàng)造出一個(gè)價(jià)值體系”[23]92。法治話語在黨和國家的引領(lǐng)下風(fēng)潮迭起，國家權(quán)力機(jī)關(guān)由上到下所開展的普法實(shí)踐必然承載著某種程度上的意識(shí)形態(tài)塑造。當(dāng)然塑造的程度一方面取決于由上到下的主流法治意識(shí)引導(dǎo)，另一方面更取決于公民社會(huì)以自身主觀能動(dòng)性作出的判斷、評(píng)價(jià)和反饋。但普法最開始由國家機(jī)關(guān)推動(dòng)，以法治理念和法治實(shí)踐為內(nèi)容，無法脫離?？碌闹R(shí)—權(quán)力學(xué)說框架。普法促進(jìn)了國家共同體理念的發(fā)展，促進(jìn)了中國特色社會(huì)主義法治體系的公民認(rèn)同。據(jù)此，普法對(duì)法律知識(shí)傳遞、法治實(shí)踐運(yùn)行、法治觀念認(rèn)同有著直接而正面的作用。普法所教育出來的人也在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等其他方面產(chǎn)生著間接作用和影響，但已與文章主旨相去甚遠(yuǎn)。

價(jià)值是表征關(guān)系的范疇。價(jià)值問題屬于主體性問題，是客體滿足主體需要的積極意義或客體的有用性。價(jià)值既是事物自身的追求目標(biāo)，亦可作為評(píng)價(jià)事物的標(biāo)準(zhǔn)，具有復(fù)雜性。普法實(shí)踐本身追求著多元、平等、公開、交互的價(jià)值目標(biāo)。在堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的背景下，過去國家機(jī)關(guān)的“普法主體”定位和公民社會(huì)“普法受體”定位的觀點(diǎn)[24]154，已不符合當(dāng)前的實(shí)踐情況。普法規(guī)劃中著力提出普法融入法律服務(wù)過程、落實(shí)社會(huì)媒體公益普法責(zé)任、強(qiáng)化基層普法工作，圍繞政治國家、社會(huì)組織、自治團(tuán)體、公民群眾等多元主體的普法大格局正在形成。信息的傳遞，即一方主體將信息告知另一方主體，這個(gè)過程本身不存在社會(huì)地位上的差異，僅在于信息資源數(shù)量的多少。加之政府職能改革，由“管理職能”向“服務(wù)職能”轉(zhuǎn)變，國家管理轉(zhuǎn)向共同治理，公民社會(huì)力量逐步增強(qiáng)。雖然在行政關(guān)系中仍存在一定程度的不平等，但整體上看，普法以期在政治國家和公民社會(huì)中搭建平等橋梁的目標(biāo)追求并非天方夜譚。同時(shí)，法律的公開是富勒、拉茲、菲尼斯等諸多法學(xué)家均予以認(rèn)可的法治要求，且公開透明亦是國家機(jī)關(guān)的工作要求。普法要求在全體公民中開展法治觀念和法治實(shí)踐的宣傳教育，首項(xiàng)要求即是法治觀念和法治實(shí)踐的公開。不僅是法律法規(guī)的公開，更是在不違背特殊規(guī)定的情況下立法、執(zhí)法、司法全過程的公開，甚至是部分草擬文件、工作會(huì)議、意見采納或拒絕理由的公開。最后在多元、平等、公開的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了國家機(jī)關(guān)與公民社會(huì)就法治觀念和法治實(shí)踐的溝通反饋，摒棄“一言堂”式的灌輸式普法，推進(jìn)主體間交流的交互式普法[25]17-18。

從評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的角度，普法實(shí)踐符合民主價(jià)值和權(quán)利價(jià)值。與“民主”相對(duì)的詞是“專制”，指向的是公共權(quán)力掌握在誰手中的問題。如果公共權(quán)力掌握在少部分人、甚至是某一個(gè)人手中，是“專制”；如果公共權(quán)力被最廣大的人民群眾所掌握，則是“民主”。法律作為公共產(chǎn)品，指引并規(guī)范著最廣大人民群眾的行為活動(dòng)。法律若是僅被少數(shù)人掌握知悉，即使國家性質(zhì)、權(quán)力性質(zhì)表面上是民主的，變相的法治“專制”也會(huì)阻礙民主的發(fā)展。普法的口號(hào)“把法律交還給億萬人民”，讓最廣泛的公民能夠知悉法律、掌握法律，才是民主的法治。憲法賦予了公民法制教育權(quán)利、監(jiān)督權(quán)、批評(píng)建議權(quán)等多項(xiàng)政治權(quán)利⑨。普法實(shí)踐的持續(xù)展開正是為公民知悉法律、了解法治進(jìn)程提供了便利，保障了公民接受法制教育的權(quán)利。普法不能把每一位公民教育成法學(xué)家，但為公民進(jìn)一步理解法律的內(nèi)容和實(shí)施、甚至精通法律拓寬了可能性。普法一方面是對(duì)現(xiàn)有法治觀念和法治實(shí)踐的宣傳教育，另一方面是公民對(duì)自身法治體驗(yàn)所表達(dá)出的看法意見乃至批評(píng)建議，進(jìn)而國家機(jī)關(guān)對(duì)公民意見加以分析，權(quán)衡采取與拒絕之后實(shí)現(xiàn)對(duì)法治建設(shè)的完善和補(bǔ)充。普法搭建的這架橋梁以民主和權(quán)利價(jià)值為基石，但橋梁想要真正發(fā)揮作用、把公民的這些權(quán)利落實(shí)，還需要其他法治環(huán)節(jié)的支撐和配合。

四、普法正當(dāng)性的兩種論證

普法正當(dāng)性有兩種論證，即功利論和道義論。功利主義的開創(chuàng)者提出“以最大多數(shù)人的最大幸?！睘樾袨檫x擇的準(zhǔn)則，強(qiáng)調(diào)了一種外在的感性滿足。功利主義認(rèn)為，某一行為是否是道德的或正當(dāng)?shù)模罁?jù)的標(biāo)準(zhǔn)是該行為的結(jié)果是否給行為者及其相關(guān)人帶來好處，或者僅是利大于弊的好處。功利論關(guān)涉行為的結(jié)果，行為本身的評(píng)價(jià)及行為者的評(píng)價(jià)不在功利論的關(guān)注范圍內(nèi)。普法實(shí)踐促進(jìn)了法治理念、法治實(shí)踐相關(guān)信息資訊的傳播和流通，在法治實(shí)施的具體環(huán)節(jié)和行為中也起到了積極作用，通過激發(fā)公民群眾的主動(dòng)性和創(chuàng)造性推動(dòng)法治中國的建設(shè)進(jìn)程。誠然，理論分析必然需要真實(shí)的法治實(shí)踐的支撐。黃老漢手持憲法抗議政府強(qiáng)拆，正是知悉了憲法中公民住宅不受侵犯的規(guī)定；千禧年后出生的孩子開始步入職場，正在熟練地運(yùn)用勞動(dòng)法律保護(hù)自己的合法權(quán)益；中年店鋪老板面對(duì)街道檢查員的簽字要求，會(huì)再三詢問檢查員在做什么工作、簽單是什么意思……種種真實(shí)案例，都能讓人直觀感受到普法實(shí)踐在公民法律意識(shí)、法治觀念方面的顯著提升。假設(shè)沒有普法，即使當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)再先進(jìn)，公民能夠較為簡便地搜索到法律條文，但也只能搜索到所公布出來的法律條文，最低限度的含義理解和使用運(yùn)用都需要額外付出時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。而在數(shù)十年前，科技水平低、信息閉塞，公民與法律之間的距離更遠(yuǎn)，理解法律、使用法律更為艱難。普法最初由國家機(jī)關(guān)發(fā)起，為國家機(jī)關(guān)設(shè)定了責(zé)任義務(wù)，公民作為受益群體沒有額外負(fù)擔(dān)；而新時(shí)代的普法強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的主體性，公民的每一個(gè)法治實(shí)踐都是普法的一部分，普法在法治建設(shè)的進(jìn)程中助力了“最大多數(shù)人的最大幸?！?。

與功利主義相反，道義論不以行為的結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，排除了道德價(jià)值的功利性，而強(qiáng)調(diào)道德價(jià)值本身。道義論主張只要行為本身是正確的，或行為依據(jù)的原則是正確的，結(jié)果如何不影響行為的道德性。行為的動(dòng)機(jī)正確與否是道義論的評(píng)判核心[26]140。多元化的普法主體，把關(guān)于中國特色社會(huì)主義法治體系的信息最大限度地公開呈現(xiàn)給最廣大的人民群眾，在愈發(fā)平等的位置上進(jìn)行交互溝通，政治國家和公民社會(huì)兩股力量支撐起法治中國的建設(shè)進(jìn)程。普法具有多元性、平等性、公開性與交互性等特征，其行為本身是正確的。且普法實(shí)踐已非隨時(shí)都能停止的政治運(yùn)動(dòng)，國家機(jī)關(guān)的普法工作有黨和國家制定的五年規(guī)劃予以宏觀指導(dǎo)，各省結(jié)合地區(qū)特色制定了“法治宣傳教育條例”加以細(xì)化，各機(jī)關(guān)內(nèi)部也出臺(tái)各種意見辦法進(jìn)行落實(shí)，普法實(shí)踐依據(jù)各規(guī)范性文件展開。普法實(shí)踐本身以及普法實(shí)踐的依據(jù)均是正確的、道德的。

五、結(jié)語

自1986年開展第一場普法運(yùn)動(dòng)，到今天全面推進(jìn)依法治國，普法的主體、內(nèi)容、目標(biāo)、方式等均發(fā)生了顯著變化。新時(shí)代背景下的普法主體包含國家機(jī)關(guān)和公民社會(huì)，內(nèi)容方面由法制體系向法治體系擴(kuò)充，目標(biāo)在于激勵(lì)公民參與法治建設(shè)、增強(qiáng)法治認(rèn)同，灌輸式普法轉(zhuǎn)向交互式普法。普法以領(lǐng)導(dǎo)干部和國家機(jī)關(guān)工作人員為重點(diǎn)對(duì)象，符合現(xiàn)代法治限制公權(quán)力的本質(zhì)要求；又面向一切有接受教育能力的公民，推動(dòng)公民社會(huì)力量的發(fā)展，契合我國以人為本的中國特色社會(huì)主義法治發(fā)展進(jìn)路。

普法教育作為“教育”的一種特殊形式，承襲教育功能，在各普法主體中傳遞和交流法治理念、法治實(shí)踐。普法是法治實(shí)施體系中的一環(huán)，但其與立法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)聯(lián)系緊密，能夠在每一個(gè)案件中發(fā)揮作用，促進(jìn)法治的運(yùn)行與實(shí)施。普法自身追求著多元、平等、公開、交互等價(jià)值，且與“法治的民主”“民主的法治”理念相一致，實(shí)際起到落實(shí)憲法中公民權(quán)利的作用。

普法是中國特色社會(huì)主義法治體系的組成部分，但法治體系又處于國家治理的統(tǒng)籌之下。普法能夠發(fā)揮的作用不是無限的，且離不開其他環(huán)節(jié)的配合與支撐，普法與法治之間的正當(dāng)性和積極關(guān)系不能因其實(shí)際效果未達(dá)到期待而予以否定。把握住普法的內(nèi)涵和價(jià)值，積極推動(dòng)其主要矛盾主要方面的發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的運(yùn)行與優(yōu)化，才能發(fā)揮普法的更大作用。

注釋：

①參見許章潤主編《普法運(yùn)動(dòng)》，清華大學(xué)出版社2011年版。該文集收錄了季衛(wèi)東、凌斌、劉洋、宋曉等學(xué)者有關(guān)普法“權(quán)力控制”、普法“悖論”等本質(zhì)問題的諸多研究。

②2018年中央全面依法治國委員會(huì)第一次會(huì)議指出，“運(yùn)用憲法宣傳教育活動(dòng)，弘揚(yáng)憲法精神，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督”；2019年中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，加強(qiáng)普法工作”；2020年中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議特別要求“要加強(qiáng)疫情防控法治宣傳和法律服務(wù)，組織基層開展疫情防控普法宣傳”。

③《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個(gè)五年規(guī)劃（2021—2025年）》。

④《中國城市發(fā)展報(bào)告2010》。

⑤國家統(tǒng)計(jì)局《2021年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

⑥教育部《2009年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

⑦教育部《2021年全國教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)主要結(jié)果》。

⑧黃老漢手持憲法，將憲法條文明示在家門口，公民采取了合法、合理的行為伸張自己的合法權(quán)益，法治宣傳教育實(shí)踐鼓勵(lì)了公民使用法律武器維護(hù)自身權(quán)益；且在此之后，人們對(duì)政府行為、拆遷條例的質(zhì)疑，以及新拆遷條例的出臺(tái)，則更加說明了受法治宣傳教育引導(dǎo)的公民對(duì)“法治”的論辯。而政府強(qiáng)制拆遷行為的規(guī)制更多地要依靠法治建設(shè)中其他環(huán)節(jié)的支撐配合。

⑨《中華人民共和國憲法》第二十四條第一款：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律和法制教育，通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明的建設(shè)?！钡诙邨l第二款：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”第四十一條第一款：“中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！?/p>