黃 建

獨(dú)生子女家庭是特定歷史階段我國推行計(jì)劃生育政策形成的一個(gè)龐大且特殊的家庭類型，為有效控制人口過快增長、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了獨(dú)特歷史貢獻(xiàn)。隨著時(shí)間推移，第一批獨(dú)生子女的父母已進(jìn)入老年。一方面，老齡化社會(huì)撞上獨(dú)生子女一代，導(dǎo)致后者養(yǎng)老負(fù)擔(dān)持續(xù)加重；另一方面， “我國家庭結(jié)構(gòu)已轉(zhuǎn)為小型化、微型化；傳統(tǒng)的家庭服務(wù)保障功能弱化”[1]，加之人口大流動(dòng)、代際分離居住及工作贍養(yǎng)的兩難，客觀上又無法為獨(dú)生子女家庭提供有效的支持。為此，探索設(shè)置并實(shí)施獨(dú)生子女護(hù)理假制度是積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要舉措，也是有效破解獨(dú)生子女欲盡孝卻分身乏術(shù)現(xiàn)實(shí)困局的關(guān)鍵一招，在保障獨(dú)生子女家庭合法權(quán)益的同時(shí)，為家庭養(yǎng)老服務(wù)體系、健康支持體系的完善提供有力支援。

一、獨(dú)生子女護(hù)理假制度設(shè)置與實(shí)施特點(diǎn)

截至2021年末，全國60周歲及以上老年人口26736萬人，占總?cè)丝诘?8.9%；全國65周歲及以上老年人口20056萬人，占總?cè)丝诘?4.2%[2]。社會(huì)老齡人口總量大、增速快、高齡化、失能化的變動(dòng)特點(diǎn)，給我國醫(yī)療衛(wèi)生和照護(hù)服務(wù)體系帶來強(qiáng)烈沖擊。獨(dú)生子女家庭本質(zhì)是脆弱家庭、高風(fēng)險(xiǎn)家庭，也是少子高齡化養(yǎng)老困境凸顯之典型。我國目前獨(dú)生子女的人數(shù)約為1.8億，在現(xiàn)有4.5億戶家庭中，獨(dú)生子女家庭大約有1.6億戶，占比近三分之一[3]。伴隨著獨(dú)居空巢老人、患病老人、失能失智老人總量的持續(xù)攀升，并與該特定人群、特殊家庭交織疊加，導(dǎo)致養(yǎng)老矛盾異常突出，老無所依、老無所扶的風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。

為破解獨(dú)生子女家庭的養(yǎng)老困局，國家出臺(tái)和實(shí)施了一系列養(yǎng)老獎(jiǎng)勵(lì)幫扶和家庭照護(hù)支持政策，獨(dú)生子女護(hù)理假制度就是其中關(guān)鍵內(nèi)容，即獨(dú)生子女父母如因患病住院或失能無法自理而需要照護(hù)時(shí)，子女所在單位應(yīng)依法給予相應(yīng)期限的陪護(hù)假，在護(hù)理期間其工資福利待遇等保持不變。目前該制度已在十余個(gè)省份和多個(gè)地市以地方立法的方式予以確立，盡管在主體認(rèn)定、申請標(biāo)準(zhǔn)、休假時(shí)限、權(quán)責(zé)劃分、待遇保障等方面存在差異，但主導(dǎo)思想均是為獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老照護(hù)的現(xiàn)實(shí)剛需提供“及時(shí)雨”“雪中炭”，為化解家庭照料和工作兩難沖突提供制度化支持，確保獨(dú)生子女在不影響工作的前提下能夠有時(shí)間照護(hù)、陪伴患病父母，從而切實(shí)體現(xiàn)社會(huì)關(guān)照和政策溫度[4]。制度建構(gòu)體現(xiàn)了國家對重點(diǎn)家庭養(yǎng)老關(guān)切的主動(dòng)回應(yīng)，亦是對獨(dú)生子女家庭特殊歷史貢獻(xiàn)的高度認(rèn)可和現(xiàn)實(shí)補(bǔ)償。在充分肯定政策出臺(tái)價(jià)值的立場上，研究者對政策整體運(yùn)行特點(diǎn)和實(shí)施績效等進(jìn)行了分析和評(píng)估。

第一，從理念認(rèn)知層面，民眾對獨(dú)生子女護(hù)理假制度設(shè)計(jì)初衷和目標(biāo)內(nèi)容等知曉度不高。有高達(dá)75.8%的民眾對于獨(dú)生子女護(hù)理假政策不甚了解，甚至根本不知曉；對政策比較了解的占3%，對政策表示非常了解僅占1%[5]。絕大多數(shù)民眾僅是從網(wǎng)絡(luò)媒體和親朋好友的交流中獲取到護(hù)理假政策出臺(tái)，以及該政策旨在幫助獨(dú)生子女能夠“?；丶铱纯础保M(jìn)而“探望照料生病的父母”的信息源，對內(nèi)涵標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)要素等均不甚了了。這與部分民眾所在地區(qū)客觀上并未出臺(tái)該政策，自身對養(yǎng)老政策主動(dòng)了解意識(shí)不強(qiáng)及信息獲取渠道相對單一等有直接關(guān)系。同時(shí)，政府在政策宣傳、講解和推廣方面存在著缺失，導(dǎo)致受益人群、目標(biāo)群體和關(guān)聯(lián)群體對制度內(nèi)核的獲曉度和領(lǐng)悟力偏低，進(jìn)而未能為制度實(shí)施營造環(huán)境和協(xié)同落地機(jī)制。

第二，從制度設(shè)置層面，政策的各自為政與標(biāo)準(zhǔn)差異影響著民眾對政策的精準(zhǔn)把握和公平享受。獨(dú)生子女護(hù)理假制度處在地方探索和自主設(shè)置之階段，各地均以區(qū)域內(nèi)老年人口分布、養(yǎng)老資源稟賦、價(jià)值認(rèn)知程度及實(shí)踐可行做法等要素進(jìn)行考量。在設(shè)計(jì)口徑、主體認(rèn)定、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和待遇保障上各不相同，導(dǎo)致政策在實(shí)際運(yùn)行中呈現(xiàn)不公平、不均衡、不配套之狀況，很大程度降低了政策設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)與公信度。一是空間分離和地域沖突。獨(dú)生子女護(hù)理假制度沒有全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，但家庭成員異地分離已是當(dāng)前人口分布和社會(huì)發(fā)展之常態(tài)，必然會(huì)出現(xiàn)一些老人養(yǎng)老、患病在有規(guī)定的省份而子女工作在未有規(guī)定的省份之情形，政策制度無法銜接，甚至能否享受假期本身就存在爭議，造成制度紅利因“屬地”限制而無法落地。二是休假時(shí)限和標(biāo)準(zhǔn)安排。不同省份對此規(guī)定各不相同。黑龍江、河南、內(nèi)蒙古和云南等在護(hù)理假期安排上“最大方”，時(shí)間最長達(dá)到20天，而多數(shù)省市在10天至15天[6]。在護(hù)理休假申請條件上各地存在差別，雖然普遍包含了老人患病住院的基礎(chǔ)性要求，但一些地方對老人年齡(年滿60周歲)及病患、護(hù)理的程度作出了細(xì)化和附加規(guī)定，一些省份在老人身體健康狀態(tài)中專門增加了失能或不能自理等標(biāo)準(zhǔn)，如四川、湖北和內(nèi)蒙古；而一些省份在護(hù)理規(guī)格上作出了特別要求，如重慶要求老人患病住院治療且需要二級(jí)以上護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)等。三是申請條件和享受主體。不同地區(qū)的政策口徑、范圍不盡相同，多數(shù)省份將護(hù)理假的啟動(dòng)主體限定在獨(dú)生子女這一特定群體上。如河南要求在申請護(hù)理假時(shí)需提供“獨(dú)生子女服務(wù)光榮證”，集中體現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)對獨(dú)生子女家庭的補(bǔ)償關(guān)照之初衷。隨著近年來政策出臺(tái)的省份增多，制度的受益主體和覆蓋面亦有不斷拓圍之勢，目前已有一定數(shù)量的省市將護(hù)理假的主體從獨(dú)生子女?dāng)U展至需要贍養(yǎng)照護(hù)患病老人的非獨(dú)生子女，即只要存在老人患病住院或失能情形，贍養(yǎng)人所在單位均應(yīng)按照政策制度要求給予相應(yīng)的護(hù)理假期。在后續(xù)的假期安排上分為兩種模式：一種是無差別規(guī)定，即無論獨(dú)生還是非獨(dú)生子女其假期待遇不予區(qū)分、同等享受；另一種是差別規(guī)定，即主體雖然拓展，但在政策安排和落實(shí)方面仍向獨(dú)生子女群體傾斜，獨(dú)生子女可享受更長的護(hù)理假期。四是待遇保障和范圍設(shè)置。各地規(guī)定存在諸多差別，如湖北在政策中僅要求用人單位提供便利，并未明確用人單位在員工護(hù)理期間工資待遇發(fā)放的義務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)蒙古自治區(qū)的政策制度規(guī)定基本類似。有些省份對此待遇保障等作了較為明確和具體的規(guī)定，即統(tǒng)一規(guī)定陪護(hù)期間內(nèi)工資福利待遇保持不變的基本要求。有些省份將待遇內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)盡數(shù)明確列舉，如廣西規(guī)定，護(hù)理期間的工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金，其用人單位均不得扣減等。

第三，從制度實(shí)施層面，適用頻次較低且績效反差較大。從制度執(zhí)行整體效果看，獨(dú)生子女護(hù)理假制度實(shí)施呈現(xiàn)不平衡、不對稱的特點(diǎn)。各地成功適用的個(gè)案偏少，且制度在不同的用人單位中落實(shí)的效果差異顯著，制度適用的頻度和實(shí)效非常有限，與其出臺(tái)的預(yù)期嚴(yán)重不符 。各地獨(dú)生子女護(hù)理假制度在黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位落實(shí)情況普遍優(yōu)于企業(yè)，特別是私營企業(yè)，表現(xiàn)在諸如申請條件、審批過程、制度配套、待遇保障等多個(gè)環(huán)節(jié)。各地對政策執(zhí)行和監(jiān)管主體的定位、職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不明確，造成了制度實(shí)施中的隨意和阻滯。如有些省份將老年人權(quán)益保障工作的責(zé)任主體確定為地方政府序列的衛(wèi)生健康委員會(huì)，而有些省份將其職責(zé)模糊規(guī)定為地方政府負(fù)責(zé)老齡工作的相關(guān)機(jī)構(gòu)，實(shí)踐中究竟如何確定監(jiān)管主體，如何科學(xué)劃分權(quán)責(zé)內(nèi)容和分工關(guān)系，如何體現(xiàn)制度的強(qiáng)制性，如何評(píng)估監(jiān)管效果，如何進(jìn)行責(zé)任追究等諸多問題缺少明確的答案，客觀上造成現(xiàn)行政策制度執(zhí)行的弱化、虛化和異化。

二、應(yīng)然角色與實(shí)然缺陷：獨(dú)生子女護(hù)理假制度運(yùn)行阻滯因素分析

獨(dú)生子女護(hù)理假作為一種新型的制度安排，其治理能量的釋放取決于地方黨政部門和獨(dú)生子女家庭的雙向認(rèn)同。一方面，制度要深度“統(tǒng)合”至地方治理體系特別是養(yǎng)老服務(wù)政策框架之中獲得充分的“角色”認(rèn)同和持久的行動(dòng)資源；另一方面，制度要“主動(dòng)”將其自身的價(jià)值、優(yōu)勢在家庭養(yǎng)老服務(wù)體系中充分展示，凸顯其在破解獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老困局中的關(guān)鍵效能，以此獲得獨(dú)生子女家庭和群體的全面認(rèn)可，在此基礎(chǔ)上形成科學(xué)交互，做到有為有位有威，實(shí)現(xiàn)制度的良性循環(huán)。然而，就目前上述雙重維度分析，客觀仍存在著相應(yīng)缺陷。

(一)宏觀體系統(tǒng)合有限

1.制度協(xié)同和資源汲取力偏低。家庭養(yǎng)老是人類社會(huì)最古老也是最基本、最富生命力的養(yǎng)老方式，這是孝道傳統(tǒng)、代際親情維系、原居養(yǎng)老選擇偏好，以及國家財(cái)政承受力、養(yǎng)老模式適配度等綜合因素使然。對于這種成本最低、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益最佳的養(yǎng)老方式，國家從宏觀層面為之搭建一整套支持、援助的政策制度體系。獨(dú)生子女護(hù)理假制度作為其重要的組成部分應(yīng)被統(tǒng)合吸納，并與各養(yǎng)老友好支援系統(tǒng)合作協(xié)同，進(jìn)而持續(xù)彰顯其獨(dú)特的治理功能。然而，受全社會(huì)對家庭養(yǎng)老角色、子女照護(hù)社會(huì)價(jià)值隱性化等認(rèn)知缺陷的影響，尤其是現(xiàn)有政策制定過分關(guān)注老人個(gè)體而忽視家庭整體支持導(dǎo)向偏差的制約，導(dǎo)致家庭支持立體化體系的構(gòu)建目標(biāo)模糊，體系要素殘缺，政策制度間協(xié)同度、關(guān)照度偏低，獨(dú)生子女護(hù)理制度運(yùn)行其中往往處于孤軍奮戰(zhàn)的狀態(tài)，在制度和資源的各項(xiàng)補(bǔ)給上難以為繼[7]。護(hù)理假落地必需的綜合性資源和支持匱乏：一是行政支持匱乏，如家庭照護(hù)的地位確定、獨(dú)生子女政策與家庭救助支持的價(jià)值闡釋、護(hù)理假的制度屬性界定、制度執(zhí)行的行政安排等；二是經(jīng)濟(jì)支持匱乏，如政府專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持、照護(hù)期間的待遇保障等；三是法律支持匱乏，即護(hù)理假申請主體適格性、程序安排、權(quán)利救濟(jì)保障、監(jiān)督管理等；四是社會(huì)支持匱乏，如照護(hù)期間社會(huì)力量介入和銜接協(xié)助，與各養(yǎng)老模式的融合對接及其他支持包括社會(huì)宣傳、輿論引導(dǎo)、生態(tài)營造、孝道傳統(tǒng)文化等匱乏，無法為獨(dú)生子女護(hù)理假的實(shí)施和推廣營造良好生態(tài)。

2.角色邊界和文化認(rèn)知偏差。獨(dú)生子女護(hù)理假制度在角色邊界厘定和文化整合度上仍有缺失。一是缺乏對護(hù)理假的設(shè)置價(jià)值和功能范疇的精準(zhǔn)認(rèn)定。我國自20世紀(jì)70年代末啟動(dòng)的計(jì)劃生育政策是符合國情的戰(zhàn)略決策，其實(shí)施有效緩解了人口過快增長與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境之間的矛盾沖突[8]。隨著多年政策實(shí)施，催生了數(shù)量龐大的獨(dú)生子女家庭，尤以第一代獨(dú)生子女(出生于20世紀(jì)80年代前后)為典型，他們結(jié)婚成家、漸入中年，其父母基本步入老年，需要直面社會(huì)急劇變化、快速老齡化且代際鴻溝擴(kuò)大的客觀現(xiàn)實(shí)。經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)壓力持續(xù)加大，工作繁忙難以兼顧父母生活照料和精神慰藉，護(hù)理假的出臺(tái)是對計(jì)劃生育政策衍生問題的回應(yīng)治理。當(dāng)然，對于護(hù)理假制度本質(zhì)，亦需要加以科學(xué)厘定，制度價(jià)值要充分肯定但不宜無限放大，且不能奢望單個(gè)制度便能“一攬子”解決由來已久且復(fù)雜多變的養(yǎng)老難題。護(hù)理假制度能夠支持獨(dú)生子女在父母生病治療和患病期間為其提供生活照料和精神陪伴，能夠應(yīng)急性、暫時(shí)性緩解家庭養(yǎng)老照護(hù)的問題，實(shí)現(xiàn)家庭責(zé)任的回歸和代際情感的反哺。但真正要實(shí)現(xiàn)后續(xù)的各類家庭護(hù)理和照料，全面解決獨(dú)生子女父母養(yǎng)老的難題尚需全社會(huì)營造環(huán)境，構(gòu)建完整的家庭照護(hù)體系。如何弘揚(yáng)互助保障之傳統(tǒng)，強(qiáng)化醫(yī)護(hù)養(yǎng)護(hù)資源的供給，推動(dòng)社區(qū)居家和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老協(xié)同等多方面的綜合配套，其本質(zhì)屬于社會(huì)文化層面的“系統(tǒng)工程”。二是缺少從社會(huì)文化、心理層面對護(hù)理假制度運(yùn)行失靈的深度挖掘。其一，全社會(huì)在尊老、孝老、敬老的文化氛圍營造中，對相關(guān)制度的宣傳和推介度不夠。獨(dú)生子女尤其是年齡較小的獨(dú)生子女群體對制度關(guān)注度偏低，甚至對制度價(jià)值和內(nèi)容等全然不知，更無從談及后續(xù)的申請和享受。其二，相關(guān)獨(dú)生子女的父母尚未進(jìn)入高齡期且身體狀況尚可。護(hù)理假申請的前置條件通常是父母年滿60周歲且身體患病住院治療或需要照護(hù)，這也使得他們對護(hù)理假的需求和申請并不迫切。其三，舐犢情深和對子女工作辛勞的體諒。大多數(shù)中國老人除非到了寸木難支、難以為繼之際，通常即使生病住院也不愿打擾和為難兒女。其四，在職場競爭異常激烈和家庭贍養(yǎng)撫育雙重負(fù)擔(dān)壓迫的現(xiàn)實(shí)下，獨(dú)生子女由于擔(dān)心調(diào)整崗位、失去工作，在申請休假時(shí)反復(fù)權(quán)衡各種利害關(guān)系，使得護(hù)理假落實(shí)受到阻滯。

(二)微觀體系建構(gòu)缺陷

全面規(guī)范獨(dú)生子女護(hù)理假的主體結(jié)構(gòu)和運(yùn)行邏輯是制度常態(tài)化實(shí)施的保障。目前，獨(dú)生子女護(hù)理假缺乏統(tǒng)一的上位立法和制度安排，在資源稟賦、養(yǎng)老訴求、家庭分布、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等因素存在差別的背景下，各地政策圖景中的角色關(guān)系和功能設(shè)計(jì)必然標(biāo)準(zhǔn)不一、邊界不明，導(dǎo)致制度執(zhí)行結(jié)構(gòu)失衡、剛性不足。根據(jù)制度要素的構(gòu)成關(guān)系，獨(dú)生子女護(hù)理假政策制度的利益相關(guān)方包括四類：一是政策啟動(dòng)方(監(jiān)管者)，主要指省級(jí)黨委政府及負(fù)責(zé)老齡工作的相關(guān)部門；二是政策申請方及受益者，包括獨(dú)生子女群體及獨(dú)生子女父母等；三是政策執(zhí)行方，主要指相關(guān)用人單位；四是政策配合與輔助方，即各種社會(huì)力量，如工會(huì)、商會(huì)、企業(yè)家協(xié)會(huì)及研究人員、媒體等。上述任何一方出現(xiàn)缺位、越位和錯(cuò)位，都將影響到制度運(yùn)行的整體質(zhì)效，甚至導(dǎo)致獨(dú)生子女護(hù)理假成為“紙上假期”。

1.全過程統(tǒng)籌規(guī)范不足。獨(dú)生子女護(hù)理假制度主要遵循現(xiàn)實(shí)倒逼—地方探索—相互借鑒的生成路徑，缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)和宣介機(jī)制，導(dǎo)致制度目標(biāo)、執(zhí)行計(jì)劃、落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督反饋等難以科學(xué)集成形成閉環(huán)。出現(xiàn)政策解釋主觀隨意和制度推進(jìn)碎片化、單向度等情況，進(jìn)而延伸到在制度運(yùn)行的全過程，如制度實(shí)施“前端”往往存在主體范圍、申請標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行程序界定混亂。而制度執(zhí)行的“后程”發(fā)生監(jiān)管目標(biāo)模糊、監(jiān)督主體不明、權(quán)責(zé)分工不順，如此均會(huì)造成相關(guān)義務(wù)主體規(guī)避、異化和漠視制度安排，難以實(shí)現(xiàn)制度預(yù)期。因此，黨政部門在獨(dú)生子女護(hù)理假制度設(shè)計(jì)、實(shí)施和監(jiān)控的全景中，其主導(dǎo)性、統(tǒng)合性角色均有待進(jìn)一步強(qiáng)化和彰顯。

2.關(guān)鍵要素設(shè)置脫節(jié)。獨(dú)生子女護(hù)理假落地最核心的兩個(gè)支撐元素在于“給時(shí)間”和“保待遇”。從現(xiàn)實(shí)情況看，除去政策宣傳不足和相關(guān)群體不關(guān)心之因素，獨(dú)生子女要享受制度的“紅利”必須“仰仗”所在用人單位對上述兩要素的支持和履行。作為獨(dú)立的運(yùn)營和利益主體，各單位必然會(huì)在制度執(zhí)行中“精打細(xì)算”，通過各種方式選擇、躲避、變通甚至抵抗，以降低自身的經(jīng)濟(jì)成本和管理壓力。護(hù)理假通常比帶薪年假還要長，且需要連續(xù)休滿，崗位長時(shí)間空缺，造成組織內(nèi)部資源調(diào)度和補(bǔ)位難度增大，影響工作流程正常運(yùn)作和項(xiàng)目任務(wù)推進(jìn)，對中小型企業(yè)而言受創(chuàng)程度和風(fēng)險(xiǎn)更甚。按照制度要求用人單位在護(hù)理假期間將員工視同正常出勤，嚴(yán)格保障其經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)待遇，這也必然會(huì)給用人單位造成成本開銷，引發(fā)后者對政策的排斥和抵觸。因此，對于上述實(shí)際問題要從制度層面予以統(tǒng)籌和配套設(shè)計(jì)，建立全社會(huì)責(zé)任分?jǐn)?、成本共?dān)及激勵(lì)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，平衡各方利益結(jié)構(gòu)，切實(shí)減少政策執(zhí)行的阻力。

3.制度紅利獲取困難。作為制度的受益者——獨(dú)生子女及其父母，他們最大的心愿和訴求是有效且便利地享受到制度紅利，但目前制度層面依然存在著較大的調(diào)整和優(yōu)化空間。如各地對獨(dú)生子女護(hù)理假的申請 “門檻”普遍存在過高過多的情況，具體包括對父母的資格(如需提供獨(dú)生子女父母光榮證)、年齡標(biāo)準(zhǔn)(父母年滿60周歲)、身體患病狀態(tài)(患病住院治療、失能、不能自理等)、護(hù)理等級(jí)(二級(jí)以上護(hù)理)等多重標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置。作為一項(xiàng)優(yōu)惠性、傾斜性的制度，其設(shè)計(jì)的初衷應(yīng)當(dāng)更多地落在制度內(nèi)容的便利履行和特定群體的充分獲益之上，以昭示制度的價(jià)值導(dǎo)向和示范效應(yīng)。基于此，對相關(guān)條件的要求宜從寬、簡化處理，減少請假手續(xù)，提高獲益效果，真正體現(xiàn)政策有效性和公平性[9]。同時(shí)，如果獨(dú)生子女所在單位無視護(hù)理假之規(guī)定拒不履行或在執(zhí)行制度時(shí)有意折損或象征性操作，也應(yīng)從法律層面構(gòu)建救濟(jì)維權(quán)的體系。對于獨(dú)生子女家庭而言，護(hù)理假政策得以執(zhí)行的先決條件是對獨(dú)生子女父母病情真實(shí)性和嚴(yán)重性的認(rèn)定，應(yīng)在制度層面就相關(guān)責(zé)任認(rèn)定主體和認(rèn)定依據(jù)等加以規(guī)范，嚴(yán)格審核休假員工提供信息和證明材料，嚴(yán)防以盜用護(hù)理假之名而行與照護(hù)父母無關(guān)之行為。

4.制度運(yùn)行尚有缺陷。制度統(tǒng)籌規(guī)范和彈性安排存在不足，如照料老人和生病護(hù)理的需求，絕非是獨(dú)生子女群體遭遇的個(gè)別問題，而是所有家庭和老年人面臨的共同難題，只是在獨(dú)生子女家庭中矛盾表現(xiàn)更為尖銳。未來的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)加以綜合考量和兼顧。目前，一些省份已經(jīng)將護(hù)理假的適用范圍拓展至非獨(dú)生子女家庭，但多數(shù)地方僅賦予子女申請年休假和事假之權(quán)利，并無規(guī)定其享受工資福利不變的待遇。又如，護(hù)理假運(yùn)行的基本邏輯是獨(dú)生子女向所在單位申請，用人單位作為責(zé)任主體履行義務(wù)。而針對那些自謀職業(yè)的獨(dú)生子女或非獨(dú)生子女遭遇到相同的家庭境遇時(shí)，權(quán)益又當(dāng)如何維護(hù)和補(bǔ)償，是否有必要拓展政策和制度適用的范疇，更多體現(xiàn)國家對家庭養(yǎng)老照護(hù)體系的支持及護(hù)理假制度的普適、普惠力度。再如，依照目前各地的護(hù)理假制度的安排，最多不過20天左右的時(shí)間，如此時(shí)長對于子女照護(hù)患病住院治療甚至生病不能自理的年邁父母而言，客觀上存在著嚴(yán)重不足。照護(hù)期結(jié)束后即后護(hù)理假制度的延伸設(shè)計(jì)更為關(guān)鍵，特別是如何與后續(xù)的社會(huì)化養(yǎng)老模式有效對接聯(lián)動(dòng)等。唯有系統(tǒng)串接各類機(jī)制的不同要素，方能切實(shí)解除獨(dú)生子女養(yǎng)老照護(hù)的后顧之憂。

5.社會(huì)力量協(xié)同不足。獨(dú)生子女護(hù)理假制度的順利推行有賴于社會(huì)組織和社會(huì)力量的廣泛參與、配合補(bǔ)位，但目前各類社會(huì)力量協(xié)調(diào)、維權(quán)、居間的作用發(fā)揮有限且整體協(xié)同能效偏低。與護(hù)理假制度運(yùn)行關(guān)聯(lián)相對緊密的社會(huì)力量主要包括：工會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)組織、老年研究組織、志愿服務(wù)組織、新聞媒體、研究人員等。工會(huì)組織作為維護(hù)職工合法權(quán)益的社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)支持并保障符合條件的獨(dú)生子女充分享受護(hù)理假期，當(dāng)各種變通、選擇或拒不執(zhí)行制度的行為發(fā)生時(shí)，要大力支援職工，為其發(fā)聲、維權(quán)，并監(jiān)督用人單位嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)待遇標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為企業(yè)的自組織化機(jī)制和“俱樂部”組織，要組織企業(yè)會(huì)員學(xué)習(xí)、把握相關(guān)制度內(nèi)容要求，協(xié)調(diào)制度運(yùn)行中的利益沖突，理性、規(guī)范地向政府部門表達(dá)和反饋各類訴求。目前無論是代表勞方的工會(huì)抑或是代表資方的協(xié)會(huì)商會(huì)等組織其組織化代表、協(xié)調(diào)、維權(quán)等作用均未能充分彰顯。學(xué)界雖然對護(hù)理假政策和制度的出臺(tái)價(jià)值和運(yùn)維要素等進(jìn)行了正面闡釋和類型化分析，但對于政策執(zhí)行阻滯的成因缺乏分析，不能提供有效的應(yīng)對之策，尤其是針對護(hù)理假政策和老年護(hù)理體系、養(yǎng)老服務(wù)體系的整合性研究付之闕如，理論上難以對實(shí)踐中產(chǎn)生的難題給予精準(zhǔn)識(shí)別和回應(yīng)。新聞媒體在政策制定和制度推行中通過宣傳解讀、案例推介、問題分析和對策提供等方面進(jìn)行了相應(yīng)報(bào)道，但在宣傳的范圍、力度和深度上仍然有所欠缺，尚未能對政策落地及優(yōu)化完善塑造強(qiáng)有力的輿論環(huán)境和壓力，未有效將各政策利益相關(guān)方的訴求進(jìn)行統(tǒng)籌表達(dá)，對政策執(zhí)行中阻力消解作用有限。

三、雙重嵌入：獨(dú)生子女護(hù)理假制度優(yōu)化的理論框架

獨(dú)生子女護(hù)理假制度的優(yōu)化必須以新時(shí)代國家養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃之整體要求和實(shí)施框架為指導(dǎo)，在家庭養(yǎng)老服務(wù)政策支持體系構(gòu)建中，精準(zhǔn)找尋自身融入之“切口”，并與相關(guān)制度體系形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)之格局，持續(xù)彌合現(xiàn)有制度運(yùn)行的空檔、斷點(diǎn)，發(fā)揮其獨(dú)特治理功能?！扒度胄岳碚摗睘楠?dú)生子女護(hù)理假制度的優(yōu)化提供了理論支持，即通過嵌入性分析框架解讀并塑造獨(dú)生子女護(hù)理假在養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理中的角色定位和結(jié)構(gòu)關(guān)系。結(jié)構(gòu)性嵌入和關(guān)系性嵌入框架是嵌入性理論的經(jīng)典分析框架[10]。關(guān)系性嵌入重在呈現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)的宏觀、整體性及相關(guān)政策、制度安排在其間的節(jié)點(diǎn)布局和功能屬性；結(jié)構(gòu)性嵌入旨在強(qiáng)調(diào)中觀、微觀層面特定的社會(huì)關(guān)系，即展示由角色定位和動(dòng)態(tài)交互而產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)屬性和博弈規(guī)律。二者彼此聯(lián)動(dòng)共同呈現(xiàn)新制度生成、運(yùn)行中立體化、分鏡頭的動(dòng)態(tài)圖景。獨(dú)生子女護(hù)理假作為養(yǎng)老服務(wù)新的制度設(shè)計(jì)，其通過“結(jié)構(gòu)”和“關(guān)系”的多維“鑲嵌”，得以實(shí)現(xiàn)宏觀外部資源、公共政策、支持方式的科學(xué)組合，并將之科學(xué)鏈接至微觀的制度運(yùn)行和主體互動(dòng)的全程中，最終實(shí)現(xiàn)獨(dú)生子女照護(hù)與老人養(yǎng)老訴求的有效契合，持續(xù)增強(qiáng)家庭養(yǎng)老保障能力。

(一)整體性嵌入

獨(dú)生子女護(hù)理假制度的價(jià)值在于有效回應(yīng)了國家和家庭養(yǎng)老的雙重訴求。對于國家而言，家庭成員提供養(yǎng)老是成本最低、效果最好的選擇；對于老人而言，受傳統(tǒng)思想和“家本位”文化的影響，能夠在自己年老、生病治療和病后康復(fù)中獲得家人的照料護(hù)理、親情陪伴和精神安慰是絕大部分老人最喜歡的養(yǎng)老模式。為此，要從制度層面為獨(dú)生子女真正回歸家庭、照顧年邁生病的父母提供平臺(tái)保障，解決兒女在工作壓力和孝道責(zé)任平衡中的困境，唯此方能真正提升制度持續(xù)優(yōu)化和全面落地的主動(dòng)性。

1.角色厘定與嵌入。 獨(dú)生子女護(hù)理假制度以家庭養(yǎng)老支持體系構(gòu)建的總體框架為引領(lǐng)，以孝道文化為基礎(chǔ)，以回應(yīng)老人生病治療照護(hù)“硬需求”為核心，統(tǒng)籌兼顧老人家庭養(yǎng)老“軟需求”，旨在推進(jìn)生病照料、病后護(hù)理、親情陪伴、精神安慰等多重目標(biāo)，平衡國家、組織、家庭和個(gè)人間的多重權(quán)責(zé)關(guān)系，進(jìn)而形成子女照料、醫(yī)養(yǎng)護(hù)養(yǎng)與養(yǎng)老意愿的優(yōu)化組合。為此，必須從國家層面對獨(dú)生子女護(hù)理假進(jìn)行統(tǒng)一立法，對護(hù)理假的性質(zhì)、內(nèi)核及在家庭養(yǎng)老支持體系中的定位、價(jià)值等給予科學(xué)界定。從理論層面，子女護(hù)理假作為國家對特定家庭的補(bǔ)償機(jī)制，在維護(hù)老人合法權(quán)益及平衡家庭養(yǎng)老與就業(yè)安排等功效，已然涉及國家和公民(權(quán)力和權(quán)利)間的憲法關(guān)系，完全超越了地方性公共事務(wù)治理的立法層次和范疇。從實(shí)踐層面，提升立法層次，統(tǒng)一規(guī)范能夠有效解決當(dāng)前各地政策標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)行差異明顯、主體履行不均衡等現(xiàn)實(shí)困境，尤其能夠破除主體跨區(qū)性與政策屬地性之間的沖突，切實(shí)防止制度空轉(zhuǎn)、遲滯和失靈。因此，建議在高位階法律《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中就家庭贍養(yǎng)和養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容作拓展，明確將護(hù)理假制度納入家庭養(yǎng)老支持體系的基本框架之中，為其統(tǒng)一規(guī)范提供上位依據(jù)和接口。在此基礎(chǔ)上，可將護(hù)理假制度增補(bǔ)至《中華人民共和國勞動(dòng)法》之中，作為勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的關(guān)鍵領(lǐng)域，并將其標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、程序、法律責(zé)任等加以規(guī)范。同時(shí)，在法律中嚴(yán)格規(guī)定照護(hù)期間工資待遇保持不變并足額發(fā)放，徹底改變現(xiàn)行勞動(dòng)法中產(chǎn)假、病假、喪假均有明確標(biāo)準(zhǔn)、待遇保障而唯獨(dú)贍養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)客觀缺失的狀況，從而保證“生老病死”全鏈條均獲得法律保障[11]。在統(tǒng)一的法律規(guī)范下，獨(dú)生子女護(hù)理假還要深度“嵌入”家庭養(yǎng)老支持體系之中，特別是納入經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)保障等宏觀政策架構(gòu)，從而為立體化消解制度運(yùn)行的各種困境提供保障。

2.文化融入和協(xié)同。高齡少子化的趨勢、家人兩地分隔、子女生活工作壓力大等因素的綜合作用，導(dǎo)致老人不可避免地遭遇晚年生活的孤獨(dú)和凄涼，疊加老人患病治療和亟須護(hù)理之境遇，造成獨(dú)生子女家庭不堪重負(fù)。對于生病甚至重病的老人而言，子女能夠在身邊、床邊、周邊給予生活照料、親情陪伴和精神安慰是任何醫(yī)院、機(jī)構(gòu)和社會(huì)護(hù)理都無法取代的，代際間的親情反哺對于老人才是最為充分和有效的物質(zhì)和精神利益保障。為此，要把弘揚(yáng)孝親敬老納入社會(huì)主義核心價(jià)值觀宣傳教育，建設(shè)具有民族特色、時(shí)代特征的孝親敬老文化[12]。通過宣傳引導(dǎo)，讓全社會(huì)深刻認(rèn)識(shí)到“孝道是家庭提供良好養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)”[13]。從文化層面重塑、加固孝道責(zé)任，激活對護(hù)理假制度的認(rèn)同意識(shí)和推行資源。獨(dú)生子女護(hù)理假固然無法解決獨(dú)生子女家庭所有的養(yǎng)老和照護(hù)問題，但給孝道回歸和親情慰藉創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)平臺(tái)，為獨(dú)生子女提供了看護(hù)、陪伴父母的制度條件，能夠有效滿足父母身體康復(fù)和心靈撫慰的內(nèi)生需求。通過這一制度安排亦能讓獨(dú)生子女在照料中進(jìn)一步體會(huì)父母的辛勞和不易，持續(xù)強(qiáng)化感恩與報(bào)答之情，紓解疲于工作無法盡孝床前的愧疚心態(tài)和習(xí)慣性重幼輕老的角色偏差。黨政部門應(yīng)以護(hù)理假制度的實(shí)施作為實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的關(guān)鍵“切入”，借勢大力宣傳獨(dú)生子女家庭為國家改革發(fā)展作出的犧牲和貢獻(xiàn)，并積極引導(dǎo)社會(huì)成員和相關(guān)責(zé)任方科學(xué)、全面地認(rèn)識(shí)護(hù)理假制度設(shè)計(jì)初衷和價(jià)值定位，“小題大做”并“推而廣之”，讓全社會(huì)共同強(qiáng)化養(yǎng)老孝老之責(zé)任，強(qiáng)化“善待老人就是善待自己”“服務(wù)今天的老人就是服務(wù)明天的自己”之文化信念，促使其主動(dòng)履行法律義務(wù)，從而為獨(dú)生子女護(hù)理假的實(shí)施提供各種支援和便利。針對中國式父母“寧可自己受累，也不麻煩子女”“報(bào)喜不報(bào)憂”的良苦用心和護(hù)犢之情，既要充分理解，亦要科學(xué)引導(dǎo)。積極創(chuàng)造平臺(tái)和創(chuàng)新機(jī)制確保子女能夠“?；丶铱纯床⒈M孝床前”，從制度、文化層面彌補(bǔ)老人“不敢聲張”“不敢生病”的資源缺失。同時(shí)，幫助父母更新觀念，特別是支持和鼓勵(lì)他們大膽、主動(dòng)地維護(hù)自身的養(yǎng)老合法權(quán)益，“理直氣壯”享受國家政策幫扶和子女護(hù)理陪伴之待遇，從而達(dá)到“既不拖累子女，又不虧待自己”的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。

(二)結(jié)構(gòu)性嵌入

“結(jié)構(gòu)性嵌入”是護(hù)理假制度中各主體、各要素之間形成彼此關(guān)聯(lián)、通力合作的治理格局，最終在良性關(guān)系互動(dòng)持續(xù)增強(qiáng)彰顯護(hù)理假的制度功效，切實(shí)傳遞政策溫度。為此，要聚焦獨(dú)生子女護(hù)理假的設(shè)計(jì)初衷，構(gòu)建黨政主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)的護(hù)理假運(yùn)行的共治機(jī)制。

1.資源優(yōu)配。本著問題導(dǎo)向和人本關(guān)懷的基本立場，各地黨政部門應(yīng)科學(xué)評(píng)估現(xiàn)時(shí)態(tài)中照護(hù)制度執(zhí)行績效，并對制度運(yùn)行的信息資源、經(jīng)濟(jì)資源、人力資源、制度規(guī)則、資源供給等進(jìn)行全面審視，從而為國家層面的統(tǒng)一規(guī)范、實(shí)施和社會(huì)保險(xiǎn)制度的優(yōu)化進(jìn)行資源儲(chǔ)備和標(biāo)準(zhǔn)打造。向全社會(huì)及時(shí)宣講獨(dú)生子女護(hù)理假的推行信息和政策變化，確保各責(zé)任主體充分知曉并監(jiān)督其協(xié)同落實(shí)。多元化獲取各主體對制度執(zhí)行的建議訴求，統(tǒng)籌考慮并加以分類處置，持續(xù)調(diào)適和修正制度運(yùn)行的職責(zé)內(nèi)容、治理結(jié)構(gòu)，建立完備的政策投入和獎(jiǎng)懲機(jī)制。

針對護(hù)理假執(zhí)行中政府管理角色缺位的情況，要明確責(zé)任部門并增配相關(guān)治理資源，分工負(fù)責(zé)、協(xié)同配合對護(hù)理假實(shí)施的全過程進(jìn)行監(jiān)管。建議明確由國家衛(wèi)健委作為護(hù)理制度的主管主責(zé)部門，統(tǒng)攬政策規(guī)劃、推進(jìn)和監(jiān)管工作；國家衛(wèi)健委下設(shè)老齡健康司作為專責(zé)部門，負(fù)責(zé)組織、擬訂護(hù)理假的制度實(shí)現(xiàn)舉措和實(shí)施細(xì)則，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門在制度執(zhí)行中的權(quán)責(zé)關(guān)系，切實(shí)維護(hù)護(hù)理假實(shí)施中的老年人和子女的合法權(quán)益，層層進(jìn)行責(zé)任設(shè)置和加強(qiáng)工作指導(dǎo)，督促檢查各省級(jí)老齡工作部門對制度的組織落實(shí)；護(hù)理假跟蹤調(diào)研和過程監(jiān)測等建議由國家衛(wèi)健委綜合監(jiān)督局協(xié)助實(shí)施，省級(jí)以下相關(guān)工作亦可依據(jù)該分工模式層層壓實(shí)責(zé)任。因勞動(dòng)者(子女)護(hù)理休假制度從性質(zhì)上歸屬勞動(dòng)法和社會(huì)保障法之范疇，故人力資源和社會(huì)保障相關(guān)部門擁有對該制度執(zhí)行監(jiān)督管理和監(jiān)察的職權(quán)。以此，科學(xué)構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰和合作共治的新型監(jiān)管格局，立體化保障護(hù)理假制度的有效落實(shí)。

2.制度聯(lián)動(dòng)。在精準(zhǔn)認(rèn)知獨(dú)生子女護(hù)理假價(jià)值和功能的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有的制度進(jìn)行統(tǒng)合研究和優(yōu)化。目前各地“20天左右的”護(hù)理假更多的只是對特殊家庭老人生病治療照護(hù)的應(yīng)急性安排，雖然能夠一定程度緩解家庭困境和照料缺位，為親情慰藉提供機(jī)會(huì)和可能，但無法從根本上化解獨(dú)生子女父母家庭照護(hù)難題。為此，需全社會(huì)合作共治，尤其是在政府統(tǒng)籌下，推動(dòng)家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老良性互動(dòng)，并通過市場化和社會(huì)分工的制度協(xié)同配合。獨(dú)生子女護(hù)理假制度的優(yōu)化必須放在更加廣闊的養(yǎng)老服務(wù)視野之中，通過它 “撬動(dòng)”整個(gè)家庭服務(wù)支持資源乃至不同養(yǎng)老模式間的多元供給和聯(lián)動(dòng)配置，并為短期應(yīng)急照料和后續(xù)長期照護(hù)提供對接機(jī)制和聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，包括疾病醫(yī)療、康復(fù)護(hù)理、長期照護(hù)的有機(jī)融合；照護(hù)資源社區(qū)嵌入式服務(wù)機(jī)制、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兜底服務(wù)保障機(jī)制的補(bǔ)充植入，以及目前探索建立的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度(互助共濟(jì)、責(zé)任共擔(dān)的多渠道籌資機(jī)制，公平適度的待遇保障機(jī)制)，老人優(yōu)待制度、巡訪關(guān)愛制度等銜接聯(lián)動(dòng)。

3.社會(huì)協(xié)同。要積極吸納和廣泛動(dòng)員各種社會(huì)力量參與、支援護(hù)理假的制度實(shí)施，推動(dòng)社會(huì)力量與黨政部門攜手合作，共同營造全社會(huì)關(guān)愛老人、關(guān)注獨(dú)生子女父母，支持家庭養(yǎng)老、鼓勵(lì)回歸家庭照護(hù)的環(huán)境氛圍。社會(huì)組織、養(yǎng)老服務(wù)組織、志愿者、社工隊(duì)伍要在老人生病照護(hù)、陪伴慰藉的強(qiáng)烈訴求與子女無法照料、陪護(hù)有限的沖突間尋找切入點(diǎn)，既為子女照護(hù)提供組織化、專業(yè)化的平臺(tái)行動(dòng)資源，又為子女護(hù)理假結(jié)束后父母長期照護(hù)提供支援和幫助，從而切實(shí)為護(hù)理假制度良性運(yùn)行發(fā)揮彌合、貫通之功效。同時(shí)，以工會(huì)、商會(huì)、企業(yè)家協(xié)會(huì)、專家學(xué)者及媒體為代表的社會(huì)力量應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作、共同行動(dòng)。工會(huì)作為“職工之家”應(yīng)當(dāng)始終秉持代表、維護(hù)職工合法權(quán)益的基本立場，積極協(xié)調(diào)、推進(jìn)和監(jiān)督護(hù)理假制度的有效實(shí)施，依據(jù)法律規(guī)定堅(jiān)定為職工提供組織化維權(quán)支持。行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)家協(xié)會(huì)和商會(huì)作為代表資方的民間性組織，應(yīng)當(dāng)在政府部門、企業(yè)之間發(fā)揮咨詢、協(xié)調(diào)、維權(quán)和監(jiān)督等作用，雙向輸送并協(xié)調(diào)打通政府政策安排和企業(yè)政策執(zhí)行間的信息和堵點(diǎn)，引導(dǎo)企業(yè)積極履行社會(huì)責(zé)任、規(guī)范管理行為、合理化解制度運(yùn)行中的阻力。相關(guān)研究組織和人員應(yīng)當(dāng)始終秉持護(hù)理假制度設(shè)置的價(jià)值初衷，扎根中國現(xiàn)實(shí)國情，客觀、公允地評(píng)估護(hù)理假實(shí)施的效果，深度分析政策設(shè)計(jì)目標(biāo)和實(shí)際執(zhí)行的差距成因，并就護(hù)理假運(yùn)維模式、適用范圍、程序標(biāo)準(zhǔn)、體系配套等進(jìn)行優(yōu)化，提供科學(xué)的政策和法律建議。新聞媒體應(yīng)當(dāng)廣泛、深入報(bào)道護(hù)理假制度的價(jià)值功能和運(yùn)行成果，凝聚全社會(huì)關(guān)注、關(guān)愛家庭、特殊家庭和孝老敬親的共識(shí)，推介護(hù)理假運(yùn)行中的典型案例和成功經(jīng)驗(yàn)，為構(gòu)建新時(shí)代家庭養(yǎng)老服務(wù)體系提供輿論支持。同時(shí)，針對護(hù)理假實(shí)施中存在的問題和困境，也要如實(shí)加以報(bào)道分析，積極向相關(guān)部門表達(dá)、發(fā)聲，為制度完善和落地建言獻(xiàn)策。

四、要素整合：獨(dú)生子女護(hù)理假制度優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)路徑

加快推動(dòng)制度構(gòu)建、實(shí)施和保障的統(tǒng)一性、公平性，就必須對目前各地政策制度的科學(xué)性、規(guī)范性和明確性等進(jìn)行全面衡量和總結(jié)，就主體范圍、申請程序、休假時(shí)限、待遇標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利救濟(jì)及監(jiān)督查處等各要素進(jìn)行深入研究，切實(shí)消除權(quán)利跨地域性和政策屬地性的沖突。

第一，主體界定。護(hù)理假設(shè)計(jì)的初衷是為獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老提供特殊的救濟(jì)，是政府為緩解獨(dú)生子女群體在工作和贍養(yǎng)發(fā)生嚴(yán)重沖突時(shí)的制度援助。然而，生病住院、病后照護(hù)和精神慰藉是每個(gè)家庭和年邁父母的共性剛需，這一點(diǎn)在不同家庭并無本質(zhì)區(qū)別，只是在緊張程度和迫切性上有所差異。更何況如果僅僅將此特別休假照護(hù)權(quán)賦予獨(dú)生子女，還可能會(huì)導(dǎo)致用人單位對后者在入職中加以“特殊考慮”及在工作中的“另眼相看”，造成事實(shí)上的不公平和身份歧視。為此，建議護(hù)理假在統(tǒng)一立法之際，將適用對象擴(kuò)展至所有子女，即讓每個(gè)子女都能享受到休假權(quán)利。當(dāng)然，可以在休假期限長短、國家?guī)头鰳?biāo)準(zhǔn)、保險(xiǎn)責(zé)任分配、后續(xù)照料資源優(yōu)待等方面向獨(dú)生子女家庭合理傾斜。

第二，期限安排。該問題不可一概而論，應(yīng)當(dāng)結(jié)合父母病患程度、護(hù)理需求、自理能力及醫(yī)護(hù)資源稟賦等予以細(xì)化設(shè)置。根據(jù)現(xiàn)實(shí)國情，結(jié)合國外護(hù)理假制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總的建議是適當(dāng)增加護(hù)理假的時(shí)長，尤其是延長出院后居家康復(fù)護(hù)理照料時(shí)間，這也是直面我國人口老齡化進(jìn)程持續(xù)加快及失能失智老人數(shù)量激增之現(xiàn)實(shí)要求[14]。為此，可在未來立法中進(jìn)行彈性化設(shè)置，采用“基數(shù)+”的方式，首先設(shè)定一個(gè)統(tǒng)一的基數(shù)，以便老人在患病住院治療期間能夠得到照護(hù)陪伴，建議為20天。在此基礎(chǔ)上綜合家庭狀況、父母康復(fù)情況及照護(hù)等級(jí)等，或延長、追加護(hù)理假期限，或賦予子女彈性工作時(shí)間等，以便其有更加充足的時(shí)間進(jìn)行統(tǒng)籌安排、尋求各類資源支持，做好病后醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)的銜接，保證后續(xù)侍親和工作安排間的平衡。當(dāng)然，對于那些沒有固定用人單位、自主創(chuàng)業(yè)的但需要照料患病父母的子女，要體現(xiàn)法律和制度的普惠和周全，應(yīng)創(chuàng)新機(jī)制從人力資源投入、家庭補(bǔ)助補(bǔ)貼、社會(huì)替代性照料、激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)服務(wù)等方面予以幫扶。

第三，程式設(shè)計(jì)。對于護(hù)理假申請程序和法律救濟(jì)等需要調(diào)整和完善。一是精簡程序、降低門檻。取消“父母年滿60周歲”的限制，減少請假手續(xù)，提高制度的公平性。同時(shí)，對于護(hù)理假的申請標(biāo)準(zhǔn)、滿足要件及被照料者病患程度等不宜規(guī)定過于嚴(yán)苛和細(xì)致。如要求父母生病必須住院或處于治療“期間”，或在生病治療的同時(shí)附加要求老人生活不能自理，以及需要二級(jí)以上護(hù)理等條件，會(huì)在實(shí)踐中阻礙子女護(hù)理假的申請和享受。二是暢通維權(quán)渠道。針對單位拒不履行護(hù)理假制度及采用如辭退、減薪、降職、調(diào)崗等相威脅休假等情形的，應(yīng)當(dāng)從法律層面構(gòu)建嚴(yán)密的救濟(jì)體系，充分保障職工的檢舉、申訴、控告等權(quán)利，并在統(tǒng)一立法時(shí)強(qiáng)化與勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法相關(guān)規(guī)定及政府監(jiān)管、保障制度的有效鏈接。三是創(chuàng)新評(píng)定方式。建議采用政府與社會(huì)相結(jié)合的新模式對護(hù)理假申請主體和享受對象適格性加以評(píng)估，即由政府部門設(shè)定專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一組織對老人身體健康狀況及患病治療情況鑒定評(píng)價(jià)，其間應(yīng)引入或委托專業(yè)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)或社會(huì)力量，確保認(rèn)定的權(quán)威性、科學(xué)性和客觀性。對于實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的出具假證明、發(fā)生假照護(hù)、假生病、假住院的情形，應(yīng)參照國外的做法并結(jié)合國內(nèi)的監(jiān)管體制，通過政府設(shè)定的專門審查委員會(huì)或由專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)定分析，一經(jīng)核實(shí)，應(yīng)視主觀故意和情節(jié)嚴(yán)重程度對其予以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)信用、職業(yè)發(fā)展等多重懲處[15]。

第四，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)時(shí)態(tài)中護(hù)理假制度在不同性質(zhì)組織中發(fā)生的申請難度、執(zhí)行效果顯著差異和失衡狀況，究其根源在于帶薪休假背后的成本分?jǐn)偤屠娌┺?。為此，國家和各?jí)政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新，直面解決制度運(yùn)行造成的公共責(zé)任和成本增加，決不能將用工成本、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)簡單轉(zhuǎn)嫁給用人單位和勞動(dòng)者的任何一方。一方面，通過稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼補(bǔ)助方式，對嚴(yán)格落實(shí)休假制度的單位進(jìn)行減稅降費(fèi)、退稅獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)，用以彌補(bǔ)企業(yè)被抬高的人工成本和運(yùn)作成本。建立持久、穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，將護(hù)理假經(jīng)費(fèi)納入政府公共財(cái)政預(yù)算，對用人單位給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼和補(bǔ)償。政府應(yīng)加強(qiáng)與企業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建，依據(jù)財(cái)政補(bǔ)貼的安排，科學(xué)引導(dǎo)企業(yè)平衡經(jīng)營生產(chǎn)和制度實(shí)施。另一方面，加大對社會(huì)保障政策和制度的創(chuàng)新力度，構(gòu)建成本分?jǐn)偤投嘣M(fèi)用共擔(dān)的公共機(jī)制。通過市場機(jī)制拓展資金來源，分散用人單位獨(dú)自全部承擔(dān)費(fèi)用、損失的客觀壓力，維系政府、用人單位和獨(dú)生子女個(gè)人之間的權(quán)責(zé)平衡。加快推進(jìn)目前已試行的家庭長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，并與獨(dú)生子女護(hù)理假制度有效聯(lián)動(dòng)。借鑒國外長期照護(hù)保險(xiǎn)險(xiǎn)種和保險(xiǎn)費(fèi)責(zé)任劃分模式，立足我國養(yǎng)老實(shí)情，推出全民護(hù)理保險(xiǎn)，科學(xué)確定政府、用人單位和個(gè)人保險(xiǎn)籌資的分擔(dān)比例，推動(dòng)全社會(huì)共同承擔(dān)養(yǎng)老護(hù)理尤其是特殊家庭生病護(hù)理的公共責(zé)任。

第五，監(jiān)督追責(zé)。要對用人單位違反護(hù)理假相關(guān)法律法規(guī)的行為進(jìn)行追責(zé)嚴(yán)懲。加大對違法處罰的力度并對違法主體設(shè)置綜合性的懲戒措施，提高目前勞動(dòng)保障監(jiān)察條例對違反規(guī)定僅處以2000元以上20000元以下罰款之標(biāo)準(zhǔn)，通過增加用人單位的違法成本和經(jīng)濟(jì)代價(jià)，倒逼其嚴(yán)格執(zhí)行制度。同時(shí)，針對用人單位無正當(dāng)理由不予批準(zhǔn)符合條件的員工休假，或采用各種方式折損休假內(nèi)容、減少休假時(shí)間，或發(fā)生以要挾等手段迫使員工不敢休假等違法行為，可借鑒目前福建的相關(guān)規(guī)定和做法，對違法單位嚴(yán)格追責(zé)并令其承受綜合性法律懲處后果，可以責(zé)令用人單位嚴(yán)格履行法律義務(wù)，限期給付工資報(bào)酬并加以罰款處罰；將用人單位列為工資支付失信單位并進(jìn)行常態(tài)化重點(diǎn)監(jiān)管。如果失信情節(jié)嚴(yán)重，則將其納入人社部門、行業(yè)主管部門拖欠工資“黑名單”之列，使其在招投標(biāo)、市場準(zhǔn)入、融資授信行為等方面受到嚴(yán)格約束，而其單位負(fù)責(zé)人或法定代表人在評(píng)優(yōu)評(píng)先、職稱評(píng)定等方面會(huì)受到影響[16]。當(dāng)然，對于那些積極并嚴(yán)格依據(jù)護(hù)理假制度履行法律義務(wù)的用人單位，法律上亦應(yīng)當(dāng)確立守信激勵(lì)制度，給予相應(yīng)的資源獎(jiǎng)勵(lì)和待遇優(yōu)待，從而在制度設(shè)計(jì)上樹立懲劣獎(jiǎng)優(yōu)的鮮明導(dǎo)向。