李軍鵬

一、全過程人民民主的概念與重要特征

習近平在黨的二十大報告指出，要“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當家作主”[1](P37)。全過程人民民主是中國共產黨領導全中國人民對民主政治道路的成功探索與實踐總結。全過程人民民主具有民主制度系統(tǒng)性、民主主體全民性、民主流程全面性、民主協(xié)商雙向性、民主自治廣泛性和民主結果真實性等基本特征。

(一)民主制度的系統(tǒng)性

從民主的制度來看，我國的全過程人民民主具有堅實的制度保障。中國特色社會主義民主政治制度是由人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度共同構成的民主制度體系。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是保障人民當家作主、實現(xiàn)全過程人民民主的根本制度。《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第四條規(guī)定：“全國人民代表大會由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督。全國人民代表大會及其常務委員會堅持全過程民主，始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，體現(xiàn)人民意志，保障人民權益”；全國人大代表“充分發(fā)揮在全過程民主中的作用”。黨的十八大以來，全國人大及其常務委員會堅持全過程人民民主，開展民主立法，通過座談會、聽證會、公布法律草案聽取意見、完善基層立法聯(lián)系點等方式擴大公民參與國家立法的途徑，制定了監(jiān)察法，制定和修改了國家安全法、疫苗管理法、家庭教育促進法、反外國制裁法等二十多部法律，編纂了民法典，不斷完善社會主義法律體系；2015年3月修訂后的立法法完善了法律草案公開征求意見等制度，增加了法律案通過前評估等規(guī)定；切實履行最高權力機構的監(jiān)督職能，聽取審議了150多個關于監(jiān)督工作的報告，開展了25次專題詢問和45項專題調研，檢查了50余部法律的實施情況，重點開展了大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境保護法等法律的執(zhí)法檢查，通過特定問題調查、質詢與詢問、檢查與調研等方式積極回應人民的呼聲與群眾的期盼。

(二)民主主體的全民性

從民主的參與主體來看，“全過程人民民主始終遵循人民至上原則并將全體人民納入民主過程”[2]。全過程人民民主將全體人民納入民主過程，是全面覆蓋全體人民、最廣泛最真實的民主。習近平指出：“我國全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主?！盵3](P260-261)人民民主參與還具有參與內容的全面性與參與實踐的完整性，“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐”[4]，人民群眾廣泛參與到國家事務、經濟和文化事業(yè)、社會事務的各領域和各方面之中；人民群眾的民主參與是全面的、立體的，縱貫從中央到地方各級政府直至基層的各個層級；人民群眾不僅以個人民主投票、反映意見與建議的方式參與民主實踐，在基層群眾自治組織中以自治形式參與自我管理與民主管理，還以社會組織、法人組織、市場主體等多元組織形式參與公共事務與社會治理，體現(xiàn)了我國全過程人民民主的全民性與多主體性?，F(xiàn)代民主政治的發(fā)展是從“統(tǒng)治到治理”的轉變過程，這一轉變得以發(fā)生的重要力量是引入社會組織等多元主體對公共事務進行民主參與與有效治理，發(fā)揮社會組織在公共管理與政治參與中的作用，建立政府與社會的合作伙伴關系，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

(三)民主流程的全面性

全過程人民民主覆蓋了選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等民主的全流程?！叭^程人民民主通過一系列法律和制度安排，將民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各環(huán)節(jié)貫通起來，形成了民主鏈條的完整閉環(huán)”[5]。全過程人民民主不是“一次性”民主或“階段性”民主，不是選舉之前競相討好選民、選舉之后無人問津的“表演式”民主，而是具有時間持續(xù)性、內容完整性、人民參與全過程性的民主。在民主選舉環(huán)節(jié)，人民群眾通過投票參與縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人大代表的選舉；在民主協(xié)商環(huán)節(jié)，人民群眾通過各種協(xié)商組織、協(xié)商機制與協(xié)商形式參與各種公共事務與涉及自身利益的事務的協(xié)商；在民主決策環(huán)節(jié)，人民群眾通過反映意見建議、參與立法、提出決策草案與咨詢論證、重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制等途徑參與科學民主決策；在民主管理環(huán)節(jié)，人民群眾通過企事業(yè)的職工代表大會、干部民主評議等方式參與單位管理與行政治理；在民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，人民群眾通過舉報、信訪、內部檢舉等方式參與黨政監(jiān)督。從問責環(huán)節(jié)看，社會主義民主制是“真正的問責制”，是人民隨時可以用選舉的方式“罷免”不負責任的官員的民主制度。馬克思指出：“從前有一種錯覺，以為行政和政治管理是神秘的事情，是高不可攀的職務，只能委托給一個受過訓練的特殊階層，即國家寄生蟲、俸高祿厚的勢利小人和閑職人員……現(xiàn)在錯覺已經消除。徹底清除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責任制來代替虛偽的責任制，因為這些勤務員總是在公眾監(jiān)督之下進行工作的?！盵6](P96)全過程人民民主不僅在選舉階段尊重選民選票選擇的作用，而且在治理的政策議程、決策制定、管理治理、監(jiān)督問責等環(huán)節(jié)全面重視民意表達、民意吸納與民意抉擇。正如習近平指出：“人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。”[7](P303)

(四)民主協(xié)商的雙向性

協(xié)商民主貫穿我國民主運行的全過程，是與選舉民主共同發(fā)揮重要作用的民主形式。我國的協(xié)商民主廣泛運用于公共治理與公共事務管理過程，涵蓋人民生活工作各方面與社會利益協(xié)調的各領域。民主協(xié)商的實質是多元治理主體在利益發(fā)展、利益分配、利益協(xié)調、矛盾調處方面通過協(xié)商達成共識的過程，與全國各族人民整體利益與長遠利益相關的事情在政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商與政府協(xié)商的層面進行，與地方人民利益相關的事情在地方人大、政協(xié)、黨政層面進行協(xié)商，與部分群眾或特定群眾利益相關的事情在基層、社區(qū)、社會組織與黨政機構之間進行互動協(xié)商。民主協(xié)商不是單向度的治理，而是人民與國家、群眾與政府、基層與上級之間的雙向交流，是自下而上的意見表達與自上而下的利益整合的結合，是形成共識、締結利益共同體與社會共同體的過程。

(五)民主自治的廣泛性

從民主參與實踐來看，全過程人民民主不僅體現(xiàn)了民主的廣泛性，而且體現(xiàn)了自治的廣泛性。民主的廣泛性體現(xiàn)在民主融入了我國政策與決策的議程啟動、調查研究、預案提出、方案審議、決策決斷、政策實施、政策評估與反饋全過程之中，人民意志全面體現(xiàn)于政府治理與黨政決策的全過程與各個領域。自治的廣泛性體現(xiàn)在我國的民族區(qū)域自治實踐中，實現(xiàn)了“統(tǒng)一和自治相結合、民族因素和區(qū)域因素相結合”[7](P281)，“保證各族公民平等享有權利、平等履行義務，確保民族事務治理在法治軌道上運行”[7](P289)；自治的廣泛性還體現(xiàn)在基層群眾自治之中，全體民眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理與基層治理中依法進行自我管理、自我服務、自我教育與自我監(jiān)督。

(六)民主結果的真實性

從民主運行的結果來看，全過程人民民主是人民利益充分表達、人民利益充分實現(xiàn)的民主，是以維護全體人民的根本利益為目的的民主，是使全體人民享有政治、經濟、社會、文化、人身、公共服務等廣泛權利的民主。例如，我國最新一輪的全國縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉，10億多選民以一人一票的直接選舉方式，產生了260多萬縣鄉(xiāng)兩級的人民代表大會代表[8]。我國建成了世界上規(guī)模最大的教育體系、社會保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生體系和公共文化服務體系，截至2021年底，我國城鄉(xiāng)居民和職工基本醫(yī)療保險參保人數(shù)為13.6297億人，參保率穩(wěn)定在95%以上[9](P336)。截至2020年末，全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達9.98649億人，城市和農村居民最低生活保障人數(shù)為4425.9萬人[10](P430-431)。我國實現(xiàn)了所有公共圖書館、文化館、美術館、綜合文化站和大部分博物館的免費開放。

二、全過程人民民主對政府治理現(xiàn)代化的本質要求

黨的二十大報告指出：“中國式現(xiàn)代化的本質要求是：堅持中國共產黨領導，堅持中國特色社會主義，實現(xiàn)高質量發(fā)展，發(fā)展全過程人民民主，豐富人民精神世界，實現(xiàn)全體人民共同富裕，促進人與自然和諧共生，推動構建人類命運共同體，創(chuàng)造人類文明新形態(tài)?！盵1](P23-24)中國式現(xiàn)代化要求中國式政府治理現(xiàn)代化，要求將全過程人民民主貫穿政府履行職能全過程?！芭c西方民主不同，中國的黨委、人大、政府、政協(xié)等黨政機關，都以貫徹民主為原則，形成了全方位的民主[11]”。我國政府治理現(xiàn)代化必須按照“發(fā)展全過程人民民主”這一本質要求，增強政府治理制度的系統(tǒng)民主性、政府治理主體的全民民主性、政府治理流程的全面民主性、政府治理協(xié)商的雙向民主性、基層自治治理的民主實效性與政府公共服務的均衡可及性。

(一) 要求增強政府治理制度的系統(tǒng)民主性

全過程人民民主具有民主制度的系統(tǒng)性，必然要求進一步推進政府治理制度的系統(tǒng)民主性。中國政府治理以高質量的全過程人民民主為根本基礎，這是中國式政府治理與西方政府治理的本質區(qū)別。馬克思指出：資產階級政府是管理資本家事務的委員會，資產階級國家政權為了追求自己特殊的利益，從社會的公仆變成了社會的主人；對資本主義民主制度的批判必然要求建立真正民主的社會主義國家；社會主義政府是“社會把國家權力重新收回，把它從統(tǒng)治社會、壓制社會的力量變成社會本身的生命力；這是人民群眾把國家政權重新收回，他們組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量”[12](P143)?！霸诶^承和發(fā)揚馬克思主義民主話語的基礎上，全過程人民民主的話語表達充分展示出中國社會主義民主政治發(fā)展的客觀歷史進程”[13]。社會主義政府治理是社會和人民當家作主的治理，充分體現(xiàn)著人民主權原則?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執(zhí)行機關?！盵14](P10)2021年11月2日印發(fā)的《關于新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作的意見》提出要進一步完善人民代表大會制度，使人大及其常委會的監(jiān)督權發(fā)揮得更剛性而有效，使人大及其常委會重大事項決定權履行更到位更充分。增強政府治理制度的系統(tǒng)民主性，就要圍繞充分發(fā)揮人民代表大會制度的根本性作用，完善政府向人民代表大會承擔政治責任的制度、向人大及其常委會報告重大事項與重大政策決策的制度、國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度、人民代表大會監(jiān)督政府的制度等。政府制度的民主性首先體現(xiàn)在選舉制度的民主性，要切實完善選舉者可以隨時撤換不稱職的被選舉者、被選舉者向選舉者負責的制度，正如馬克思指出的：“為了防止國家和國家機關由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕@種現(xiàn)象在至今所有的國家中都是不可避免的——公社采取了兩個可靠的辦法。第一，它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交由普選選出的人擔任，而且規(guī)定選舉者可以隨時撤換被選舉者。第二，它對所有公務員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資?！盵6](P12-13)政府履行職責的各項制度也要進一步增強民主性，在政府政策與決策制定、行政立法、執(zhí)法執(zhí)行的過程中完善聽取民意、反映民意、滿足民眾需求的各項制度，使政府治理過程成為實現(xiàn)最廣泛、最真實、最管用的人民民主之典范。

(二) 要求增強政府治理主體的全民民主性

全過程人民民主具有民主主體的全民性，必然要求不斷增強政府治理主體的全民民主性。從政府治理看，人民群眾是治理主體和治理對象的統(tǒng)一，政府所擁有的施政權和執(zhí)行權最終來源于人民的委托。如果政府施政不能貫徹民主精神，只是單純地將人民群眾視為“行政相對人”或“被治者”，就難免會落入“選舉前與選舉中爭取民意、選舉后與治理中無人問津”的與西方民主一樣的治理“偏差”。因而，要想正確地貫徹全過程人民民主的原則，就要像在選舉中貫徹全民民主的原則一樣，在政府治理的過程中也要貫徹全民民主的原則，關鍵是將人民這一抽象的“憲法權力主體”轉化為具體的治理權力主體，使政府的抽象行政行為與具體行政行為所面對的各個主體都有表達意見、申張權利、產權受保護、損害要賠償?shù)姆ǘ嗬?。為此，就要針對政府施政領域的不同對象，準確劃分政府治理的普惠主體、利益相關主體、市場主體、社會組織主體和特定主體，采取合理合法的主體間治理行為。面對政府治理的普惠主體，也就是享有普惠均衡基本公共服務的廣大群眾，政府治理的目標是實現(xiàn)公民的憲法權利、提升公民的滿意度與幸福感；面對利益相關主體，也就是政府政策與決策涉及的利益被調整方，政府治理的目標是通過協(xié)調利益相關方的短期利益沖突形成中長期利益增長格局；面對市場主體，政府治理的目標是通過監(jiān)管與服務促進充分就業(yè)基礎上的實體經濟發(fā)展；面對社會組織主體，政府治理的目標是培育解決市場失靈與政府失靈的志愿組織與非營利組織；面對特定主體，如外商投資企業(yè)這一依法經營的外資市場主體，政府治理的目標是通過可預期、透明、公正的營商環(huán)境建設促進制度型開放。

(三) 要求增強政府治理流程的全面民主性

全過程人民民主具有民主過程的全面性，必然要求增強政府治理流程的全面民主性。在政府治理流程中，行政科學理論較為認同行政立法、政策制定與決策的民主原則，對于行政執(zhí)行與行政監(jiān)管則偏重于效率原則，實踐中往往因為效率原則而犧牲民主原則。真正的全過程人民民主不僅要求決策民主，而且要求行動的民主與執(zhí)行的理性；民主的執(zhí)行與監(jiān)管意味著執(zhí)行執(zhí)法的過程也是聽取民意、吸納民智、達成共識的過程，并不存在所謂的“沒有民主的效率”，相反，只存在“共識的效率”“民主的效率”或“法治的效率”。政府治理現(xiàn)代化是一整套政府制度與政府流程的現(xiàn)代化，行政立法、行政政策與決策、行政執(zhí)行與執(zhí)法、行政監(jiān)管與監(jiān)督等流程與環(huán)節(jié)也要與全過程人民民主的本質要求相一致，不斷推進政府依憲開放立法、科學民主決策、公平公正執(zhí)法、績效責任監(jiān)督等全流程的民主性。行政立法要充分反映廣大人民群眾意志，從人民美好幸福生活的實踐中把握立法需求，聚焦解決人民群眾最關心的義務教育與高中免費教育、長期護理保險、養(yǎng)老護理體系、托育等方面的立法問題，加緊完善滿足人民群眾日益增長美好生活需求的法律法規(guī)體系；行政決策過程中的民主需要通過人民群眾對決策議程、決策決斷過程的實質性參與來實現(xiàn)，改變在報紙上告知并泛泛征求意見的做法，通過決策咨詢委員會、法定的聽證會程序、人民投票決定等方式真正體現(xiàn)民意；行政執(zhí)法要針對人民群眾反映強烈的突出問題進行，著力解決公共衛(wèi)生與流行病防治、生態(tài)環(huán)境破壞、藥品食品質量等方面的突出問題，同時要在每一個執(zhí)法活動中做到公平正義，向人民群眾公開說明執(zhí)法理由與執(zhí)法結果。正如習近平指出的：“我們要繼續(xù)推進全過程人民民主建設，把人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到實現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來?！盵7](P336-337)

(四) 要求增強政府治理協(xié)商的雙向民主性

全過程人民民主具有民主協(xié)商的雙向性，必然要求增強政府治理協(xié)商的雙向民主性?，F(xiàn)代政府治理是雙向的組織性、機制性、持續(xù)性協(xié)商基礎上的治理，而不是單向度的“無溝通治理”。習近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立六十五周年大會上的講話中指出：“協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實際?！盵7](P102-103)政府治理協(xié)商要做到“真協(xié)商”，就要注重雙向民主溝通，不僅政府與協(xié)商對象之間要雙向溝通，協(xié)商對象之間也要雙向溝通，力爭使協(xié)商建立在“最大公約數(shù)”的基礎上。例如，在涉企政策制定前和制定過程中，都要聽取利益相關者的意見，尊重市場主體與企業(yè)合理合法的利益訴求;政策的制定出臺還要根據(jù)輕重緩急、難易程度和推進條件，把握政策出臺時機、社會承受力和節(jié)奏，避免給市場和經濟造成負面影響。

(五) 要求增強民主自治治理的廣泛實效性

全過程人民民主具有民主自治的廣泛性，必然要求增強民主自治治理的廣泛實效性。民族區(qū)域自治是處理民族關系、促進民族平等、加強民族團結的重要制度形式，是全過程人民民主在民族區(qū)域治理中的重要體現(xiàn)；推進民族區(qū)域治理的現(xiàn)代化、法治化與高質量，就需要實現(xiàn)各民族共同當家作主、各民族人民共同參與國家事務與經濟社會事務的管理，就要保障和實現(xiàn)各民族群眾合法權益、確保黨中央政令暢通和國家法律法規(guī)實施、不斷保障和改善民生、實現(xiàn)各民族人民共同發(fā)展與共同富裕?；鶎尤罕娮灾沃贫韧ㄟ^以村民自治為核心的農村社區(qū)基層民主，以及以居民自治為核心的城市社區(qū)基層民主，讓廣大人民群眾參與人民民主實踐，使全過程人民民主成為與人民群眾利益緊密相關的生活方式；增強基層自治的廣泛實效性，就要充分發(fā)揮基層自治，把代表制民主與基層直接民主結合起來的整體優(yōu)勢，正確處理基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層自治組織之間的關系，防止對村民自治和社區(qū)自治的過度行政干預，扭轉城鄉(xiāng)社區(qū)行政化的趨勢，通過資源傾斜和財力直達基層來增強城鄉(xiāng)社區(qū)自治能力，實現(xiàn)自治、法治和德治的良性互動，完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。

(六) 要求增強政府公共服務的均衡可及性

全過程人民民主具有民主結果的真實性，必然要求增強政府公共服務的均衡可及性。我們要清醒地看到，與世界上民生保障完善的國家相比，我國公共服務的供給還存在總量不足與質量有待提升的問題。例如，每萬人口醫(yī)師數(shù)量(2012年～2020年)我國為22.3人,而西班牙為44.4人,葡萄牙為54.8人,比利時為60.8人,古巴為84.2人;每萬人口醫(yī)院床位(2005年～2019年)我國為43.1張,而法國為59.1張,保加利亞為74.5張,德國為80張,日本為129.8張[9](P390-393)。為進一步提升全過程人民民主的結果真實性，我們要堅持以人民為中心的發(fā)展理念，以滿足人民群眾的美好生活需要為導向，健全基本公共服務體系，提升公共服務質量與水平，推進公共服務供給的社會化與多元化，使人民群眾享受到與經濟發(fā)展水平同步提升的公共服務與民生保障，真正實現(xiàn)憲法規(guī)定的人民群眾的經濟社會權利與公共服務權利；要堅持服務型政府理念，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，不斷增進民生福祉、提高人民生活品質，通過發(fā)展和解放生產力使我國人均國民總收入進入中等發(fā)達國家行列、通過提升人均預期壽命和平均受教育年限使我國的人類發(fā)展指數(shù)進入超高人類發(fā)展水平、通過建立初次分配再分配與第三次分配協(xié)調配套的公平分配體系使我國的基尼系數(shù)處于0.25～0.35之間的公平狀態(tài)；要全面履行政府公共管理職能，在省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級地方政府權責清單制度完善的基礎上，總結國務院各部門權責清單制度試點的經驗，全面出臺中央機構權責清單，建立從中央到地方基層的完整權責清單制度體系；要著力優(yōu)化營商環(huán)境、優(yōu)化政務流程，推廣“一網式”“一門式”“一站式”服務，扎實推進政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

三、全過程人民民主本質要求下推進政府治理現(xiàn)代化的對策措施

與我國全面建成社會主義現(xiàn)代化強國兩步走的戰(zhàn)略目標相一致，推進中國式政府治理現(xiàn)代化，總的目標是到2035年基本實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化。為此，就要切實落實全過程人民民主的本質要求，從完善政府民主治理制度、培育政府治理多元主體、規(guī)范政府治理流程、健全政府治理協(xié)商、推進民族區(qū)域自治與基層民主自治、以人民美好生活需要為導向完善公共服務體系等方面采取切實措施，持續(xù)推進政府治理現(xiàn)代化。

(一) 完善政府民主治理制度，形成政府治理現(xiàn)代化的制度基礎

政府民主制度的核心是國家行政機關對人大負責。一方面，要健全人大組織制度、選舉制度、討論與決定重大事項制度，支持和保證人大依法行使立法權、監(jiān)督權、決定權、任免權，完善論證、評估、評議、聽證、詢問、質詢、特定問題調查制度，加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產監(jiān)督職能，出臺預算審查監(jiān)督與國有資產監(jiān)督方面的法律法規(guī)，健全人大對各級行政機關監(jiān)督制度，使任何國家行政機關及其公務員的權力和行為都受到監(jiān)督制約；另一方面，各級政府重大決策與重大事項出臺前要向本級人大及其常委會報告，特別是涉及調整公民權利義務關系的重大政策、涉及調整和變更市場主體核心經營方式與經營規(guī)則的重大決定，都要作為重大事項及時報告人大及其常委會討論決定；要充分發(fā)揮全國人大的監(jiān)督作用，出臺重大經濟社會政策與決策要充分聽取全國人大的意見并進行相應的政策調整。完善政府民主治理制度還要充分發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的作用，通過完善意見征集反饋機制、聽證機制、決策咨詢機制來創(chuàng)新政府協(xié)商機制，將社會各界充分協(xié)商作為政府重大決策前與決策中的必經程序，完善政府重大政策與決策的公眾協(xié)商制度，明確規(guī)定需要協(xié)商的政府決策事項清單，明確規(guī)定政府政策協(xié)商的參與主體、參與領域、基本程序、協(xié)商溝通方式，將民主協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督納入各級黨委的議事規(guī)則和政府工作規(guī)則，推進協(xié)商民主的制度化和法治化。完善政府民主治理制度，還要貫徹民主集中制的基本原則，完善民主集中制原則約束下的行政首長負責制，健全科學民主的行政決策體制、民主理性的行政執(zhí)行機制、協(xié)同高效的行政組織體制和民主規(guī)范的行政監(jiān)督體制。

(二) 培育政府治理多元主體，形成政府治理現(xiàn)代化的良好行政生態(tài)環(huán)境

政府治理現(xiàn)代化是一主多元的現(xiàn)代化，是以政府機構現(xiàn)代化為主，公民人格現(xiàn)代化、市場主體現(xiàn)代化、社會組織現(xiàn)代化共同實現(xiàn)的多元主體的現(xiàn)代化。只有在多元主體現(xiàn)代化的良好行政生態(tài)環(huán)境中，才能真正實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化。我們要客觀地看到，我國政府治理中社會組織、社會力量等多元主體參與的力度還不夠大、參與領域還不夠廣，政府購買社會組織服務的經費支出還比較少，政府一家“唱獨角戲”的局面沒有從根本上改觀。政府治理的普惠主體是全體公民，要以推進公民人格現(xiàn)代化為核心，以教育公平、就業(yè)公平、保障公平為抓手完善人的尊嚴保護體系，這就要求我們完善為14億人服務的公共服務政策與社會政策。全過程人民民主進程中的政府治理民主化，還要求廣大市場主體對政府治理的參與，使政府治理擺脫政府”跳獨桿舞“的傳統(tǒng)方式，真正在市場決定性作用的基礎上充分發(fā)揮政府作用，因而，1.6億市場主體也是政府治理的重要參與方，是伴隨政府治理現(xiàn)代化始終的互動互促主體；政府面向廣大市場主體的經濟政策、監(jiān)管政策，以及對市場經營具有重大影響的社會政策，都要建立在與市場主體的互動基礎上，改變僅僅通過登報、通知等方式征求意見的傳統(tǒng)溝通方式，形成以聽證為主要形式的現(xiàn)代政策議程方式；政策正式出臺前，要有一個月的公示期，聽取社會與市場主體意見，并在公示一個月以后在聽取市場主體意見的基礎上進行最后修訂；政策執(zhí)行過程中要認真傾聽意見，克服執(zhí)行過程中的隨意性，最大限度地保證營商環(huán)境的可預測性與透明性，真正營造國際一流的法治化營商環(huán)境。社會組織也是政府治理的重要主體，各類社會組織在社會治理、矛盾糾紛化解、慈善捐贈等領域發(fā)揮著重要作用；要把發(fā)展社會組織與政府職能轉變、政府購買公共服務結合起來，加快培育與發(fā)展社會組織；扶持引導社會組織在社會治理、社會穩(wěn)定與社會秩序維護、慈善等重點領域開展服務，設立社會組織發(fā)展專項基金，建立社會組織孵化體系，進一步加大政府購買社會組織服務的力度，使政府補助與購買支出達到社會組織支出30%以上的合理水平；要完善社會組織的扶持政策特別是稅收優(yōu)惠政策，給予公益法人或特定公益法人自動減免稅資格；制定出臺社會組織發(fā)展促進條例等相關法律法規(guī)，更好在法治軌道上促進社會組織發(fā)展。

(三) 規(guī)范政府治理流程，形成科學規(guī)范高效的治理流程體系

貫徹全過程人民民主的本質要求，必然要求將政府立法、政策制定、決策與執(zhí)行、監(jiān)管與監(jiān)督的全流程置于民主的基礎之上，其核心是政府立法民主化、決策民主化與執(zhí)行理性化。政府立法的民主化要求推進民主立法，致力于完善滿足人民美好生活需要的行政法規(guī)與規(guī)章體系，以精細化精準化的行政立法實現(xiàn)人民群眾對幸福生活的期待，以良法善治落實公民的廣泛而真實的公共服務權利；借鑒全國人大及其常委會設立基層立法聯(lián)系點的制度，建立行政立法與行政決策制定基層聯(lián)系點與企業(yè)聯(lián)系點制度。在行政立法的過程中要使民眾利益愿望得到充分表達、使市場主體的利益訴得到充分展現(xiàn)，要通過聽證會等法定形式聽取民眾與市場主體意見建議，使政策制定與公共決策過程成為不同利益主體之間的利益平衡、協(xié)調過程。決策的民主化要求制定政策要尊重經濟規(guī)律與客觀實際，加強行政立法前評估，對立法項目的合民意性、合法性與成本效益比進行認真評估論證；切實加強各類全面性政策的試點，并對政策試點進行績效評估，從而檢驗政策的科學性、可行性及其執(zhí)行效果，沒有經過試點的決策要慎重出臺或暫緩出臺；完善重大決策程序化、規(guī)范化的有效組織形式，設立由專家、市場主體與政府代表按“三三制”原則組成的各部門決策咨詢委員會，使黨政部門重大政策與決策的出臺必須經過決策咨詢委員會的審議程序，從而將征求利益相關方意見的制度內置于行政決策制度之中，切實防止決策咨詢與意見征求走形式；制定政府決策聽證辦法，出臺決策咨詢委員會法、公共政策制定與政府決策科學化民主化條例等決策民主化方面的法律法規(guī)；要完善政府投資責任追究制度，健全工程項目咨詢、投資項目決策等部門和單位的決策責任；完善重大決策評估機制，加大對重大建設項目的監(jiān)督稽查力度；要及時通過新聞媒體、互聯(lián)網向社會介紹與溝通政策決策情況，定期向社會公開涉及民生與市場主體經營的重大決定、重要工作部署、重點工作內容、規(guī)范性文件、社會關注熱點問題等事項，同時通過互聯(lián)網技術與新媒體拓寬公民參與行政立法與行政決策的渠道。執(zhí)行理性化要求科學民主決策、民主理性行動，要求完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度，出臺行政執(zhí)法監(jiān)督條例；最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項，最大限度減少執(zhí)法擾民，一律取消沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的執(zhí)法事項；執(zhí)法與執(zhí)行要充分考慮民意、接受民主監(jiān)督。

(四) 健全政府治理協(xié)商，形成雙向溝通、高質量協(xié)商、達成治理共識與利益協(xié)同的協(xié)商局面

政府治理協(xié)商要與人民政協(xié)協(xié)商相銜接。人民政協(xié)為人民必然要求人民政協(xié)將不斷滿足人民對美好生活的需要作為著力點、協(xié)助政府改善民生與增進人民福祉，這也是政府協(xié)商與人民政協(xié)協(xié)商相一致的著力點。政府治理協(xié)商還要健全與各民主黨派、黨外知識分子、非公有制經濟人士及新社會階層人士的協(xié)商溝通機制，特別是涉及市場主體的政策與決策，要與市場主體反復雙向溝通，達成高質量的協(xié)商共識。要充分認識到政策制定不是一次性頒行實施的政府行為，而是一個從政策議程確立到政策評估的動態(tài)發(fā)展過程，這一過程伴隨著持續(xù)的與社會民眾、市場主體的雙向溝通與反復協(xié)商，才能真正達到最佳的政策效果。要加強社會組織協(xié)商。中國的社會組織是全過程人民民主發(fā)展中的全過程參與主體，是多層次協(xié)商民主與基層自治中的行動主體；2015年出臺的《中共中央加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》提出，要健全立法論證、聽證、評估機制，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制；黨的二十大報告提出，要“完善協(xié)商民主體系，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”[1](P38)；要圍繞社會組織協(xié)商，建立健全黨和政府與相關社會組織聯(lián)系的工作機制和渠道。要完善基層民主協(xié)商制度，充分發(fā)揮社區(qū)居民會議、協(xié)商議事會、聽證會等渠道作用，落實民主決策、民主協(xié)商，實現(xiàn)政府治理同社會調節(jié)、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

(五) 完善民族區(qū)域自治與基層民主自治，推進自治治理現(xiàn)代化與政府治理現(xiàn)代化相協(xié)調

民族區(qū)域治理現(xiàn)代化是政府治理現(xiàn)代化的重要組成部分，要完善民族區(qū)域自治的各種制度規(guī)范，確保黨的集中統(tǒng)一領導與國家大政方針的全面貫徹實施，確保民族區(qū)域自治各領域事務都在法治軌道上運行，確保民族區(qū)域基本公共服務均衡可及性得到切實落實、民族地區(qū)共同富裕取得扎實進展?；鶎又卫憩F(xiàn)代化是政府治理現(xiàn)代化的重要基礎，要在基層自治中拓寬人民群眾的民主參與渠道，穩(wěn)步擴展城市社區(qū)自治組織直接選舉的適用范圍，嚴格選舉程序、選舉規(guī)則和操作辦法；要全面推廣村(居)小微權力清單制度，防止基層黨組織干部與基層自治組織干部違規(guī)違紀行使權力；為確保村(居)級民主決策，應建立決策失誤追究制度與問責制度，建立基層自治績效評估機制，防止出現(xiàn)“民主不民主一個樣，干好干壞一個樣”的情況。

(六) 以人民美好生活需要為導向完善公共服務體系，實現(xiàn)人民廣泛的經濟社會權利與公共服務權利

全過程人民民主要求民主結果的真實性，要求真正建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務體系。政府要促進教育公平和優(yōu)質教育普及，為全體國民提供優(yōu)質義務教育,逐步實施高中階段教育免除學費與雜費,穩(wěn)步實現(xiàn)高等教育全覆蓋；要將擴大一般大學招生數(shù)做法轉變?yōu)閿U大優(yōu)質一流大學招生數(shù)，不斷擴大一流大學的招生數(shù)量并使之達到高招數(shù)的50%以上，徹底扭轉一流大學教育學位僅占10%左右的長期偏低局面。要加快完善基本公共就業(yè)服務體系，破除就業(yè)中的各種歧視，加強勞動者權益保障，維護就業(yè)尊嚴；要加快完善基本公共醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，加快推進城鄉(xiāng)醫(yī)療資源均衡配置與醫(yī)院均衡設置,加大醫(yī)師隊伍建設力度,大幅度增加醫(yī)院床位特別是醫(yī)養(yǎng)結合床位,全面推進以三級甲等醫(yī)院為代表的優(yōu)質醫(yī)療單位普及；加快完善基本養(yǎng)老服務體系，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金到維持生存以上的水平，推進醫(yī)養(yǎng)康護養(yǎng)老機構全面普及，完善老齡長期護理體系，使每位老年人都有尊嚴地養(yǎng)老；以人人享有住房權為目標，大幅度增加公租房實物擁有量，擴大長租房供給范圍，切實解決剛畢業(yè)大學生和新市民的住房問題，加快完善住房保障體系；堅決兜牢基本民生底線，擴大低保保障范圍，對城鄉(xiāng)困難家庭應保盡保；要調整公共財政支出結構，使公共服務支出到2035年逐步達到中等發(fā)達國家水平；要健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制，加強中央在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面的事權，強化省級政府在省域內基本公共服務均等化方面的責任；要堅持優(yōu)化再造政務服務流程，全面推進政務公開，以優(yōu)質政務服務營造國際一流宜商環(huán)境。