○周天泓

（廣州市人大常委會(huì) 研究室，廣東 廣州 510030）

一、引言

自2014年黨的十八屆四中全會(huì)決定建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)以來，全國(guó)人大常委會(huì)法工委相繼在全國(guó)設(shè)立立法聯(lián)系點(diǎn)22個(gè)，覆蓋全國(guó)三分之二省份，省、市兩級(jí)人大常委會(huì)建立立法聯(lián)系點(diǎn)4700余個(gè)[1]?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)這種全新的、立足基層人民群眾直接參與國(guó)家立法的民主立法形式，在我國(guó)大地上不斷開枝散葉、蓬勃發(fā)展。黨的二十大站在實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略全局高度，把建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”的重要內(nèi)容進(jìn)行部署，賦予基層立法聯(lián)系點(diǎn)新的歷史使命與任務(wù)。

很顯然，隨著基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度從“試水”階段進(jìn)入廣泛鋪開、深化拓展階段，尤其是在習(xí)近平總書記提出全過程人民民主重大理念，黨的二十大進(jìn)一步明確要求“發(fā)展全過程人民民主”“建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”之后，如何使其發(fā)展更加符合全過程人民民主的要求，進(jìn)而更好推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化，已成為深化基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)必須面對(duì)的時(shí)代課題。然而，學(xué)界既有成果尚未就全過程人民民主與基層立法聯(lián)系點(diǎn)的理論勾聯(lián)與實(shí)踐互動(dòng)展開系統(tǒng)研究?！翱茖W(xué)的進(jìn)步體現(xiàn)在核心概念與核心體系的摧毀與重構(gòu)之中……新的核心概念與概念體系的出現(xiàn)背后，往往就預(yù)示著在新的研究中，要采用新的研究方法，或?qū)π碌难芯繉?duì)象進(jìn)行研究，預(yù)示著一種新的本體論和方法論”[2]。基于此，本文將立足全過程人民民主重大理念，厘清基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度發(fā)展完善的理論指引，通過聯(lián)系點(diǎn)實(shí)際運(yùn)行狀況與理論預(yù)設(shè)的比較來尋找差距，對(duì)現(xiàn)行研究揭示的碎片化、零散化的實(shí)踐問題進(jìn)行體系性統(tǒng)合歸類，并據(jù)此提出深化基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的路徑建議。

二、基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度發(fā)展完善的理論指引

黨的二十大報(bào)告把發(fā)展全過程人民民主確定為中國(guó)式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的一項(xiàng)重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，從面向未來的戰(zhàn)略高度對(duì)“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”作出全面部署、提出明確要求。全過程人民民主是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義民主的特色和優(yōu)勢(shì)的全新概括，是在中國(guó)特色社會(huì)主義民主概念統(tǒng)攝之下的現(xiàn)代化制度創(chuàng)新的重要表現(xiàn)[3]，集中反映了我們黨對(duì)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的規(guī)律性思考與實(shí)踐成就，為推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)指明了方向、提供了遵循。法律的制定過程是一種重要的政治實(shí)踐，立法過程因而也是政治決策的過程。設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)就是為了讓基層人民群眾能夠直接參與立法決策，可以說是在發(fā)展全過程人民民主中應(yīng)運(yùn)而生的制度創(chuàng)新。面向未來，這一制度不僅要在全過程人民民主重大理念的指引下持續(xù)發(fā)展壯大，同時(shí)也要通過其自身發(fā)展不斷豐富全過程人民民主的內(nèi)涵和制度實(shí)現(xiàn)形式，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)支撐和有力保障。

全過程人民民主是事關(guān)我國(guó)民主政治建設(shè)的宏大命題。本文認(rèn)為可以從以下三個(gè)維度來把握這一重大理念，為基層立法聯(lián)系點(diǎn)深入發(fā)展提供理論指引。

（一）以人民為中心是全過程人民民主的價(jià)值依歸

人民在國(guó)家制度和國(guó)家政治生活中是居于中心地位還是被邊緣化，是判斷民主的性質(zhì)與質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。與2019年在上?？疾鞎r(shí)最初提出的“全過程民主”相比，習(xí)近平總書記在2021年慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的重要講話中首次提出要發(fā)展全過程人民民主。“人民”一詞的加入充分揭示了全過程人民民主的本體屬性，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主區(qū)別于西方式民主最顯著的特征。西方式民主的基本運(yùn)作邏輯是不同利益集團(tuán)之間的博弈[4]。換言之，資本邏輯的主導(dǎo)使西方自由民主制度徒具所謂“精巧”的制度設(shè)計(jì)，抽離了實(shí)質(zhì)的人民當(dāng)家作主，本質(zhì)上是少數(shù)人的民主、大資本的民主。與之相反，全過程人民民主是將人民凝聚成為一個(gè)有機(jī)整體而實(shí)現(xiàn)的、以維護(hù)全體人民根本利益為追求的人民統(tǒng)治，其始終遵循以人民為中心的價(jià)值取向和人民當(dāng)家作主的目標(biāo)取向，尊重個(gè)體利益差異，注重提升民主主體廣泛性和代表性。深化基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)就必須深入踐行以人民為中心的發(fā)展思想，始終將實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的民主法治需求；始終把人民作為根本依靠力量，不斷改進(jìn)公眾參與舉措、創(chuàng)新公眾參與方式、補(bǔ)齊公眾參與短板，特別注意從體制和機(jī)制上解決弱勢(shì)群體、邊緣群體參與立法的問題，持續(xù)提升聯(lián)系點(diǎn)參與群體的廣泛性。

（二）民主協(xié)商、民主監(jiān)督始終貫穿民主活動(dòng)全過程是全過程人民民主的邏輯意蘊(yùn)

過程性是民主的內(nèi)在要求。但是，二戰(zhàn)后西方式民主將民主單純理解為“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”。西方的許多民主理論都把選舉作為其民主理論的核心，比如，美國(guó)學(xué)者熊彼特認(rèn)為“民主方法就是那種為作出政治決定而實(shí)行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭(zhēng)取人民選票取得作決定的權(quán)力”，區(qū)分民主與非民主的標(biāo)準(zhǔn)就是，是否存在競(jìng)爭(zhēng)性選舉[5]395-396。以美國(guó)為首的西方國(guó)家在全世界推銷民主時(shí)就是按照“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”的標(biāo)配來設(shè)計(jì)民主制度。但是，這一定義將民主只限于投票選舉，窄化了民主的過程，其結(jié)果就是不僅造就了大量的空殼民主，而且在很多地方激化了固有的社會(huì)矛盾[4]?！敖?jīng)過多次甚至多年的選舉政治與復(fù)雜政治實(shí)踐之后，人們普遍發(fā)現(xiàn)選舉民主所提供的‘可選項(xiàng)’越來越有限。”①Peter Mair語(yǔ)。轉(zhuǎn)引自桑玉成等：《全過程人民民主理論探析》，上海人民出版社2021年版，第55頁(yè)。民主的真諦不僅是投票權(quán)力的一時(shí)實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)是圍繞滿足人民不斷增長(zhǎng)的需要以及體現(xiàn)這一需要的政策展開的一個(gè)有始有終具有“閉環(huán)”特色的全流程參與[6]130。全過程人民民主不僅強(qiáng)調(diào)民主的過程性，更強(qiáng)調(diào)“全”過程性，這就超越了“一次性消費(fèi)行為”般的民主游戲。有學(xué)者指出，根據(jù)民主活動(dòng)的實(shí)踐邏輯，全過程人民民主主要由民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等行為所構(gòu)成。其中民主選舉、民主決策和民主管理均可構(gòu)成具體民主的完整活動(dòng)，而貫穿三個(gè)具體民主活動(dòng)的是民主協(xié)商和民主監(jiān)督[7]。立法是一項(xiàng)重要的公共決策，從全過程人民民主的“全過程性”特征來說，民主協(xié)商和民主監(jiān)督就要貫穿立法決策的全過程。就民主協(xié)商而言，其在立法過程中的呈現(xiàn)形式就是立法協(xié)商[8]89-90。立足立法協(xié)商貫穿立法決策全過程，一方面“不僅要使協(xié)商在決策之前，而且要讓協(xié)商貫穿于從決策到實(shí)施、反饋的全過程，充分體現(xiàn)人民持續(xù)參與政治生活的權(quán)利”②趙連穩(wěn)語(yǔ)。轉(zhuǎn)引自廉維亮：《全過程人民民主是與時(shí)俱進(jìn)不斷發(fā)展完善的高質(zhì)量民主——“協(xié)商民主與全過程人民民主”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》，載《人民政協(xié)報(bào)》2022年8月1日，第4版。；另一方面，“立法協(xié)商的成功并非取決于有集體行動(dòng)能力的全體公民，而是取決于交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化，以及建制化商議過程與非正式地形成公共輿論之間的共同作用”[9]369-370，“交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化”對(duì)立法協(xié)商機(jī)制與程序的持續(xù)性與穩(wěn)定性提出了很高的要求。從設(shè)置初衷和首要目標(biāo)來看，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的功能就是引導(dǎo)和保障人民群眾有序參與立法工作，及時(shí)了解、掌握、征求、吸收基層對(duì)立法活動(dòng)的意見和建議，是一種“以尋求共識(shí)為目標(biāo)的參與”，所以基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度其實(shí)就是一種立法協(xié)商形式③廣義上說，立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的溝通就是開展立法協(xié)商，而從狹義上看，立法協(xié)商特指人民政協(xié)對(duì)立法過程的組織化參與。參見程竹汝等：《全過程人民民主——基于人大履職實(shí)踐的研究》，上海人民出版社2021年版，第84-85頁(yè)。本文從廣義上對(duì)立法協(xié)商進(jìn)行定義。。據(jù)此，深化基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)，一方面要延伸聯(lián)系點(diǎn)的協(xié)商功能時(shí)間線，在立法決策的前、中、后不同階段持續(xù)發(fā)揮作用，不僅要關(guān)注基層群眾對(duì)立法規(guī)劃、計(jì)劃和具體法律法規(guī)草案的意見建議，還要關(guān)注基層群眾對(duì)法律實(shí)施等方面的意見建議；另一方面聯(lián)系點(diǎn)要建構(gòu)起持續(xù)穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制與程序，為強(qiáng)化聯(lián)系點(diǎn)的協(xié)商功能提供有力支撐。就民主監(jiān)督貫穿立法決策而言，基層立法聯(lián)系點(diǎn)要關(guān)注法律法規(guī)從制定到實(shí)施是否符合人民群眾的意愿、是否達(dá)到了立法決策的預(yù)期、條文規(guī)定是否得到了落實(shí)，在法治監(jiān)督功能上是否進(jìn)行了探索拓展④對(duì)此可能產(chǎn)生的顧慮是，基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)置的目的主要是開展民主立法，拓展監(jiān)督功能是否偏離了初衷。本文以為，基層立法聯(lián)系點(diǎn)拓展監(jiān)督功能，一方面是貫徹全過程人民民主的必然要求，另一方面法的制定、實(shí)施和監(jiān)督是一體的、統(tǒng)一的，法立而不行，與無法等。參與了民主立法過程，更容易掌握立法中的關(guān)鍵點(diǎn)、薄弱環(huán)節(jié)以及難以解決而留待解決的問題，能更有針對(duì)性地開展執(zhí)法監(jiān)督、調(diào)查研究，為法律法規(guī)的完善提供思路參考。。

（三）真實(shí)有效是全過程人民民主的實(shí)踐效能

在“全過程人民民主”中，“民主”是當(dāng)然的中心詞，“全過程”“人民”是社會(huì)主義“民主”制度化的條件和要求[10]。習(xí)近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的?！盵11]如果一個(gè)國(guó)家人民的問題得不到解決或解決得“低效”，而其民主卻是世界的“樣板”，那是十分荒誕的。全過程人民民主是真實(shí)有效的民主。真實(shí)性主要指全過程人民民主的整個(gè)民主過程由人民親身參與，有真實(shí)的體驗(yàn)感。有效性即結(jié)果的管用性，就是指全過程人民民主能夠?qū)崒?shí)在在解決人民群眾實(shí)際生活中遇到的問題，其成果能夠被全體人民共享。人民參與民主的期望能夠在參與全過程人民民主實(shí)踐中得以實(shí)現(xiàn)，人民在民主問題上有獲得感[12]。深化基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)，必須展現(xiàn)全過程人民民主的“真實(shí)有效性”。要注重提升群眾參與的“體驗(yàn)感”，通過周延的程序設(shè)計(jì)，進(jìn)一步健全意見征集、采納、反饋機(jī)制，創(chuàng)新開啟形式多樣的民意表達(dá)“直通車”，確保人民群眾能夠真實(shí)地參與民主立法；要注重提升意見建議收集、吸納的“有效性”，立法機(jī)關(guān)要通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)有針對(duì)性地收集來自基層、最接地氣的意見和建議，把聽取基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見建議作為立法的必經(jīng)環(huán)節(jié)，認(rèn)真梳理、仔細(xì)研究、盡可能地充分吸納群眾提出的意見建議，切實(shí)提升立法質(zhì)量。

三、基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度運(yùn)行中的問題透視

從目前聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)情況來看，全國(guó)人大常委會(huì)法工委的基層立法聯(lián)系點(diǎn)普遍成效突出，設(shè)點(diǎn)布局統(tǒng)籌兼顧、聯(lián)系點(diǎn)形式豐富多樣、隊(duì)伍齊整素質(zhì)較高、工作方式不斷創(chuàng)新，可以說特點(diǎn)明顯、亮點(diǎn)紛呈，已經(jīng)產(chǎn)生了很好的立法效果和廣泛的社會(huì)影響[13]。但就省、市兩級(jí)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)而言，無論是在制度建設(shè)上，還是在運(yùn)行機(jī)制上都還存在不少問題。本文收集了42份省、市兩級(jí)人大常委會(huì)關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的規(guī)范性文件⑤這42份規(guī)范性文件主要是通過檢索知網(wǎng)、北大法寶等數(shù)據(jù)庫(kù)和互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站以及調(diào)研獲得，具體包括廣東省、湖北省、安徽省、廣州市、佛山市、東莞市、中山市、潮州市、清遠(yuǎn)市、云浮市、汕尾市、成都市、綿陽(yáng)市、自貢市、泰州市、連云港市、宿遷市、金華市、龍巖市、三亞市、唐山市、邢臺(tái)市、承德市、黃岡市、恩施土家族苗族自治州、漢中市、海西蒙古族自治州、常德市、湘潭市、蚌埠市、六安市、棗莊市、淄博市、臨沂市、濰坊市、宜春市、欽州市、百色市、七臺(tái)河市、吉林市、松原市、烏海市。這些地方既有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也有中西部地區(qū)；既有超大型城市、特大型城市，也有中小型城市，還有少數(shù)民族地區(qū)，具有較強(qiáng)的典型性。，進(jìn)行了對(duì)比研究，并就基層立法聯(lián)系點(diǎn)具體開展的工作作了相關(guān)調(diào)研。下文將對(duì)照前文勾勒出的理論預(yù)設(shè)，對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作中存在的問題進(jìn)行體系性歸納，并揭示當(dāng)前的基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度離實(shí)現(xiàn)全過程人民民主還存在的差距。

（一）影響聯(lián)系點(diǎn)參與主體廣泛性的問題

1.人大代表作用沒有充分發(fā)揮。從人大制度的理論邏輯來看，人大代表來自人民、代表人民，最了解人民群眾的所思所盼所愿，是法定的制度化的民意反映角色。同時(shí)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在面對(duì)專業(yè)水平不足的社會(huì)公眾時(shí)，也迫切需要人大代表發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)對(duì)基層群眾進(jìn)行有序引導(dǎo)。當(dāng)前，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在發(fā)揮代表作用方面積累了不少做法：有的在開展活動(dòng)時(shí)邀請(qǐng)代表參加，比如上海規(guī)定“發(fā)揮本地區(qū)或者本行業(yè)、本系統(tǒng)內(nèi)各級(jí)人大代表的作用”，邀請(qǐng)人大代表“就近就便”參加活動(dòng)。有的依托代表聯(lián)絡(luò)站等平臺(tái)推進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)。比如，深圳市人大常委會(huì)就在代表聯(lián)絡(luò)站、代表之家、代表工作站等現(xiàn)有代表平臺(tái)的基礎(chǔ)上直接加掛基層立法聯(lián)系點(diǎn)。然而實(shí)踐中，人大代表在基層立法聯(lián)系點(diǎn)中的作用還沒有充分發(fā)揮。一方面，不少地方還是存在代表與選民或原選舉單位聯(lián)系較少，多數(shù)選民對(duì)本選區(qū)的人大代表不熟悉、不了解，甚至沒與人大代表見過面，更談不上讓代表代言等現(xiàn)象。雖然近年來一些地方探索實(shí)行人大代表進(jìn)社區(qū)工作，但也僅僅是制定了有關(guān)制度，并未很好地落實(shí)。代表聯(lián)絡(luò)站、代表聯(lián)絡(luò)點(diǎn)等平臺(tái)的作用也還沒有充分發(fā)揮，甚至存在形式主義現(xiàn)象。有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些城市的人大代表聯(lián)系群眾，通常是依托每年統(tǒng)一組織的人大代表進(jìn)“家”“站”活動(dòng)，人大代表與選民的聯(lián)系基本處于“觸一下、動(dòng)一下”的狀態(tài)[14]。代表聯(lián)系群眾不密切，掌握群眾需求與呼聲不充分，其參與立法、為民發(fā)聲的代表性、有效性就會(huì)不足。另一方面，代表參與聯(lián)系點(diǎn)征詢意見建議等活動(dòng)的積極性和實(shí)效性也需要提升，有些代表事前調(diào)查不扎實(shí)，對(duì)群眾需求和基層特點(diǎn)缺乏了解，也沒有很好宣傳立法聯(lián)系點(diǎn)制度特色，引導(dǎo)群眾積極參與聯(lián)系點(diǎn)有關(guān)活動(dòng)。

2.聯(lián)系點(diǎn)的社會(huì)認(rèn)知度有待提升。盡管立法聯(lián)系點(diǎn)為基層群眾直接參與立法架設(shè)了橋梁，但從社會(huì)影響力上來看，目前聯(lián)系點(diǎn)的輻射范圍大多還只停留在該點(diǎn)所聯(lián)系的區(qū)域或行業(yè)內(nèi)，社會(huì)上很多群眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的作用還沒有認(rèn)識(shí)，甚至有不少群眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)毫無所知。有基層人大工作者反映，目前有的社會(huì)公眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作性質(zhì)與工作內(nèi)容不甚明了，無法主動(dòng)有效與其溝通，有的單位和個(gè)人對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的認(rèn)識(shí)還存在誤區(qū)，認(rèn)為基層立法聯(lián)系點(diǎn)的空間狹小、位階不高、作用不大，抱有“多一事不如少一事”的心態(tài)，導(dǎo)致參與立法的積極性不高、深度不夠[15]。從原因上分析，一方面人大領(lǐng)域關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的新聞報(bào)道，多以工作調(diào)研等信息為主，工作制度介紹、工作成效展示較少，而且客觀來講，人大領(lǐng)域的新聞報(bào)道受眾范圍有限，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的新聞曝光率、社會(huì)知曉率自然也有限。另一方面，從基層立法點(diǎn)自身來說，由于工作力量有限，很多時(shí)候只能是寓宣傳于工作之中，邊工作邊宣傳的情況較多，其社會(huì)認(rèn)知度也只能隨著工作的持續(xù)深入開展來慢慢積累。此外，當(dāng)前全媒體時(shí)代帶來了信息交流方式的全新轉(zhuǎn)型，如何順應(yīng)信息時(shí)代的要求，通過現(xiàn)代科技手段加強(qiáng)聯(lián)系點(diǎn)宣傳，吸引更多群眾參與立法聯(lián)系點(diǎn)活動(dòng)，也是需要進(jìn)一步思考的現(xiàn)實(shí)問題。

3.一些聯(lián)系點(diǎn)設(shè)置靈活性不足。關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)置，實(shí)踐中有兩種方式。其一，是將基層有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、街道辦事處、村（居）民委員會(huì)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及其他社會(huì)組織等都列為立法聯(lián)系點(diǎn)，典型的如上海市的立法聯(lián)系點(diǎn)，經(jīng)過擴(kuò)點(diǎn)提質(zhì)、完善布局，將全市原有的10個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)調(diào)整增加到25個(gè)，從街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)大到園區(qū)、企業(yè)和協(xié)會(huì)[16]。其二，是將下級(jí)人大常委會(huì)和鎮(zhèn)人民政府列為立法聯(lián)系點(diǎn)，然后由其選擇本轄區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)、組織和企業(yè)作為聯(lián)絡(luò)單位。例如廣東省的做法⑥《廣東省基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》第四條規(guī)定，省人大常委會(huì)選擇部分縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)作為聯(lián)系點(diǎn)。同時(shí)，該規(guī)則第九條規(guī)定，聯(lián)系點(diǎn)一般在本轄區(qū)內(nèi)推薦提出基層立法聯(lián)絡(luò)單位。。但是，不管采取何種設(shè)置方式，都存在無法避免立法聯(lián)系點(diǎn)的地域行業(yè)固定性與立法需求日漸多樣化之間的矛盾的現(xiàn)象。隨著國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，社會(huì)分工和管理也更加細(xì)化，立法的行業(yè)化、專業(yè)化要求越來越高，而在企事業(yè)單位和社會(huì)組織中的立法聯(lián)系點(diǎn)一旦設(shè)定，其行業(yè)領(lǐng)域的局限性就天然不可避免，畢竟術(shù)業(yè)有專攻。特別是隨著相關(guān)立法任務(wù)的階段性完成以及上級(jí)或者本區(qū)域內(nèi)新的重大戰(zhàn)略任務(wù)的部署和調(diào)整，立法聯(lián)系點(diǎn)的代表性就難免會(huì)有所下降，那么如何使其全面反映行業(yè)立法需求就會(huì)成為問題⑦從調(diào)研掌握的情況看，有的地方規(guī)定，可以根據(jù)立法工作實(shí)際需要對(duì)聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，如成都市、中山市等。有的地方只在聯(lián)系點(diǎn)存在不積極或無法履行義務(wù)，或者主動(dòng)申請(qǐng)退出、泄露國(guó)家秘密等情形時(shí)，才予以調(diào)整（撤銷），且沒有規(guī)定可以根據(jù)立法工作實(shí)際需要對(duì)聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，如湖北省、安徽省等。有的地方?jīng)]有對(duì)一屆常委會(huì)任期內(nèi)的聯(lián)系點(diǎn)是否予以調(diào)整或撤銷進(jìn)行規(guī)定，如潮州市、漢中市等。在42份規(guī)范性文件中，后兩者的情況共有24份，比例接近60%。。同時(shí)，不少地方將基層立法聯(lián)系點(diǎn)分設(shè)于政府機(jī)構(gòu)、行業(yè)機(jī)構(gòu)、高校機(jī)構(gòu)等不同的領(lǐng)域，這就容易形成行業(yè)視野與行業(yè)利益，如何避免其向精英立法“滑坡”需要引起重視⑧事實(shí)上，目前利益集團(tuán)主動(dòng)參與立法協(xié)商活動(dòng)的積極性越來越高，并且相較普通公眾能夠提出更有針對(duì)性的建議。然而利益集團(tuán)所提建議多是從保障自身利益出發(fā)，過多依賴這一群體的參與，不符合協(xié)商參與的基本價(jià)值原則。設(shè)置基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度這種立法協(xié)商形式，就是為了充分反映公眾意見、體現(xiàn)公共意志，實(shí)現(xiàn)公共意見與精英決策之間的平衡，因此必須擴(kuò)大聯(lián)系點(diǎn)的公眾參與，防止出現(xiàn)精英立法、集團(tuán)立法。參見程竹汝等：《全過程人民民主——基于人大履職實(shí)踐的研究》，上海人民出版社2021年版，第128頁(yè);吳雨欣：《地方人大立法協(xié)商制度執(zhí)行中的偏差與矯正機(jī)制——以浙江為例的研究》，載《人大理論與實(shí)踐》2021年第3期，第84頁(yè)。。這些方面的問題概括起來就是聯(lián)系點(diǎn)設(shè)置的靈活性不足，從而影響了參與主體的廣泛性。

（二）影響聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行機(jī)制穩(wěn)定性持續(xù)性的問題

1.適用情形有待細(xì)化。42份規(guī)范性文件都沒有明確何種立法或者立法中的何種事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)通過聯(lián)系點(diǎn)收集群眾意見。實(shí)踐中，有的單位要求在每一部地方性法規(guī)提請(qǐng)人大常委會(huì)會(huì)議審議前，均要組織召開專題論證會(huì)征求各基層立法聯(lián)系點(diǎn)意見，全面了解人民群眾的立法訴求，找準(zhǔn)需要立法的事項(xiàng)和立法需要解決的主要問題，使制定的法規(guī)具有更加堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。本文以為這樣的做法過于片面，容易造成立法資源的浪費(fèi)，損耗聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行的持續(xù)性?；鶎勇?lián)系點(diǎn)覆蓋的大多是不具備法律專業(yè)素養(yǎng)的普通行業(yè)和群體，一旦立法涉及特定領(lǐng)域，只有業(yè)內(nèi)人士才對(duì)一些專業(yè)術(shù)語(yǔ)和問題進(jìn)行過了解，普通民眾可能根本不了解，因而也無參與興趣[17]。如果還一味要征求群眾意見，未免有形式主義之嫌，也容易引起群眾反感。因此，必須進(jìn)一步明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)的適用情形。

2.考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不健全。42份規(guī)范性文件中，設(shè)置了考評(píng)條款的有14份，且只有4份規(guī)定基層立法聯(lián)系點(diǎn)要開展年度總結(jié)并報(bào)常委會(huì)法工委，設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)表彰條款的有16份。而在這些設(shè)置了考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)條款的規(guī)范性文件中，大多只是作了原則性規(guī)定，并無具體指引，實(shí)踐操作中彈性較大。本文調(diào)研了解，對(duì)考核獎(jiǎng)勵(lì)作了原則性規(guī)定的地方，有的還沒開展過年度考核，而一些未規(guī)定考核條款的地方，目前也沒對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作開展過考核。沒有考核激勵(lì)，就沒有工作動(dòng)力，考核激勵(lì)機(jī)制的不健全會(huì)極大影響聯(lián)系點(diǎn)持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。

3.工作保障機(jī)制還需要完善。從人大常委會(huì)對(duì)聯(lián)系點(diǎn)的工作支持上看，各地普遍規(guī)定要寄送人大刊物、立法背景材料等資料，對(duì)聯(lián)系點(diǎn)的工作人員進(jìn)行法律培訓(xùn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，邀請(qǐng)聯(lián)系點(diǎn)負(fù)責(zé)同志和工作人員旁聽人大會(huì)議、參與相關(guān)活動(dòng)，并在財(cái)政上予以一定的保障。實(shí)踐中，也出現(xiàn)了很多新的做法，包括干部交流掛職、推動(dòng)高校法律專業(yè)在校生赴聯(lián)系點(diǎn)實(shí)習(xí)開展工作等。但是客觀來講，除了設(shè)在法律行業(yè)或者機(jī)關(guān)部門的聯(lián)系點(diǎn)，其他聯(lián)系點(diǎn)工作隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)特別是法律專業(yè)水平普遍不高，尤其是貧困地區(qū)。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，有的地方雖然規(guī)定為基層立法聯(lián)系點(diǎn)提供必要的工作經(jīng)費(fèi)，但實(shí)際上相關(guān)經(jīng)費(fèi)并沒有落實(shí)到位。同時(shí)，鑒于當(dāng)前聯(lián)系點(diǎn)工作隊(duì)伍的專業(yè)水平以及信息員兼職參與的情況，各地提供立法背景資料的精細(xì)化、針對(duì)性也不夠，畢竟對(duì)于少則十幾條、多則上百條的法律法規(guī)，極少有群眾能迅速抓住問題的關(guān)鍵并提出有質(zhì)量的意見建議。

（三）影響聯(lián)系點(diǎn)功能拓展的問題

正如前文所述，進(jìn)一步拓展聯(lián)系點(diǎn)的民主監(jiān)督功能是貫徹落實(shí)全過程人民民主重大理念的內(nèi)在要求。對(duì)此，有的地方要求聯(lián)系點(diǎn)收集并反饋地方性法規(guī)實(shí)施中的問題，有的地方要求聯(lián)系點(diǎn)開展對(duì)地方性法規(guī)實(shí)施情況的調(diào)查、評(píng)估，及時(shí)反映法規(guī)實(shí)施中遇到的難點(diǎn)問題，提出修改完善的建議。從相關(guān)新聞報(bào)道以及調(diào)研的情況來看，這方面只有個(gè)別聯(lián)系點(diǎn)在開展探索，沒有形成普遍示范效應(yīng)，成效也不明顯。同時(shí)，相關(guān)機(jī)制和程序也有待理清，比如聯(lián)系點(diǎn)究竟是根據(jù)自身行業(yè)、地域特點(diǎn)以及有過參與相關(guān)法案意見征詢的經(jīng)歷，主動(dòng)開展收集法律法規(guī)實(shí)施中的問題，還是根據(jù)地方人大常委會(huì)確定的相關(guān)議題，由指導(dǎo)聯(lián)系部門委托聯(lián)系點(diǎn)對(duì)特定法律法規(guī)的實(shí)施情況開展調(diào)研、評(píng)估，等等。

需要探討的是，當(dāng)前有學(xué)者從全過程人民民主出發(fā)，認(rèn)為鮮有基層立法聯(lián)系點(diǎn)將范圍拓展至地方政府規(guī)章和重大公共決策，這使得意見征詢工作存在一定的局限性和片面性。因?yàn)榈胤秸?guī)章的執(zhí)行性特征會(huì)對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生更為密切和直接的影響，同時(shí)，各種政策決策也是實(shí)踐中的治理依據(jù)和手段，為實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的有效制約，可以將地方政府規(guī)章和重大公共決策也納入征詢范圍[18]。本文以為，人大常委會(huì)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)不宜承擔(dān)對(duì)地方政府規(guī)章意見征詢的職責(zé)，但可以承擔(dān)對(duì)重大公共決策意見征詢的任務(wù)。詳言之，就地方政府規(guī)章而言，一方面，目前一些地方政府參照人大常委會(huì)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法，設(shè)立了政府基層立法聯(lián)系點(diǎn)。比如，鄭州市在2016年就開始探索設(shè)立市政府基層立法聯(lián)系點(diǎn)⑨參見《鄭州市人民政府辦公廳關(guān)于建立鄭州市政府立法基層聯(lián)系點(diǎn)的通知》（鄭政辦文〔2016〕91號(hào)）。。此項(xiàng)工作在2020年之后明顯提速，各地政府普遍設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)。當(dāng)前政府基層立法聯(lián)系點(diǎn)的主要職責(zé)就是對(duì)政府規(guī)章開展意見征詢。從一些地方的工作規(guī)則看，政府基層立法聯(lián)系點(diǎn)與人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在設(shè)點(diǎn)形式、對(duì)接模式以及工作方式上也具有高度的相似性[19]。另一方面，如果人大常委會(huì)的基層立法點(diǎn)也承擔(dān)此項(xiàng)任務(wù)，雖然有利于更廣泛地對(duì)政府規(guī)章征求意見，但由于每年政府需要制定不少規(guī)章，再加上人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)的任務(wù)也不輕，這就會(huì)造成基層聯(lián)系點(diǎn)業(yè)務(wù)的急劇擴(kuò)張，使其疲于應(yīng)付，工作效率和質(zhì)量難免下降。就重大公共決策而言，學(xué)者指出，公眾參與決策所體現(xiàn)的過程正當(dāng)性，能增強(qiáng)決策結(jié)果的共識(shí)認(rèn)可和易接受性[20]。2017年中共中央辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向各級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見》（中辦發(fā)〔2017〕10號(hào)），各地也相繼制定了政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告的相關(guān)規(guī)定。政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告事項(xiàng)屬于人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)范疇。因此，對(duì)于向人大常委會(huì)報(bào)告的政府重大決策可交由人大常委會(huì)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)征詢?nèi)罕娨庖娊ㄗh。具體可由人大常委會(huì)對(duì)口部門在接到政府提請(qǐng)報(bào)告的重大決策后，與基層立法聯(lián)系點(diǎn)的指導(dǎo)聯(lián)系部門進(jìn)行對(duì)接，按程序?qū)⒅卮鬀Q策交聯(lián)系點(diǎn)征求意見。一般來說，政府每年向人大常委會(huì)報(bào)告的重大決策數(shù)量不多，因而也不會(huì)給聯(lián)系點(diǎn)帶來過大的業(yè)務(wù)壓力。如此，既有利于落實(shí)全過程人民民主，在重大決策的每個(gè)環(huán)節(jié)都有人民參與，也有利于人大常委會(huì)行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，增強(qiáng)工作實(shí)效、體現(xiàn)人大權(quán)威。當(dāng)然將聯(lián)系點(diǎn)的功能由單純參與立法決策向參與公共決策拓展也是一項(xiàng)探索性的工作，目前也只有個(gè)別工作突出的聯(lián)系點(diǎn)在嘗試[21]，還需要不斷實(shí)踐、持續(xù)完善。

（四）影響聯(lián)系點(diǎn)制度真實(shí)有效性的問題

1.結(jié)果反饋的形式和時(shí)效存在不足。對(duì)比研究42份規(guī)范性文件，大多數(shù)要求對(duì)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)所提意見和建議的采納情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋，有的要求在有關(guān)立法調(diào)研報(bào)告、審議意見或說明中予以反映。但是，對(duì)于結(jié)果反饋的形式和時(shí)間大多數(shù)沒有作出明確規(guī)定，一般只是作了諸如“定期反饋”或者“應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋”這樣的原則性要求。實(shí)踐操作中，有的地方一般是半年統(tǒng)計(jì)一次，將采納情況直接反饋到點(diǎn)，由點(diǎn)反饋到個(gè)人[22]。而事實(shí)上，很多群眾往往是在法律法規(guī)通過后逐條閱讀時(shí)才發(fā)現(xiàn)自己的意見被采納了[23]?！肮矃⑴c這個(gè)概念強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)和公眾在公眾參與過程中的互動(dòng)性”[24]?！皩?duì)于積極為公共決策建言獻(xiàn)策的主體而言，得到?jīng)Q策部門的反饋會(huì)讓參與主體感受到所提意見被認(rèn)真對(duì)待”[25]。這種與公眾的互動(dòng)不僅要有，更要正式、及時(shí)，否則就會(huì)極大弱化公眾參與的效能感，進(jìn)而影響人民群眾對(duì)基層立法點(diǎn)這種民主立法形式“真實(shí)性”“有效性”的評(píng)價(jià)。

2.個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制闕如。本文發(fā)現(xiàn)各地的規(guī)范性文件中，設(shè)置的獎(jiǎng)勵(lì)條款多是對(duì)聯(lián)系點(diǎn)和工作人員的獎(jiǎng)勵(lì)和表彰，而沒有對(duì)積極參與的群眾進(jìn)行激勵(lì)。實(shí)踐中，有的地方做得比較好，比如上海市律協(xié)參政議政委員會(huì)探索建立了積分制度，根據(jù)征求意見以及被采納情況，對(duì)團(tuán)體或個(gè)人計(jì)分，作為評(píng)優(yōu)表彰的依據(jù)[16]。但是，這樣的做法還不普遍，大部分地方缺少面向群眾的官方激勵(lì)渠道。官方表彰能增強(qiáng)群眾對(duì)聯(lián)系點(diǎn)制度的體驗(yàn)感，更大激發(fā)群眾的參與熱情，必須予以重視。

3.群眾意見建議被“采納”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過高。群眾所提意見建議是否被“采納”，立法機(jī)關(guān)多以是否影響具體條文內(nèi)容的修改來認(rèn)定，這就對(duì)群眾所提意見建議的精準(zhǔn)性提出了很高的要求。而現(xiàn)實(shí)中受限于專業(yè)知識(shí)特別是法律素養(yǎng)，群眾很難精準(zhǔn)提出立法意見建議，因而通常來講，群眾所提的絕大部分意見建議不會(huì)為相關(guān)法規(guī)吸收。這容易使群眾產(chǎn)生“提了也白提”的參與挫敗感，從而對(duì)聯(lián)系點(diǎn)工作的有效性心生懷疑。

四、深化基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的進(jìn)路建議

總的來看，當(dāng)前基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)還比較“粗放”，有待進(jìn)一步精致化。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表學(xué)者格雷夫認(rèn)為，制度的形成不是嶄新制度的出現(xiàn)，而是既有制度要素得到部分修正的結(jié)果，即制度的精致化。這就意味著制度變遷是對(duì)既有制度要素進(jìn)行部分變更、重新組合或引入新要素的方式完成的⑩格雷夫（Grief）語(yǔ)。轉(zhuǎn)引自[韓]河連燮：《制度分析：理論與爭(zhēng)議》，李秀峰、柴寶勇譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第79頁(yè)。。因此，各級(jí)人大常委會(huì)在深化基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)過程中，必須始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，立足本地實(shí)際，對(duì)照實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的要求，補(bǔ)齊短板、做強(qiáng)長(zhǎng)板、厚植優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度不斷精致化。

（一）持續(xù)擴(kuò)大聯(lián)系點(diǎn)參與主體范圍

1.充分吸收人大代表參與聯(lián)系點(diǎn)工作。推廣人大代表聯(lián)絡(luò)站與基層立法聯(lián)系點(diǎn)共建模式，推動(dòng)站與點(diǎn)深度融合發(fā)展，發(fā)動(dòng)各級(jí)人大代表積極參與站點(diǎn)活動(dòng)，充分發(fā)揮代表的專業(yè)特長(zhǎng)和自身優(yōu)勢(shì)，吸收部分代表?yè)?dān)任聯(lián)系點(diǎn)立法信息員，開展信息采集工作。同時(shí)，通過代表聯(lián)系群眾的渠道，積極宣傳基層立法聯(lián)系點(diǎn)的功能與運(yùn)作機(jī)制，帶動(dòng)群眾參與立法活動(dòng)。與此同時(shí)，不斷建立和完善代表聯(lián)系群眾的各項(xiàng)制度，持續(xù)拓寬代表聯(lián)系群眾的深度和廣度，引導(dǎo)人大代表勤于聯(lián)系群眾、善于聯(lián)系群眾、便于聯(lián)系群眾、樂于聯(lián)系群眾，進(jìn)一步密切代表與群眾的聯(lián)系，使代表充分了解人民意見和要求，真正代表人民的利益和意志。

2.創(chuàng)新工作形式吸引青年群體廣泛參與。隨著80后、90后一代成為社會(huì)的中堅(jiān)力量，其對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的參與度極大影響著聯(lián)系點(diǎn)參與主體拓展的有效性、意見建議和立法需求收集的真實(shí)性。與60后、70后一代相比，80后、90后群體大多受到過良好的教育且自主意識(shí)較強(qiáng)，有能力提出真知灼見。必須不斷創(chuàng)新聯(lián)系點(diǎn)工作形式，考慮80后、90后深度使用社交媒體的特點(diǎn)，積極適應(yīng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代特征，不必局限于現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議這種形式，充分利用形式多樣的新媒體渠道，不僅向青年群體積極宣傳基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作制度和特色，而且向青年群體廣開立法門路，了解其立法需求，與其保持實(shí)時(shí)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全時(shí)段的立法意見建議征集。

3.提高聯(lián)系點(diǎn)設(shè)置的靈活性。盡管不少地方規(guī)定，可以根據(jù)立法工作實(shí)際需要對(duì)聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整。這為靈活設(shè)置聯(lián)系點(diǎn)、擴(kuò)大聯(lián)系點(diǎn)輻射面提供了依據(jù)。但是，這類規(guī)定的明確性和可操作性存在不足?！傲⒎üぷ鲗?shí)際需要”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？“根據(jù)需要調(diào)整”是保持現(xiàn)有聯(lián)系點(diǎn)不變?cè)僖暻闆r新增聯(lián)系點(diǎn)，還是對(duì)不符合立法需要的聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行摘牌？聯(lián)系點(diǎn)工作的持續(xù)性怎么保證？對(duì)此，本文以為可以借鑒欽州市人大常委會(huì)的做法，將基層立法聯(lián)系點(diǎn)分為一般基層立法聯(lián)系點(diǎn)和特定基層立法聯(lián)系點(diǎn)。一般基層立法聯(lián)系點(diǎn)，是根據(jù)每屆人大常委會(huì)的立法規(guī)劃確定的相對(duì)固定參與地方立法工作的基層單位組織；特定基層立法聯(lián)系點(diǎn)，是人大常委會(huì)根據(jù)年度立法工作計(jì)劃的實(shí)際，為滿足特定地方性法規(guī)的立法需要，經(jīng)過一定程序產(chǎn)生的參與地方立法工作的基層單位組織。這樣進(jìn)行區(qū)分規(guī)定，既保證了部分聯(lián)系點(diǎn)可以持續(xù)工作，也極大提升了靈活性，有利于吸收不同區(qū)域、不同行業(yè)的單位和群眾參與立法。

（二）進(jìn)一步增強(qiáng)聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行機(jī)制的穩(wěn)定性持續(xù)性

1.細(xì)化聯(lián)系點(diǎn)適用情形?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)開展一次活動(dòng)需要投入很多人力、物力、財(cái)力，如果最終的結(jié)果并沒有對(duì)立法產(chǎn)生實(shí)際效能，那就是資源的浪費(fèi)。從優(yōu)化資源配置的角度來說，必須明確聯(lián)系點(diǎn)的適用情形，把聯(lián)系點(diǎn)的資源盡可能用在“刀刃”上。有學(xué)者指出：“社區(qū)基層治理有著兩條基本的規(guī)律。規(guī)律一：越是到社會(huì)基層，政治的辨識(shí)度越低。在社區(qū)中，居民更多地關(guān)注物業(yè)費(fèi)繳納、住房維修基金使用、公共停車位等與個(gè)人生活密切相關(guān)的生活性議題。規(guī)律二：社區(qū)中的議題與個(gè)人利益關(guān)聯(lián)度越高，對(duì)公開、透明、參與的要求就越高。正是基于生活場(chǎng)域中的高關(guān)聯(lián)度，全過程協(xié)商民主才蓬勃開展起來?！盵26]基于此，本文以為，對(duì)于那些涉及群眾切身利益或者法案內(nèi)容存在重大爭(zhēng)議，需要充分了解群眾意見的，有必要通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)廣泛征詢意見，使立法機(jī)關(guān)獲取更多信息，為科學(xué)立法、民主立法提供支撐。對(duì)于那些專業(yè)性較強(qiáng)、覆蓋群眾范圍也較小的法規(guī)可以采取立法聽證、座談等其他立法協(xié)商方式，沒有必要通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)征詢意見[27]。

2.完善考核激勵(lì)機(jī)制?？梢詤⒖己笔∨c七臺(tái)河市的做法，不僅詳細(xì)規(guī)定考評(píng)主要內(nèi)容、考評(píng)方式、考評(píng)結(jié)果運(yùn)用等，并且要求常委會(huì)法工委另行制定績(jī)效考評(píng)量化標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，各地應(yīng)明確每年組織對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)上一年工作情況進(jìn)行績(jī)效考評(píng)?？荚u(píng)主要內(nèi)容可以包括組織管理、自身建設(shè)工作情況，工作開展頻次情況，意見征集范圍、意見征集數(shù)量和質(zhì)量、建議采納情況等?？荚u(píng)工作可以采取基層立法聯(lián)系點(diǎn)自我評(píng)議與組織評(píng)議相結(jié)合、定性與定量相結(jié)合的方法進(jìn)行，人大常委會(huì)負(fù)責(zé)部門綜合基層立法聯(lián)系點(diǎn)自我評(píng)議和各專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)評(píng)議意見，提出考評(píng)等次及意見。

3.構(gòu)建工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在深入踐行全過程人民民主重大理念過程中，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的功能勢(shì)必越來越多樣。由于法律法規(guī)從立項(xiàng)到實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)部門不同，如果彼此信息溝通渠道不暢，就極易造成重復(fù)調(diào)研、多頭聯(lián)系、缺乏整合的弊端，不僅加重聯(lián)系點(diǎn)的工作負(fù)擔(dān)，也影響了工作效率。需要未雨綢繆，建立一套信息互通、資源共享、成果整合的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。比如，可以借鑒上海的做法，建立使用意向制度，即由法工委在每年初向立法聯(lián)系點(diǎn)征集參與年度工作計(jì)劃的意向并向?qū)Ｎ瘯?huì)征集使用意向之后，統(tǒng)籌平衡各點(diǎn)的使用頻率和工作量，制定年度使用計(jì)劃，確保聯(lián)系點(diǎn)高效合理運(yùn)轉(zhuǎn)[28][16]。

4.加強(qiáng)工作保障和隊(duì)伍建設(shè)。第一，加強(qiáng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。人大常委會(huì)要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，積極與政府及財(cái)政部門協(xié)調(diào)聯(lián)系，落實(shí)相關(guān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并加強(qiáng)監(jiān)督管理，提升聯(lián)系點(diǎn)工作積極性。第二，優(yōu)化立法資料提供形式。對(duì)于立法目的、重點(diǎn)條款、相關(guān)爭(zhēng)議點(diǎn)等重點(diǎn)內(nèi)容，在背景資料中要盡可能全面準(zhǔn)確且通俗易懂地進(jìn)行說明，便于聯(lián)系點(diǎn)工作人員和參與群眾迅速掌握立法內(nèi)容，明確意見建議征詢的方向。同時(shí)，也沒必要每次就全本法規(guī)草案征集意見，可以就部分核心條款、爭(zhēng)議較大的條款等征求意見，可以列出問題提綱，由聯(lián)系點(diǎn)聚焦這些問題開展活動(dòng)，切實(shí)提升意見建議的針對(duì)性和有效性[16]。第三，加強(qiáng)工作隊(duì)伍建設(shè)。路線確定后，干部就是決定因素。一方面，要加強(qiáng)聯(lián)系點(diǎn)工作隊(duì)伍建設(shè)，定期組織聯(lián)系點(diǎn)負(fù)責(zé)人和工作人員開展培訓(xùn)，常態(tài)化邀請(qǐng)其列席立法相關(guān)會(huì)議，加強(qiáng)聯(lián)系點(diǎn)之間的工作交流和經(jīng)驗(yàn)分享，持續(xù)提升立法聯(lián)系點(diǎn)工作隊(duì)伍的工作能力，特別是提升法律素養(yǎng)以及運(yùn)用信息技術(shù)手段開展工作的能力。另一方面，要打造一支高素質(zhì)立法工作隊(duì)伍，有計(jì)劃組織開展立法理論學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提升處理復(fù)雜利益訴求和快速統(tǒng)合研判、吸收反饋信息的能力。

（三）切實(shí)提升公眾參與的體驗(yàn)感、實(shí)效性

1.從寬厘定意見建議采納標(biāo)準(zhǔn)。明確意見建議采納的衡量標(biāo)準(zhǔn)，一方面可以為參與主體在提出意見建議時(shí)提供參照系，提高意見或建議被采納的可能性；另一方面，對(duì)立法機(jī)關(guān)是否采納參與主體提出的意見建議形成約束，防止結(jié)果取舍的隨意性與非規(guī)范性[25]。從進(jìn)一步增強(qiáng)群眾參與體驗(yàn)感的角度考慮，本文認(rèn)為，在意見建議“采納”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上可以從寬處理，無論是涉及法意、法條、法權(quán)的意見，還是關(guān)于結(jié)構(gòu)、文句、標(biāo)點(diǎn)的意見，抑或是立法方向、立法方法、立法價(jià)值取向的意見，只要是被最后的立法成果所吸收，都應(yīng)該作為意見采納予以肯定[22]。

2.加強(qiáng)結(jié)果反饋的時(shí)效性與正式性。不管意見是否被采納，都要及時(shí)進(jìn)行回復(fù)?？梢圆捎眉蟹答伜蛡€(gè)別反饋相結(jié)合的反饋模式。對(duì)于收集到的共性意見，應(yīng)當(dāng)采用集中反饋的形式，立法機(jī)關(guān)可以撰寫一份反饋報(bào)告，載明對(duì)這些意見建議的采納情況，寫明采納與否的原因、依據(jù)，及時(shí)將報(bào)告在人大官網(wǎng)發(fā)布，并向各基層立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)送紙質(zhì)報(bào)告，由其向群眾反饋。對(duì)于收集到的特殊意見、個(gè)別意見，尤其是涉及敏感或個(gè)人隱私的，應(yīng)單獨(dú)向群眾反饋。其中，提出立法意見建議獲得采納的，還可以通過比較正式的行文，或者以頒發(fā)榮譽(yù)證書、寄送感謝信、贈(zèng)送紀(jì)念小禮品等形式向群眾反饋，鼓勵(lì)引導(dǎo)群眾積極參與立法[29]。以上兩種方式相結(jié)合，不僅能夠把結(jié)果高效地反饋給立法參與人，避免逐一反饋的超大工作量，同時(shí)突出對(duì)提出意見獲得采納的群眾進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，有利于激發(fā)群眾參與的積極性和主動(dòng)性，切實(shí)增強(qiáng)群眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)這一全過程人民民主實(shí)踐形式的真實(shí)體驗(yàn)感。

五、結(jié)語(yǔ)

公眾參與地方立法是全過程人民民主的典型表現(xiàn)形式，也是全過程人民民主的評(píng)價(jià)與衡量指標(biāo)之一[6]126。深化基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)是發(fā)展全過程人民民主的必然要求，也是新時(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要舉措。但這并非一朝一夕之事，需要綿綿用力、久久為功。在這一過程中，制度規(guī)范的指引作用至關(guān)重要。各地要深入貫徹全過程人民民主重大理念，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，適時(shí)修改關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的規(guī)范性文件，并全力抓好實(shí)施[30]，使基層立法聯(lián)系點(diǎn)持續(xù)發(fā)揮作用，以全過程人民民主的制度優(yōu)勢(shì)和生動(dòng)實(shí)踐不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。