劉大力（君合律師事務(wù)所，上海 20041）

在新冠肺炎疫情爆發(fā)，當(dāng)?shù)卣扇Τ鞘刑囟▍^(qū)域進行封控等緊急措施時，社會秩序也就從正常狀態(tài)進入了某種非正常的狀態(tài)。以維護社會秩序和公共安全為主要職責(zé)的警察，就自然成為這種非正常社會秩序狀態(tài)下最重要的政府力量。在這種情況下，警察權(quán)的擴張就似乎成為必然的了。在緊急社會狀態(tài)下，警察權(quán)的擴張有其合理性，對迫切需要維護好社會秩序和公共安全的倚重會使得警察的職責(zé)自然比在正常社會秩序下更加重、程序性更加快，對可能出現(xiàn)的社會失序、混亂、甚至犯罪活動更需要警察的迅速介入，這樣的警察權(quán)擴張既是社會秩序的需要，也是當(dāng)?shù)卣畱?yīng)對疫情、防控疫情的需要。但是，根據(jù)《傳染病防治法》及其相關(guān)法規(guī)條例規(guī)定，就疫情防控而言，防疫工作的決定主體是當(dāng)?shù)卣蚱湫l(wèi)生行政部門，執(zhí)行主體主要是當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生行政部門。這方面的工作，公安部門依法只有特定的協(xié)助義務(wù)。但是，在實踐中，當(dāng)?shù)卣疄榧訌娨咔榉揽氐膹娭菩?，?jīng)常會讓警察參與到面對居民的諸多防疫工作環(huán)節(jié)中，造成許多警察越權(quán)的問題，嚴重的情況下還侵犯了居民的合法權(quán)利。同時，在非正常的社會狀態(tài)下，不少居民尤其是重病患者、殘疾人士、高齡老人、孕婦及兒童等特定群體由于封控措施無法正常就醫(yī)、無法獲得正常生活物資，在困境中急需生命救助、危難救助，而警察作為人民期望的最后救助力量往往無法完全滿足這樣的救助需求，無論是人手和精力，還是法律依據(jù)都不夠。

依法治國是我國的憲法性原則。依法行政是依法治國在政府行政上的體現(xiàn)，而法治公安則是依法行政在警察權(quán)上的體現(xiàn)。雖然疫情封控是非正常狀態(tài)下不得不采取的緊急措施，但也需要回歸法治公安，以維護公民權(quán)利為核心，以控制警察權(quán)為原則，厘清防疫實踐中出現(xiàn)的問題，并且通過加強警察疫情下的緊急救助，進一步維護公民權(quán)利的立法活動為警察權(quán)賦予新的內(nèi)容，促進社會和諧發(fā)展。

一、警察權(quán)的核心：保護權(quán)利

“一切權(quán)力屬于人民”這一憲法性原則確立了所有的國家權(quán)力來源于人民。同樣，警察權(quán)作為國家權(quán)力的一部分也源自人民，源自公民權(quán)利，來源于人民的授予。所以，警察權(quán)只能用來維護和保障人民的權(quán)利和利益，“執(zhí)法為民”，這也是“以人民為中心”的法律體現(xiàn)。所有授權(quán)給警察、予以警察權(quán)力的法律，其立法目的都是為了實現(xiàn)維護和保障人民的權(quán)利和利益。所以，警察權(quán)必須在人民的授權(quán)范圍內(nèi)行使，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有，行使權(quán)力的方式和手段也必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使，必須受到控制。在政府的所有權(quán)力中，警察權(quán)是具有最大強制力和影響力的，也是與公民聯(lián)系最密切的權(quán)力，它直接關(guān)系到公民的生命、人身、財產(chǎn)能否得到有效地保護。所以，雖然警察的主要職責(zé)是維護社會秩序和公共安全，但它的核心是保護公民的合法權(quán)利，為公民的權(quán)利服務(wù)。這是警察權(quán)的基本屬性。在疫情防控狀況下，警察權(quán)往往會進行擴張，這不僅僅是緊急狀態(tài)下維護社會秩序的需要，也是政府常常運用的臨時加強措施。這種情況更要求警察權(quán)必須更加保護好公民的權(quán)利，不能由于警察權(quán)的擴張而侵犯公民的合法權(quán)利，否則就違背了警察權(quán)的核心價值，也偏離了法律的立法目的，更不符合法治的精神。

二、警察權(quán)的邊界：法定原則

警察權(quán)主要通過限制自由的方式來體現(xiàn)其高度權(quán)威性和強制性。這樣的權(quán)威性和強制性在維護社會秩序、公共安全，保護公民的生命權(quán)、人身權(quán)及財產(chǎn)權(quán)方面無疑非常必要，但同時它也會對公民的權(quán)利構(gòu)成嚴重威脅。不受控制的警察權(quán)、不依法行政的警察權(quán)反而比其他政府權(quán)力造成的破壞后果更嚴重?！皣覚?quán)力可以是公民權(quán)利最大的保護者，也可以是她的最大侵害者”[1]所謂控制就是讓警察權(quán)及其行使保持在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，讓警察權(quán)的運行符合立法的目的，實現(xiàn)立法的企圖。因此，在警察權(quán)的諸多原則中，法定原則最為重要，這也是法治公安的體現(xiàn)。

警察權(quán)的法定原則是指公安機關(guān)和警察在運用警察權(quán)時的每個行為、每個措施、每個處罰都必須有明確的法律依據(jù)，公安機關(guān)和警察必須在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)依法行使其職權(quán)。并且，公安機關(guān)和警察必須以法律、法規(guī)為行動依據(jù)，不得以與法律抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章甚至是地方政府命令、決定為運用警察權(quán)的根據(jù)。尤其是涉及人身自由的強制性措施，《行政強制法》明確規(guī)定，只能由法律來設(shè)定，任何法規(guī)、規(guī)章都不得設(shè)定。否則，將會構(gòu)成公安機關(guān)和警察的違法行為，需要承擔(dān)法律責(zé)任。也就是說，法律所具體規(guī)定的警察權(quán)就是其邊界，不得逾越。這也就是為什么《人民警察法》中的警察職權(quán)是采用列舉式的，而不是概括式的。

在疫情防控中，警察權(quán)的法定原則尤其重要。一方面由于社會處于非正常狀態(tài)，事情往往有其緊急性和復(fù)雜性；另一方面，疫情防控涉及不同領(lǐng)域的法律法規(guī)，如果不能牢記法治精神，當(dāng)?shù)卣谧龀龉膊块T的防疫工作安排時或者公安部門在配合防疫工作時，容易越權(quán)而違反法定原則。也就是說，在疫情防控中，除了平時職權(quán)以外，警察權(quán)必須依循《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及地方性法規(guī)、規(guī)章（在不與法律相沖突的前提下）的明確規(guī)定運行。對于當(dāng)?shù)卣陬^或以書面規(guī)范性文件下達的決定、命令，公安部門有義務(wù)配合執(zhí)行，但公安部門進行的行動、采取的強制措施必須具有法律明確的授權(quán)依據(jù)，否則容易構(gòu)成越權(quán)的違法行為，公安機關(guān)或警察要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三、疫情下的警察權(quán)邊界

必須強調(diào)的是，疫情下的緊急狀況并不影響公安機關(guān)和警察在日常狀態(tài)下所擁有的警察權(quán)，包括維護社會秩序和公共安全、保護公民人身、財產(chǎn)權(quán)利不受侵犯、打擊犯罪等，例如，依據(jù)《治安管理處罰法》采取處罰措施。同時，與疫情相關(guān)的特別法律和法規(guī)另外賦予了警察權(quán)在疫情之下更多的權(quán)力。以下為確定疫情下警察權(quán)特有的權(quán)力及其邊界：

（一）《傳染病防治法》

《傳染病防治法》只有一條，規(guī)定了對傳染病病人、病原攜帶者、疑似病人在不配合醫(yī)療機構(gòu)進行隔離治療時，公安機關(guān)協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)采取強制隔離治療措施（第39 條）。

（二）《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》有三條。其中一條也是公安機關(guān)協(xié)助強制隔離病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者（第44 條）。這里相對《傳染病防疫法》的規(guī)定增加了強制隔離傳染病病人密切接觸者。根據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，涉及限制公民人身自由的強制措施只能由法律設(shè)定，因此作為行政法規(guī)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》所增加的對傳染病病人密切接觸者的強制隔離是越權(quán)立法而無效的。另外是第51 條，對疫情中的某些行為觸犯《治安管理處罰法》、構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這是針對疫情期間特有的一些違反犯罪行為由公安機關(guān)依據(jù)《治安管理處罰法》進行處罰。也就是說，這里的警察權(quán)行使的最終依據(jù)仍然是《治安管理處罰法》和《刑事訴訟法》，只不過是《突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》對疫情期間出現(xiàn)的特定的、需要打擊的違法行為進行了列舉和強調(diào)，相當(dāng)于在《治安管理處罰法》列舉的違法行為外又增加了突發(fā)衛(wèi)生公共事件下需要處罰的違法行為。這些特定行為包括有關(guān)單位和個人未依法履行報告職責(zé)、阻礙應(yīng)急處理工作人員執(zhí)行職務(wù)、拒絕專業(yè)技術(shù)機構(gòu)進入突發(fā)事件現(xiàn)場、不配合調(diào)查、采樣、技術(shù)分析和檢驗的。最后一條與警察權(quán)相關(guān)的規(guī)定是指散布謠言、哄抬物價、擾亂社會秩序、市場秩序的，由公安部門或市場監(jiān)督管理部門依法予以行政處罰（第52 條）。這里警察權(quán)的最終依據(jù)仍然是《治安管理處罰法》。

（三）《突發(fā)事件應(yīng)對法》

《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為包括公共衛(wèi)生事件發(fā)生時應(yīng)對的法律，相對于《傳染病防疫法》作為應(yīng)對疫情的專門法，它屬于一般法。其中有5 條涉及警察權(quán)。第50 條明確了在社會安全事件發(fā)生后，公安機關(guān)可以依法采取的應(yīng)急處置措施，包括對特定區(qū)域的建筑物、交通工具、設(shè)備、設(shè)施以及燃料、燃氣、電力、水的供應(yīng)進行控制；封鎖場所、道路、檢驗現(xiàn)場人員身份、限制公共場所內(nèi)的活動；加強對重點單位保護。需要注意的是本條的應(yīng)急措施實施的前提是社會安全事件發(fā)生后。因此，本條注重的是公安機關(guān)在疫情期間維護社會秩序和公共安全的職權(quán)。該條最后兜底規(guī)定的“法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的其他必要措施”也是指在維護社會秩序和公共安全方面的其他依法可采取的必要措施，不能擴大解釋。該條最后一段明確“嚴重危害社會治安秩序的事件發(fā)生時，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即依法出動警力，根據(jù)現(xiàn)場情況依法采取相應(yīng)的強制措施，盡快使社會秩序恢復(fù)正常?！边@條規(guī)定賦予公安機關(guān)特別權(quán)力，在嚴重危害社會治安秩序的事件發(fā)生時出動警力，但采取的強制措施還要依據(jù)《治安處罰法》或《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。第59 條規(guī)定的是在突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，公安機關(guān)配合進行社會治安秩序的恢復(fù)。

第64 條、第65 條和第66 條都是規(guī)定了突發(fā)事件發(fā)生時有關(guān)特定情形構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)給予處罰。特定情形包括不及時采取預(yù)防措施、未做好應(yīng)急設(shè)備、設(shè)施日常維護、檢測工作的、不及時組織開展應(yīng)急救援工作的、編造并傳播虛假信息的。但警察權(quán)行使的最終依據(jù)仍然是《治安管理處罰法》?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》對突發(fā)事件發(fā)生時需要打擊的特定違法行為做了列舉和強調(diào)，也相當(dāng)于在《治安管理處罰法》列舉的違法行為外又增加了突發(fā)事件下需要處罰的違法行為。這里需要注意的是第66 條的規(guī)定：“單位或者個人違反本法規(guī)定，不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予處罰?！边@里公安機關(guān)處罰的依據(jù)是《治安管理處罰法》，也就是公民不服從當(dāng)?shù)卣臎Q定、命令或者不配合其依法采取的措施，只有在根據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定構(gòu)成違反治安管理行為的，才可以處罰，警察權(quán)才可以行使，否則即是警察權(quán)違法行使。疫情中不少地方政府發(fā)布通知，任何人不服從防疫措施（例如戴口罩、進行核酸檢測），涉嫌違反《治安管理處罰法》，將被處以罰款、拘留等行政處罰，還涉嫌違反《刑法》，構(gòu)成犯罪，將被追究刑事責(zé)任。這都是對法律規(guī)定簡單化的處理，有不當(dāng)使用法律警告人民群眾之嫌。

由上所述，可以看到在疫情之下，警察權(quán)除了繼續(xù)擁有平時狀態(tài)下法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)力外，幾部涉及疫情的特別法也分別給予公安機關(guān)和警察以特定的警察權(quán)。這些特別狀態(tài)下的警察權(quán)一類主要是維護社會秩序和公安安全，制止違法行為、打擊犯罪；一類是協(xié)助進行防疫工作，但只限于協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)進行病人、疑似病人的強制隔離治療。除此之外，沒有賦予其他警察權(quán)。

四、疫情下警察權(quán)運行的問題

“警察行政權(quán)在一個社會中的實際運作狀態(tài)，在相當(dāng)程度上標(biāo)志著這個社會文明的發(fā)展水平”[2]，在防疫實踐中，警察權(quán)的實際運行遠遠超出以上法律、法規(guī)的授權(quán)范圍，主要表現(xiàn)在協(xié)助當(dāng)?shù)卣蛐l(wèi)生部門進行防疫工作方面。例如，在上海全市的封控期間，居住小區(qū)的核酸檢測常常是由居委會挨家挨戶通知的。在遇到居民不愿意配合或者其他情況時，警察就配合街道、居委會打電話給相關(guān)居民或上門詢問。在大量密接者、次密接者需要隔離、轉(zhuǎn)運時，警察也常常配合街道、醫(yī)療機構(gòu)一起上門做居民的工作。終末入戶消殺，由于引起居民的不安，警察又出現(xiàn)在居民門口和居委會一起做居民工作①上海警察在疫情期間協(xié)助防疫工作的情況見上海公安局官網(wǎng)的多篇警務(wù)報道：https://gaj.sh.gov.cn/shga/index.html《上海警方督促22.4 萬名“易漏檢”人員完成核酸檢測》（2022 年4 月8 日）；《上海：全力確保人民群眾“生命線”暢通》（2022 年5 月1 日）；《上海精銳出戰(zhàn) 全力投入疫情防控工作》（2022 年5 月1 日）；《為打贏大上海保衛(wèi)戰(zhàn)貢獻公安力量》（2022 年6 日1 日）。。由于疫情嚴重，有關(guān)防疫工作時間緊、壓力大，所以當(dāng)?shù)卣畵?dān)心防疫工作不能順利推進而安排公安部門對防疫部門的工作進行協(xié)助，應(yīng)該說有其合理性，但必須具備一個前提要件，那就是有居民暴力抗拒配合執(zhí)行有關(guān)防疫措施，或者明顯存在可能危及防疫部門工作人員的人身、財產(chǎn)安全，或者危害社會秩序或公共安全的情形，公安部門才能介入，才能采取有關(guān)強制措施。但在防疫實踐中，警察的參與和協(xié)助往往是通過身穿警服的警察身份來對居民起到震懾作用，這種依靠武力所帶來的強制力往往帶來居民的質(zhì)疑，在警察參與但沒有合理的法律依據(jù)時，反而損害了警察的權(quán)威。尤其是在某些防疫措施不當(dāng)甚至是缺乏法律依據(jù)時，警察的參與和協(xié)助更是讓警察權(quán)失范。例如，在上海一人陽、整（層）樓轉(zhuǎn)運的防疫措施實施中，出現(xiàn)了警察上門要求核酸檢測陰性的正常居民隔離時，被要求出示法律依據(jù)的事例。還有在以木板、鐵絲網(wǎng)對居民樓實施硬隔離措施時，警察被居民質(zhì)疑違法的情形。應(yīng)該說，公安機關(guān)及警察在協(xié)助這些防疫工作時，是缺乏明確的法律依據(jù)和相應(yīng)授權(quán)的。這里的確存在著在非正常的防疫狀態(tài)下政府的需要與警察權(quán)合理、合法運行的矛盾。

“警察行政權(quán)的行使針對的是公共秩序、公共安全，應(yīng)以公共性為原則，警察權(quán)力不能隨意進入私人領(lǐng)域，干預(yù)私人生活?！盵3]但是，在疫情期間，公安部門為配合防疫工作會常常上門要求居民配合防疫措施。例如，為了讓陽性患者同樓的其他正常居民隔離、轉(zhuǎn)運，警察會上門試圖說服居民，甚至以居民不配合即違反《治安管理處罰法》第50 條第（一）款為理由提醒居民。該條款是指拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下已發(fā)布的決定、命令的情況，是完全不適用的，因為緊急狀態(tài)是全國人大常委會或者國務(wù)院依法宣布的狀態(tài)，而至今沒有行使過。公安部門和警察為協(xié)助防疫工作而使用該條款要求居民配合，提醒居民不配合要承擔(dān)法律責(zé)任，不僅是適用法律錯誤，而且警察權(quán)行使的本身是沒有法律根據(jù)的，是越權(quán)而無效的行為。更嚴重的是，這樣上門直至進入居民家中行使警察權(quán)是對私人領(lǐng)域和居民基本權(quán)利的嚴重侵犯，也背離了法治公安的基本原則，背離了警察權(quán)的核心價值：對人民權(quán)利的保護，雖然在疫情之下疫情控制有其緊急性，公安部門協(xié)助衛(wèi)生部門進行疫情防疫工作有其合理性。疫情之下警察權(quán)必然會擴張，但也必須擴張合理，在一定的“度”的范圍之內(nèi)，即使法律規(guī)定不明確或者是模糊的，不能僵化地使用法律條款，但警察權(quán)的行使也要符合法治精神，符合法治公安的原則，應(yīng)該以尊重和保障公民權(quán)利作為核心。

公安機關(guān)和警察根據(jù)法律規(guī)定對其越權(quán)違法行為要承擔(dān)行政侵權(quán)責(zé)任，對造成公民人身傷害或財產(chǎn)損害的，還要進行行政賠償。由于警察權(quán)的法定原則如此重要，法律要求每一個警察對接受到的指令是否越權(quán)需要做出獨立判斷，這意味著每位警察均需對自己的行為負責(zé)，雖然是職務(wù)行為，也不得以上級命令為由推卸自己的責(zé)任?！度嗣窬旆ā返?3 條規(guī)定，人民警察對超越法律、法規(guī)規(guī)定的人民警察職責(zé)范圍的指令，有權(quán)拒絕執(zhí)行。這也是符合現(xiàn)代法治精神的規(guī)定，即使在一個巨大的國家體系中，每個人也要負起自己獨立的責(zé)任。對公安機關(guān)也是如此。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》要求，地方政府應(yīng)當(dāng)維護憲法和法律的權(quán)威，堅持依法行政，建設(shè)法治政府（第61 條），這意味著作為政府的重要部分，公安機關(guān)更要依法行政，需要自己對超越法定職權(quán)的行為負責(zé)。

五、疫情下的緊急救助

疫情之下，非正常的社會狀態(tài)為城市居民的生活帶來巨大的困難。無論是生活物資還是求醫(yī)問藥，在封控期間都變得異常困難，尤其對高齡老人、孕婦兒童、殘疾人、重病患者等特殊困難人群更是如此。這是公民個人為防疫抗疫、社會公共利益所付出的代價，也是個人權(quán)利在疫情狀態(tài)下的非正?？藴p。雖然從當(dāng)?shù)卣交鶎咏值蓝疾扇「鞣N措施、付出種種努力，但居民的緊急求助、危難求助仍然會很多。同時，由于疫情封控的特別情形，一般的社會救助都無法實施。而公安機關(guān)由于其特殊的地位可以給予一定的危難救助。例如，上海疫情期間，110 報警呼入量激增，單日峰值超過9 萬起，特別是涉及血透、化療、孕產(chǎn)等緊急救助電話。上海公安機關(guān)組建了1100 余支社區(qū)幫困先鋒隊，解決居民實際困難①《上海從嚴從細從實抓好社會面管理和疫情防控》，中華人民共和國公安部官網(wǎng) https://www.mps.gov.cn/n2255079/n6865805/n6888406/n6888470/c8473465/content.html 2022 年5 月2 日發(fā)布。。不少民警為居民送生活物資、為病重老人安排救護車、幫居民配藥、送藥幫助居民解困②基層民警協(xié)助居民解決疫情實際困難的情況可見公安部官網(wǎng)多篇報道，包括《上海公安1300 余名臨退休民警堅守疫情防控一線 穿不夠的是“制服” 放不下的是“家人”》 https://www.mps.gov.cn/n2255079/n5137689/n5414444/n5414452/c8481973/content.html 2022 年5 月7 日發(fā)布。。另外還救助安置不少疫情中的流浪乞討、居無定所人員。在疫情之下的緊急救助、危難救助方面，公安機關(guān)和警察發(fā)揮了其他政府機關(guān)和社會組織無法替代的作用。雖然《人民警察法》第21 條規(guī)定：“人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)該立即救助……”，但并沒有明確規(guī)定在公共衛(wèi)生突發(fā)事件這樣的緊急狀態(tài)下警察的具體救助義務(wù)和相應(yīng)的警察權(quán)。公安部制定的《110 接處警工作規(guī)則》把危及人身、財產(chǎn)安全的事件及自然災(zāi)害、治安災(zāi)害事故納入了110 報警服務(wù)平臺受理范圍內(nèi)，但并不包括新冠肺炎疫情這樣的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，也沒有把危重病人的求醫(yī)問藥這樣重大的事項納入公安機關(guān)的職權(quán)范圍，這樣必然影響了公安機構(gòu)后續(xù)的有效處置，因為在疫情之下打110報警后，110 報警服務(wù)平臺如果只能當(dāng)做公安機關(guān)職權(quán)以外的事項轉(zhuǎn)給其他政府負責(zé)機構(gòu)的話，求助人在封控的情形下無法得到有效地救助。

所以，在目前的法律框架下缺乏對警察權(quán)在發(fā)生公共衛(wèi)生事件緊急狀態(tài)下行使緊急救助、危難救助的規(guī)定[4]。警察在疫情下的救助工作基本是屬于社會公益工作（也需要得到充分的肯定和表彰），而非職權(quán)范圍內(nèi)的事項。

六、立法應(yīng)對

現(xiàn)代社會中的政府已經(jīng)從管理型向服務(wù)型發(fā)展，警察權(quán)的定位也發(fā)生很大變化，提供服務(wù)是在維持秩序、打擊犯罪之外增加最快的職能。政府的權(quán)力來自于人民的賦予，其目的就是為人民的權(quán)利服務(wù)的，所以建設(shè)服務(wù)型政府一直是我們國家的目標(biāo)，作為政府重要職能部門的公安機關(guān)也就有必要由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變[5]。110 報警服務(wù)平臺也從最早的報警電話擴大到了接受求助、服務(wù)公民的內(nèi)容，“有困難找警察”成為公安機關(guān)新的標(biāo)志。但是，囿于警力的限制，全面向服務(wù)型警察發(fā)展條件還不具備。但是，在類似新冠肺炎疫情這樣的公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，社會秩序進入非正常的狀態(tài)，在當(dāng)?shù)卣扇》忾]城市的措施時，人民的生活完全被打亂，生活物質(zhì)保障、求醫(yī)問藥、老人照顧等等都會發(fā)生巨大的困難，防疫實踐證明人民群眾對警察的緊急救助，尤其是危難救助有激增的需求，因為在緊急狀態(tài)下，在其他政府服務(wù)不能及時跟上或不能完全跟上的情況下，警察成為人們最后求助的力量，這也是人民群眾對警察的信任和期待。例如，上海在城市封控期間有6 萬多警察和輔警下沉到社區(qū)抗疫第一線，只不過相當(dāng)多的警力在協(xié)助督促核酸檢測、隔離轉(zhuǎn)運等應(yīng)由防疫部門進行的工作③《為打贏大上海保衛(wèi)戰(zhàn)貢獻公安力量》，上海公安局官網(wǎng) https://gaj.sh.gov.cn/shga/wzXxfbGj/detail?pa=110ef360e43 74a41a73a9a76a07a7b3ca08890315a5e09ed9a98c521b6529272 2022 年6 月10 日發(fā)布。。在人民群眾的緊急救助需求、危難救助前面，警力應(yīng)該轉(zhuǎn)到協(xié)助進行生命救助、給予困境中的人們及時的救助這樣的工作重點上來，這也是“人民至上、生命至上”的直接體現(xiàn)。

《人民警察法》第2 條規(guī)定，人民警察的任務(wù)是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全，人身自由和合法財產(chǎn)，保護公共財產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違反犯罪活動。在疫情封閉城市這種情況下，對困難人群的救助，尤其是對特別危急需要救助的人群，應(yīng)該盡快立法、賦予警察職權(quán)進行救助。例如，對危重病人，疫情中120 緊急醫(yī)療資源完全不夠時，這時應(yīng)該由警察介入?yún)f(xié)助運送到醫(yī)院。這也就是在疫情之下實現(xiàn)《人民警察法》立法目的，保護公民人身安全的另外一種體現(xiàn)。

在疫情這樣的公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，在維護社會秩序和公共安全、打擊犯罪方面的警察權(quán)由《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》和相關(guān)行政法規(guī)提供了明確的依據(jù)，同時正常狀態(tài)下《人民警察法》和其他相關(guān)法律法規(guī)也繼續(xù)適用，為警察權(quán)在疫情期間的運行提供執(zhí)法基礎(chǔ)。相對于花費大量警力協(xié)助衛(wèi)生防疫部門進行核酸檢測、隔離轉(zhuǎn)運等防疫工作而言（且這些協(xié)助工作大部分都沒有得到法律、法規(guī)授權(quán)的情況下），公安機關(guān)和警察的工作重點應(yīng)該轉(zhuǎn)到疫情之下的緊急救助和危難救助，關(guān)于警察救助這方面建議新的立法。

新的立法可以是修改《傳染病防治法》，增加在疫情控制時警察救助問題的規(guī)定，明確警察救助的原則、范圍、責(zé)任和程序性問題，提供明確的執(zhí)法依據(jù)。同時也和《人民警察法》第21 條規(guī)定，“人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助”相呼應(yīng)。

疫情之下警察救助的原則就是保護人權(quán)、保障人民群眾基本民生權(quán)利、生命至上的原則。警察救助的范圍可以包括特殊人群（如殘疾人、單身老人、基礎(chǔ)病重病患者）對生活物資的求助，重病患者求醫(yī)、求藥的求助，孕婦就醫(yī)的求助，自殘、自殺者、極度精神抑郁者的求助，被封在外無法回家者的求助等。救助程序可以是求助人主動求助（如撥打110），也可以是警察以職權(quán)主動啟動。救助責(zé)任需要明確警察救助不作為的行政責(zé)任和賠償責(zé)任。同時也規(guī)定警察救助的免責(zé)情況，如法定求助范圍外的求助、不可抗力因素的影響等。

在疫情發(fā)生時，公安機關(guān)和警察承擔(dān)著比平時更大的職責(zé)，警察權(quán)也會因非常狀態(tài)的需要而擴張，因而在維護社會秩序和公共安全、打擊犯罪、維護公民的生命和財產(chǎn)安全發(fā)揮著更大的作用。但是，在協(xié)助衛(wèi)生部門進行防疫工作方面警察權(quán)必須堅持法定原則，必須在法律賦予的權(quán)限內(nèi)運行，這是保證公民權(quán)利不被警察權(quán)侵犯的前提，也是依法治國、法治公安的要求。同時，疫情之下的非正常狀態(tài)給不少公民尤其是特定困難人群帶來巨大的困難和險境，亟需救助。這方面警察可以發(fā)揮特別的優(yōu)勢進行緊急救助和危難救助，這不僅是因為警察擔(dān)負著社會的底線，也因為人們?nèi)罕姷男湃魏推诖?/p>