翁孫哲（浙江警察學(xué)院，浙江 杭州 310053）

在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，由于土壤受污染而形成的污染場地在不同地區(qū)已不同程度存在。污染場地治理費用龐大，如果由政府動用公共財政進行治理，將會對政府造成巨大的負擔(dān)。2018 年中辦國辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》明確政府在治理生態(tài)環(huán)境后可以向責(zé)任主體進行追償，而我國《土壤污染防治法》并沒有對此作出規(guī)定。在許多情形下，污染場地存在多個責(zé)任主體，各責(zé)任主體間到底是承擔(dān)連帶責(zé)任還是按份責(zé)任，也曾引發(fā)爭論[1]。如果責(zé)任主體承擔(dān)連帶責(zé)任，能否以及如何向其他責(zé)任主體追償，不僅關(guān)系到政府能否進行追償資金，也關(guān)系到污染場地的順利治理。

由于場地污染造成的身體健康與人身安全問題一度成為美國社會關(guān)注的焦點，為治理場地污染，保護民眾生命健康和環(huán)境安全，美國制定了《超級基金法》,該法成為世界范圍內(nèi)土壤污染治理方面特色鮮明的法律。其規(guī)定責(zé)任主體的范圍較為寬泛，包括：（1）設(shè)施或船舶的所有者或經(jīng)營者；（2）危險廢棄物在設(shè)施中處置時，該設(shè)施的所有者或經(jīng)營者；（3）通過合同、協(xié)議等方式安排來對設(shè)施中的危險廢棄物進行處理或處置的人或者實體；（4）接受且運輸危險廢棄物到處理或處置設(shè)施中的個人或者實體[2]。根據(jù)《超級基金法》101 條（a）款第三項規(guī)定，政府也有可能成為與私人一樣的責(zé)任主體[3]。在司法實踐中，貸款人也一度成為責(zé)任主體，引起了他們的強烈質(zhì)疑[4]。

一、現(xiàn)狀分析：我國污染場地治理責(zé)任分攤制度的得失

（一）我國污染場地治理責(zé)任分攤制度的經(jīng)驗

我國《土壤污染防治法》自2019 年1 月1日起施行，該法并沒有明確規(guī)定數(shù)個責(zé)任主體之間要承擔(dān)連帶責(zé)任。但是，我國原《侵權(quán)責(zé)任法》第8 條、第10 條、第11 條以及《民法典》第1168 條、第1170 條、第1171 條都明確規(guī)定了連帶責(zé)任。我國新《環(huán)境保護法》于2015 年1 月1 日起施行，該法第64 條規(guī)定了原《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定可以適用于環(huán)境污染與生態(tài)破壞的場景?！睹穹ǖ洹穼⑸鷳B(tài)破壞責(zé)任納入侵權(quán)責(zé)任編，并且在第1231 條對環(huán)境污染責(zé)任和生態(tài)破壞責(zé)任分擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，賦予國家規(guī)定的機關(guān)或法律規(guī)定的組織提起環(huán)境公益訴訟，讓侵權(quán)人承擔(dān)責(zé)任。

一些法院在土壤污染治理責(zé)任糾紛的案件中，直接適用連帶責(zé)任。在“中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會浙江富邦集團有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛”①（2018）浙民終1015 號。案中，法院認為“二企業(yè)對于實施本案填埋污泥污染環(huán)境的行為，并放任污染環(huán)境的損害結(jié)果進一步擴大，具有主觀上的共同認識”，所以依據(jù)原《侵權(quán)責(zé)任法》第8 條承擔(dān)連帶責(zé)任。在“柳州市柳北區(qū)長塘鎮(zhèn)青茅村民委員會與陳行基黃志勝水污染責(zé)任糾紛”②（2018）浙民終1015 號。案中，被告之間沒有共同故意，但均存在外排廢水氨氮、總氮，超標(biāo)造成原告農(nóng)田水質(zhì)污染的后果，依據(jù)原《侵權(quán)責(zé)任法》第11 條承擔(dān)連帶責(zé)任。

《民法典》在第519 條規(guī)定連帶債務(wù)人的追償權(quán)。法院在涉及土壤污染的多個責(zé)任主體承擔(dān)連帶責(zé)任中，也明確了連帶責(zé)任人可以向其他責(zé)任人追償。在“惠州市惠陽區(qū)環(huán)境保護局與趙榮燕等環(huán)境污染責(zé)任糾紛”③（2015）惠中法民一終字第1021 號。案中，法院指明“龍巖市曹溪聯(lián)合運輸有限公司在承擔(dān)本判項確定的義務(wù)后，有權(quán)向趙榮燕、廈門金道通貨運有限公司追償?！痹凇吧綎|省環(huán)境保護廳與山東金誠重油化工有限公司等土壤污染責(zé)任糾紛”案④（2017）魯01 民初1467 號。中，在各方主體對兩種危險廢液的污染范圍、污染程度、損害行為及其與損害后果之間的因果關(guān)系意見不一的情形下，法院直接讓一方責(zé)任主體承擔(dān)80%責(zé)任，另一方責(zé)任主體承擔(dān)20%責(zé)任。

（二）我國污染場地治理責(zé)任分攤制度存在的問題

1.《土壤污染防治法》缺乏對多個責(zé)任人責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定

《土壤污染防治法》缺乏關(guān)于數(shù)人間責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定,存在以下局限: 數(shù)個責(zé)任人基于共同故意或任何一方的行為足以造成全部損害，如果一些責(zé)任主體缺乏資金，政府無法讓有資金實力的一方承擔(dān)主體責(zé)任，因為其對自身的責(zé)任份額持不同意見，會延誤污染場地的治理，同時也會增加政府的財政負擔(dān)。在政府要求數(shù)個責(zé)任人共同進行治理時，基于對責(zé)任性質(zhì)與責(zé)任份額認識上的爭議，數(shù)個責(zé)任人間極易發(fā)生推諉與扯皮，影響污染場地治理的成效。

2.關(guān)于風(fēng)險責(zé)任的規(guī)定不明確

依據(jù)《土壤污染防治法》第45 條的規(guī)定，雖然在土地使用權(quán)人沒有排污行為，但在無法認定土壤污染責(zé)任人的場合下，其要承擔(dān)治理修復(fù)責(zé)任。但是如果土壤污染是在《土壤污染防治法》實施前就已經(jīng)存在或產(chǎn)生，即使污染的狀態(tài)持續(xù)到該法實施后，那么在無法認定土壤污染責(zé)任人的場合下，土地使用權(quán)人可以申請土壤污染防治基金來進行治理修復(fù)。如此規(guī)定能減少土地使用權(quán)人的負擔(dān)，實現(xiàn)公平。但是也存在以下問題，如何理解“無法認定”，是否包括責(zé)任主體確定但已經(jīng)注銷或無法查找的情形，這種情形下，土地使用權(quán)人并非排污者，甚至其獲得土地使用權(quán)時沒有考慮土壤污染的治理問題。如果土地使用權(quán)人沒有治理義務(wù)，那么土壤污染的問題將會無法解決。因此從土壤污染防治法的立法目的出發(fā)，對“無法認定”應(yīng)做擴張解釋，土地使用權(quán)人治理后無法向責(zé)任人追償，只能申請防治基金，可能存在無法全部收回治理費用的情形，法律將風(fēng)險責(zé)任配置給土地使用權(quán)人。

3.沒有具體規(guī)定政府與責(zé)任主體磋商的效力

我國《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》已經(jīng)實施，該方案規(guī)定了政府與責(zé)任主體就責(zé)任問題與修復(fù)進行磋商，由責(zé)任主體進行生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)與治理。該方案實施以來，一些地方已經(jīng)進行了磋商的具體實踐，這些案件中的責(zé)任主體數(shù)量是以一個居多，即使存在兩個以上的責(zé)任主體，也是所有責(zé)任主體都參與磋商的程序。因此沒有考慮到政府與部分責(zé)任主體磋商的情形，以及沒有參與磋商的責(zé)任主體的權(quán)利保護問題。如果啟動磋商程序，已經(jīng)參與磋商的責(zé)任主體可能承擔(dān)的治理費用少于其責(zé)任比例，那么沒有參與磋商的責(zé)任主體就可能要承擔(dān)超過其責(zé)任比例的份額。在一些情形下，土壤污染或生態(tài)破壞是由多個主體間存在共同過錯或者雖沒有意思聯(lián)絡(luò)，但其行為共同結(jié)合造成損害后果，要承擔(dān)連帶責(zé)任。因此政府要求沒有參與磋商主體承擔(dān)連帶責(zé)任，連帶責(zé)任人能否向已經(jīng)參與磋商的責(zé)任主體尋求分攤？也就是說，磋商能否使磋商主體對抗其他責(zé)任主體的分攤請求權(quán)。我國原《侵權(quán)責(zé)任法》和《民法典》規(guī)定，法院在分攤責(zé)任時，可以考慮排放污染物的種類、排放量等因素確定，沒有將磋商作為影響分攤的因素。但是磋商將體現(xiàn)責(zé)任主體與政府的合作態(tài)度，有利于減少雙方浪費在訴訟上的資源，應(yīng)該將其作為分攤需要考慮的因素。

二、他山之石：美國污染場地治理責(zé)任的分攤經(jīng)驗

（一）《超級基金法》中的分攤請求權(quán)

美國《超級基金法》113 條（f）款（1）項規(guī)定，任何人可以在《超級基金法》107 條（a）款或者106 條下的任何民事訴訟期間或者之后向《超級基金法》下的任何其他責(zé)任主體尋求分攤，該訴訟請求權(quán)要根據(jù)該節(jié)和聯(lián)邦民事程序提起，并由聯(lián)邦法管轄①AMW Materials Testing，Inc.v.Town of Babylon，（584 F.3d 436，2nd Cir.2009) .。為了解決這些分攤請求權(quán)，法院可以適當(dāng)?shù)厥褂煤馄揭蛩卦谪?zé)任當(dāng)事人之間進行分攤。但是這節(jié)中的規(guī)定并沒有削減任何人在沒有《超級基金法》107 條（a）款或者106 條下的民事訴訟的情形下提起分攤訴訟的權(quán)利[5]。根據(jù)106 條提起的民事訴訟是指,政府與責(zé)任主體達成清理場地的和解,該和解需要提交到法院批準(zhǔn)；根據(jù)107 條（a）款，聯(lián)邦政府自己治理后向責(zé)任主體提起追償費用之訴。

污染場地本身可能存在多個責(zé)任主體，實踐中并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)在責(zé)任主體間劃定責(zé)任份額，有法院采用平均分攤法，讓每個責(zé)任主體承擔(dān)相同責(zé)任的比例；也有法院采用戈爾因素，戈爾因素是在《超級基金法》修正案的草案中出現(xiàn)，由參議員戈爾所提出，但是最終并沒有被立法采納。戈爾因素包括：所涉及的危險廢棄物的數(shù)量；各方當(dāng)事人參與到危險廢棄物生產(chǎn)、處置、運輸、處理、儲存中的程度；當(dāng)事人能夠證明他們對于危險廢物排放、釋放、處置的貢獻區(qū)別于其他所有污染的能力；所涉及的危險廢棄物毒性的程度；在考慮到危險廢棄物的特征時當(dāng)事人對于危險廢棄物所施加的注意程度；當(dāng)事人參與聯(lián)邦、州和地方政府在阻止任何對公共健康或環(huán)境損害的合作程度[6]。法官Ernest C.Torres 提出的4 個要素在關(guān)于分攤的案件中也被廣泛使用：“①清理費用歸因于某一責(zé)任主體負有責(zé)任的廢棄物的程序；②當(dāng)事人可歸責(zé)性的程度；③當(dāng)事人從危險廢棄物的處理中獲益的程度；④當(dāng)事人支付其責(zé)任份額的能力?！盵7]雖然該標(biāo)準(zhǔn)考慮的因素并沒有戈爾因素那么周全，但是將當(dāng)事人從危險廢棄物的處理中獲益的程度作為考慮的因素具有一定的合理性。

（二）阻卻分攤請求權(quán)的因素

1.特殊主體免責(zé)減少可尋求分攤的對象

（1）善意的未來購買者的免責(zé)

美國《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕和棕色地塊振興法》規(guī)定“善意的未來購買者”免責(zé)。該規(guī)定是為了減輕污染場地的潛在購買者的責(zé)任，促進污染場地的交易，提高資源使用的效率。在個人購買土地時，已經(jīng)知曉污染的存在，但是由于符合特定的標(biāo)準(zhǔn)，遵守特定的程序①這些標(biāo)準(zhǔn)和程序包括：設(shè)施的所有者或營運者獲得土地前，所有的危險廢棄物的處理都已經(jīng)存在；在獲得所有權(quán)時，所有適當(dāng)?shù)恼{(diào)查都已經(jīng)存在；在發(fā)現(xiàn)危險廢棄物的當(dāng)時，所有者或營運者提供了法律所要求的通知；購買方行使了適當(dāng)?shù)淖⒁?，采取合理的措施來阻止排放或阻止危險廢棄物繼續(xù)侵害人類或環(huán)境；所有者或營運者完全遵守反應(yīng)行動；所有者或營運者完全遵守制度控制；所有者或營運者完全遵守信息要求；所有者或營運者對反應(yīng)費用沒有責(zé)任或不隸屬于對反應(yīng)行動負責(zé)的人。，而能夠抗辯。[8]由于所有合理的調(diào)查是比較關(guān)鍵的，該法授權(quán)環(huán)境保護署頒布一項規(guī)則來定義所有合理的調(diào)查，環(huán)保署于2005 年10 月1 日正式頒布了該項規(guī)則。免除善意的未來購買者責(zé)任，有利于土地資產(chǎn)的交易，盤活土地資源，提高資源配置的效率。

在美國司法實踐中，原告提起分攤之訴，被告因“善意的未來購買者”身份獲得免責(zé)的案例較少。在3000 E.Imperial,L.L.C.v.Robertshaw Controls Co.案中，法院認為，由于購買者Imperial 在發(fā)現(xiàn)危險廢棄物后不久就清空了地下儲油罐，Imperial 已經(jīng)采取了合理的步驟來阻止危險廢棄物的任何繼續(xù)排放以及阻止其將來的排放，因此其符合善意的未來購買者的免責(zé)條件?！盵9]在SPS Limited Partnership LLLP v.Sparrows Point,LLC 案中，作為被告之一的善意的未來購買者受到法院支持，因為其在購買場地時已經(jīng)對場地進行了評估，并與馬里蘭州環(huán)保署與美國環(huán)保署達成了和解，已經(jīng)遵守了相關(guān)義務(wù)。

（2）與污染源相鄰的不動產(chǎn)所有者的免責(zé)

《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕和棕色地塊振興法》規(guī)定當(dāng)土地所有者購買土地后，土地污染是毗鄰的土地所有者造成而非由其他人造成時，購買者可以獲得責(zé)任抗辯，但是需要滿足以下等8個條件：“①當(dāng)事人（購買方）沒有引起“貢獻”或同意危險廢棄物的排放或處理；……③購買方在土地上已經(jīng)進行了適當(dāng)?shù)淖⒁?，采取合理的步驟來阻止繼續(xù)排放或?qū)砼欧?；并且組織或限制人群暴露于危險廢棄物；④在購買土地的當(dāng)時，購買方并不知曉或者沒有合理的理由知曉鄰近土地被污染；⑤購買方完全遵從環(huán)保署對其進行反應(yīng)行動或者為自然資源的治理提供援助或進入場地提供便利；……?！盵8]實踐中，如果當(dāng)事人滿足這些條件，就能獲得免責(zé)。Wilson Rd.Dev.Corp.v.Fronabarger Concreters.②Wilson Rd.Dev.Corp.v.Fronabarger Concreters.971 F.Supp.2d 912 (E.D.Mo.2013).案是司法實踐中少有的法院支持與污染源相鄰的不動產(chǎn)所有者免責(zé)案例：因為在《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕和棕色地塊振興法》實施以后，當(dāng)事人為了減少承擔(dān)《超級基金法》責(zé)任的風(fēng)險，事先都盡量符合上述8 個條件，因而由于違反上述條件而進入司法程序的案件不多。

（3）輕微責(zé)任主體的免責(zé)

實踐中，一些責(zé)任主體排放的危險廢棄物在數(shù)量上相當(dāng)有限，而《超級基金法》中實行連帶責(zé)任，但讓這些責(zé)任主體承擔(dān)連帶責(zé)任將會造成巨大的不公?！缎∫?guī)模企業(yè)責(zé)任減輕和棕色地塊振興法》規(guī)定,如果責(zé)任主體處理液體固體污染物的行為發(fā)生在2001 年4 月1 日以前，并且其排放的、固體污染物少于200 磅或者液體污染物少于110 加侖，那么其可以援引輕微責(zé)任主體免責(zé)的規(guī)定主張免責(zé)。

但是,即使責(zé)任主體排放的液體或固體污染物的數(shù)量符合免責(zé)標(biāo)準(zhǔn),但是出現(xiàn)諸如“該危險物質(zhì)能或已經(jīng)招致反應(yīng)措施費用或者自然資源恢復(fù)費用的顯著部分、或該主體阻止治理行動”等情形時[10]，是不能免責(zé)的。

2.責(zé)任主體與政府之間和解的阻卻效果

如果一些責(zé)任主體已經(jīng)同美國政府達成和解協(xié)議，根據(jù)《超級基金法》的規(guī)定，和解者能免于其他責(zé)任主體對其提起的分攤請求權(quán)?！冻壔鸱ā芬?guī)定了以司法同意令形式批準(zhǔn)的和解、行政性和解和微量和解。如果美國政府與責(zé)任主體協(xié)商，由責(zé)任主體開展污染場地的治理工作，它們之間達成的和解需要經(jīng)過法院以司法同意令形式批準(zhǔn)，責(zé)任主體在治理后可以對其他責(zé)任主體尋求分攤。美國環(huán)保署代表美國政府進行污染場地的治理，就治理費用可以與責(zé)任主體達成行政性和解，如果和解的治理費用超過50 萬美元，須獲得美國司法部的批準(zhǔn)。

同時微量和解條款鼓勵政府與責(zé)任主體快速和解，如果政府認為符合以下3 個條件便能夠與責(zé)任主體達成微量和解：（1）和解具有可行性和符合公共利益的前提下，與微量責(zé)任主體和解。（2）和解數(shù)額只構(gòu)成場地的治理費用的極小部分。（3）責(zé)任主體的物質(zhì)與設(shè)施中的其他物質(zhì)相比較，下述兩者都是最少的：①該責(zé)任主體“貢獻”的危險物質(zhì)的數(shù)量；②該責(zé)任主體“貢獻”的物質(zhì)的毒性或其他危險效果。①Avnet,Inc.v.Allied-Signal,Inc.825.F.SUPP.1132(D.R.L1992).達成和解后，環(huán)保署有權(quán)要求其他責(zé)任主體放棄對該和解者提起分攤之訴，這種放棄具有強制性的，除非環(huán)保署發(fā)現(xiàn)該種放棄不公平。該條并沒有規(guī)定廢棄物的精確數(shù)量以指導(dǎo)環(huán)保署來認定微量責(zé)任主體，而是由環(huán)保署根據(jù)具體情況進行自由裁量。此外不論是行政和解還是微量和解，責(zé)任主體都需要向政府支付治理費用。

為鼓勵和解，責(zé)任主體支付的和解數(shù)額要可能小于其對污染的“貢獻”，在原告尋求分攤的過程中，由于部分被告已經(jīng)同政府和解，那么沒有參與和解的其他所有被告承擔(dān)的數(shù)額要根據(jù)和解的情況相應(yīng)減少，但減少的部分究竟為和解協(xié)議確定的數(shù)額（實數(shù)扣除法）還是參與和解責(zé)任主體本來應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任額（責(zé)任比例法），對此實踐中有不同的認識。少數(shù)法院采用實數(shù)扣除法，認為其有利于促進和解，因此更符合立法本意。U.S.V.Cannons Engineering Corp.一案是采用實數(shù)扣除法的典型案例。法院認為采用實數(shù)扣除法雖然會導(dǎo)致和解者與非和解者之間責(zé)任承擔(dān)的不公平，但是這種不公平分擔(dān)是為了促進更快地和解，其后果本身是立法計劃的一部分。并且即使非和解者承擔(dān)了超過其責(zé)任比例的數(shù)額，它們也無權(quán)向和解者尋求分攤。②899.F2d 92(1st Cir.1990).在U.S.v.Keystone Sanitation Co.,Inc.案中，共有數(shù)百個微量責(zé)任主體，但其中46%的責(zé)任主體每人僅排放不到千分之一的廢棄物。美國政府與近兩百位責(zé)任主體達成和解，每位責(zé)任主體僅需支付一美元。雖然這種和解引起主要責(zé)任主體的反對，他們認為這種責(zé)任分擔(dān)并沒有建立在比較過錯的基礎(chǔ)上，但是法院認可了這種和解。

但是更多的法院采用責(zé)任比例法，責(zé)任比例法相較于實數(shù)扣除法，對沒有參與和解的責(zé)任人更加公平。在實數(shù)扣除模式下，沒有參與和解的責(zé)任人要承擔(dān)超過其責(zé)任比例的份額，這無異于對不參與和解的當(dāng)事人的懲罰，但是沒有參與和解的責(zé)任人之所以不愿意和解，其原因就在于沒有參與和解的責(zé)任人可能對于是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任以及責(zé)任比例存在不同看法，而希望通過訴訟來解決。若因此多承擔(dān)責(zé)任比例，不符合公平正義，但責(zé)任比例法避免了此類不公平的情形。

3.分攤請求權(quán)行使主體也應(yīng)承擔(dān)部分孤兒份額

在一些情形下，環(huán)境損害是由多個污染物混合并經(jīng)歷多年積累后形成的，在這期間，責(zé)任主體消失或者注銷也是常態(tài)。一是經(jīng)營期限屆滿并經(jīng)過清算后的公司注銷；二是由于違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照，從而注銷；三是由于破產(chǎn)而注銷；四是一人公司的股東死亡，從而使公司無法經(jīng)營而注銷。在這些公司注銷以后出現(xiàn)的污染場地的治理責(zé)任問題，責(zé)任主體已經(jīng)并不存在。對于由于破產(chǎn)、已經(jīng)不存在或注銷等原因，致使無法確定或?qū)ふ以撠?zé)任主體以及責(zé)任主體沒有賠償能力而產(chǎn)生的無法支付賠償?shù)呢?zé)任份額，在美國法律上被稱之為孤兒份額[11]。在分攤請求權(quán)的訴訟中，對于孤兒份額如何分攤，實踐中有不同的做法，并存在較大爭議。

在United states v.Atlantic research corporation案中，法院直接要求被告承擔(dān)連帶責(zé)任，此時孤兒份額就由被告承擔(dān)。在Gould，Inc.v.A&M Battery &Tire Service 案中，法院認為，原告提起的訴訟為113 條（f）款的分攤請求權(quán)，被告僅對他們自己造成的損害份額承擔(dān)相應(yīng)的分攤責(zé)任[12]。該案是《超級基金法》中原告承擔(dān)孤兒份額的典型案例。在United States v.Kramer 案中，法院認為：應(yīng)對在所有責(zé)任主體中衡平分攤孤兒份額的做法給予尊重的理念，并且在法律上衡平法上沒有理由被排除。①U.S.v.Keystone Sanitation Co.,Inc.在《超級基金法》的關(guān)于孤兒份額的承擔(dān)的司法實踐中，孤兒份額在原被告間進行分攤被多數(shù)法院認可。

三、分析與啟示：對美國污染場地治理責(zé)任分攤制度的評價

（一）注重連帶責(zé)任法理基礎(chǔ)的多元化

侵權(quán)法領(lǐng)域責(zé)任主體承擔(dān)連帶責(zé)任是基于以下理由，數(shù)個責(zé)任主體間基于共同故意或者存在共同過失；數(shù)個責(zé)任主體之間上不存在共同故意或過失，但其中任何一個主體的行為都足以造成全部損害，或者雖然數(shù)個行為中的任何一個都可能成損害，但并非所有責(zé)任主體的獨立行為均實際造成了損害，而究竟其中哪個或哪幾個行為與損害結(jié)果有因果關(guān)系無法確定②United States v.Kramer,757 F.Supp.397 (D.N.J.1991).?？梢?，侵權(quán)法上的連帶責(zé)任主要基于主觀上的過錯以及客觀上的行為與損害后果間的關(guān)系確定。如前所述，雖然我國原《侵權(quán)責(zé)任法》等法律本身對數(shù)個責(zé)任主體造成土壤污染是否承擔(dān)連帶責(zé)任規(guī)定不明，但是在適用連帶責(zé)任的場合，法院主要還是依據(jù)侵權(quán)法有關(guān)共同侵權(quán)以及無意思聯(lián)絡(luò)數(shù)人侵權(quán)的相關(guān)規(guī)定。

但是《超級基金法》中的連帶責(zé)任并不僅僅基于數(shù)個責(zé)任主體間存在上述侵權(quán)的理由，該法中同時規(guī)定了行為責(zé)任和狀態(tài)責(zé)任?！靶袨樨?zé)任是基于污染行為人的行為而承擔(dān)的責(zé)任，它體現(xiàn)了污染者負擔(dān)原則。”[13]《超級基金法》法中的經(jīng)營者、安排者都需要承擔(dān)行為責(zé)任。由于《超級基金法》規(guī)定了寬泛的責(zé)任主體，土地等設(shè)施或者存活的所有者，即使沒有排放廢棄物或者介入到廢棄物的生產(chǎn)經(jīng)營中，但由于其對土地事實上的管領(lǐng)力，有義務(wù)去防止土壤受污染，如果沒有盡到此種義務(wù)，也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。與行為責(zé)任相比，狀態(tài)責(zé)任更是一種消極責(zé)任?！盃顟B(tài)責(zé)任的原理，系基于財政權(quán)之社會義務(wù)，指責(zé)任人在享受物的財產(chǎn)上的利益同時，也應(yīng)承擔(dān)物使用造成的風(fēng)險，所產(chǎn)生之公法上義務(wù)”[14]而由土地權(quán)利人在一定條件下承擔(dān)的責(zé)任是狀態(tài)責(zé)任。所有者也會基于其身份而承擔(dān)連帶責(zé)任，這種連帶責(zé)任的基礎(chǔ)在于公共政策。

（二）注重最終責(zé)任承擔(dān)上的公平

政府要求任何責(zé)任主體進行污染場地的治理，或者政府自己進行治理后向其他責(zé)任主體提起追償之訴。自《超級基金法》實施以來，在政府向責(zé)任主體追償治理費用的訴訟中，雖然在個別案件中，法院沒有讓數(shù)個責(zé)任主體承擔(dān)連帶責(zé)任，但法院適用連帶責(zé)任是主流趨勢[1]。某一責(zé)任主體在支付全部賠償責(zé)任后，就超過其責(zé)任比例的份額向其他責(zé)任主體尋求分攤，責(zé)任主體既可能承擔(dān)最終責(zé)任，也可能承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。承擔(dān)最終責(zé)任就是說每一責(zé)任主體都承擔(dān)與其責(zé)任比例相應(yīng)的份額。而風(fēng)險責(zé)任是指連帶責(zé)任人在支付全部賠償后，就超過其自身責(zé)任比例的部分，無法向其他責(zé)任主體追償[15]。侵權(quán)法上，在受害人與致害人的雙方關(guān)系結(jié)構(gòu)中，風(fēng)險責(zé)任最終有由致害人承擔(dān)，較之由受害人承擔(dān)，更能實現(xiàn)侵權(quán)損害填補的功能，也能實現(xiàn)侵權(quán)法的威懾功能。

在《超級基金法》的實踐中，由于和解能對抗其他責(zé)任主體的分攤請求權(quán)，那么進行場地修復(fù)治理的和解者就不能向前述主體行使分攤請求權(quán)，使其可能承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。這種風(fēng)險責(zé)任具有現(xiàn)實基礎(chǔ)，比起由政府用公共資金來承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任，責(zé)任主體承擔(dān)更加符合分配正義，大多數(shù)責(zé)任主體本身是污染的生產(chǎn)者或與生產(chǎn)者關(guān)系密切。如果不承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任，進行場地治理的責(zé)任主體就會產(chǎn)生不控制治理費用的逆向激勵，使治理費用大大增加，最后由政府買單，不利于節(jié)約政府的資金。

在最終責(zé)任的承擔(dān)上，對于孤兒份額，由于已經(jīng)無法確定其責(zé)任主體，需要在分攤訴訟的原告與被告間進行分擔(dān)，那么不僅分攤請求權(quán)人需要承擔(dān)超過其責(zé)任比例的數(shù)額，作為被告其他責(zé)任主體也可能需要承擔(dān)超過其責(zé)任比例的數(shù)額，如果孤兒份額比例不小，對這些主體而言將是不小的負擔(dān)。但是如前所述，由所有原被告共同承擔(dān)責(zé)任份額比讓原告或被告單獨承擔(dān)更能體現(xiàn)分配正義。

（三）注重和解對分攤的影響

美國《超級基金法》規(guī)定和解可以免除其他責(zé)任主體的分攤請求權(quán)，這么做的目的是為了鼓勵當(dāng)事人積極和解，迅速解決爭議，但和解會對非和解者產(chǎn)生不利影響，為此需要對非和解者的程序權(quán)利進行保障。在我國一些地方的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商方案中，不允許賠償權(quán)利人處分，如果存在多個責(zé)任主體時，部分責(zé)任主體選擇磋商，部分責(zé)任主體沒有進行磋商，我國目前并沒有規(guī)定磋商對最終責(zé)任分擔(dān)的影響。

四、路徑選擇：我國污染場地治理分攤制度的完善

（一）應(yīng)在《土壤污染防治法》中確立分攤制度

如前所述，分攤制度在我國污染場地治理中有所實踐，但是為了更好地界定責(zé)任，實現(xiàn)公平，應(yīng)當(dāng)在《土壤污染防治法》中規(guī)定連帶責(zé)任與分攤制度。在數(shù)個行為人造成土壤污染的情形下，應(yīng)當(dāng)承認在一些具體情況下，直接讓數(shù)個責(zé)任主體中的任何一個承擔(dān)連帶責(zé)任，能夠減少政府在認定責(zé)任與責(zé)任比例上所耗費的時間與資源，也能減少責(zé)任人之間的沖突，及時進行土壤污染的治理，保護環(huán)境安全。雖然在連帶責(zé)任中，一些責(zé)任人承擔(dān)超過其責(zé)任比例的份額，但是有其合理性，不僅這與其行為間的關(guān)系，而且還在于在特定情形下，環(huán)境的安全價值高于責(zé)任人間承擔(dān)責(zé)任的公平價值。

如果說按份責(zé)任主體可以按照排放污染物的種類和排放量承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，但是在連帶責(zé)任下，如何實現(xiàn)責(zé)任主體內(nèi)部的公平也是不容忽視的問題。在連帶責(zé)任下，任何責(zé)任主體支付了全部的治理費用后，應(yīng)該享有向其他責(zé)任主體尋求分攤的權(quán)利。美國污染場地責(zé)任主體分攤請求權(quán)的行使，一方面能減輕其最終責(zé)任，同時由于分攤請求權(quán)的存在，責(zé)任主體也有積極性履行政府要求治理的命令，提高污染場地的治理效率。不僅在美國，德國等國的土壤污染防治法中也規(guī)定了分攤請求權(quán)。我國還應(yīng)當(dāng)在《土壤污染防治法》中列明進行分攤的標(biāo)準(zhǔn)，為各方責(zé)任主體提供明確地指引，美國《超級基金法》本身沒有規(guī)定具體分攤的標(biāo)準(zhǔn)，而戈爾因素沒有被立法吸收，但法院還是積極地參考這些因素，因為這些因素可操作性比較強。

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定了行政磋商制度，政府可以與責(zé)任主體就損害事實與程度、修復(fù)啟動時間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等具體問題進行磋商。如果磋商責(zé)任主體明確進行修復(fù)，在存在多個責(zé)任主體的情形下，進行修復(fù)的責(zé)任主體若承擔(dān)多于其責(zé)任比例的份額，也應(yīng)明確賦予其分攤請求權(quán)。

（二）明確部分特殊主體可以對抗分攤請求權(quán)

通過生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商由責(zé)任主體進行修復(fù)，一方面能夠有利于政府更快地收回資金，減輕政府的財政壓力；另一方面也有利于在政府和責(zé)任主體間形成合作的氛圍，污染場地修復(fù)的順利開展。但是目前《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》對于磋商規(guī)定較為簡略，如果在政府修復(fù)后進行磋商，為了鼓勵雙方磋商，責(zé)任主體應(yīng)支付的賠償是否可以小于其責(zé)任比例？但存在多個責(zé)任主體的情形下，是否意味著其他責(zé)任主體要多承擔(dān)責(zé)任？在我國也存在數(shù)個責(zé)任主體共同造成污染，他們可能需要承擔(dān)連帶責(zé)任。為了更好地吸引責(zé)任主體進行磋商，我國同樣可以規(guī)定已經(jīng)參與磋商的責(zé)任主體，可以對抗沒有參與磋商的責(zé)任主體分攤請求權(quán)的行使。這種情況在我國存在具有客觀基礎(chǔ)，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，磋商未達成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。由于磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟兩種程序的獨立性，法院可以不考慮磋商的內(nèi)容，而讓責(zé)任主體承擔(dān)連帶責(zé)任。對于其內(nèi)部的責(zé)任分擔(dān)，告知其另行起訴。此時已經(jīng)參與磋商的責(zé)任主體就不應(yīng)再成為被告。

（三）完善所有責(zé)任主體對無法受償份額的分擔(dān)機制

對于部分責(zé)任主體已經(jīng)不存在的情形下責(zé)任承擔(dān)問題，目前我國法律規(guī)定并不完善。雖然我國環(huán)保部于2012 年印發(fā)的《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》中規(guī)定：“造成場地污染的單位已經(jīng)終止的，由所在地縣級以上地方人民政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任”，《土壤污染防治法》規(guī)定此種情況，可以使用土壤污染防治基金。存在多個責(zé)任主體時，當(dāng)其中一個或幾個責(zé)任主體已經(jīng)終止，對于已經(jīng)終止的責(zé)任主體的責(zé)任份額由誰承擔(dān)，法律法規(guī)并沒有明確。多個責(zé)任主體共同造成場地污染的情況在我國并不罕見，如果讓政府承擔(dān)這些責(zé)任主體的治理費用，實際上是讓全體納稅人替這些違法主體買單，會給這些責(zé)任主體帶來消極的暗示，即污染環(huán)境不用擔(dān)責(zé)。并且政府用于治理污染場地的資金本身十分有限，而承擔(dān)無法受償份額意味著更大的支出，使原本資金不足的政府在環(huán)境治理中“捉襟見肘”，不利于環(huán)境損害的治理和生態(tài)文明的建設(shè)。美國司法對“孤兒份額”的分擔(dān)已有了許多實例，其中“孤兒份額”在原被告間分擔(dān)是主流。讓所有責(zé)任主體承擔(dān)孤兒份額，客觀上有助于所有責(zé)任主體相互監(jiān)督，減少違法排放的可能性。