江雪

（許昌學院 河南許昌 461000）

一、引言

2018年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》指出，“全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容”。2019年，教育部發(fā)布了《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》，提出“到2020年底，基本建成覆蓋部門預算和轉移支付的全面預算績效管理制度體系”的工作目標。

當前我國高等教育呈現出兩大發(fā)展趨勢：一方面，高等院校數量和招生數量日益增長，教學質量水平逐漸提升。調查顯示，截至2022年5月，我國有3 013所高等院校，各種形式的高等教育在學總規(guī)模4 200萬人，在校生3 285.29萬人，2022 年全國普通本?？乒舱猩?67.45 萬人，研究生招生110.66萬人。另一方面，教育規(guī)模的擴張與有限的資金分配之間存在矛盾。教育規(guī)模的擴張在一定程度上滿足了社會發(fā)展對于高等教育的需求，但是高校預算管理的狀況同預算資源的利用效率之間的矛盾依然存在。國家為了合理重置高等院校的教育資源，以推進各個高?？茖W地優(yōu)化資金等資源配置，著重構建了預算管理體系。但是由于管理體系的不協(xié)調等因素的影響，教育經費等資源的供給十分緊張，利用率相對較低。對地方高校而言，在國家投入的辦學經費有限的條件下，高校辦學資金的獲取渠道較少，所以預算的效益性很難得到大幅提高。因此，必須將資源利用的效益性考慮到地方高校的預算績效評價研究中，優(yōu)化和構建科學的教育資金預算績效評價體系。

二、地方高校預算管理的特點及存在的問題

（一）地方高校預算管理的特點。地方高校歸屬于各省市，是我國高校的主體。在性質上，地方高校屬于事業(yè)單位，是非營利性社會組織，主要服務于社會大眾。在功能上，地方高校負責提供社會教育類公共服務的準公共產品，因此，地方高校收入的主要來源是政府撥款。這也決定了高校提供教育類等準公共產品所消耗的資金資源、提供補償消費的撥款、成本支出等，按照法定程序需全部納入預算管理并自覺接受監(jiān)督。所以地方高校的財務預算績效在公共預算中占據著相當重要的位置，是高校財務管理的核心內容。地方高校預算管理有如下特點：（1）地方高校獲取辦學資金的途徑逐步多元化。即地方高校教育資金的來源渠道從比較單純、靈活性較低的政府撥款逐漸向以政府撥款為主、多渠道籌集資金的方向轉型。（2）自主使用高校資金的權限受到約束。地方高校收取的學費全部上繳到財政專戶，辦學支出直接從國庫集中支付，在一定程度上限制了高校自主辦學的權限，所以在預算編制時，應將精準性優(yōu)先放在核心位置。（3）重視投入成本和投入資金所取得的效益。在地方高校辦學制度日趨合理、科學的背景下，地方高校辦學的收益性日益受到重視。

（二）地方高校預算管理存在的問題。

1.預算編制沒有充分考慮并結合高校發(fā)展目標。有些地方高校預算編制缺乏規(guī)范性，預算目標與高校整體事業(yè)發(fā)展目標相脫離，導致資金無法安排在重點發(fā)展領域并被高效使用。高校在制定預算時，通常采用增量預算法，沒有考慮高?，F有的業(yè)務活動是否必要、合理。在這種情況下，單位在預算期間業(yè)務活動的改變可能會導致預算不準確，無法有效監(jiān)測支出，對預算目標達成率和預算執(zhí)行情況造成重大影響。

2.預算績效執(zhí)行過程缺乏監(jiān)督。有些地方高校預算績效執(zhí)行過程缺乏全過程管理，未貫穿事前管理、事中監(jiān)督和事后評價的全面預算績效管理理念。績效評價考核輕過程，在預算執(zhí)行中不夠重視執(zhí)行效率，未定期收集績效評價結果進行匯總分析并及時調整，造成地方高校預算管理不能落實到具體執(zhí)行過程中，同時對收支以及資金使用情況監(jiān)管不嚴，導致評價結果不能真實反映資金的使用效果，也就無法真正運用到下一個年度的預算編制工作中。

3.預算績效考核缺乏全面性。有些地方高?？冃гu價的廣度不夠，未完全覆蓋所有的收支項目，也缺乏對專項經費以外的其他支出進行績效評價，即績效評價對支出的覆蓋面較窄。對專項經費的績效評價報告分析的深度不夠，對存在的具體問題沒有進行針對性的分析，對績效目標的實現程度及資金利用率的了解程度不夠，不能及時有效地解決預算管理中潛在的問題。

4.評價結果的循環(huán)應用缺乏效益性。有些地方高校對預算績效評價的結果管理不夠重視，更沒有將評價結果具體地應用于業(yè)務處理之中。高校要求各個部門加大對預算編制及執(zhí)行的考核評價力度，對于沒有按時完成預算編制以及決算執(zhí)行的部門，要求扣減其下一年度的預算，但在實際工作中，有些高校并沒有將上一年度的績效考核評價結果考慮在內，產出結果缺乏效益性，不能及時、有效地解決預算績效管理中反映出的問題，不利于地方高校預算績效管理的進一步完善。

三、基于目標管理理論的地方高校預算績效評價體系構建

（一）目標管理理論。目標管理理論是由管理大師彼得·德魯克根據目標設置理論提出的目標激勵方案，該理論的關鍵點是目標達成率，即從目標計劃的制定到最終的目標考核結果，考核單位只偏向管理目標，矯正目標偏差率，不過多干預實現計劃目標的途徑和方法，另外，目標成果也是人事考核和達成率的判斷依據。

目標管理理論在高校預算績效中的應用主要強調預算的執(zhí)行效率，可在以下四個方面參考借鑒該理論：單位主要任務、確定預算主次目標、建立考核指標及規(guī)劃時間進度，以便于充分有效地利用財政資金，同時提高財政資金的管理效率及構建開放式的目標管理環(huán)境等。

（二）地方高校預算績效評價指標體系的構建流程。

圖1 高校預算績效評價體系流程圖

1.高校目標與院系部門目標制定。首先，高校預算委員會應以高校的長期規(guī)劃戰(zhàn)略以及經濟效益、社會效益為目標導向，制定與下達本年的預算績效管理總體目標。其次，把總體管理目標進行層層分解，形成各個院系部門的具體化管理目標，由院系部門編制出本部門的預算目標。最后，統(tǒng)一匯總上報。

2.預算編制和預算審批。高校預算編制遵循“兩上兩下”的原則。在編制預算時，依據政策規(guī)定高校的預算編制項目需包含所有收支項目，各個院系部門負責編制支出預算，上報高校財務部門，財務部門進行匯總與審核，將額度下發(fā)到各個院系部門，院系部門再根據支出額度調整收支預算計劃進行二次上報，財務部門最終將審批的預算支出正式下發(fā)到各個部門。

3.預算執(zhí)行。將預算監(jiān)督貫穿于預算執(zhí)行過程中，嚴格監(jiān)控，不允許超出設定的預算指標額度，同時在執(zhí)行過程中還要不斷完善和更新監(jiān)控管理方法。

4.評價分析。各個部門通過對提前設定的相關指標的核算分析，對產出進行全方位評價，評價預算活動中的目標達成率，同時要按照活動進度實施監(jiān)控，檢測實際執(zhí)行與設定目標的偏離狀況，并積極調整，規(guī)劃下一年的預算資源分配。

5.預算調整。在整個預算年度內，高校若遇到對預算產生影響的重大事件，則需要對先前的預算方案進行符合實際情況的規(guī)劃調整，然后再進行審批等一系列程序。

6.績效激勵。根據績效評價的結果構建科學的激勵與約束工作制度。一方面，依據各個部門績效水平的完成度來決定資源的分配，對各個院系部門的績效工作進行考察評價，依據等級程度的不同，進行相應的調整分配。另一方面，實施薪資激勵，將教職工的薪資與院系部門的績效評價結果相結合，將個體目標、部門目標以及高校戰(zhàn)略目標密切聯結，促進預算績效評價工作的開展。

（三）地方高校預算績效評價指標的選擇。2020年《高等教育資金績效管理工作指引手冊》著重強調高校要提高預算績效管理水平，加強預算執(zhí)行力度與預算公開監(jiān)督控制管理。在設計契合高校的績效指標框架時，首先以管理流程為指引，將最終的績效考核評價與產出結果的運用作為關鍵點，將預算績效管理整個流程分解為預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、預算效果四個層次，同時進一步細分各個預算管理層次的具體指標，從而構建多維度的指標體系框架。具體的評價指標如下：

1.預算編制。預算編制是整個預算管理流程的基礎，預算編制是否合理直接影響著預算管理工作的起始狀態(tài)。鑒于地方高校預算管理的現狀，預算編制的評價內容主要包括以下三點：預算編制是否及時、內容是否全面、數據是否精準。通過評價，可以提前掌握高校預算績效管理工作的整體編制情況，提前對未來的工作計劃進行科學的預測和規(guī)劃，并基于預測和規(guī)劃對問題采取措施，實時監(jiān)控，將偏差控制在合理的范圍之內，進而保障預算績效目標的實現。

2.預算執(zhí)行。預算執(zhí)行主要反映在預算執(zhí)行期間所完成工作的進度情況與質量狀況，評價的重點在于：預算執(zhí)行的合法性、執(zhí)行過程的資源分配是否合理及執(zhí)行效率。要正確評價預算執(zhí)行的合法性和執(zhí)行效率，可以分析收入、支出項目的合法性，預算收入、支出的完成率等。若要反映預算執(zhí)行時的人力、物力、財力等分配狀況，可選取生師比、生均教育經費、師均科研經費、教育支出增長率等指標進行評價分析。

3.預算監(jiān)督。預算的監(jiān)督與監(jiān)控貫穿于高校預算績效管理工作的整個流程，在預算監(jiān)督這一環(huán)節(jié)，要重點關注和了解高校是否建立了完整的管理體系、是否成立了專門的預算監(jiān)控公眾組織機構、是否對利益相關者進行信息公開。因此，可通過對高校預算的管理制度是否健全、管理組織是否有效，以及高校預算的信息公開是否全面等進行評價研究，從而對高校的預算監(jiān)督進行分析，提高財務監(jiān)控能力，及時控制預算管理工作中所產生的風險，以便及時發(fā)現問題，進而提出優(yōu)化對策。

4.預算效果。預算效果是對預算績效的整體評價分析，具體反映高校投入資金的運用效果，進而循環(huán)到預算管理工作中。在預算效果這一層次的分析評價中，主要對高校的社會服務、教育人才培養(yǎng)、目標達成率等方面進行評價分析。更細化的評價指標如下：在人才培養(yǎng)方面，包括學生對教學水平的滿意度、畢業(yè)生合格率、繼續(xù)深造率等；在科研成果方面，包括專利授權數量、科研數量、論文收錄數等；在社會服務方面，包括應屆生就業(yè)率、用人單位對畢業(yè)生的滿意度、交流合作項目數量等。

X 大學是一所省屬地方本科院校，首批地方本科高校轉型發(fā)展試點單位，“十四五”期間，根據自身辦學特色，結合發(fā)展規(guī)劃確定了未來五年的戰(zhàn)略目標。X高校的整體戰(zhàn)略目標為構建結構合理的多層次辦學格局、加強學科專業(yè)一體化建設、提高應用型人才培養(yǎng)質量、提升師資隊伍的質量、加強科學研究、擴大對外開放、改善辦學條件、厚植大學文化，具體的評價指標體系如表1所示。

表1 X地方高校預算績效評價指標體系

四、地方高校預算績效管理的優(yōu)化建議

（一）建立完善的預算績效評價及管理制度。地方高校順利、成功實施預算績效評價工作的關鍵在于完善預算績效評價管理制度。地方高校應依據相關政策，并結合自身實際，及時更新預算績效評價管理制度，補充修訂高校預算管理辦法，指導改進高校的績效管理活動。高校在預算流程的各個環(huán)節(jié)都要建立細化的管理評價制度，同時應建立健全績效問責制度，確保具體人員以及有關責任部門明確自身責任，提高開展預算績效評價工作的效益性。

（二）預算管理要充分運用績效理念。

一是加強事前評估和績效目標管理。依據指向明確性、可行性、相應匹配性、可量化等要求來設置績效目標，目標的設置要與高校的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、預算支出用途及預期效果等相匹配。運用科學、合理的評估方法，對項目立項的必要性、資源投入的經濟性、實施方案的可行性及項目預算的合理性進行客觀、公正的評估，對專項資金以及列入預算的其他支出統(tǒng)籌進行績效目標的設定，以達到在管理評價中設置全覆蓋的績效目標的效果。

二是采用更加科學化、規(guī)范化的編制方法與步驟。以財政撥款收入為主的高校，應積極響應國家的財政收支改革方案，同時結合自身的發(fā)展需求，積極探索滾動預算編制方法，推動高校預算編制方法的創(chuàng)新。

三是提高高校預算編制的完整性。在信息化系統(tǒng)里設置預算項目數據庫，將歷年的預決算、項目收支等詳細信息輸入信息系統(tǒng)。編制預算時要充分結合歷年數據、高校業(yè)務發(fā)展狀況、政策變化等情況，對資金項目進行合理預算，提高準確性。同時還要實施全口徑預算，將全部資金收支列入到預算當中，不遺漏各項，綜合反映高校資金的實際收支狀況，為績效評價提供基礎性依據。

（三）加強預算績效的監(jiān)控。地方高校應加強預算績效的監(jiān)控力度，在預算執(zhí)行過程中及時發(fā)現問題，并采取相應的解決措施，高質量地實現績效目標。地方高校應對預算執(zhí)行進度進行實時監(jiān)督，加強績效目標達成度考核，對預算執(zhí)行效果進行定期檢查，將預算執(zhí)行的進度狀況以及績效目標的完成度統(tǒng)籌納入到雙層次的監(jiān)督管理體系中。在重大項目中，關注績效目標的完成度及投入產出結果的效益性，同時要編寫執(zhí)行進度檢查報告，依據檢查報告，重點關注預算執(zhí)行進程與績效目標是否存在巨大的偏差，若有，則需要及時反饋問題，找到相應的解決對策。此外，地方高校在預算績效管理中應運用云計算、大數據等智能信息技術，加強高校各部門的聯系溝通，簡化預算績效的評價管理工作，這樣更有利于對執(zhí)行進度進行實時監(jiān)督。

（四）強化績效評價結果反饋與應用。高校應重視預算績效評價結果的反饋與運用，對下一年度的預算績效提供指導性建議。地方高校應當從以下幾方面對績效評價結果的應用進行提升：

1.進行反饋和整頓。地方高校的績效評價工作完成后，預算績效管理部門應及時將評估結果和改進建議以書面形式報送反饋給各個院系責任部門，各個責任部門應當在規(guī)定期限內依據反饋建議采取整頓措施。

2.建立健全績效問責機制。地方高校應當在評價結果的基礎上，表揚績效評價為優(yōu)的部門，具體可以采取增加預算資金或加薪等方式；鼓勵績效評價結果為良好的部門，并要求對存在的問題及時整改，爭取下年度達到優(yōu)；對績效評價結果為合格的部門，要減少預算資金額度；對績效評價不合格的部門，可以扣減其預算資金，敦促部門及時整改。

3.與下年度的預算資金配置安排相掛鉤。地方高校在編制下年度的預算時，不僅要充分依據本年度預算的完成度，還要結合具體業(yè)務發(fā)展情況，重新調整預算分配，完善績效目標，將下一年度的預算資金重新進行合理配置，便于提高高校資金的利用率，不斷完善并發(fā)展地方高校的預算績效評價。