鄒德軍 唐毓秋

（廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東廣州 510510）

從2006年教育部和財(cái)政部開展“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”到2019 年開展“中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃”（以下簡稱“雙高”），財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目成為推動(dòng)我國高職院校教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)、文化傳承快速發(fā)展的重要力量。數(shù)據(jù)顯示，納入國家“雙高”的第一批建設(shè)院校達(dá)到197 家，隨后廣東、江蘇、湖南等省份開展了省級(jí)高水平學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃，許多高職院校獲得了大量財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目。這些財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目資金投入量大、建設(shè)周期長、社會(huì)影響面廣，橫跨教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域，涉及校內(nèi)多個(gè)部門的工作人員，這對高職院校內(nèi)部控制工作程序提出了很高的要求，即要在符合國家法規(guī)和學(xué)校制度的前提下提高財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)效率和應(yīng)用效果。

一、高職院校財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目內(nèi)部控制程序存在的問題

當(dāng)前，很多高職院校以職能部門審批為財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目內(nèi)部控制程序的關(guān)鍵點(diǎn)，各個(gè)職能部門在各自職能范圍內(nèi)執(zhí)行審批權(quán)。這種內(nèi)部控制程序設(shè)計(jì)的優(yōu)點(diǎn)是增加了業(yè)務(wù)審批環(huán)節(jié)，有利于形成更多審批、核準(zhǔn)崗位，符合建立關(guān)鍵崗位職責(zé)分離、相互制約的內(nèi)部控制環(huán)境要求，缺點(diǎn)是內(nèi)部控制難以覆蓋財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目資金籌措和支付的全過程，各個(gè)職能部門和項(xiàng)目執(zhí)行單位只了解和掌握財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目某類具體事項(xiàng)的部分情況，難以明晰和掌握財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的整體實(shí)施狀況。高職院校獲得財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目后必須向教育和財(cái)政主管部門呈報(bào)相應(yīng)的任務(wù)書，財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的資金來源及使用必須符合教育和財(cái)政主管部門審批的任務(wù)書。從資金來源看，財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目任務(wù)書一般會(huì)明確項(xiàng)目建設(shè)總金額、財(cái)政專項(xiàng)投入金額、高職院校和主辦單位投入金額等情況。從資金使用看，財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目任務(wù)書會(huì)明確項(xiàng)目在教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)和文化傳承等領(lǐng)域使用的資金總額，也會(huì)明確約束項(xiàng)目在基本建設(shè)、設(shè)備投入和人員投入等類別中的資金使用額度。在多個(gè)職能部門分頭審批各自職能范圍事項(xiàng)的情況下，高職院校只能把財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目涉及的資金來源和使用事項(xiàng)分別納入教學(xué)、科研、資產(chǎn)管理、人事管理、工程項(xiàng)目管理、社會(huì)服務(wù)管理等職能部門領(lǐng)域的預(yù)決算管理、采購管理、合同管理、債務(wù)管理、收入管理、支出管理等內(nèi)部控制程序。高職院校相關(guān)工作人員在按照學(xué)校職能部門劃分的內(nèi)部控制程序處理財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目事務(wù)時(shí)主要遵循這些事項(xiàng)的空間橫向職能控制程序，而忽略了財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目作為一個(gè)整體事物應(yīng)有的時(shí)間縱向業(yè)務(wù)控制程序，造成控制程序不能覆蓋財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目全過程，主要表現(xiàn)在以下兩方面：

第一，高職院校沒有建立對財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行整體“申請-審核-審批-執(zhí)行-復(fù)核”的內(nèi)部專門控制程序。這些程序是確保財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目各項(xiàng)具體事務(wù)符合項(xiàng)目整體目標(biāo)的關(guān)鍵控制程序，該關(guān)鍵控制程序不會(huì)對具體事項(xiàng)的執(zhí)行產(chǎn)生直接作用，但能夠引導(dǎo)具體事項(xiàng)的實(shí)施符合財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的整體目標(biāo)。雖然財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的具體事項(xiàng)都經(jīng)過相應(yīng)職能部門的審批、符合內(nèi)部控制程序，但是缺乏整體控制程序的具體事項(xiàng)控制程序仍然難以覆蓋財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的任務(wù)確定、決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。這種基于職能部門分別控制的程序框架導(dǎo)致高職院校各個(gè)部門重視項(xiàng)目資金使用過程的執(zhí)行控制，而忽視財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目作為相對獨(dú)立、重大事項(xiàng)的整體決策控制和監(jiān)督控制。

第二，高職院校對財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的專門控制程序限于財(cái)政專項(xiàng)資金。通常財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的資金不僅包括該項(xiàng)目的財(cái)政專項(xiàng)資金，還包括院校和主辦單位的配套資金。這些配套資金是高職院校取得財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的重要條件，也是完成財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的重要因素。這些配套資金不一定是專門服務(wù)于特定財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的資金，也可能是高職院校自身設(shè)立的教學(xué)科研等項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，或者其他財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目資金，特定財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目涉及的資金和事項(xiàng)與高職院校其他資金和事項(xiàng)存在重疊交叉的情況。因此，很多高職院校不一定把配套資金管理也納入特定財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目管理，但從高職院校對特定財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的內(nèi)部控制來看，該項(xiàng)目的配套資金及其事項(xiàng)應(yīng)該納入該項(xiàng)目的整體內(nèi)部控制程序，這樣才能從整體上判斷財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的績效。

二、高職院校財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目內(nèi)部控制程序存在問題的原因

高職院校財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目內(nèi)部控制程序的目標(biāo)是保證項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高資源配置和使用效益，即合規(guī)與實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績效目標(biāo)。高職院校各部門在財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目內(nèi)部控制過程中比較容易貫徹合規(guī)性，但項(xiàng)目績效與內(nèi)部控制的理念、策略和流程設(shè)計(jì)等方面存在矛盾。

從內(nèi)部控制的責(zé)任主體來看，基于職能部門分別控制的程序理念使項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)、高職院校二級(jí)院系、職能部門等主體責(zé)任在財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目具體事項(xiàng)執(zhí)行、審批等環(huán)節(jié)以其他主體的行為作為前置條件，容易混淆財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目執(zhí)行、審批、決策、監(jiān)督等環(huán)節(jié)主體的責(zé)任。高職院校財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目一般屬于“三重一大”的范圍，學(xué)校決策只有合理、合法、及時(shí)，才能保障項(xiàng)目有效執(zhí)行。如果高職院校的決策和監(jiān)督層面缺位、越位，那么極有可能導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行效率低、效果差，表現(xiàn)為財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目資金支付進(jìn)度慢、項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度較低或者項(xiàng)目資金支付與實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)關(guān)聯(lián)程度較低。

從內(nèi)部控制的過程來看，基于職能部門分別控制的程序策略容易導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的校內(nèi)執(zhí)行主體處于控制程序的起點(diǎn)和終點(diǎn)，而職能部門等審批主體處于控制程序的中間環(huán)節(jié)。職能部門主要關(guān)注所審批的具體事項(xiàng)的合規(guī)性，不太了解整體項(xiàng)目績效與具體事項(xiàng)的關(guān)系，可能導(dǎo)致職能部門等審批主體與執(zhí)行主體對財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目具體事項(xiàng)與整體績效關(guān)系的理解存在偏差，這種偏差極有可能造成財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目具體事項(xiàng)的審批流程不順暢，從而挫傷執(zhí)行主體的積極性。

從內(nèi)部控制的效應(yīng)來看，基于職能部門分別控制的流程設(shè)計(jì)使高職院校內(nèi)部控制程序過于關(guān)注財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目資金籌措和使用的合規(guī)性，特別是大額資金，容易忽視財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目形成的資產(chǎn)管理和資金支付的合理性和效益性。實(shí)際中，很多高職院校財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目工作人員和管理部門人員更為重視具體事項(xiàng)資金收付是否符合學(xué)校職能部門的內(nèi)部控制條件和程序，在項(xiàng)目建設(shè)過程中沒有充分關(guān)注財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目應(yīng)產(chǎn)生的績效，往往到臨近財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目中期檢查、甚至驗(yàn)收階段才考慮任務(wù)書原定的建設(shè)路徑和績效目標(biāo)。

總體來看，高職院?；诼毮懿块T審批的內(nèi)部控制更有利于實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的合規(guī)性，但可能對財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目績效目標(biāo)產(chǎn)生不利影響，使職能部門等審批主體與執(zhí)行主體對財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目整體績效與具體事項(xiàng)關(guān)系的認(rèn)知存在偏差。究其原因，一是高職院校的內(nèi)部控制要求職能部門等主體負(fù)有審批責(zé)任，而財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目沒有要求職能部門等審批主體知悉項(xiàng)目的整體績效；二是高職院校財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的執(zhí)行主體需要承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)用等整體績效的義務(wù)，而內(nèi)部控制則沒有賦予執(zhí)行主體推動(dòng)職能部門配合工作的權(quán)利。由此可見，高職院校內(nèi)部控制程序的權(quán)責(zé)分配并不適合財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的實(shí)際情況。因?yàn)榻逃拓?cái)政等行政部門以高職院校作為責(zé)任單位來評價(jià)財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目績效，而不是以高職院校內(nèi)部的執(zhí)行單位作為項(xiàng)目績效評價(jià)的責(zé)任單位，所以財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目績效應(yīng)該會(huì)直接影響高職院校的總體績效，這就要求高職院校內(nèi)部控制程序中的執(zhí)行、審批等部門不僅要考慮具體事項(xiàng)的合規(guī)性，還要考慮具體事項(xiàng)與項(xiàng)目整體績效的關(guān)系。

三、高職院校財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目內(nèi)部控制程序的改進(jìn)建議

高職院校財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目內(nèi)部控制程序的改進(jìn)需要協(xié)調(diào)內(nèi)部各個(gè)部門的工作，以達(dá)到財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的合規(guī)和績效的平衡。為此，高職院校應(yīng)該考慮建立適應(yīng)財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的內(nèi)部控制程序，以充分地發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。

（一）建立專門針對財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目整體運(yùn)行的內(nèi)部控制程序

財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)施周期一般超過一年，有的甚至達(dá)到五年。在這么長的時(shí)間內(nèi)，高職院校內(nèi)部控制程序涉及的各個(gè)部門人員有可能發(fā)生變化。財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目通常包含很多子項(xiàng)目，涉及學(xué)校工作的多個(gè)方面，例如，“雙高”的專業(yè)群建設(shè)包含人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新、課程教學(xué)資源建設(shè)、教材與教法改革、教師教學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)、實(shí)踐教學(xué)基地、技術(shù)技能平臺(tái)、社會(huì)服務(wù)、國際交流與合作、可持續(xù)發(fā)展等方面，這些項(xiàng)目可能與教務(wù)處、人事處、科研處等職能部門的工作范圍存在交叉。這就需要清晰地界定財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目與職能部門工作范圍的關(guān)系，明確職能部門作為項(xiàng)目內(nèi)部控制程序的審批主體與執(zhí)行主體的關(guān)系，增強(qiáng)二者對財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目整體績效的認(rèn)識(shí)。為此，高職院校應(yīng)建立專門針對財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目整體運(yùn)行的內(nèi)部控制程序，以任務(wù)書為核心，根據(jù)國家法規(guī)和學(xué)校制度建立任務(wù)書填制、審核、報(bào)批及執(zhí)行等工作程序，確保任務(wù)書中相關(guān)事項(xiàng)合規(guī)且達(dá)到預(yù)定績效，引導(dǎo)校內(nèi)各個(gè)部門定期檢查和評價(jià)財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目執(zhí)行、審批的工作成效，提高工作效果。

第一，財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目所有具體事項(xiàng)的實(shí)施主體、受益主體和審批主體都應(yīng)該參與項(xiàng)目申報(bào)、任務(wù)書填制等工作。這樣可以確保財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目具體事項(xiàng)的審批主體和執(zhí)行主體都能夠充分認(rèn)識(shí)和掌握項(xiàng)目整體績效及控制程序，有利于財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目任務(wù)書填制與實(shí)施、績效評價(jià)等工作形成有機(jī)工作整體。

第二，財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目任務(wù)書填制完成后，高職院校相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)金額和事項(xiàng)審批歸類進(jìn)行任務(wù)書審核。重大的財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目任務(wù)書應(yīng)該由校長辦公會(huì)和黨委會(huì)集體決策是否同意任務(wù)書。如果項(xiàng)目任務(wù)書沒有經(jīng)過校內(nèi)相關(guān)部門審批，而上級(jí)部門和財(cái)政部門已經(jīng)審批同意，可視為院校相關(guān)部門審批同意。

第三，經(jīng)過審核的財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目任務(wù)書應(yīng)及時(shí)報(bào)送上級(jí)主管部門和財(cái)政部門批復(fù)。經(jīng)過上級(jí)部門批準(zhǔn)的任務(wù)書是高職院校與上級(jí)主管部門和財(cái)政部門實(shí)施財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目及其績效評價(jià)的依據(jù)。

第四，財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目任務(wù)書的實(shí)施由具體事項(xiàng)的執(zhí)行、審批和績效評價(jià)構(gòu)成。這需要財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目各個(gè)具體事項(xiàng)的執(zhí)行主體、審批主體在財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目整體運(yùn)行的內(nèi)部控制程序指引下遵守國家法規(guī)和高職院校制度開展工作。

（二）建立財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目任務(wù)分解與信息公開機(jī)制

高職院校應(yīng)將財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目任務(wù)書績效目標(biāo)與具體事項(xiàng)分解到各個(gè)執(zhí)行主體。（1）從事項(xiàng)分解來看，財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目任務(wù)書的績效目標(biāo)和具體事項(xiàng)應(yīng)該既包括財(cái)政專項(xiàng)資金的績效及其具體事項(xiàng)，也包括高職院校和上級(jí)主管、主辦部門等單位配套資金覆蓋的全部績效及其具體事項(xiàng)。如果配套資金的全部或者部分事項(xiàng)、績效只用于特定財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目，那么這些配套資金相關(guān)事項(xiàng)的執(zhí)行主體只需要滿足財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目績效評價(jià)和內(nèi)部控制程序的要求；如果配套資金的全部或者部分事項(xiàng)、績效不僅用于特定財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目，而且也是其他項(xiàng)目的組成部分，那么這些配套資金相關(guān)事項(xiàng)的執(zhí)行主體需要建立一個(gè)適應(yīng)兩個(gè)及以上項(xiàng)目績效評價(jià)和內(nèi)部控制程序的制度。為此，具體事項(xiàng)的執(zhí)行主體應(yīng)該清楚相關(guān)項(xiàng)目的整體績效及內(nèi)部控制程序，并按照這些項(xiàng)目中較為嚴(yán)格的內(nèi)部控制程序辦理相關(guān)事項(xiàng)。（2）從事項(xiàng)分解后的事項(xiàng)執(zhí)行主體來看，執(zhí)行主體最好既是具體辦理各個(gè)事項(xiàng)的主體，也是具體事項(xiàng)的受益部門，這樣可以使具體事項(xiàng)建設(shè)與建設(shè)完成后相關(guān)資產(chǎn)應(yīng)用由同一主體負(fù)責(zé)。高職院校主要依靠二級(jí)教學(xué)和科研單位完成教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)和文化傳承等功能，因此，教學(xué)科研類的財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目應(yīng)該主要由二級(jí)教學(xué)科研單位為執(zhí)行主體，如果某個(gè)特定職能部門或者職能部門工作團(tuán)隊(duì)成為財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的執(zhí)行主體，例如校園基本建設(shè)項(xiàng)目或者維修項(xiàng)目，那么該職能部門不應(yīng)成為該事項(xiàng)的審批主體，而應(yīng)由其他職能部門審批。（3）從事項(xiàng)分解信息公開范圍來看，任務(wù)書分解績效目標(biāo)和具體事項(xiàng)到各個(gè)執(zhí)行主體的情況信息不能只在執(zhí)行主體范圍內(nèi)公布，至少應(yīng)該包括財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目各個(gè)執(zhí)行主體、受益部門、內(nèi)部控制程序各個(gè)環(huán)節(jié)的部門和人員，只有這樣才能保障財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)和使用主體都能夠充分了解和掌握由此產(chǎn)生的內(nèi)部控制程序。

（三）建立財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目內(nèi)部控制程序?qū)徟迺r(shí)和復(fù)議機(jī)制

財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目具體事項(xiàng)的資金使用和績效建設(shè)任務(wù)繁多，而且都有嚴(yán)格的建設(shè)時(shí)間限制。在財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的內(nèi)部控制程序中審批流程的時(shí)間是具體事項(xiàng)執(zhí)行進(jìn)度的關(guān)鍵因素。因此，內(nèi)部控制程序應(yīng)該規(guī)定審批部門完成具體事項(xiàng)的審批時(shí)間。此外，如果審批部門對具體事項(xiàng)做出不同意的審批決定，而且執(zhí)行主體對審批決定有異議，那么內(nèi)部控制程序中應(yīng)該設(shè)置執(zhí)行主體申請審批決定復(fù)議的程序。內(nèi)部控制程序應(yīng)該根據(jù)具體事項(xiàng)的重要程度分別由職能部門負(fù)責(zé)人、其他職能部門負(fù)責(zé)人、院校決策機(jī)構(gòu)等復(fù)議審批決定，這樣可以避免職能部門等審批主體迫于時(shí)間限制而做出不同意的審批決定，促使審批主體熟悉和掌握財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目內(nèi)部控制程序和整體績效目標(biāo)。