陳宗瑜CHEN Zong-yu

（南寧交通資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司，南寧 530027）

1 臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)概述

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，是以機(jī)場(chǎng)為地理中心，以發(fā)展臨空產(chǎn)業(yè)為核心，沿交通線向外擴(kuò)張的新型經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。依托現(xiàn)有的機(jī)場(chǎng)設(shè)施，對(duì)周邊區(qū)域進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，充分利用航空運(yùn)輸?shù)膬?yōu)勢(shì)，促使機(jī)場(chǎng)周邊片區(qū)形成具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)特性的綜合經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，園區(qū)內(nèi)聚集的產(chǎn)業(yè)逐漸呈現(xiàn)規(guī)?；F(xiàn)代化、多元化。同時(shí)，園區(qū)內(nèi)市政道路的建設(shè)對(duì)配合構(gòu)建交通性主干路網(wǎng)和生活性主干路網(wǎng)、完善城區(qū)內(nèi)部骨架道路網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)城區(qū)交通改善具有重要意義。

由于臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)前期投資金額較大，在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變、政府財(cái)政資金較為緊張的情形下，各地方籌建的大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)模式通常采用政府和社會(huì)資本方合作（Public-Private Partnership）模式。針對(duì)這一模式而言，以政府為主導(dǎo)和主體，對(duì)社會(huì)資本方實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，是政府部門監(jiān)督和督促社會(huì)資本方履行PPP 合同內(nèi)容、完成實(shí)際投資、切實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目落地的重要監(jiān)管手段。開展績(jī)效評(píng)價(jià)，其核心在于績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系是否系統(tǒng)、科學(xué)，能否較為充分地反映社會(huì)資本方的建設(shè)和管理成效。

2 南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的特征

南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，由國(guó)家發(fā)展改革委和中國(guó)民航局批準(zhǔn)設(shè)立，為中國(guó)第十六個(gè)國(guó)家級(jí)臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，是我國(guó)第一個(gè)面向東南亞的區(qū)域航空樞紐。南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)所依托的南寧吳圩國(guó)際機(jī)場(chǎng)當(dāng)前共有執(zhí)飛航線164條，通航城市102 個(gè)，平均每日起降航班242 余架次，基本形成了覆蓋東盟國(guó)家和國(guó)內(nèi)主要城市的“東盟通”和“省會(huì)通”航線網(wǎng)絡(luò)格局，是南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)形成集群化、多元化產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)有力保障。

為了加快推進(jìn)南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的建設(shè)、促使項(xiàng)目盡快落地，采用PPP 模式推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，由中選社會(huì)資本全資在南寧成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)PPP 項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交。項(xiàng)目公司由中標(biāo)的社會(huì)資本方全資控股，通過經(jīng)營(yíng)授權(quán)范圍內(nèi)的部分可經(jīng)營(yíng)性設(shè)施獲得相應(yīng)的使用者付費(fèi)收入，同時(shí)政府在運(yùn)營(yíng)期可通過每年支付“可行性缺口補(bǔ)助”的方式覆蓋項(xiàng)目建設(shè)總投資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本并給予項(xiàng)目公司合理回報(bào)?；诂F(xiàn)有的場(chǎng)地條件進(jìn)行路網(wǎng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，參考和借鑒以往開發(fā)、運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，南寧臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)項(xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資事實(shí)上是同步進(jìn)行的，但所謂“筑巢引鳳”，在項(xiàng)目執(zhí)行階段所包含的建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期中，由于需要借助國(guó)家政策性金融工具以形成實(shí)際性投資，因而建設(shè)期仍是績(jī)效考核中最重要的一個(gè)階段。

3 臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取的原則

在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取時(shí)，應(yīng)遵循如下原則：

①科學(xué)性原則。

科學(xué)性是指在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取過程中，應(yīng)遵循臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)項(xiàng)目的實(shí)際情況及客觀發(fā)展規(guī)律、客觀存在的問題，選取的指標(biāo)應(yīng)與績(jī)效評(píng)價(jià)具有高度的相關(guān)聯(lián)性，遵循事實(shí)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，從根本上保證績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性，使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果更具說服力。

②針對(duì)性原則。

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取首先應(yīng)考慮與績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)高度相關(guān)，其次需要進(jìn)一步明確該指標(biāo)是否與臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)PPP 項(xiàng)目的執(zhí)行階段相關(guān)，最后需要再次核對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的影響程度的大小，應(yīng)剔除影響度較低的指標(biāo)，提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作的效率。

③獨(dú)立性原則。

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)在初步確定后，還需進(jìn)一步確認(rèn)處于同一維度的指標(biāo)是否存在強(qiáng)關(guān)聯(lián)或重復(fù)現(xiàn)象，不同維度間的指標(biāo)也不應(yīng)存在交叉重復(fù)現(xiàn)象，每個(gè)指標(biāo)應(yīng)是獨(dú)立的、不互相干擾的，不存在包含與被包含的關(guān)系。

④全面性原則。

選取的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要能夠全面反映臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)項(xiàng)目執(zhí)行階段的績(jī)效評(píng)價(jià)情況，全面涵蓋項(xiàng)目執(zhí)行階段所涉及的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、廠房及配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)招商引資及管理運(yùn)營(yíng)等方面。

3.2 績(jī)效評(píng)價(jià)的階段劃分

參照財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113 號(hào)）文件，將PPP 模式的操作程序分為5 個(gè)階段：項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交。由于項(xiàng)目執(zhí)行階段是歷時(shí)最長(zhǎng)、問題最頻發(fā)的階段，因此執(zhí)行階段的管控是PPP 模式下項(xiàng)目全過程管控的重中之重。

3.3 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021 年12 月31 日，我國(guó)現(xiàn)已獲批的國(guó)家級(jí)臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)為16 個(gè)。

鄭州空港、廣州空港、北京大興空港、重慶空港等已初具規(guī)模，例如廣州空港已形成飛機(jī)維修制造、跨境電商、航空物流、航空總部商務(wù)、通用航空、飛機(jī)租賃六大臨空產(chǎn)業(yè)為支撐，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生物醫(yī)藥等創(chuàng)新融合的多元化發(fā)展格局。此類已處于運(yùn)營(yíng)階段的臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，工作重點(diǎn)已由項(xiàng)目建設(shè)轉(zhuǎn)為投資運(yùn)營(yíng)、招商引資，而南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)獲批較晚，當(dāng)前正處于初步建設(shè)階段，績(jī)效評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)在于項(xiàng)目的執(zhí)行階段，即主要包含項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的階段。經(jīng)南寧市組織專班人員對(duì)已完成初步建設(shè)的國(guó)家級(jí)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行調(diào)研，在參考現(xiàn)有的臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合南寧市臨空項(xiàng)目實(shí)施情況，進(jìn)行了局部調(diào)整，形成了如表1 所示的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。由于社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目公司是完全控股的，且南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)PPP 項(xiàng)目采用的是“建投一體化”的模式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的投資與建設(shè)，因此以二級(jí)指標(biāo)中的“建設(shè)成本管理”替代以往的“投資管理”能夠使績(jī)效評(píng)價(jià)工作更為細(xì)化。此外，考慮將“實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目物有所值”納入評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，但當(dāng)前尚未研究出針對(duì)此項(xiàng)的量化標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)分規(guī)則，這將是后續(xù)對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行完善的一個(gè)研究方向。

表1 南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)PPP 項(xiàng)目執(zhí)行階段績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，是兼具共性與個(gè)性的，此績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是可以適用于大多數(shù)類似項(xiàng)目的，但針對(duì)于具體項(xiàng)目的情況，其個(gè)性主要體現(xiàn)在不同指標(biāo)的權(quán)重上，這將在下一小節(jié)中進(jìn)行討論和計(jì)算。

4 基于組合賦權(quán)法的權(quán)重賦值

指標(biāo)權(quán)重的確定方式，直接影響到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性。即便有一套較為嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，但由于參與評(píng)價(jià)專家所處的行業(yè)領(lǐng)域不同、工作經(jīng)驗(yàn)不同，可能造成不同專家對(duì)同一情形所賦予的分值存在較大差異。因此，為了使評(píng)價(jià)結(jié)果盡可能科學(xué)、合理，在指標(biāo)賦權(quán)過程中，不僅要體現(xiàn)評(píng)判者對(duì)不同指標(biāo)的重視程度，還應(yīng)該考慮指標(biāo)的數(shù)據(jù)之間的內(nèi)在統(tǒng)計(jì)規(guī)律，即采用主觀權(quán)重賦值方法與權(quán)重賦值方法相結(jié)合方法，以彌補(bǔ)單一權(quán)重賦值方法運(yùn)用的不足。權(quán)重賦值的流程如圖1 所示。

圖1 權(quán)重賦值流程圖

筆者對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了深入分析，發(fā)現(xiàn)部分指標(biāo)間是存在相互關(guān)聯(lián)性的，例如“建設(shè)進(jìn)度管理”與“建設(shè)成本管理”，若搶進(jìn)度、拼進(jìn)展，則往往將造成一定的成本增加。網(wǎng)絡(luò)層次分析法，能夠利用“超矩陣”，對(duì)處于同一層次的各因素之間的相互關(guān)聯(lián)性進(jìn)行綜合分析。而CRITIC 法的原理是根據(jù)各評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以計(jì)算信息量的方式衡量評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重大小，信息量由變異性系數(shù)和沖突性系數(shù)計(jì)算而來，因此CRITIC 法相比傳統(tǒng)的熵權(quán)法，是更為科學(xué)、合理的。在得到了主、客觀權(quán)重之后，通過距離函數(shù)法，進(jìn)行權(quán)重的組合計(jì)算，在對(duì)數(shù)值大小考慮的同時(shí)，使主觀權(quán)重值和客觀權(quán)重值之間的“距離”與分配系數(shù)之間的“距離”保持一致，避免僅運(yùn)用單一賦權(quán)法時(shí)，可能引起的權(quán)重值偏離問題，使最終得到的評(píng)價(jià)結(jié)果可信度更高。

限于篇幅，網(wǎng)絡(luò)層次分析法和CRITIC 法、距離函數(shù)法的計(jì)算公式和步驟這里不再進(jìn)行贅述。在此階段中，邀請(qǐng)了20 位經(jīng)驗(yàn)豐富的專家進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過YAANP 軟件生成調(diào)查問卷的方式，收集專家的評(píng)價(jià)量表。經(jīng)運(yùn)用SPSS22.0 軟件進(jìn)行計(jì)算，回收的量表信度、效度較好，可用于權(quán)重的計(jì)算。檢驗(yàn)結(jié)果如表2 所示，權(quán)重計(jì)算結(jié)果如表3 所示。

表2 信度效度檢驗(yàn)結(jié)果

表3 權(quán)重計(jì)算結(jié)果

5 結(jié)果分析

權(quán)重計(jì)算結(jié)果顯示，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)期而言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度、資本金到位及使用情況、征拆成本與進(jìn)度是較為重要的三個(gè)指標(biāo)。由于南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)分期進(jìn)行開發(fā)，當(dāng)前正處于一期作業(yè)中，實(shí)施內(nèi)容為臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)與周邊連接路網(wǎng)的建設(shè)、園區(qū)內(nèi)市政道路的建設(shè)、工業(yè)園場(chǎng)地平整、廠房的修筑等。換而言之，一期是一個(gè)“筑巢引鳳”的階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是招商引資的基礎(chǔ)性條件。作為新晉國(guó)家級(jí)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、開放活力彰顯、投資環(huán)境優(yōu)越等優(yōu)勢(shì)，需要加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)度，以盡早促成產(chǎn)業(yè)落地、形成實(shí)質(zhì)性投資。因此，要求資本金及時(shí)到位，并對(duì)其使用情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，使資金落到實(shí)處，切實(shí)推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，以早日實(shí)現(xiàn)規(guī)模化產(chǎn)業(yè)的落地。此外，南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)項(xiàng)目的實(shí)施，離不開征拆工作的強(qiáng)有力支撐。為了保證征拆的速度、加強(qiáng)征拆成本的管理與控制、合理調(diào)控與平衡拆遷安置補(bǔ)償水平，相關(guān)單位精心挑選業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、政治素養(yǎng)高的人員組成精英隊(duì)伍，全力做好征地拆遷和協(xié)調(diào)服務(wù)工作，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)期而言，南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)將以一流的營(yíng)商環(huán)境，迎接企業(yè)入駐，并將持續(xù)為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)放在首位。入園企業(yè)的滿意度是一項(xiàng)重要的績(jī)效考核指標(biāo)。在貫徹優(yōu)質(zhì)服務(wù)理念的前提下，如何實(shí)現(xiàn)園區(qū)的精細(xì)化運(yùn)營(yíng)管理、控制園區(qū)的運(yùn)營(yíng)管理成本，是值得深入探究的。運(yùn)營(yíng)管理是園區(qū)差異化的重要因素，因此在績(jī)效考核中，運(yùn)營(yíng)管理成本事實(shí)上包含了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃成本、物業(yè)管理成本、招商引資成本、企業(yè)服務(wù)成本等。因而運(yùn)營(yíng)成本管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、具有一定周期性的管理內(nèi)容，亦是績(jī)效考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

至此，南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)PPP 項(xiàng)目執(zhí)行階段的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系已梳理完成，形成了直觀而清晰的績(jī)效評(píng)價(jià)思路和步驟。通常PPP 項(xiàng)目的合作期限長(zhǎng)達(dá)20-30 年，隨著不同階段的工作重心不同，績(jī)效評(píng)價(jià)的具體內(nèi)容也不盡相同，本文所構(gòu)建的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要針對(duì)當(dāng)年南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的實(shí)施進(jìn)度?；诳?jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，對(duì)正在實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行管控和糾偏，有助于在工作中抓重點(diǎn)、控要點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)各方單位的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，對(duì)加快臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)項(xiàng)目的順利落地具有重要意義。

6 結(jié)語

南寧吳圩國(guó)際機(jī)場(chǎng)發(fā)展迅速，但與之配套的臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展成效卻明顯滯后于上海、廣州等城市。本文從南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的特征出發(fā)，基于組合賦權(quán)法，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行計(jì)算，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容進(jìn)行了梳理。在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)之上，政府部門應(yīng)不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制，持續(xù)激發(fā)項(xiàng)目實(shí)施主體提升績(jī)效管理水平，而社會(huì)資本方需依照合同約定，在項(xiàng)目執(zhí)行階段充分發(fā)揮自身的靈活性和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用信息化技術(shù)，有效提升項(xiàng)目績(jī)效管理效率和管理水平。