●肖 鵬 王亞琪

2022年12月29日，全國財政工作視頻會議在北京召開。會議總結了2022年及黨的十九大以來的財政工作，研究部署2023年財政工作。會議認為，2023年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，做好財政經(jīng)濟工作意義重大；并強調(diào)，2023年積極的財政政策要加力提效，更直接更有效發(fā)揮積極財政政策作用。財政政策既要“加力”——加大擴張力度，又要“提效”——提升政策效能，離不開現(xiàn)代預算制度的重要支撐和保障作用。黨的二十大報告指出，加快構建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，健全現(xiàn)代預算制度。預算制度改革應立足于新發(fā)展格局，不斷釋放制度優(yōu)勢，提高財政政策執(zhí)行力，提高財政資源配置能力，提高財政可持續(xù)性，更好地發(fā)揮財政政策的宏觀調(diào)控能力，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一、健全現(xiàn)代預算制度對于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重大意義

財政是國家治理之基，預算是財政管理之柱。預算作為黨執(zhí)政的重要資源，體現(xiàn)著黨和國家的意志，是政府施政和調(diào)控經(jīng)濟的重要手段。面對新時代、新征程、新任務，健全現(xiàn)代預算制度，要立足經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾，貫徹新發(fā)展理念，在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中貢獻財政力量，助力中國式現(xiàn)代化建設。

（一）提高財政政策執(zhí)行力，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控能力

現(xiàn)代預算管理是一項涵蓋預算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的系統(tǒng)工程，并且融入先進理念和方法，嵌入運行規(guī)則和銜接機制，提高信息化管理水平，系統(tǒng)把握并協(xié)同推進各種管理要素，實現(xiàn)預算管理高質(zhì)量發(fā)展，充分釋放預算管理效能，提高財政政策的宏觀調(diào)控能力。此外，預算制度與財政制度、經(jīng)濟政治體制息息相關。健全現(xiàn)代預算制度，是構建現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，對于完善民主政治制度具有重要意義，為高水平社會主義市場經(jīng)濟體制提供支撐，進一步提高財政政策執(zhí)行力，推動經(jīng)濟、政治、社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）為政府施政提供財力支持，保障國家重大戰(zhàn)略實施

當前財稅體制改革要趟過 “深水區(qū)”，離不開現(xiàn)代預算對財政資源的統(tǒng)籌整合作用。現(xiàn)代預算是一種重要的治理工具，通過對稀缺的財政資源進行科學合理分配，提高財政支出的有效性，充分釋放經(jīng)濟效益和社會效益，為高質(zhì)量發(fā)展提供財力支持和制度保障，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要手段。

立足社會主要矛盾，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，優(yōu)化財政資源配置結構，重點支持科技創(chuàng)新、生態(tài)建設、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性；重點保障和改善民生，兜牢民生底線，打造完善的公共服務體系，實現(xiàn)更高層次的均等化；重點支持教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等民生事業(yè)的發(fā)展，讓人民群眾共享發(fā)展成果，滿足人民群眾對美好生活的需要；重點保障國家重大戰(zhàn)略實施，服務于黨和國家事業(yè)大局。通過優(yōu)化財政支出結構，將財政資源高效配置于經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等各個領域，實現(xiàn)財政資源提質(zhì)增效，充分釋放高質(zhì)量績效。

（三）防范化解風險，提高財政可持續(xù)性

現(xiàn)代預算制度從全過程嚴防財政風險，提高財政可持續(xù)性。在預算編制環(huán)節(jié)，科學合理地預測財政收支、確定財政赤字，從更長遠的視角謀劃事業(yè)發(fā)展，對重大政策或者重大項目進行財政承受能力評估，根據(jù)評估結果合理安排預算。預算制度的現(xiàn)代化關鍵在于規(guī)范和約束政府收支行為，核心在于“控權”，形成有力的監(jiān)督制約機制，規(guī)范政府行為，抑制財政支出規(guī)模的隨意擴張和財政資源的隨意浪費，提高財政資金的使用效率，加強地方債管理，提高財政可持續(xù)性。

二、健全現(xiàn)代預算制度面臨的挑戰(zhàn)

習近平總書記強調(diào)，財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統(tǒng)性重構。黨的十八大以來，預算制度改革作為現(xiàn)代財政制度建設的重要內(nèi)容率先啟動、率先突破，在全面實施預算績效管理、推進預決算公開、實施中期財政規(guī)劃、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強地方政府債務管理、深化政府采購制度改革、建立政府綜合財務報告制度等方面，密集推出了一系列重大改革舉措，取得了預算制度改革的階段性成效。盡管我國已經(jīng)初步搭建起現(xiàn)代預算制度的主體框架，但在財政資源統(tǒng)籌、增強國家重大戰(zhàn)略任務財力保障、強化預算約束、預算協(xié)同管理等方面還存在一些亟待解決的問題。

（一）財政資源統(tǒng)籌能力有限

經(jīng)濟下行壓力疊加大規(guī)模減稅降費，財政收入增長乏力，同時財政支出剛性增長，財政收支矛盾加劇，財政緊平衡常態(tài)化，財政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。2022年中央經(jīng)濟工作會議提出了“積極的財政政策要加力提效”，來應對我國經(jīng)濟恢復過程中面臨的風險挑戰(zhàn)。而目前財政資源統(tǒng)籌能力有限，一定程度上制約著財政政策執(zhí)行力的提升。具體表現(xiàn)在：

1.制度設計的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性還有待提升。黨的十八大以來，我國密集推出了預算績效管理、中期財政規(guī)劃、財政支出標準化等重大改革舉措。但忽略了改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，尚未將各項改革統(tǒng)一于整體預算管理制度改革中，尚未實現(xiàn)預算管理一體化。

2.政府的財源挖掘能力還比較有限。同類用途的資金協(xié)同性不足，“碎片化”、交叉重復的現(xiàn)象較為普遍。財政資金沉淀問題尚未得到解決，盤活存量資金的積極性不高。國有股權、國企土地、行政事業(yè)單位資產(chǎn)等盤活周轉(zhuǎn)效率不高，未能形成有償使用和市場化變現(xiàn)的長效機制。

3.預算的跨周期管理機制有待完善。我國的中期財政規(guī)劃改革起步較晚，一定程度上存在法律效力不足、約束力不夠、與年度預算“脫節(jié)”等問題，還有提升完善空間。

（二）財政資源配置的效果還有待提升

“財”為“政”服務，通過配置財政資源，保障國家重大戰(zhàn)略實施，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。但目前仍然存在財政資源配置結構不夠合理、財政資源配置效率不高等問題，未能充分發(fā)揮績效導向作用，支出標準建設較為滯后。

1.預算績效管理對于財政資源配置的導向作用還比較有限。我國的預算績效改革起始時間較晚，在實踐中仍然面臨著諸多困境和難題。一是缺乏法律支持，雖然已經(jīng)陸續(xù)制定了一些政策文件，但是至今尚未出臺一部系統(tǒng)完整的法律對預算績效改革進行規(guī)范；二是預算績效管理還未能與中期財政規(guī)劃有機銜接，缺乏中期財政規(guī)劃的支撐；三是預算管理中的制度設計需要進一步完善，績效問責機制還不健全，逆向激勵問題尚未有效解決；四是績效評價結果缺乏有效應用，績效與預算“兩張皮”的現(xiàn)象較為普遍?？冃гu價結果應用是預算績效管理的落腳點，深刻影響著績效管理的政策效果。

2.財政支出標準建設總體滯后。支出標準定額能夠充分發(fā)揮引導和控制作用，在財政資源配置中發(fā)揮著基礎性作用。但是我國預算支出標準建設尚未形成體系，財政專用定額標準建設進度緩慢，部門間的協(xié)調(diào)配合機制有待進一步完善，支出標準尚未真正落到實處，應用機制不夠健全。

（三）預算監(jiān)督制約機制還不夠完善

一是從監(jiān)督主體來看，人大、財政審計、會計師事務所等中介機構等多元監(jiān)督主體之間的協(xié)同效應有待提高，以形成預算監(jiān)督制約的合力；二是規(guī)則意識、主動監(jiān)督意識有待提高。長期歷史原因造成了公民被動接受，缺乏理性思考，導致社會監(jiān)督流于形式；三是人大預算監(jiān)督尚不盡如人意，人大監(jiān)督的約束力有待提高，監(jiān)督方式和監(jiān)督流程還需要繼續(xù)完善；四是預算信息公開程度不高，還未形成預算公開長效機制，公開意識不足，公開范圍和公開內(nèi)容尚未進一步細化。

三、健全現(xiàn)代預算制度，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

健全現(xiàn)代預算制度必須注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。健全現(xiàn)代預算制度，要立足新發(fā)展格局，以提高財政資源統(tǒng)籌能力為抓手，以釋放財政政策宏觀調(diào)控效能為目標，以優(yōu)化財政資源配置結構，提高重點領域保障力度為重點，以完善預算監(jiān)督制約機制為保障，提高財政可持續(xù)性。

（一）提高財政資源統(tǒng)籌能力，釋放財政政策調(diào)控效能

1.強化全口徑預算統(tǒng)籌調(diào)配。加強“四本預算”和政府專項債券等收入的勾稽銜接，將依托行政權力、政府信用和國有資源獲得的各項收入以及特許經(jīng)營收入等全面納入預算管理。將收入納入“一個盤子”管理，統(tǒng)籌使用公共資源，在“四本預算”之間進行調(diào)劑使用，將國有資本經(jīng)營預算調(diào)入一般公共預算，根據(jù)實際需要，可以適當用一般公共預算資金補充社會保險基金預算。

2.強化存量資源與增量資源統(tǒng)籌管理。解決財政資金沉淀固化問題，將存量資金與下年度的預算安排相掛鉤，存量資金與增量資金相掛鉤。盤活存量閑置資金，做好結余資金的收回使用，根據(jù)預算資金使用效益進行調(diào)劑使用，將低效運轉(zhuǎn)資金調(diào)劑到高效益領域，始終保持預算資金的高效運轉(zhuǎn)。

3.強化跨期、跨部門統(tǒng)籌管理。逐步做實中期財政規(guī)劃，進行跨期統(tǒng)籌管理，從更長遠的視角謀劃事業(yè)發(fā)展。做好年度預算與中期財政規(guī)劃的銜接，完善跨年度預算平衡機制。對于財政資金進行跨部門統(tǒng)籌，探索資金項目申報“聯(lián)席聯(lián)審”，進行系統(tǒng)管理。加強財政資源統(tǒng)籌能力是提高預算能力的基礎，能夠更好地為黨中央、國務院重大戰(zhàn)略、高質(zhì)量發(fā)展提供財力保障。

4.強化財政專項支出資金的統(tǒng)籌力度。我國財政專項支出具有種類多、范圍廣的特點，對同類支出用途的資金進行合并，避免資金使用“碎片化”，為重點領域發(fā)展提供財力保障，提高財政資金使用效益，保障積極的財政政策加力增效。

（二）優(yōu)化財政資源配置結構，提高重點領域保障力度

1.財政資源配置結構的調(diào)整堅持新發(fā)展理念的引領。適應新時代提出的任務和要求，準確把握新時代帶來的機遇和挑戰(zhàn)，為高質(zhì)量發(fā)展提供財力保障，為新階段現(xiàn)代化建設提供重要支撐。財政資源配置結構的優(yōu)化應該堅持以人民為中心的發(fā)展思想，為保障基本民生、實現(xiàn)共同富裕提供必要的財力保障，取之于民、用之于民，解決上學難、看病難等問題，推動人的全面發(fā)展。進一步完善轉(zhuǎn)移支付體系，建立一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，平衡地區(qū)間財力差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；準確把握專項轉(zhuǎn)移支付，保障國家重大決策部署的實施；完善共同財政事權轉(zhuǎn)移支付，推動實現(xiàn)基本公共服務均等化。

2.強化績效管理，充分發(fā)揮績效在財政資源配置中的導向作用。首先，要對績效管理的本質(zhì)有正確的理解?？冃Ч芾聿粌H強調(diào)財政資金的使用效率，還是價值理性的重要體現(xiàn)，強調(diào)預算的公共價值屬性；其次，要加強制度設計，健全“花錢必問效，無效必問責”的績效問責機制，完善績效管理中的激勵機制，解決由于制度設計導致的逆向激勵問題；第三，要加強績效目標管理，完善事前績效評估機制；第四，要加強績效評價結果應用，解決績效和預算“兩張皮”的問題，取消低效、無效的項目資金，盤活長期沉淀資金，保障重點領域的資金需求；最后，要建立績效信息公開機制，主動接受社會監(jiān)督。

（三）推進財政支出標準化，強化預算法定約束

推進財政支出標準化建設，一是要與績效管理協(xié)調(diào)推進。將標準嵌入預算管理中，提高標準制定的整體責任意識，并同步設置績效目標，強化支出預算約束，提高財政資金使用效益。二是加強支出標準體系建設。加快建立分行業(yè)、分地區(qū)、分類分檔的項目支出標準，將支出標準嵌入預算管理一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)全覆蓋。加快構建專用定額標準，將通用定額標準和專用定額標準相結合，使標準體系的結構更加立體。標準制定充分結合預算評審結果，在預算評審和標準建設之間形成良性互動關系。把握建設重點，對于涉及面廣、資金量大、實施期限長、適合標準化管理的項目予以重點關注。三是完善支出標準的動態(tài)調(diào)整機制。一方面要根據(jù)項目實際執(zhí)行情況進行調(diào)整；另一方面要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財力保障能力進行動態(tài)調(diào)整，更加符合實際，保證支出標準的時效性。

（四）完善預算監(jiān)督制約機制，提高財政可持續(xù)性

1.在多種監(jiān)督方式中形成合力。在中國全過程人民民主的推進進程中，已經(jīng)形成了多元主體共同參與、互為補充、協(xié)同發(fā)展的預算監(jiān)督體系，涵蓋立法機關、審計部門、第三方中介機構、社會公眾等外部監(jiān)督以及行政機關內(nèi)部監(jiān)督，只有優(yōu)化監(jiān)督模式，加強不同監(jiān)督方式之間的協(xié)調(diào)性，在多方監(jiān)督力量中形成合力，才能控制政府權力、規(guī)范和約束政府行為，抑制低效的預算安排和隨意的支出擴張，提高財政可持續(xù)性。

2.強化政府債務管理，防范化解政府債務風險。對于地方隱性債堅持“化解存量、遏制增量”的原則，加強監(jiān)管力度，對于違法違規(guī)行為進行嚴肅處理。對于法定政府債券資金的使用，堅持“事前評估、風險管控”的原則，完善事前財政承受能力評估機制，從源頭把控風險，完善事中運行監(jiān)測預警機制，及時發(fā)現(xiàn)風險隱患，進行風險管控。打破政府兜底預期，規(guī)范管理地方政府融資平臺公司，推動其市場化轉(zhuǎn)型。

（五）推動數(shù)據(jù)共享，提高預算管理信息化水平“雙維度”

依托大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺，構建“制度+技術”的管理機制，推進預算管理一體化建設，實現(xiàn)預算管理信息貫通共享，提高財政信息化水平。財政信息化的核心是財政數(shù)據(jù)，加強對財政數(shù)據(jù)的整合共享，避免碎片化和部門化，才能夠為宏觀科學決策提供支撐?？v向上，建立央地財政信息管理系統(tǒng)，促進央地財政信息貫通，保證財政數(shù)據(jù)的真實性，提高財政政策執(zhí)行力。橫向上，首先要推進部門間預算信息互聯(lián)共享，從預算編制到預算執(zhí)行信息反饋形成有機整體，提高財政資源配置效率；其次要加強跨部門數(shù)據(jù)聯(lián)通，充分發(fā)揮人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督方式的協(xié)同效應，實現(xiàn)以數(shù)監(jiān)督，提高監(jiān)督的效率和質(zhì)量。