浙江農(nóng)林大學文法學院 胡倩倩

新時代生態(tài)文明建設成為我國全面推進依法治國的重要戰(zhàn)略部署，各級、各部都相繼出臺了關于環(huán)境保護的政策決定和具體規(guī)定，生態(tài)環(huán)境正逐步恢復，但我國生態(tài)環(huán)境質量改善從量變到質變的拐點還沒有到來，現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境改善總體上還是中低水平。生態(tài)環(huán)境問題的高度不確定性、隱蔽性、長期潛伏性及其成因復雜性給環(huán)境治理帶來的挑戰(zhàn)和壓力日益嚴峻，面對不斷變化著的生態(tài)環(huán)境形勢，及時調整不適應發(fā)展的治理體系與能力，加快解決環(huán)境問題和滿足人民群眾對美好環(huán)境的訴求要不斷推進生態(tài)環(huán)境精細化治理。生態(tài)環(huán)境治理是指對人類生產(chǎn)生活過程中已經(jīng)或即將造成的生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象所采取的一種預防和治理措施，旨在保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境治理精細化的特質體現(xiàn)在具體的理念與實踐之中，其理論基礎是治理理論，生態(tài)環(huán)境精細化治理是建立在生態(tài)環(huán)境治理基礎之上，將精細化理念引入環(huán)境治理的全過程。在數(shù)字化時代，將“數(shù)字化”作為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理精細化的載體，構建推動環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的合理路徑，促進環(huán)境治理精細化的政策形成，依托數(shù)字技術實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。當下正值“十四五規(guī)劃”開局之年，在十四五社會發(fā)展主要指標里，綠色生態(tài)作為其中一個重要類別彰顯了國家對于生態(tài)環(huán)境治理問題的高度重視。

一、環(huán)境“兩法銜接”的現(xiàn)實困境

2014年1月，習近平總書記在中央政法工作會議上指出:“現(xiàn)在有一種現(xiàn)象，就是在環(huán)境保護、食品安全、勞動保障等領域，行政執(zhí)法和刑事司法存在某些脫節(jié)，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，法律威懾力不夠，健康的經(jīng)濟秩序難以真正建立起來。”[1]行政執(zhí)法與刑事司法相銜接，簡稱“兩法銜接，是指檢察機關會同公安機關和有關行政執(zhí)法機關探索實行的旨在防止出現(xiàn)有案不移、有案難移、以罰代刑，及時將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪案件移送司法機關處理的工作機制。環(huán)境“兩法銜接”機制作為生態(tài)環(huán)境保護的重要抓手，雖然被寄予高度希望能有效應對實踐中環(huán)境污染類案件“四多四少”現(xiàn)象，卻也同樣面臨法條規(guī)定與實踐操作的巨大鴻溝問題。

在實踐中，或基于地方政府利益和部門利益的被動性及自利性考量，或基于案件移送標準、程序機制不明，或基于行政執(zhí)法與刑事訴訟之間天然的程序嚴格標準不一，使得執(zhí)法實踐中缺乏移送動力且移案成功率低，大量本應接受司法審判的環(huán)境犯罪案件止步于執(zhí)法環(huán)節(jié)，導致環(huán)境犯罪追訴很難，難以追究環(huán)境污染者的刑事責任，無法起到很好地威懾與預防環(huán)境犯罪的作用。近年來，環(huán)境行政立法和刑事立法工作取得了巨大突破，公檢法司等機關在環(huán)境案件執(zhí)法司法的信息共享、案情通報、案件移送等方面取得了一定成績。[2]近年來，我國環(huán)境犯罪的辦案數(shù)量有所增加，但依然有限，環(huán)境行政處罰與環(huán)境刑事判決在數(shù)量與比例上的嚴重失衡，意味著大量環(huán)境涉罪案件仍然被拒之于刑事司法大門之外，不少犯罪分子亦僥幸逃脫刑事追究，這與環(huán)境司法保護的現(xiàn)實需求明顯不相適應。[3]環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法作為生態(tài)環(huán)境治理的兩種重要手段，兩種治理手段的協(xié)同運作是我國生態(tài)文明建設的根本法治保障。[4]因此，完善環(huán)境“兩法銜接”機制，依法懲治環(huán)境犯罪行為，切實保障公民環(huán)境權益，推進生態(tài)文明建設就成為當前必須解決好的重要問題。

二、“兩法銜接”無法真正發(fā)揮實效的原因

“兩法銜接”機制無法發(fā)揮實效的原因主要包括以下幾點：一是案件移送障礙多。移送案件程序復雜，加大移送失敗率；環(huán)境犯罪入罪門檻高、立法銜接不足，在我國構成環(huán)境刑事犯罪，除了違反環(huán)境行政法外，還需要滿足其他構成要件，行為人實施污染或破壞環(huán)境行為往往是受經(jīng)濟利益驅使，主觀方面通常表現(xiàn)為間接故意，再加上環(huán)境污染問題的專業(yè)性、隱蔽性和時效性，使得此類犯罪的因果關系認定及主觀過錯證明十分困難，公安機關不太容易立案。二是證據(jù)轉換銜接不暢，現(xiàn)行法律關于言詞證據(jù)的銜接與轉換規(guī)則以及行政執(zhí)法過程中收集到的證據(jù)材料移送給刑事司法機關后如何處理的明確規(guī)定，理論界與實務界對此尚無統(tǒng)一定論。三是行刑銜接缺乏系統(tǒng)化、規(guī)范化、常態(tài)化和長效化工作機制。四是檢察監(jiān)督本應發(fā)揮的功能未能充分發(fā)揮，常常顯得滯后和被動，究其原因，一是信息不對稱；二是缺乏剛性移案監(jiān)督手段；三是授權支撐不足，缺乏對案件偵辦的過程性監(jiān)督；四是未充分發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢以指導行政機關偵查取證，也未能發(fā)揮好法律監(jiān)督機關的權力制衡作用。行政權與司法權存在著天然的結構性矛盾，尤其是在環(huán)境司法領域，如行政機關以污染環(huán)境行為已被依法追究刑事責任而不再對其作出相應行政處罰決定，而檢察機關可能因行政機關不履行法定職責致使被破壞生態(tài)環(huán)境未能得到及時修復而被檢察院提起行政公益訴訟；再如當下全國各地各級法院基于生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)實需要紛紛探索創(chuàng)造性的責任承擔方式，而類似于補種復綠、增殖放流、土地復墾等執(zhí)行措施并不是以窮盡所有行政救濟手段為前提的，兩者間的職能由互補演變?yōu)榛ハ嗳〈?，一直處于相對強勢地位的行政權因恐被僭越而排斥司法權，進而怠于配合協(xié)調，導致移送程序運行不暢。

三、數(shù)字化轉型引領生態(tài)環(huán)境治理精細化的進路---以完善環(huán)境“兩法銜接”機制為例

為精準定位數(shù)字化轉型背景下我國生態(tài)環(huán)境治理的方向和路徑，國家率先從制度層面推動社會治理的環(huán)境轉向。十七大報告提出生態(tài)文明建設是我國環(huán)境治理進入新的發(fā)展階段；黨的十八大將生態(tài)文明建設納入“五位的一體”總布局；十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的深化改革總目標。此后，圍繞治理現(xiàn)代化的一系列舉措全面展開:十八屆五中全會將生態(tài)文明建設納入“十三五”規(guī)劃,釋放出國家治理的環(huán)境導向；黨的十九屆四中全會對環(huán)境治理的制度體系做出戰(zhàn)略部署,提出“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”目標,并進一步明確了堅持和完善生態(tài)文明制度體系的總體要求。中共中央辦公廳與國務院辦公廳2020年印發(fā)的《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》中,指出要實現(xiàn)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化，健全體系內容，落實主體責任，實現(xiàn)主體良性互動。從國家推進環(huán)境治理體系建設的歷史路徑來看，環(huán)境治理正在成為經(jīng)濟社會發(fā)展的主流話語。全面闡述了環(huán)境治理體系的構建方案，對中國環(huán)境治理的發(fā)展趨勢具有現(xiàn)實性的指向意義。[5]可見，環(huán)境治理體系現(xiàn)代化已經(jīng)成為國家治理體系現(xiàn)代化的重要指標和關鍵環(huán)節(jié)之一。

生態(tài)環(huán)境治理的數(shù)字化轉型是指通過應用大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術，建立起多層次、多領域、全范圍縱橫貫通的現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系和靈敏的反應機制，為政府高效、及時、科學、精準化決策提供了有力的技術支撐，促使政府對環(huán)境的治理模式由傳統(tǒng)粗放式管理過渡至精細化治理。[6]生態(tài)環(huán)境部于2021年1月出臺了《關于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導意見》，明確提出要強化行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，并強調兩法相銜接的制度構建。兩法的有效銜接對全面提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能，切實改善生態(tài)環(huán)境質量可以起到關鍵性作用。因此，充分釋放環(huán)境“兩法銜接”在生態(tài)環(huán)境保護領域的動能，為生態(tài)文明建設提供法治保障尤為緊要。

（一）統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源：推動行刑銜接工作信息共享平臺規(guī)范管理

環(huán)境“兩法”銜接機制的有序運轉離不開案件信息的及時傳遞與有效交互。暢通信息獲取渠道，實現(xiàn)信息來源多元化。建立全國范圍內的開放性信息實時共享平臺，充分利用現(xiàn)代信息技術，運用大數(shù)據(jù)作為推動環(huán)境“兩法銜接”的引擎，注重業(yè)務融合，實現(xiàn)多部門間執(zhí)法、司法信息互通。以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境精準治理為目標，充分運用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術，構建起環(huán)境犯罪案件立案、撤案、行政處罰、案件移送、監(jiān)督立案、批準逮捕、提起公訴、裁判結果等全流程信息共享平臺，實時化追蹤環(huán)境刑事犯罪案情進展，力求做到問題、時間、區(qū)位、對象和措施精準，為實現(xiàn)污染精準溯源和靶向治理提供支撐。統(tǒng)一案件移送標準、規(guī)范信息錄入范圍、明確移送材料清單、規(guī)范包括通知形式、數(shù)據(jù)錄入時限等移送程序，最重要的是明晰各機關在信息共享中的責任，杜絕信息選擇性錄入、錄入不及時等不規(guī)范現(xiàn)象。

案件信息共享是解決“兩法銜接”的重要突破口，不僅能明確案件移送的范圍與標準，還能成為司法機關提前介入的范圍與標準。[7]以一體化智能化環(huán)境信息共享平臺為基礎支撐，全方位串聯(lián)各類多業(yè)務跨部門溝通協(xié)作，完善環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接配合機制。充分發(fā)揮生態(tài)大數(shù)據(jù)的有力支撐作用，通過“兩法銜接”信息平臺實現(xiàn)環(huán)境違法犯罪案件信息的及時傳遞與互動交流，建立起聯(lián)席會議、常設聯(lián)絡員、雙向案件咨詢、聯(lián)合調查、聯(lián)合培訓、信息發(fā)布等配套保障制度，提高辦理環(huán)境刑事案件的質效，多方聯(lián)動促進生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化。

（二）數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一：明確證據(jù)轉化規(guī)則和規(guī)范證據(jù)收集程序

環(huán)境執(zhí)法證據(jù)如何轉換為司法證據(jù)，是環(huán)境“兩法銜接“機制面臨的又一現(xiàn)實難題，證據(jù)轉化最重要的是信息共享和程序規(guī)范問題。上文提及案件信息共享平臺猶如一個“中介”，歸集來自各數(shù)源單位的數(shù)據(jù)，再通過平臺共享給使用單位，滿足各部門的數(shù)據(jù)信息需求，充分釋放其價值。實踐中環(huán)境“兩法”的證據(jù)銜接面臨的難題之一就是環(huán)境執(zhí)法階段獲取的證據(jù)材料如何作為刑事司法階段的證據(jù)使用及立法沒有列舉的證據(jù)類型能否作為證據(jù)使用。[8]對此，應成立專門機構負責審查，以實踐操作為基礎實現(xiàn)證據(jù)轉換的有效銜接，制定證據(jù)移送、銜接標準；明確不同種類證據(jù)轉化的審查標準，如區(qū)分電子數(shù)據(jù)與物證、書證等實物證據(jù)及詢問筆錄、調查筆錄等言詞證據(jù)的“分類轉化”規(guī)則。另一困境則是證據(jù)的收集主體不同導致轉化困難，如在多部門聯(lián)合執(zhí)法情況下應該由誰進行收集與固定各類證據(jù)的問題，兩個主體在社會功能及價值導向上存在明顯差異，必然導致證據(jù)銜接轉化不暢，諸如此類問題若得不到有效化解將嚴重制約環(huán)境司法功能的充分發(fā)揮。因此，要設置統(tǒng)一的證據(jù)審查規(guī)則，規(guī)范行政機關取證程序、注重證據(jù)轉化的雙向咨詢、強化證據(jù)審查力度，對證據(jù)進行形式審查和實質審查，確保證據(jù)轉化的有效銜接。

（三）檢察智慧監(jiān)督：檢察機關在環(huán)境“兩法銜接”中的優(yōu)勢發(fā)揮

發(fā)揮行政檢察監(jiān)督的作用，要把握好主動介入與審慎出擊之間的平衡，避免隨意性。一是合適的介入時機，行政監(jiān)督的范圍不是漫無邊界的，應尊重行政機關正常的執(zhí)法秩序；但是在涉及公共環(huán)境利益受損以及私益受損且無人救濟但有危及公共利益緊迫性的時候，檢察機關應該選擇強勢介入，堅持有限監(jiān)督。二是恰當?shù)慕槿胧侄?，司法權不宜過多地干預行政執(zhí)法權，重點是發(fā)揮指導作用，引導行政機關迅速展開調查，偵查取證、遇有重大社會影響或復雜疑難的案件時組織召開聯(lián)系會議，商討部門間協(xié)作事項，實現(xiàn)對環(huán)境執(zhí)法活動的有效監(jiān)督；但若遇到地方干預、信息被人為阻隔等問題，為避免關鍵證據(jù)滅給生態(tài)環(huán)境造成不可修復的損失，檢察機關應迅速介入并采取通報上級機關等強硬手段。在監(jiān)督方法上，既要注意嚴格依法，遵循法定程序、使用法定手段，不得干擾行政執(zhí)法機關正常的執(zhí)法程序。

各機關在環(huán)境行刑銜接工作中均各有所長，各自領域均有很強的專業(yè)性和技術性，通過增強各機關之間的互信來完善協(xié)調配合機制。爭取在事中就發(fā)揮好監(jiān)督作用，在法律層面賦予檢察院監(jiān)督調查權、監(jiān)督?jīng)Q定權和監(jiān)督處罰權，提升監(jiān)督實效。檢察監(jiān)督是聯(lián)結行政內部監(jiān)督與法院監(jiān)督的重要橋梁，是直接面向行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。檢察機關應重視檢察監(jiān)督，在“兩法銜接”過程中發(fā)揮前期介入作用，緩解案多人少的現(xiàn)實困境，避免將問題復雜化，提高工作效率。在案件行刑銜接不暢時，發(fā)揮行政檢察的靈活性。積極爭取財政對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的支持，保障經(jīng)費，深入開展調查研究，為現(xiàn)實中存在的鑒定難等問題提出可行解決方案，減輕一線辦案壓力。

四、結語

數(shù)字技術的迭代發(fā)展和普及應用推動人類社會進入深度數(shù)字化轉型進程，這不僅體現(xiàn)為數(shù)字技術推動各個領域不斷涌現(xiàn)的業(yè)態(tài)創(chuàng)新，更體現(xiàn)為國家治理順應數(shù)字化轉型要求走向數(shù)字治理的整體性變革。[9]從經(jīng)濟學角度來講，就是要把數(shù)字化轉型視為一個整體，通過統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源配置進行跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同，實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設均衡發(fā)展。[10]生態(tài)環(huán)境精細化治理是對傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗化治理模式的反思和修正，[11]現(xiàn)代環(huán)境治理要充分運用數(shù)字技術和精細化理念，打破數(shù)據(jù)壁壘，解決生態(tài)環(huán)境治理中嚴重的信息不對稱、“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”等問題，運用數(shù)字技術賦能環(huán)境治理以提高生態(tài)環(huán)境治理的效能及科學精準度和社會認可度。