電子科技大學 公共管理學院 熊慧

一、成都都市圈對于成渝都市圈建設(shè)具有重大意義

成都城市圈是以成都市為核心形成和發(fā)展的現(xiàn)代化都市圈，主要由成都、德陽、眉山和資陽4個城市組成。通過成都作為中心城市的優(yōu)勢帶動周邊城市與區(qū)縣的經(jīng)濟文化發(fā)展，不斷提高成都的城市能級，更好起到成都的輻射帶動作用，從而實現(xiàn)成都周邊區(qū)縣借勢發(fā)展，逐步與成都有機協(xié)作，形成合理的圈層與結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上成都都市圈和重慶都市圈彼此之間相互促進、共同發(fā)展，成為推動成渝地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的動力，成為帶動成渝經(jīng)濟圈發(fā)展的增長極。

成都、德陽、眉山和資陽四個城市逐步東進的地理方向與重慶都市圈建設(shè)的重點區(qū)域在空間上遙相呼應、相向前進，這在成都與重慶的都市圈建設(shè)中可以促進雙城協(xié)作的深度和廣度，形成良性的雙城協(xié)同發(fā)展局勢。同時以成都為首的都市圈在區(qū)域經(jīng)濟、人口規(guī)模、功能協(xié)作、科技創(chuàng)新、交通等方面都可以與重慶都市圈相匹配。成都都市圈便捷的空運與陸運等交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)增加了成渝都市圈的發(fā)展活力和韌性，是成渝地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的對外聯(lián)系樞紐；成都都市圈創(chuàng)建科學城，并持續(xù)引進國內(nèi)外科創(chuàng)人才，是成渝都市圈的科技創(chuàng)新中心，為重慶都市圈提供發(fā)展引擎；成都都市圈和重慶都市圈通過城鄉(xiāng)之間的市場互動與物質(zhì)交換，從而可以起到縮小城鄉(xiāng)差距，完善城鄉(xiāng)體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化等作用，促進成渝都市圈的融合與協(xié)同，成都都市圈在成渝都市圈的全方面協(xié)同發(fā)展中具有重要戰(zhàn)略地位和作用。

二、成都都市圈實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的問題

（一）地區(qū)發(fā)展不均衡問題突出

都市圈內(nèi)部不同規(guī)模的城市形成層次分明的等級系統(tǒng)對于資源科學配置，人口有序流動，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟文化等發(fā)展起著重要作用。成都都市圈城市等級規(guī)模結(jié)構(gòu)差距較大，成都都市圈范圍內(nèi)主要下轄4個城市，但各城市之間的整體實力和腹地空間存在差距，核心城市對區(qū)域的輻射帶動效應也不同。作為核心城市的成都聚集了大量的人才、工業(yè)、資源，雖然整合能力較強但“一城獨大”情況突出，而這樣相對極端的人口聚集情況對其他城市和區(qū)縣的發(fā)展與成長不利，易導致成都都市圈城鄉(xiāng)發(fā)展格局的失衡和城鄉(xiāng)的發(fā)展差異擴大，嚴重阻礙了成都人口聚集擴散作用的有效發(fā)展，與成渝都市圈協(xié)同發(fā)展的目標相背，一定程度上未有效帶動都市圈各城市及區(qū)域整體發(fā)展和優(yōu)化。

雖然成都都市圈在近十年間城市等級規(guī)模結(jié)構(gòu)不斷升級，但總體上發(fā)育程度不高，城市等級結(jié)構(gòu)仍不健全，同時由于成都“一核獨大”現(xiàn)象的突出以及原本經(jīng)濟水平的制約，都市圈內(nèi)部缺少經(jīng)濟總量相對較大、城市發(fā)展水平相對較高的副中心城市和次級城市。從中國各個主要大中城市的工業(yè)發(fā)展分析，中心城市大多以金融工業(yè)、高新技術(shù)制造業(yè)、科技服務業(yè)等為主，這類工業(yè)的相對產(chǎn)值較高、生產(chǎn)經(jīng)營能力也較強，此類工業(yè)雖然在德陽、資陽等市的科技創(chuàng)業(yè)區(qū)內(nèi)也出現(xiàn)過，但因為經(jīng)濟基礎(chǔ)等因素并沒有形成大規(guī)模的工業(yè)體系；在汽車運輸與物流行業(yè)中，德陽和綿陽的交通運輸一體化發(fā)展狀況相對較好，近幾年影響著成渝都市圈內(nèi)汽車制造行業(yè)的空間整合以及人口與信息資源的流通?？偟膩碚f，除中心城市外各城市尚未形成具備支柱效應的產(chǎn)業(yè)體系。這就導致在城市發(fā)展的巨大差距、更好的人均收入水平等原因下，成都周邊城市居民都更愿意向中心城區(qū)遷移和集聚，成都經(jīng)濟的發(fā)展格局保持穩(wěn)定。即使成都市將一些產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)、其他城市轉(zhuǎn)移，但由于競爭力大的產(chǎn)業(yè)并沒有發(fā)生大的轉(zhuǎn)移，區(qū)域發(fā)展差距并沒有明顯地縮小。

（二）公共服務一體化水平仍需優(yōu)化

近年來，盡管成都都市圈基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療等方面服務能力不斷增強，但在城市群內(nèi)公共服務資源和設(shè)施上仍面臨分配不平衡的局面。都市圈的成長要經(jīng)歷很長的階段，開始階段中，養(yǎng)老、社保、教育等優(yōu)質(zhì)的服務都主要聚集在核心城市，使得都市圈內(nèi)的服務優(yōu)勢無法充分被都市圈各地方共享共用。公共服務在提供上存在偏頗，發(fā)展相對較差的地區(qū)缺少保障人民生活的相關(guān)公共服務資源，公共服務一體化水平較低，在一定程度上延緩了都市圈內(nèi)同城化發(fā)展進程。尤其是在當前國內(nèi)疫情反復的形勢下，存在許多不確定因素，一旦出現(xiàn)緊急情況，由于公共衛(wèi)生資源分布的不合理，難以做到有效應急管理。此外，成都都市圈內(nèi)部各城市的水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要是根據(jù)目前資源分布現(xiàn)狀及接下來計劃安排等條件下進行的統(tǒng)籌，這種情況下建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施與周邊地區(qū)的銜接性不強，不能在整個都市圈內(nèi)實現(xiàn)有效配置及建設(shè)。

（三）軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后

在都市圈內(nèi)建設(shè)發(fā)達的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)體系，可以大大減少城市間的運輸成本，有效促進區(qū)域內(nèi)要素的流通，對都市圈的發(fā)展有很大的推動作用。目前成都都市圈的交通運輸系統(tǒng)是由公路體系、區(qū)域鐵路系統(tǒng)、航空系統(tǒng)等共同組成，都市圈內(nèi)部中心區(qū)與衛(wèi)星城之間的交通運輸以私家車與公共交通為主，都市圈外多以航空與鐵路為主。伴隨著成都東進、重慶西擴的步伐加快，兩大都市圈對于交通的依賴也逐步提升。但由于缺乏大城市群規(guī)劃，目前的交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃幾乎沒有從區(qū)域協(xié)作與共同發(fā)展的層面去引領(lǐng)城市發(fā)展，在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面沒有統(tǒng)一部署，造成建設(shè)滯后，嚴重阻礙交通一體化進程。

（四）都市圈協(xié)同機制未常態(tài)化運作，區(qū)域治理標準不統(tǒng)一

優(yōu)越的自然環(huán)境是打造現(xiàn)代化城市圈的前提條件，也是實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)生活的主要保證。隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，城市污染與工業(yè)發(fā)展相伴而生，使城市人居環(huán)境惡化。成都都市圈生態(tài)污染主要表現(xiàn)三個方面:一是水污染加劇，水資源供需矛盾突出；二是空氣污染嚴重，城市綠化率低、二氧化硫、二氧化碳排放量大等較容易形成酸雨、沙塵天氣；三是由于人口的迅速涌入，城市發(fā)展占用大量農(nóng)業(yè)用地，對自然生態(tài)環(huán)境形成巨大沖擊。但是在嚴峻生態(tài)污染情況下，各城市行政區(qū)劃自我發(fā)展意識較強，造成強行政邊界效應，導致已有的都市圈協(xié)作推進機制無法常態(tài)化運作，也無法穩(wěn)定有效地推進都市圈生態(tài)治理協(xié)同治理的實施，具有較大的不確定性，需要高位協(xié)商機制的協(xié)調(diào)。同時生態(tài)環(huán)境指標標準不統(tǒng)一，也導致區(qū)域協(xié)同治理難題不斷，造成資源要素流動效率低下。

三、推動成渝都市圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的對策建議

（一）優(yōu)化共建共享的公共資源協(xié)同

公共服務共建共享是都市圈協(xié)同發(fā)展的重要意義。以基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)共建、公共資源共享輻射等作為途徑，可以迅速推進都市圈內(nèi)核心城市與其他城市的同城化發(fā)展，按照高效方便、輻射周邊、共建共享等原則，推動成都市區(qū)的優(yōu)質(zhì)公共服務資源向都市圈內(nèi)其他城市延伸，有利于補齊都市圈內(nèi)基本公共服務分布不均的短板。一是需要加快落實成渝都市圈內(nèi)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等公共服務合作機制。城市雙方將共同建立跨城市的綜合醫(yī)療衛(wèi)生服務、養(yǎng)老系統(tǒng)，并能夠?qū)】怠⒆》?、養(yǎng)老、教育科研等人民群眾較為關(guān)心的公共服務，出臺一些綜合性服務措施；在高等教育方面，健全異地就讀、借讀等管理措施與完整職業(yè)教育體制，以有效避免企業(yè)人才流失；加強與成渝都市圈的公共協(xié)調(diào)，健全重大疾病、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的聯(lián)防聯(lián)控與緊急救助體制，促進建設(shè)成渝一體化的應急衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。加快發(fā)展公共教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)醫(yī)療等公共服務資源的共享，可以在一定程度上擴大都市圈內(nèi)各城市公共服務輻射半徑。二是依托都市圈基礎(chǔ)設(shè)施的共同建設(shè)，如水、電、燃氣等需要城市之間進行高度聯(lián)系的設(shè)施，可以加強都市圈各城市的交通線路對接，縮短城市之間的距離，使高質(zhì)量的公共服務更加普及，同時便利的公共資源通過輻射作用能將都市圈核心城市的重要功能向周邊城市疏解，促進都市圈內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）加快生產(chǎn)要素一體化建設(shè)

產(chǎn)業(yè)與要素市場的一體化是都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)與前提條件，在都市圈中形成一體化的要素資源，使人才、用地、技術(shù)、資金等發(fā)展要素實現(xiàn)優(yōu)化配置，有助于提升城市圈及其核心城市的輻射能力及促進都市圈內(nèi)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置與有效流動。積極建立人力資源市場一體化、完善對成渝都市圈內(nèi)部市場行為的合作治理、促進建立統(tǒng)一的市場準入要求與管理規(guī)范都是優(yōu)化生產(chǎn)要素一體化的必要舉措。同時要注重產(chǎn)業(yè)的開發(fā)與聚集，產(chǎn)業(yè)的開發(fā)應該建立在企業(yè)自身的發(fā)展基礎(chǔ)之上，對成渝城市群各個城市來說，就必須要根據(jù)各自的發(fā)展現(xiàn)實以及對城市群未來的發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，并根據(jù)城市群的經(jīng)濟功能合理確定，有意識地開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，并以此促進產(chǎn)業(yè)的聚集與融合，從而建立一個合理的產(chǎn)業(yè)一體化框架，使成渝城市群的協(xié)同發(fā)展可以獲得產(chǎn)業(yè)集群的重要支持。成渝城市群工業(yè)基礎(chǔ)較好，工業(yè)類型也比較多，成都和重慶在機械工業(yè)、電子信息業(yè)、汽車、摩托車工業(yè)、儀表制造業(yè)等領(lǐng)域在國內(nèi)都具有重要優(yōu)勢；而都市圈的其他城市，如德陽的汽車重裝工業(yè)、宜賓的頁巖氣產(chǎn)業(yè)等也具有很強的工業(yè)優(yōu)勢，因此成渝城市群需要按照自身狀況和規(guī)劃對地域內(nèi)的工業(yè)資源加以綜合調(diào)配，發(fā)揮地方優(yōu)勢工業(yè)企業(yè)在融合與集聚過程中的重要角色，以提高地方工業(yè)發(fā)展水平和經(jīng)濟發(fā)展能力，健全產(chǎn)業(yè)協(xié)作機制。

（三）構(gòu)建立體網(wǎng)絡(luò)交通體系

成渝城市群協(xié)調(diào)發(fā)展離不開交通網(wǎng)絡(luò)的支撐，以交通主干線及分支的向外延伸構(gòu)成的交通網(wǎng)絡(luò)可以極大地優(yōu)化成渝城市群對外發(fā)展的空間布局，以及吸引外來產(chǎn)業(yè)及資金，進而轉(zhuǎn)化成人流、物流，提升城市圈活力。都市圈對內(nèi)與對外的交通并非城市內(nèi)交通的直接向外延申，而是要以城市之間的實際聯(lián)系與實際需求有目的地精準布局。成渝都市圈之間的交通運輸布局，主要滿足以通勤為特點的人口流動和工業(yè)集聚區(qū)所要求的運輸條件，而通勤流和物流的形成又必須依靠城際高速軌道交通、鐵路、高速汽車等，這就必須形成立體化的城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)成渝城市群內(nèi)部的半小時或一小時通勤，提高成渝都市圈之間的空間可達性。所以需要對成渝城市群內(nèi)部各個城市的交通基礎(chǔ)設(shè)施進行一體化整合，要以成都為中心在城市內(nèi)建設(shè)地鐵和輕軌，實現(xiàn)都市圈內(nèi)半小時通勤，需要積極推動成渝城市群之間的城際快速通道的建設(shè)，縮短成都和重慶之間的通勤時間，實現(xiàn)兩個都市圈之間的通勤化和經(jīng)濟一體化，盡力保障兩城之間人流、物流的流動。

（四）構(gòu)建協(xié)調(diào)機制，加強聯(lián)保共治

成渝城市群的統(tǒng)籌發(fā)展離不開中央政府為首的體制變量的保障，需要推動成渝城市圈內(nèi)的體制發(fā)展，為成渝統(tǒng)籌發(fā)展創(chuàng)造充分的體制保證。由于政府體制的原因，我國的地方政府主導了社會的各個方面，對以自身的利益為主，形成較強地方主義傾向。這樣將導致城市圈內(nèi)部城市的利益協(xié)同問題嚴重，所以建立了城市群統(tǒng)籌管理機制，以強化都市圈各政府內(nèi)部的利益交流與聯(lián)系，使所有政府都納入整體利益鏈之中，從而建立利益共同體，共同促進城市群的總體推進。都市圈協(xié)調(diào)機制具體從三個方面來說，一是政策制定和政策執(zhí)行的一致性。政府必須發(fā)揮提供協(xié)同平臺，的作用，需要打破行政壁壘以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展。都市圈政府間的政策制定要充分考慮各地區(qū)的實際情況，重視與各地進行協(xié)商與銜接。二是逐步完善利益共享和補償機制，要避免都市圈之間不同行政單位出現(xiàn)利益斗爭的情況，需要建立一個區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制。協(xié)調(diào)機制用以對每個城市之間的成本與利益進行考慮，理順利益分配關(guān)系，以對處于利益受損城市或區(qū)域進行適當補償，進一步牢固利益共同體。三是構(gòu)建都市圈內(nèi)統(tǒng)一的統(tǒng)計監(jiān)測與考核評估體系。這主要以城市圈的協(xié)同建設(shè)為大內(nèi)容，并根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施、行業(yè)分工、環(huán)境治理、社會公共服務、街區(qū)治理等重點問題，制定統(tǒng)一的量化與評價標準，加強聯(lián)保共治。

（五）完善城市體系，強化輻射作用

城市群內(nèi)城市的和諧發(fā)展離不開其每個城市的發(fā)展，因此，完善城市圈內(nèi)的城市系統(tǒng)和城鎮(zhèn)管理體系尤為重要。對成渝都市圈而言，都市圈內(nèi)所擁有的城市規(guī)模小，且功能不完善，是成渝城市群中城市系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)。完善城市系統(tǒng)，首先要提高成都和重慶的中心都市地位，進一步促進城市人口和要素聚集，將提升城市功能與擴大城市規(guī)模緊密結(jié)合起來，進一步增強中心都市對外的經(jīng)濟輻射能力，從而不斷增加中心城市的城市層次，推動特大城市轉(zhuǎn)變?yōu)槌蟪鞘校S富與完善城市層次，提高城市的質(zhì)量，有步驟、有計劃地推進城鄉(xiāng)一體化，建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)。其次，培養(yǎng)和提高中小城市接受輻射和自我輻射的能力。由于成渝都市圈中小城市的數(shù)量多而規(guī)模小，抑制了大中城市向周邊中小城市的輻射與擴展，同時也對中小城市自身向外對的輻射和擴展形成了影響。以縣城為基礎(chǔ)積極發(fā)展中小城市，不斷提高原來的中小城市規(guī)模，使形成為全縣經(jīng)濟社會發(fā)展的中心并能對外交流以提高自己的經(jīng)濟輻射力，更好成為聯(lián)系大中城市的重要紐帶。