王 艷 陳思穎

(西南民族大學(xué)公共管理學(xué)院,四川 成都 610041)

2021年中央民族工作會(huì)議上習(xí)近平總書記明確指出:“要支持民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”。[1]由此體現(xiàn)出民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興是我國鄉(xiāng)村振興的重要組成部分。民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于鄉(xiāng)村善治水平的不斷提升。基于此,構(gòu)建適宜民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的科學(xué)化、系統(tǒng)化的治理體系已然成為了民族地區(qū)提升鄉(xiāng)村善治水平的關(guān)鍵一環(huán)。雖然當(dāng)前“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的地方實(shí)踐已在全國各地展開,但是該體系和民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的場域特征與現(xiàn)實(shí)要求不太契合,難以推進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。近幾年在鄉(xiāng)村治理中,國家愈發(fā)重視中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作用和信息化技術(shù)的基礎(chǔ)支撐作用?！罢巍迸c“智治”已是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系中必不可少的重要治理方式。因此,學(xué)界基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)和鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際需要,逐漸開始探索創(chuàng)新以“三治融合”為基礎(chǔ),融入“政治”和“智治”的“五治融合”的鄉(xiāng)村治理體系。

通過檢索中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫可知,“五治融合”的相關(guān)文獻(xiàn)共25篇,該研究始于2012年,2021年、2022年發(fā)文量持續(xù)增多,數(shù)量呈上升趨勢。經(jīng)過文獻(xiàn)梳理可知,國內(nèi)學(xué)者對于“五治融合”的研究主要集中于理論與實(shí)踐兩個(gè)領(lǐng)域:在理論領(lǐng)域,李遠(yuǎn)龍等[2]、單琳琳[3]提出以“五治”促“共治”,建設(shè)多元治理體系;汪超[4]提出以“三治”為基礎(chǔ)引入“政治”“智治”,搭建“五治統(tǒng)合”的治理框架;賈建平[5]通過探析“政治”在“五治融合”中的領(lǐng)導(dǎo)作用從而實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型發(fā)展。

在實(shí)踐領(lǐng)域,關(guān)于“五治融合”的實(shí)踐研究可歸納為四個(gè)層面:首先,在基層社會(huì)治理層面,邱震德[6]、郭科[7]提出創(chuàng)新應(yīng)用“五治融合”的治理手段以構(gòu)建符合現(xiàn)實(shí)需要的基層社會(huì)治理模式。其次,在鄉(xiāng)村治理層面,吳康軍[8]、胡寶珍等[9]基于鄉(xiāng)村治理實(shí)踐探索形成“五治融合”的鄉(xiāng)村治理體系。再次,在社區(qū)治理層面,周舟[10]、閆斌等[11]提出通過探索創(chuàng)新“五治融合”的治理方式,健全完善多元主體協(xié)同參與的社區(qū)治理模式。最后,在教育管理層面,李正元[12]認(rèn)為想要實(shí)現(xiàn)大學(xué)“善治”就必須“五治并舉”以推動(dòng)大學(xué)治理現(xiàn)代化發(fā)展。

綜上可知,從研究視角來看,當(dāng)前學(xué)界對于“五治融合”的研究涉及鄉(xiāng)村治理、社區(qū)治理和教育管理等多個(gè)維度,研究視角較為多元。從研究成果數(shù)量來看,“五治融合”的相關(guān)文獻(xiàn)共25篇,研究“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系的文獻(xiàn)僅3篇,研究成果鮮少。從研究范式來看,已有研究的范式較為單一,大多為實(shí)證研究,而規(guī)范研究較為少見。從研究內(nèi)容來看,已有研究大多從“政治”“自治”“德治”“法治”“智治”五個(gè)維度分析問題,并基于問題提出措施建議,鮮少剖析“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建原因及內(nèi)在邏輯。從研究區(qū)域來看,當(dāng)前大部分學(xué)者所選擇的研究區(qū)域多為中部、東部地區(qū)的鄉(xiāng)村,鮮少選擇民族地區(qū)作為研究區(qū)域。針對現(xiàn)有研究的不足,本文選擇具有代表性的民族地區(qū)——云南省怒江傈僳族自治州(簡稱怒江州)作為研究區(qū)域,運(yùn)用實(shí)證研究和規(guī)范性研究相結(jié)合的方法,深刻剖析民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)矛盾,嘗試構(gòu)建民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系以解決現(xiàn)實(shí)矛盾和提升鄉(xiāng)村治理效能。

一、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中存在的現(xiàn)實(shí)矛盾

本文基于民族地區(qū)和鄉(xiāng)村治理兩個(gè)核心因素的綜合考慮,選擇云南省怒江州作為主要研究對象。首先,云南省怒江州是一個(gè)十分典型且具有代表性的民族區(qū)域。云南省是我國民族族別最多的省份之一,怒江州境內(nèi)居住著傈僳、獨(dú)龍、怒等22個(gè)少數(shù)民族,少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?2%,比例居全國30個(gè)自治州之首。[13]其次,云南省怒江州位于云南省西北部,曾經(jīng)屬于“三區(qū)三州”的深度貧困區(qū)域之一。雖然如今怒江州已摘掉絕對貧困的帽子,但其下轄的四個(gè)縣級行政區(qū)——瀘水市、福貢縣、貢山縣和蘭坪縣目前均屬于國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣。因此,選擇云南省怒江州的脫貧鄉(xiāng)村作為研究對象不僅符合鄉(xiāng)村振興的時(shí)代要求,還對構(gòu)建民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系以推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有重要意義。

經(jīng)實(shí)地調(diào)研,怒江州脫貧鄉(xiāng)村作為集多民族、鄰邊境和欠發(fā)達(dá)等特點(diǎn)于一體的典型區(qū)域,在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中存在著以下三對現(xiàn)實(shí)矛盾:

(一)治理主體的逐利性與治理事務(wù)的公共性之間的矛盾

鄉(xiāng)村治理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性和全面性的工程,需要多元力量的共同協(xié)作和參與。在鄉(xiāng)村社會(huì)中,鄉(xiāng)村治理主體在處理鄉(xiāng)村事務(wù)的過程中應(yīng)追求村民公共利益的最大化。然而在現(xiàn)實(shí)中,各個(gè)治理主體的行為往往圍繞著部門利益或者個(gè)人利益展開,導(dǎo)致產(chǎn)生治理主體的逐利性與治理事務(wù)的公共性之間的矛盾。

通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),作為外部嵌入力量的駐村第一書記進(jìn)入新的治理環(huán)境,往往缺乏清晰的角色定位。部分治理者為了維持自身的權(quán)力與威望,常常與作為內(nèi)生性力量的村民委員會(huì)主任進(jìn)行爭權(quán)、越權(quán)。部分村民委員會(huì)主任顧忌駐村第一書記的外部嵌入身份,在鄉(xiāng)村治理中不敢發(fā)揮自主性和創(chuàng)造性。部分駐村第一書記包攬村級事務(wù),一定程度上出現(xiàn)了“政治”與“自治”難以融合協(xié)同的情況。

另外,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展以及自治觀念愈發(fā)深入人心,村民參與鄉(xiāng)村治理的意愿愈發(fā)強(qiáng)烈。鄉(xiāng)村中不斷涌現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)能人、退伍軍人以及知識分子等群體形成了鄉(xiāng)村新型農(nóng)民組織。這類組織不斷通過建言獻(xiàn)策參與鄉(xiāng)村事務(wù)以及監(jiān)督鄉(xiāng)村干部等凝聚鄉(xiāng)村力量,匯聚鄉(xiāng)村資源和引導(dǎo)鄉(xiāng)村良好風(fēng)尚,在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了不可替代的作用。這一變化打破了固有的“二元”主體分享村級權(quán)力的格局,致使原有治理主體的治理權(quán)力以及空間受到?jīng)_擊和擠壓,在一定程度上導(dǎo)致體制內(nèi)組織與新型農(nóng)民組織之間的沖突與矛盾。[14]在“熟人社會(huì)”中,鄉(xiāng)村社會(huì)成員往往會(huì)因逐利性,利用傳統(tǒng)的血緣、地緣等要素建立或參與為自身謀利的相關(guān)組織,[15]并采用不正當(dāng)?shù)氖侄闻c行為維護(hù)自身利益和組織利益,導(dǎo)致村兩委工作受阻,降低治理效能與水平,從而使治理事務(wù)的公共性受到破壞,廣大村民的公共利益受到損害。

顯然,怒江州脫貧鄉(xiāng)村治理存在著治理主體的逐利性與治理事務(wù)的公共性之間的矛盾,這一矛盾所導(dǎo)致的治理主體越位、錯(cuò)位和缺位以及職責(zé)不清等問題已成為怒江州脫貧鄉(xiāng)村治理的困境。

(二)治理手段的先進(jìn)性與村民文化觀念的滯后性之間的矛盾

怒江州脫貧鄉(xiāng)村作為集多民族、欠發(fā)達(dá)、鄰邊境等特征于一體的典型區(qū)域,相較于發(fā)達(dá)地區(qū),社會(huì)發(fā)育程度較為滯后,普通村民、鄉(xiāng)村干部的文化水平往往偏低,思想觀念較為陳舊。先進(jìn)治理手段嵌入后,治理手段的先進(jìn)性與村民文化觀念發(fā)展的滯后性之間發(fā)生矛盾,將有可能導(dǎo)致村民運(yùn)用“政治”“自治”“德治”“法治”“智治”手段不平衡、不充分。

文化水平偏低嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)卮迕衽c鄉(xiāng)村干部運(yùn)用“政治”“自治”“德治”“法治”“智治”手段參與鄉(xiāng)村治理的信心與能力。鄉(xiāng)村中的大部分家庭幾乎都屬于自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì),鄉(xiāng)土意識濃厚,再加上地理位置偏僻,國家通用語言文字在中老年群體中普及程度不高,大部分村民都存在安于現(xiàn)狀、保守求穩(wěn)的思想觀念。在文化水平和思想觀念的雙重影響下,形成了一種自發(fā)的社會(huì)秩序,一旦這種自發(fā)的社會(huì)秩序受到外界新事物的沖擊就會(huì)出現(xiàn)短暫的混亂與不適應(yīng)。[16]當(dāng)?shù)卮迕駥ο冗M(jìn)的治理手段往往難以接受,且較少使用,甚至產(chǎn)生抵觸情緒,這成為了怒江州脫貧鄉(xiāng)村治理的又一現(xiàn)實(shí)矛盾。

(三)硬治理的外嵌性與軟治理的內(nèi)生性之間的矛盾

鄉(xiāng)村社會(huì)作為一個(gè)綜合性的社會(huì)系統(tǒng),軟治理和硬治理同時(shí)存在是現(xiàn)實(shí)需要。硬治理是全體公民利益的表達(dá),體現(xiàn)的是一種國家權(quán)力。而軟治理是村民共同利益的匯集,體現(xiàn)的是一種內(nèi)生性權(quán)力。硬治理所運(yùn)用的工具主要是國家宏觀層面所制定的法律法規(guī),具有強(qiáng)制性和權(quán)威性。而軟治理往往來源于村民長期交往交流中自發(fā)形成且被大部分人所認(rèn)可、所遵守的行為規(guī)范和文化傳統(tǒng)等,具有自主性、具體性。

目前,硬治理與軟治理所依靠的是兩套相對獨(dú)立的制度系統(tǒng)。軟治理常以公序良俗的形式存在于鄉(xiāng)村社會(huì),其主要脫胎于村民日常交往與鄉(xiāng)村社會(huì)的歷史延續(xù)。而硬治理來源于國家對于理性治理的實(shí)際需求。因此,內(nèi)生性的軟治理難免會(huì)與國家權(quán)力強(qiáng)力介入的硬治理發(fā)生矛盾。在怒江州脫貧鄉(xiāng)村的調(diào)研中,硬治理與軟治理最典型的矛盾就是國家法與習(xí)慣法的矛盾沖突。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn),傈僳族在家庭財(cái)產(chǎn)繼承方面的傳統(tǒng)習(xí)俗為幼子享有父母的最后財(cái)產(chǎn)繼承權(quán),[17]這表明其家庭財(cái)產(chǎn)繼承習(xí)慣具有歷史性和延續(xù)性。然而這種帶有習(xí)慣性和傳統(tǒng)性的家庭財(cái)產(chǎn)繼承方式與《中華人民共和國民法典》中的相關(guān)規(guī)定相悖。

可見,目前怒江州脫貧鄉(xiāng)村仍存在硬治理的外嵌性與軟治理的內(nèi)生性之間的矛盾,這一矛盾將會(huì)造成治理規(guī)范的內(nèi)容沖突,從而導(dǎo)致治理規(guī)范的治理效能弱化和治理秩序混亂,使集體利益或個(gè)人利益受到損害。

二、民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建

理論來源于實(shí)踐,理論反過來還可以指導(dǎo)實(shí)踐,二者相互促進(jìn),密不可分。為解決民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾,提升鄉(xiāng)村治理效能,推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。本文基于怒江州脫貧鄉(xiāng)村治理實(shí)踐,在闡釋清楚構(gòu)建動(dòng)因,論證“五治”耦合的內(nèi)在機(jī)理基礎(chǔ)上,嘗試構(gòu)建以鑄牢中華民族共同體意識為主線,以遵循治理主體—治理工具—治理規(guī)范—治理目標(biāo)為治理邏輯的“政治”“自治”“德治”“法治”“智治”融合的民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系。

(一)構(gòu)建動(dòng)因:政策推動(dòng)與現(xiàn)實(shí)需要

《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》和《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》兩份文件,分別明確指出了中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作用和信息化的基礎(chǔ)支撐作用。怒江州鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也證實(shí)了黨建引領(lǐng)的領(lǐng)導(dǎo)功能、協(xié)調(diào)功能和技術(shù)治理的整合、配置功能。據(jù)此,在“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系中增加“政治”與“智治”,構(gòu)建民族地區(qū)“五治融合”的鄉(xiāng)村治理體系具有現(xiàn)實(shí)性和必要性。國家對于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高度重視和民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需求,共同形成了民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建動(dòng)因。

在國家對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高度重視下,從2017年開始先后出臺(tái)了大量關(guān)于鄉(xiāng)村治理體系的政策文件。這些政策不斷推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系從“三治融合”逐步向“五治融合”的方向發(fā)展。2017年黨的十九大首次提出健全“自治”“德治”“法治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。從2018年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》和2019年《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展 做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中可以發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)村治理愈發(fā)強(qiáng)調(diào)黨組織對“三治融合”的全面領(lǐng)導(dǎo)作用。2020年,我國在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的同時(shí),開啟了鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的新任務(wù)。依此,黨和國家基于現(xiàn)實(shí)需要,賦予了鄉(xiāng)村治理新的時(shí)代內(nèi)涵。2021年《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》和2022年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》兩個(gè)政策強(qiáng)調(diào),要在多元協(xié)同的基礎(chǔ)上將信息技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理。陳一新(2020)提出了“五治”——“政治引領(lǐng)、法治保障、德治教化、自治活力、智治支撐”。[18]這一提法首次將中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作用和信息技術(shù)的基礎(chǔ)支撐作用,以“政治”和“智治”的要素納入到治理手段中,并將其與“三治”并列。

從“三治”到黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治”,并在此基礎(chǔ)之上融入信息技術(shù),再到“政治、自治、法治、德治、智治”——“五治”,一方面體現(xiàn)著治理手段側(cè)重點(diǎn)的變化和治理體系的不斷完善優(yōu)化,另一方面也體現(xiàn)著國家政策不僅為“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建提供了政策導(dǎo)向,還為鄉(xiāng)村治理提供了前瞻性、宏觀性的方法論。

關(guān)于構(gòu)建民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)實(shí)需求分析,可以分為宏觀和微觀兩個(gè)層面進(jìn)行探討。關(guān)于宏觀性現(xiàn)實(shí)需要的分析,應(yīng)主要聚焦于“民族地區(qū)”“脫貧鄉(xiāng)村”“五治融合”和“鄉(xiāng)村治理體系”四個(gè)關(guān)鍵詞。

第一,在民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理中,治理主體和治理對象具有多元性。民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理不僅是單一的鄉(xiāng)村事務(wù)治理,還是鄉(xiāng)村事務(wù)和民族事務(wù)治理的共同匯集。民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理不僅是新時(shí)代民族工作的關(guān)鍵要點(diǎn),還是民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的迫切需求。

第二,“脫貧鄉(xiāng)村”的概念來源于脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利以后。脫貧鄉(xiāng)村雖已脫離絕對貧困,但仍需鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果,防止返貧。因此,脫貧鄉(xiāng)村需要通過完善鄉(xiāng)村治理方式、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系等實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理,從而全面推進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

第三,“五治融合”是在“三治融合”的基礎(chǔ)上,增加了“政治”和“智治”兩種治理手段。首先,黨和國家對民族地區(qū)鄉(xiāng)村工作的指導(dǎo),歷來堅(jiān)持以鑄牢中華民族共同體意識為主線,通過“政治”手段統(tǒng)一鄉(xiāng)村社會(huì)成員思想,讓基層黨組織成為凝聚鄉(xiāng)村社會(huì)成員的“主心骨”。另外,還通過“政治”手段動(dòng)員群眾,讓多元主體成為參與鄉(xiāng)村治理的“生力軍”。其次,民族地區(qū)脫貧鄉(xiāng)村中的基層干部由于文化水平偏低、專業(yè)管理技術(shù)的缺乏和基層事務(wù)的繁雜瑣碎等原因,處理村級事務(wù)和民族事務(wù)時(shí),往往出現(xiàn)力不從心、分身乏術(shù)的現(xiàn)象,從而導(dǎo)致治理效果不佳。通過運(yùn)用“智治”手段構(gòu)建信息化綜治平臺(tái),將信息技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理是緩解基層干部壓力和提高管理效率的迫切需求。

第四,“鄉(xiāng)村治理體系”一詞意味著鄉(xiāng)村治理不再是單一、分散的個(gè)體,而是多元、系統(tǒng)的整體。通過查閱資料和實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),目前我國民族地區(qū)脫貧鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)村治理仍然存在分散治理、個(gè)體治理的現(xiàn)象。碎片化的治理手段和方式已經(jīng)無法適應(yīng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村的實(shí)際發(fā)展需求,因此構(gòu)建系統(tǒng)化、多元化的鄉(xiāng)村治理體系迫在眉睫。

關(guān)于微觀性現(xiàn)實(shí)需要的分析,本文通過怒江州的實(shí)地調(diào)研,總結(jié)出民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中仍存在三對現(xiàn)實(shí)矛盾:治理主體的逐利性與治理事務(wù)的公共性之間的矛盾、治理手段的先進(jìn)性與村民文化觀念的滯后性之間的矛盾、硬治理的外嵌性與軟治理的內(nèi)生性之間的矛盾。對于這些普遍存在于民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的現(xiàn)實(shí)矛盾,大多數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村缺乏系統(tǒng)化、科學(xué)化和現(xiàn)代化的治理體系去解決。因此,構(gòu)建民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系不僅是解決當(dāng)前民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理仍普遍存在的現(xiàn)實(shí)矛盾的最優(yōu)路徑,也是民族地區(qū)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)有效治理的現(xiàn)實(shí)需求,更是新時(shí)代鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的時(shí)代需要。

(二)構(gòu)建基礎(chǔ):“五治”的耦合機(jī)理

構(gòu)建動(dòng)因是民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的起始動(dòng)力,而論證“五治”的耦合機(jī)理則是體系構(gòu)建的重要基石?！罢巍薄白灾巍薄暗轮巍薄胺ㄖ巍焙汀爸侵巍敝g若不具備融合的可能性,就無法構(gòu)建“五治融合”的鄉(xiāng)村治理體系。因此,只有在論證“五治”具備耦合關(guān)系的基礎(chǔ)上構(gòu)建體系,才能具備科學(xué)性和說服力。關(guān)于“五治”耦合機(jī)理的分析將聚焦于三個(gè)方面:價(jià)值耦合、功能耦合和角色耦合。

首先,在價(jià)值目標(biāo)方面,“五治”的最終價(jià)值目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效,從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。2018年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確提出五個(gè)措施以構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系。[19]《意見》中的五個(gè)措施分別對應(yīng)“政治”“自治”“法治”“德治”和“智治”五種治理手段。其中“突出村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,突出政治功能”對應(yīng)“政治”手段;“健全創(chuàng)新村民自治機(jī)制”對應(yīng)“自治”手段;“堅(jiān)持法治為本”對應(yīng)“法治”手段;“提升鄉(xiāng)村德治水平”對應(yīng)“德治”手段;“以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐,實(shí)現(xiàn)管理精細(xì)化精準(zhǔn)化”則對應(yīng)“智治”手段。由此可知,“五治”擁有共同的價(jià)值目標(biāo)——促進(jìn)治理有效,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。即“五治”在價(jià)值目標(biāo)上具有耦合性。

其次,在功能耦合方面,當(dāng)前學(xué)界關(guān)于“三治”功能耦合的研究成果已較為豐富,接下來將側(cè)重分析“政治”功能、“智治”功能與“三治”功能之間的耦合問題。功能耦合并不是“五治”功能的簡單堆砌,而是“五治”功能之間的相互交融,相互促進(jìn)?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》強(qiáng)調(diào)黨在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的全面領(lǐng)導(dǎo)作用。[20]“政治”作為一種政黨力量,不僅可以發(fā)揮“主心骨”的作用,凝聚鄉(xiāng)村社會(huì)成員共識,調(diào)動(dòng)各種積極因素,充分保障“自治”“法治”“德治”和“智治”功能的正常操作和運(yùn)轉(zhuǎn),還可以對其余“四治”的融合應(yīng)用進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。另外,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展是我國鄉(xiāng)村發(fā)展的重要目標(biāo)?！爸侵巍弊鳛橐环N現(xiàn)代化治理手段,為“政治”“自治”“法治”和“德治”功能的有機(jī)融合,提供了信息化工具和平臺(tái),有助于提高各種治理手段的治理效能和水平。反過來,良好的治理效果反饋將會(huì)為“智治”的進(jìn)一步發(fā)展提供良好的政策環(huán)境、實(shí)踐環(huán)境。

最后,在角色耦合方面,“五治”融合最核心的部分就是行動(dòng)主體的耦合。鄉(xiāng)村治理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程,無法離開多元主體的共同參與和協(xié)作。多元主體在不同治理領(lǐng)域擁有獨(dú)特優(yōu)勢,所有行動(dòng)主體需充分發(fā)揮自身的積極作用,以相互補(bǔ)充、相互完善其余主體所缺乏、所不能涉及的部分?！拔逯巍蓖ㄟ^角色耦合將多元主體的力量匯集起來,形成行動(dòng)合力,以充分提高治理效能。

綜上所述,在具備良好政策環(huán)境、豐富理論成果以及兼顧現(xiàn)實(shí)需求的基礎(chǔ)上,“五治”同時(shí)滿足價(jià)值耦合、功能耦合和角色耦合三個(gè)耦合條件,將會(huì)實(shí)現(xiàn)“五治”手段的良性融合(如圖1所示)。

(三)構(gòu)建成型:民族地區(qū)“五治融合”的鄉(xiāng)村治理體系

國家政策的強(qiáng)力推動(dòng)與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需求為體系構(gòu)建提供了起始動(dòng)力,“五治”之間具有耦合性為體系構(gòu)建提供了理論支撐,二者共同促進(jìn)推動(dòng)了民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建。鑄牢中華民族共同體意識是新時(shí)代黨的民族工作的“綱”,而鑄牢中華民族共同體意識和鄉(xiāng)村振興之間屬于“同頻共振”的關(guān)系。[21]因此,將鑄牢中華民族共同體意識作為民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系的工作主線具有重要意義。中華民族共同體意識是理性意識與感性意識共同作用的結(jié)果,包含三重關(guān)鍵內(nèi)涵:“政治認(rèn)同、文化認(rèn)同、身份認(rèn)同”。[22]

首先,政治認(rèn)同是鑄牢中華民族共同體意識的基石,主要表現(xiàn)為對中國共產(chǎn)黨、中國特色社會(huì)主義領(lǐng)導(dǎo)核心的認(rèn)同。增強(qiáng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)成員的“政治認(rèn)同感”,不僅有助于提高其對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的認(rèn)同,還有益于增強(qiáng)其對中國特色社會(huì)主義領(lǐng)導(dǎo)核心的認(rèn)同,從而統(tǒng)一鄉(xiāng)村社會(huì)成員思想、凝聚鄉(xiāng)村社會(huì)成員共識、整合多元主體力量,共同推進(jìn)“自治”“德治”“法治”和“智治”活動(dòng)。其次,文化認(rèn)同是鑄牢中華民族共同體意識的精神紐帶,是構(gòu)筑中華民族共有精神家園的重要路徑。中華民族共有精神家園根植于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,其主要包含各民族長久以往的歷史文化、傳統(tǒng)習(xí)俗以及新時(shí)代的精神凝聚。增強(qiáng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)成員的“文化認(rèn)同感”,不僅可以通過構(gòu)筑中華民族共有精神家園,引導(dǎo)、規(guī)范和塑造鄉(xiāng)村社會(huì)成員的行為,還可以增強(qiáng)成員情感認(rèn)同、凝聚成員價(jià)值共識和匯集成員行動(dòng)力量,從而推動(dòng)民族地區(qū)脫貧鄉(xiāng)村“自治”“德治”和“智治”的發(fā)展。最后,身份認(rèn)同是民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)成員對于鄉(xiāng)村社會(huì)共同體的歸屬感的確認(rèn)。其中不僅包含對自己所屬民族的身份認(rèn)同,也包含對鄉(xiāng)村社會(huì)的共同認(rèn)同。最重要的是,還包含對中華民族的整體認(rèn)同。增強(qiáng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)成員的“身份認(rèn)同感”,能夠促使其自覺行使權(quán)利和履行義務(wù),攜手共建鄉(xiāng)村美好家園。因此,民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建,要牢牢把握鑄牢中華民族共同體意識這一工作主線,以提升各族人民的使命感,從而增強(qiáng)其對于鄉(xiāng)村家園的認(rèn)同感和歸屬感,充分凝聚各族人民力量以推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理事業(yè)的發(fā)展。[23]民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建不是將“五治”視為分散、獨(dú)立的個(gè)體,而是將“五治”中的共同要素聯(lián)結(jié)起來,形成治理的三個(gè)維度,并將這三個(gè)維度串聯(lián)起來形成治理的過程邏輯,即誰來治理,利用什么去治理,治理實(shí)踐依靠什么去約束。只有符合和滿足這個(gè)過程邏輯,才有可能實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。據(jù)此,本文在探析怒江州脫貧鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的基礎(chǔ)上,構(gòu)建以鑄牢中華民族共同體意識為工作主線,以遵循治理主體—治理工具—治理規(guī)范—治理目標(biāo)為治理邏輯的民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系,具體內(nèi)容如圖2所示。

圖2 民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系框架圖

首先,“政治”“自治”“法治”“德治”以及“智治”五個(gè)方面所涉及的問題,任何單一主體都無法獨(dú)立解決,需要多元主體發(fā)揮自身獨(dú)特優(yōu)勢,共同協(xié)作。整合“五治”所涉及的治理主體,形成體系框架的主體維度。其次,“政治”“自治”“法治”“德治”以及“智治”所運(yùn)用的工具難以嚴(yán)格區(qū)分。知識文化是運(yùn)用任何治理手段的基礎(chǔ),而信息技術(shù)是支撐其余“四治”運(yùn)行的有力工具。整合“五治”運(yùn)用的工具,形成體系框架的工具維度。最后,治理實(shí)踐的約束規(guī)范是實(shí)現(xiàn)治理有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。民族地區(qū)鄉(xiāng)村面臨著鄉(xiāng)村事務(wù)和民族事務(wù)治理的雙重壓力,任務(wù)相較于非民族地區(qū)的鄉(xiāng)村來說更為繁多且復(fù)雜。由此,治理規(guī)范的重要性尤為凸顯。“五治”所涉及的治理規(guī)范具有交融性,如“自治”既涉及村規(guī)民約的整體約束又包括公序良俗的自我約束;同樣,“法治”中所涉及的治理規(guī)范既要依靠成文法的強(qiáng)制約束,還要依靠民間習(xí)慣法的柔性引導(dǎo)。治理規(guī)范在“五治”中呈現(xiàn)出你中有我,我中有你的交融狀態(tài)。整合“五治”所涉及的制度規(guī)范,形成體系框架的規(guī)范維度。概括而言,在遵循治理邏輯的基礎(chǔ)上,治理主體、治理工具和治理規(guī)范三個(gè)要素共同作用,才有可能推動(dòng)治理過程的良性運(yùn)行,從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的最終價(jià)值目標(biāo)。

三、以民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系為指引的解決路徑

民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系是以鑄牢中華民族共同體意識為工作主線,以遵循治理主體—治理工具—治理規(guī)范—治理目標(biāo)為治理邏輯的一個(gè)整體性系統(tǒng)。本文以民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系為指導(dǎo),針對怒江州鄉(xiāng)村治理實(shí)踐存在的現(xiàn)實(shí)矛盾提出以下四個(gè)維度的解決路徑。

(一)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理工作應(yīng)以鑄牢中華民族共同體意識為主線

中華民族共同體意識作為各民族的共有精神家園,是推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理能力提升、鄉(xiāng)村治理體系重構(gòu)優(yōu)化的關(guān)鍵內(nèi)核。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理工作中應(yīng)該牢牢把握鑄牢中華民族共同體意識這一工作主線。

首先,不斷加強(qiáng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)成員的“政治認(rèn)同感”。一方面不僅要加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)成員對于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)核心作用的認(rèn)同,另一方面還要增強(qiáng)其對中國特色社會(huì)主義領(lǐng)導(dǎo)核心的認(rèn)同。民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理應(yīng)該始終堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),積極推進(jìn)發(fā)揚(yáng)基層民主,依法治理鄉(xiāng)村事務(wù),以“政治”為統(tǒng)領(lǐng)推進(jìn)“自治”“德治”“法治”“智治”活動(dòng)的開展。其次,增強(qiáng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)成員的“文化認(rèn)同感”,通過增強(qiáng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)成員對中華民族和中華文化的認(rèn)同,筑牢各民族群眾的共有精神家園。優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、民族特色文化和社會(huì)主義核心價(jià)值觀等文化的不斷交融促使民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)成員進(jìn)行情感互動(dòng),繼而產(chǎn)生情感共鳴,最終以情感凝聚鄉(xiāng)村社會(huì)成員價(jià)值共識和行動(dòng)力量,為民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理提供源源不斷的精神動(dòng)力。最后,提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)成員的“身份認(rèn)同感”。通過鼓勵(lì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)成員積極參與鄉(xiāng)村事務(wù)治理,喚醒其治理意識,促使其自覺行使權(quán)利和履行義務(wù)。通過多元協(xié)同參與解決民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中存在的矛盾,以提升鄉(xiāng)村社會(huì)成員的“主人翁”意識,繼而提升鄉(xiāng)村社會(huì)成員的身份認(rèn)同。

(二)合理劃分主體權(quán)責(zé)、保障程序公正以追求公共利益最大化

治理主體的逐利性主要起源于權(quán)責(zé)劃分不清晰,角色定位不準(zhǔn)確以及程序不公正等問題。因此,想要解決治理主體的逐利性問題,應(yīng)該將重點(diǎn)聚焦于治理主體的權(quán)責(zé)劃分、角色定位以及程序公正。

在觀念制度層面,村級黨組織與村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變將自身視為鄉(xiāng)村事務(wù)唯一治理者的傳統(tǒng)觀念,適當(dāng)將權(quán)力下放給其他治理主體,并在宏觀指導(dǎo)的基礎(chǔ)上合法適度地介入多元主體內(nèi)部的具體事務(wù)。其他治理主體應(yīng)樹立自我管理、自我教育、自我服務(wù)的意識觀念,積極自主地參與鄉(xiāng)村事務(wù)治理,敢于、善于表達(dá)自身的訴求。國家和政府則應(yīng)基于各治理主體的先天優(yōu)勢與獨(dú)特功能,從宏觀層面建立法律法規(guī)與制度框架,以厘清多元主體協(xié)作的責(zé)任邊界和權(quán)力界限,為多元治理主體協(xié)作參與提供法律約束與保障。村黨組織、村兩委以及村民自治組織也需厘清自身的權(quán)責(zé)界限,建立村級權(quán)責(zé)清單,積極發(fā)揮村民監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督作用,以保證各主體之間“不爭權(quán)”和“不越權(quán)”。

在治理程序?qū)用?應(yīng)健全規(guī)范各項(xiàng)村級事務(wù)的工作程序,程序合規(guī)將有效阻止權(quán)利沖突。如村委會(huì)換屆選舉、修改村規(guī)民約及村集體經(jīng)濟(jì)分紅等與村民利益緊密相關(guān)的重大事項(xiàng),首先要經(jīng)過村民委員會(huì)向村黨組織提出方案,村黨支部同意批準(zhǔn)后,交還與村兩委進(jìn)行商討,然后再通過村民會(huì)議或村民代表大會(huì)進(jìn)行表決,形成最后的方案與結(jié)果。對最終方案,由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行,村黨支部與村民自治組織負(fù)責(zé)監(jiān)督。通過合理劃分權(quán)責(zé),明確角色定位和保障程序公正來消除治理主體的逐利性。

(三)轉(zhuǎn)變舊有思想觀念、提高主體文化水平以充分運(yùn)用“五治”手段

鄉(xiāng)村治理的核心是“人”,而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的關(guān)鍵是“人”的素質(zhì)水平。因此,在解決文化觀念與治理手段之間的矛盾時(shí),應(yīng)重點(diǎn)聚焦于“人”素質(zhì)水平的提升。要根據(jù)不同群體的實(shí)際知識水平,采取恰當(dāng)且行之有效的教育形式。

首先,對于鄉(xiāng)村干部,上級政府應(yīng)該定期組織開展管理知識、技能以及觀念的培訓(xùn)和學(xué)習(xí),并對學(xué)習(xí)成果進(jìn)行考核評估以保證學(xué)習(xí)的有效性。干部自身應(yīng)該通過互聯(lián)網(wǎng)、書本等形式與時(shí)俱進(jìn)地學(xué)習(xí)治理理論與治理觀念;在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上,干部應(yīng)該定期與具有借鑒意義的示范村的優(yōu)秀干部進(jìn)行交流,學(xué)習(xí)其先進(jìn)管理觀念、優(yōu)秀治理經(jīng)驗(yàn)以提高自身管理能力與水平。

其次,要重視民族地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)國家通用語言文字的推廣和普及。[24]在所調(diào)研的脫貧鄉(xiāng)村中,青年群體普遍能夠熟練掌握和使用本民族語言和普通話,但是作為鄉(xiāng)村治理的核心主體——中年群體,對于普通話的掌握和使用遠(yuǎn)不及青年群體。應(yīng)該通過“雙語夜?！焙汀半p語課堂”等培訓(xùn)模式進(jìn)行基礎(chǔ)應(yīng)用性知識的普及,再逐步向鄉(xiāng)村治理中所涉及的參與程序、制度以及觀念的普及過渡。

最后,對于老年群體和部分婦女來說,應(yīng)該定期開辦鄉(xiāng)村文化活動(dòng)。通過寓教于樂的形式著重增強(qiáng)他們參與鄉(xiāng)村治理的興趣與熱情,以營造村民積極參與鄉(xiāng)村事務(wù)治理的良好氛圍和培育村民積極參與鄉(xiāng)村治理的思想觀念。

(四)強(qiáng)化宏觀法律保障、兼具地方柔性約束以優(yōu)化治理規(guī)范

首先,任何治理規(guī)范都是以硬治理為基礎(chǔ)衍生發(fā)展而來的,因此不得與硬治理的目標(biāo)與內(nèi)容相沖突。但國家法律的設(shè)定更多傾向于宏觀層面的限制與約束,對于村級具體事宜的處理無法做到面面俱到,因此,國家法律應(yīng)該在宏觀層面設(shè)定權(quán)限范圍,適當(dāng)給予軟治理應(yīng)用的合理空間。

其次,軟治理生成于鄉(xiāng)村社會(huì),其更適用于鄉(xiāng)村社會(huì)治理的實(shí)際需求。如村規(guī)民約,作為國家法與民間習(xí)慣法之間銜接的核心要素,應(yīng)嚴(yán)格以國家法律法規(guī)為指導(dǎo),貫徹落實(shí)國家政策,根據(jù)實(shí)施情況,適時(shí)適度地吸納習(xí)慣法中的合理成分,進(jìn)行修訂與完善。

最后,軟治理歷來扎根于鄉(xiāng)村文化土壤,民族地區(qū)更是包含了各民族的習(xí)慣習(xí)俗。應(yīng)充分尊重民族地區(qū)鄉(xiāng)村中的軟治理,硬治理介入當(dāng)?shù)氐能浿卫頃r(shí),必須充分考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,采取審慎的態(tài)度穩(wěn)步推進(jìn),消解硬治理與軟治理之間的矛盾沖突。

四、結(jié)語

實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵在于構(gòu)建以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系,即在“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)上,基于鄉(xiāng)村振興的時(shí)代要求與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需求融入“政治”“智治”兩個(gè)要素。根據(jù)怒江州脫貧鄉(xiāng)村的治理實(shí)踐,以尊重民族性和鄉(xiāng)村性為導(dǎo)向,構(gòu)建以鑄牢中華民族共同體意識為工作主線、以遵循治理主體—治理工具—治理規(guī)范—治理目標(biāo)為治理邏輯的民族地區(qū)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系,繼而促進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化,以期為民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理提供理論思考與經(jīng)驗(yàn)借鑒。