李木子

摘? ?要：主動適應(yīng)新發(fā)展理念下水利改革是水利投資的重要保障。因此，根據(jù)水利政策的變化，結(jié)合水利工程在投資管理方面出現(xiàn)的預(yù)算成本超標(biāo)、財務(wù)管理不規(guī)范、攤銷費用缺乏核算標(biāo)準(zhǔn)等資金利用問題，提出加強對水利投資過程的有效監(jiān)管，以及創(chuàng)新應(yīng)對水利工程投資控制策略；加強前期投資控制管理，細化項目資金管理類別，構(gòu)建多元化投融資機制；建立水利工程投資管理的長效機制，為水利工程投資建設(shè)提供思路等應(yīng)對措施，從而推動水利工程投資更好獲得資金和技術(shù)支持。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；水利投融資；水利改革

中圖分類號：F830.592? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）04-0093-03

隨著社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展模式，水利技術(shù)開始轉(zhuǎn)型升級，我國水利工程投資管理也進入規(guī)范化、科學(xué)化、制度化階段。因此，主動適應(yīng)新發(fā)展理念下水利改革，是水利投資的重要保障。做好政策銜接和水利工程投資后續(xù)管理需聚焦不同時期水利政策的變化，從而推動水利工程投資更好獲得資金和技術(shù)支持。

一、水利改革的文本來源

水利工程投資項目施工周期長、投資大、盈利少，但收益長。結(jié)合水利工程投資的特點，國家將科學(xué)地推動利于水利技術(shù)進步的支持政策以及水利投資的管理政策，強化工程投資財務(wù)制度建設(shè)，深化水利投資管理，并通過政策支持和引領(lǐng)，有效提高水利發(fā)展質(zhì)量。

2016年出臺的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》加大了環(huán)境保護工程建設(shè)投入，對環(huán)境保護設(shè)備投資給予了政策和資金支持。2017年“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案提出，到2020年，全國地級及以上城市污水處理率達到95%左右。2017年國家發(fā)改委印發(fā)《重點流域水環(huán)境綜合治理預(yù)算內(nèi)投資計劃管理辦法的通知》，通過政策支持水環(huán)境治理工程項目的投資。2018年出臺《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》推動企業(yè)采取現(xiàn)金技術(shù)設(shè)備對廢水處理再利用。2019年出臺《城市管網(wǎng)及污水處理補助資金管理辦法》，加強城市管網(wǎng)及資金管理，提高財政資金使用效益；同年印發(fā)《重大水利工程中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理辦法》《農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理暫行辦法》《生態(tài)保護支撐體系項目中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理辦法》等管理措施，強化中央預(yù)算內(nèi)水利工程投資管理機制，保障資金管理安全，加強中央預(yù)算內(nèi)水利投資計劃執(zhí)行的規(guī)范性。2020年《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見政策》按照合理盈利原則，健全污水處理價格收費機制。2021年水利部部署中央水利投資計劃執(zhí)行工作，制訂中央預(yù)算內(nèi)水利投資預(yù)案，明確開工目標(biāo)，優(yōu)化調(diào)度方式，加強責(zé)任制監(jiān)管，對不合格的水利投資項目減少資金支持。

二、水利工程投資管理現(xiàn)狀

水資源配置和利用涉及社會安全、經(jīng)濟安全、生態(tài)安全，必須把水資源作為剛性約束，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃對水利工程投資進行整體規(guī)劃。改革開放以來，隨著水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善，建立水利投資的穩(wěn)定增長機制成為水利政策調(diào)整的關(guān)鍵。當(dāng)前，水利工程的經(jīng)濟和社會效益尚未達到最大化，水利投資的力度還不夠，中央水利資金的投入仍需加大；相關(guān)的水利投資政策也還不夠完善，因此各級政府需要在政策上指導(dǎo)地方切實用好水利融資投資政策，鼓勵社會資本參與。

水利政策隨著社會發(fā)展和水生態(tài)環(huán)境、政策環(huán)境、市場環(huán)境以及系統(tǒng)環(huán)境的變化進行了調(diào)整，尤其是政府投資的水利工程項目，既要充分利用國家財政對水利行業(yè)的支持，又要順應(yīng)融合國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的市場化準(zhǔn)入機制。要在推動水利投資融資改革的基礎(chǔ)上做好水利政策的銜接，創(chuàng)新工程投資融資模式，提高水利專項資金的利用效率，充分發(fā)揮水利建設(shè)的扶貧作用和投資拉動作用。目前，水利工程投資尚未達到有效控制。水利投資項目建設(shè)過程不確定性因素較多，由于工期長，水利預(yù)算績效評價指標(biāo)不健全，往往出現(xiàn)為上項目而輕成本預(yù)算、工程投資超出預(yù)算成本等資金利用問題，影響了工程效果。首先，在建水利工程的審批制度方面，普遍存在為爭取工程項目人為壓低采購成本和成本核算數(shù)據(jù)，以爭取項目的建設(shè)和貸款，工程上馬后又以工程投資額無法完全補償工程建設(shè)中消耗的人力及物力等理由追加工程投資額的做法。其次，工程財務(wù)管理不規(guī)范、不標(biāo)準(zhǔn)，攤銷費用沒有統(tǒng)一的核算方法，不能夠清晰反映資金流動情況，加之投資管理制度不完善，造成工程結(jié)算費用超標(biāo)。再次，對工程后續(xù)用于加固除險、清淤擴容等必要維護資金投入不足，甚至影響到工程的正常維護和運行。最后，水利工程建設(shè)防范金融風(fēng)險能力不足。無論是使用資金還是籌集資金，對資金成本的變動風(fēng)險都準(zhǔn)備不足，并存在財務(wù)人員缺乏水利投資項目財務(wù)管理知識等問題。

三、水利工程投資的特點

水利工程投資管理涉及社會、技術(shù)、資金、政策和環(huán)境多方面因素，而制約水利工程建設(shè)落后的原因之一就是不能充分利用水利專項資金。水利工程建設(shè)關(guān)系國計民生和生態(tài)文明建設(shè)，是國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是完善國家水網(wǎng)體系的必然要求，是社會發(fā)展的支撐，對推進水生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)利用具有重要意義。水利工程投資不僅能夠有效解決排除洪澇災(zāi)害、緩解生活用水緊張問題，還能實現(xiàn)水資源的循環(huán)利用，提供社會經(jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)用水需求，促進水資源綜合利用與地區(qū)經(jīng)濟的良性互動。2021年，為發(fā)展水利事業(yè)、保障水利專項資金的合理使用，水利部部署中央水利投資計劃執(zhí)行工作，制訂中央預(yù)算內(nèi)水利投資預(yù)案，明確開工目標(biāo)，優(yōu)化調(diào)度方式，加強對水利投資過程進行有效監(jiān)管和控制。在水利工程投資資金的監(jiān)管方面，明確提出以水利工程的年度工作完成情況為依據(jù)，工程建設(shè)單位對工程實施原則承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并對政府性基金和水利專項費用提取和使用加強監(jiān)管，最大限度發(fā)揮水利工程投資效益。

四、水利工程的投資控制管理

水利工程投資控制貫穿水利工程建設(shè)的全過程，從工程項目的應(yīng)標(biāo)、審批到過程管理，再到工程結(jié)算，需要全方面、動態(tài)的監(jiān)管和控制。如果只重視水利工程施工技術(shù)，而忽視工程投資控制管理，就會造成工程建設(shè)的投資失控，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行和后期支出的差距，出現(xiàn)資金短缺問題，影響工期和水利工程建設(shè)質(zhì)量，嚴重的還會影響水利工程的使用。我國水利工程建設(shè)撥款以財政投入為主，工程投資控制模式的激勵機制相對工程投資規(guī)模而言不夠完善，水利工程投資應(yīng)建立市場化運作機制。在對水利工程建設(shè)類型和規(guī)模進行分類時，需要根據(jù)工程建設(shè)規(guī)模和用途進行監(jiān)管和控制，并貫穿水利工程建設(shè)的全過程。與此同時，明確工程實施單位在預(yù)算執(zhí)行和后期支出出現(xiàn)差距后，增加資金需要報審財務(wù)審核機構(gòu)，加強工程的監(jiān)管。在工程投資控制方面，加強工程前期投資計劃的審核，要求工程施工單位合理分配好資金，加強工程投資控制管理，建立工程造價追蹤機制，有效調(diào)劑資金的使用，避免不合理的資金支出。加強對工程設(shè)計人員工程成本控制意識的培訓(xùn)，既要保證工程質(zhì)量，又要考慮工程建設(shè)的經(jīng)濟效果。嚴格施工造價預(yù)算的審核工作，對水利工程投資全過程實行動態(tài)控制。水利工程投資控制初期，以工程預(yù)算控制為主，對承建方的選擇，不但要考察其是否有良好的施工技術(shù)，還要注意選擇建設(shè)經(jīng)歷、資質(zhì)、財務(wù)狀況良好的企業(yè)，尤其是工程質(zhì)量和建設(shè)經(jīng)歷的認可度方面，都要充分考慮。

五、創(chuàng)新水利工程投資控制模式

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，水利建設(shè)進入轉(zhuǎn)型升級期，水利政策的調(diào)整推動了政府水利工程投資項目的改革。面對新的水利投資融資環(huán)境的轉(zhuǎn)型升級，水利投資需要在機制轉(zhuǎn)換方面主動適應(yīng)新發(fā)展理念和治水新思路，緊跟政策導(dǎo)向，優(yōu)化資本投向，改變項目建設(shè)過度依賴國有資本的現(xiàn)狀。在充分發(fā)揮公共財政投資引領(lǐng)和保障作用的基礎(chǔ)上，拓寬工程投資項目審批權(quán)。通過資產(chǎn)證券化、BOT模式等方式多渠道調(diào)動各類具有項目法人資格的社會資本參與水利工程招投標(biāo)、建設(shè)及運營。水利工程投資需要建立長效管理機制，要從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度論證，尤其要設(shè)置單獨財務(wù)單位對工程資金流向進行監(jiān)管。對水利行業(yè)投融資體制進行改革就要對監(jiān)管單位進行改革，兩者并舉工程投資控制才能更科學(xué)。

（一）加強前期投資控制管理

遼寧、湖南、福建等省的水庫工程正在委托咨詢機構(gòu)評估。為更好獲得資金和技術(shù)支持，在前期控制方面，要先確定投資控制目標(biāo)，再確定工程造價。水利工程投資資金回收周期長，一旦缺乏成本控制和管理，信息獲取就容易造成偏差，影響投資收益。要創(chuàng)新前期投資控制管理模式就要統(tǒng)籌工程設(shè)計、規(guī)劃、財務(wù)、建設(shè)等環(huán)節(jié)，以資金監(jiān)管為導(dǎo)向，將財務(wù)單位的監(jiān)督貫穿水利工程項目全過程，實現(xiàn)前期招標(biāo)、工程施工、項目進度、資金流向、工程驗收各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。2021年，中央財政在加大對水利信貸支持力度的同時，加強水利工程前期投資的控制管理，尤其在水利項目造價超成本問題上嚴控資金流向，節(jié)約使用建設(shè)資金，建立有效的預(yù)警機制，增強水利工程項目的風(fēng)險管理。通過制定《水利基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算編制規(guī)程》制度，加強工程資金風(fēng)險管理，化解中央財政在水利投資項目上的經(jīng)濟損失。還通過嚴格審核工程報價和提高工程量清單的編制質(zhì)量，加強對各級水利項目資金流向的監(jiān)管，實現(xiàn)對工程前和工程過程的“雙監(jiān)控”。

（二）細化項目資金管理類別

結(jié)合各地水利建設(shè)項目實際情況，財務(wù)管理工作在細化資金管理類別方面十分必要。單獨設(shè)置財務(wù)單位細化資金管理，進行資金整合，完善工程投資機制，規(guī)范資金流動監(jiān)管和控制，健全資金的分配和使用、后續(xù)管理等環(huán)節(jié)的監(jiān)控機制，縮小預(yù)算執(zhí)行和后期支出的差距，及時對資金使用過程中出現(xiàn)的問題進行核查，提高專項資金的使用效益，規(guī)范財務(wù)行為。水利工程專項資金納入預(yù)算管理，控制其建設(shè)成本。專項款項必須全額納入資金管理賬戶，按批復(fù)使用資金，提高水利投資效益。在重視工程質(zhì)量管理的同時加強資金管理，規(guī)范計算工程價款，提高工程造價控制能力。加強對工程量計算準(zhǔn)確性的審查，尤其對變更項目重新組價的準(zhǔn)確性進行核查，規(guī)范工程資金管理。在細化資金類別方面，通過建立水利項目資金監(jiān)管平臺，及時掌握項目立項、資金流向、工程驗收等信息，對水利工程項目建設(shè)進度、資金撥付、工程進度等進行實時管理和監(jiān)控。

提高水利工程項目資金細化管理，強調(diào)資金管理的細致化。借助基數(shù)+增長的方式實現(xiàn)預(yù)算年初到位率，這樣有助于工程單位資金管理和利用水平，降低不必要的資金浪費，縮小預(yù)算執(zhí)行和后期支出的差距，避免工程后期入不敷出的情況。既要保證建設(shè)資金規(guī)范、高效的使用，及時化解風(fēng)險，又要確保項目資金管理工作的高效實施。

（三）構(gòu)建多元化投融資機制

創(chuàng)新政府水利工程投資支持方式，通過擔(dān)保、質(zhì)押、抵押等方式爭取國家債券融資。加大水利工程融資力度，加強社會資本引導(dǎo)，創(chuàng)新經(jīng)驗建立補償機制。充分調(diào)動地方資金，加大政策引導(dǎo)，吸引民間資本參與水利建設(shè)項目。拓展市場融資渠道，加快水利投資市場化，構(gòu)建多元化投融資機制，統(tǒng)籌推進公益性和盈利性水利工程項目。細化工程設(shè)計過程，強化科學(xué)設(shè)計目標(biāo)，改革協(xié)調(diào)投資機制。加強合理投資控制，增強投資控制效果，優(yōu)化資本投向，控制資金成本。改進水利建設(shè)管理模式和績效考核方式，在實踐中摸索控制措施，推動水利工程建設(shè)市場化，構(gòu)建多元化融資投資機制，主動適應(yīng)水利改革。

在水利工程建設(shè)開發(fā)與改革過程中，要主動適應(yīng)水利改革步伐，無論是城市規(guī)劃還是國家水網(wǎng)重大工程項目，都應(yīng)當(dāng)充分做好政策銜接和水利工程投資后續(xù)管理，研判長遠。凡是涉及水網(wǎng)工程的新建、改建及擴建項目都要進行系統(tǒng)規(guī)劃，尤其在水利改革后，要關(guān)注地方水利建設(shè)基金有關(guān)政策的調(diào)整，及時論證工程投資管理方式。如果論證不通過，工程就要暫緩?fù)七M。水利改革后，應(yīng)加強政策宣傳解讀。例如，減免的水利基金可以通過應(yīng)交稅費科目的方式處理，同時做好附報資料的補正。對財政部門撥付的資金設(shè)置專門的會計科目進行核算和管理，規(guī)定使用用途，規(guī)范項目建設(shè)程序，嚴格資金管理，從而推動水利工程投資更好獲得資金和技術(shù)支持。

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