石 磊

(重慶市墊江縣人民檢察院,重慶 408300)

習近平總書記明確指出,信訪突出問題事關群眾切實利益,事關社會和諧穩(wěn)定[1],要下大力氣把信訪突出問題處理好,把群眾合理合法的利益訴求解決好。近年來,在最高人民檢察院(以下簡稱“最高檢”)的統(tǒng)一部署下,各級檢察機關以深化“群眾信訪件件有回復”為抓手,深入開展化解信訪積案、治理重復信訪專項行動,下大力氣解決久訴不息的信訪問題,以能動檢察履職踐行“我為群眾辦實事”實踐活動。做好檢察環(huán)節(jié)重復信訪治理是貫徹習近平法治思想的生動詮釋,是檢察為民辦實事的重要措施,事關群眾切實利益和社會大局穩(wěn)定。

一、檢察機關重復信訪的現狀

以筆者所在的S市D縣檢察機關為例,2019年1月以來,共接收群眾信訪307件,重復信訪62件,重復信訪占群眾信訪總量的20.2%。其中,重復來信21件,占重復信訪總量33.8%;重復來訪29件,占重復信訪總量46.7%;重復網絡來信12件,占重復信訪總量19.3%。由此可以看出,重復信訪總量較大,呈現高位運行態(tài)勢,主要呈現如下特征:

1.信訪人文化程度偏低。綜合分析S市D縣檢察機關的重復信訪數據,重復信訪主體主要是50歲以上、高中學歷以下的農村居民及城市下崗職工,這些人員普遍文化程度偏低、法律意識欠缺。

2.信訪手段存在過激傾向。有的信訪人對未解決其訴求不滿,容易造成心理失衡、言語不當、行為過激,特別是一些老上訪戶處置難度較大。有的信訪人“信訪不信法、信上不信下、以訪壓法”,采取寫大字拉橫幅、敲鑼打鼓等破壞信訪正常秩序和治安秩序的方式表達訴求。

3.訴訟監(jiān)督類重復信訪占比較大。信訪人對檢察機關通過訴訟監(jiān)督糾正其他司法機關訴訟行為期望值較高,從而向檢察機關提出訴訟監(jiān)督類信訪逐步上升。涉檢重復信訪主要集中在不服法院生效裁判、不服公安機關不立案決定以及控告法官違規(guī)辦案、檢察人員違規(guī)辦案、公安機關不作為等,主要表現在民事行政申訴類重復信訪較大,S市D縣檢察機關民事行政申訴類重復信訪占重復信訪的總量達51.6%。

4.“抱團”改變訴求,多部門信訪突出。有的群眾反復上訪,其訴求在一個部門得不到解決,就變換訴求到不同部門上訪。該類群體主要是變換訴求來尋求政府、司法機關重視,以此作為解決其補償、賠償、追償問題的籌碼。

5.實質性化解難度較大。重復信訪反映的問題往往年代久遠,涉及到多個領域、多個單位,這些問題相互交織,案件比較復雜。加之信訪人在信訪過程中對信訪過程和答復結果不滿意,導致信訪人與信訪事項答復部門之間又形成新的矛盾,增加了化解難度。

二、檢察環(huán)節(jié)重復信訪形成的原因分析

(一)信訪人因素

部分信訪群眾法律意識不足,與現代訴訟理念相背離。執(zhí)著信訪、重復信訪,追求其所謂的常識性公平正義感覺,存在“信訪不信法、信上不信下”等錯誤觀念,認為反復信訪才能解決訴求。有的信訪群眾將信訪作為精神寄托,在信訪過程中投入大量精力和心血,將其作為日常生活的一部分,導致其形成偏執(zhí)的心態(tài)。有的信訪群眾甚至以信訪為業(yè),頻繁以進京信訪為要挾,對政府和司法機關施壓,以此謀取非正常利益訴求。

(二)客觀因素

1.社會治理方式的變革。過去許多通過行政手段能夠解決的問題,現在逐步由法律來進行規(guī)范,大量的案件進入司法領域,特別是征地拆遷、勞動爭議等案件。當事人敗訴后,繼而轉向請求檢察機關監(jiān)督,從而致使涉檢信訪、重復信訪增加。

2.客觀真實和法律真實有差距。法律的真實與客觀真實的重合度完全依賴于現有的證據,部分案件由于當事人缺乏完整的證據體系支持,其訴求主張未獲得司法機關支持。未獲得司法機關支持的一方,認為司法機關沒有查清案件事實,選擇長期重復信訪,尋求其訴求得到公正處理。

3.司法救濟手段比較有限。反復多頭信訪問題的出現,雖然反映出他們對黨和政府的信任,寄希望于司法機關,但司法機關并不具備實際利益發(fā)放職能。[2]如涉眾型金融犯罪,在司法介入的時候,損失已經造成,犯罪分子把詐騙所得的財物揮霍一空或者攜款潛逃,司法機關窮盡法律手段,難以追回受損群眾的財物。

(三)檢察環(huán)節(jié)因素

1.原案辦理質量不高。突出表現在有的案件久拖不決,有的案件事實不清、證據不足,有的案件辦理程序規(guī)范性不足、嚴謹性欠缺,給當事人權利實現帶來了不利影響,造成當事人不滿意,進而對已作出的決定不信任、不接受,從而產生重復信訪。

2.矛盾化解相對滯后。風險防范意識不強,部分檢察人員很少對執(zhí)法辦案行為是否存在不穩(wěn)定因素、是否激化社會矛盾等執(zhí)法辦案風險進行分析研判并采取針對性應對措施,以致辦結后信訪問題時有發(fā)生。釋法說理不充分,有的案件承辦人在辦案過程中不愿做釋法說理、矛盾化解工作,認為會影響其辦案的進度,以案件已經辦結為由簡單告知其向有關機關進行咨詢,導致當事人對作出的決定不理解或者一知半解。

3.協(xié)作配合力度不夠。檢察環(huán)節(jié)的重復信訪事項既牽扯到檢察機關原辦案部門,又牽扯到法院、公安及其他行政機關,信訪人提出具體訴求時往往涉及到原案具體情況,需要檢察機關原辦案部門或其他執(zhí)法司法機關的配合,共同做好對信訪人的矛盾化解工作。實踐中,無論是檢察機關原辦案部門,還是執(zhí)法司法機關受到立場的限制,導致口徑不統(tǒng)一,有的甚至還存在敷衍了事、推諉扯皮現象,導致信訪人多頭信訪、重復信訪。

4.群眾來訪處理機制不完善。對于群眾來訪,檢察機關尚未制定相關工作規(guī)定,導致大量的群眾來訪辦理、回復缺乏制度依托,檢察人員在司法實踐中只能參照適用《人民檢察院辦理群眾來信工作規(guī)定》。如因同一事由重復來訪并已回復,且來訪人未提出新的事實、證據和理由的來訪事項,通常參照適用《人民檢察院辦理群眾來信工作規(guī)定》,不再進行答復,但來訪群眾卻通常因答復未完全滿足其訴求且以制度規(guī)定不明為由重復來訪。

三、檢察環(huán)節(jié)重復信訪治理對策

加強檢察環(huán)節(jié)重復信訪治理,需要構建事前預防、事中管控、事后總結的聯動化解路徑,形成治理重復信訪閉環(huán),深層次治理重復信訪問題。

(一)抓好事前預防

1.改變信訪觀念。一方面,要引導群眾樹立法治理念,將《信訪工作條例》作為開展法治宣傳教育第八個五年規(guī)劃的重要內容,把宣傳《信訪工作條例》融入日常辦案履職,采取新聞宣傳、案例發(fā)布等形式,廣泛宣傳法治理念、法治精神,引導信訪群眾逐步樹立“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的正確導向。另一方面,檢察人員還應該改變自身的信訪理念,摒棄“大多數信訪就是群眾不對”的錯誤觀念,充分尊重群眾信訪的權利,充分認識檢察機關辦案履職中信訪工作的重要性,增強辦理信訪工作的責任心。

2.壓實首辦責任。加強初信初訪辦理力度,提高初信初訪的及時受理率、按期辦結率和群眾滿意率,努力在首辦環(huán)節(jié)做到案結事了人和,防止程序空轉、矛盾上交,引發(fā)重復信訪和積案。[3]在日常辦案中,將控告申訴首辦責任制向前延伸至案件辦理各環(huán)節(jié),要求案件承辦人在案件辦理中落實首辦責任制,不僅對案件依法正確處理負責,更應對因案引發(fā)的涉檢信訪事項負責,力爭將問題解決在辦案環(huán)節(jié),減少重復信訪、越級信訪。此外,還應當健全信訪風險評估機制,將風險評估貫穿于審查逮捕、審查起訴、刑事申訴等辦案全階段,對可能存在的風險及時評估,針對性制定預案,積極采取應對措施,有效預防和減少執(zhí)法辦案引發(fā)的信訪及重復信訪問題。

3.提升辦案質量。提升辦案人員司法辦案的能力和群眾溝通的能力,把問題解決在基層,把矛盾消化在基層,是處理和減少重復信訪的關鍵,要通過業(yè)務學習、崗位練兵、案例研討等形式,不斷提高辦案人員的辦案能力和群眾溝通能力,讓群眾滿意,做到矛盾不上交。在辦案過程中,堅持實體程序并重,擯棄過去“重實體輕程序”錯誤理念,既依法嚴格審查各類證據、查清案件事實,又嚴格按照程序進行辦理,實現實體公正與程序公正有機統(tǒng)一,讓案件當事人感受到公平、公正對待,減少對司法機關的不滿情緒,進而減少重復信訪。在辦理過程中,辦案人員還應當把釋法說理當做“分內事”,充分論證作出決定的理由及解釋相關法律政策規(guī)定,盡力讓當事人接受司法機關作出的決定。此外,檢察機關在辦案過程中,還應當充分履行法律監(jiān)督職責,加強對偵查行為、審判行為的法律監(jiān)督,讓當事人感受到公平正義就在身邊。

(二)抓實事中管控

1.堅持受理審查。嚴格執(zhí)行訴訪分離,全面審查信訪材料,認真聽取信訪人訴求,準確區(qū)分訴訟類事項和信訪類事項,將通過信訪渠道反映涉及刑事、民事、行政等訴訟權利救濟的控告申訴與普通信訪相分離,嚴格按照法律的管轄規(guī)定和訴求性質審查分流,把訴的問題納入司法程序解決,把訪的問題納入行政體系解決。同時,還應當堅持有限救濟原則,對立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督案件,檢察機關已經作出審查結論的,不再啟動復查、復議程序;對生效刑事裁判監(jiān)督,經兩級檢察機關辦理且省級檢察院已經復查的,沒有新的事實和證據的,人民檢察院不再立案復查。[4]

2.文明規(guī)范接訪。在整個接訪過程中,檢察人員應當牢固樹立以人民為中心的理念,既要態(tài)度熱情、語言文明、行為規(guī)范,還要在聽明白、問清楚的基礎上詳細做好接訪記錄,讓信訪人充分感受到被尊重。對是否屬于檢察機關管轄作出初步判斷,對屬于檢察機關管轄的應當嚴格落實最高檢“七日內程序回復、三個月內辦理過程或者結果答復”,對不屬于檢察機關管轄的應當及時引導其向有關機關提出反映。此外,檢察機關信訪窗口還可推行律師接訪,律師作為第三方人士,容易獲得信訪人的信任,加之其擁有的專業(yè)知識,能夠為信訪人釋疑答惑。

3.注重聯動協(xié)作。治理重復信訪離不開檢察機關內部協(xié)作與外部支持。一方面,加強檢察一體化,在重復信訪治理過程中,在對原案基本案情、在案證據、法律適用情況及信訪人主要訴求、心理癥結全面了解的基礎上,制定針對性化解工作方案,報送上級檢察機關,尋求幫助和指導;樹立治理重復信訪“全院一盤棋”思想,控申部門統(tǒng)籌化解進程,全程跟蹤問效,其他業(yè)務部門充分發(fā)揮業(yè)務優(yōu)勢,落實責任到人,細化具體舉措,做好原案核查、走訪調查、聯合接訪等工作,共同推進治理工作。另一方面,加強與黨政機關協(xié)同配合,面對重復信訪治理過程中存在需要黨政機關協(xié)同解決的問題,主動向當地信訪聯席會議辦公室、同級黨委政法委報告,綜合運用行政、經濟等手段解決;加強與人民法院、公安機關、政府部門和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)作,爭取支持和理解,共同開展心理疏導、釋法說理等工作,促進矛盾化解;對于采取極端手段信訪,且反復信訪擾亂正常秩序的,聯動公安機關、人民法院,用最堅決的態(tài)度處置違法信訪。

4.實施多元化解。落實領導包案,重復信訪治理需要領導重視,尤其是“骨頭案”“釘子案”更加需要領導發(fā)揮自身優(yōu)勢,進行包案辦理,做到領導掛帥出征,推動問題解決、矛盾化解,起到示范引領作用。注重釋法說理,堅持以法為據、以理服人,常態(tài)化開展第三方人員化解信訪案件,運用群眾語言、鮮活案例、化解策略講清法理、講明事理、講透情理,推動定紛止爭。開展延伸幫扶化解,以心理疏導為重點,針對其心懷仇恨、不予配合的情況,逐步敲開家門、走進心門,持續(xù)開展思想教育和情緒疏導;以解決困難為切口,針對案件處理正確,但生活困難的重復信訪當事人,及時啟動司法救助程序,并協(xié)同黨政機關開展社會救助,促使其從對抗轉向配合。強化公開聽證化解,大力推進簡易聽證和上門聽證,將檢察辦案過程“曬出來”,促使信訪人理解并接受司法機關決定,以公開贏公信促化解。加大依法終結力度,對信訪人反復控告申訴且已經依法處理的,依法逐級申報終結,協(xié)調相關單位落實穩(wěn)控責任;對訴訟監(jiān)督類重復信訪案件,根據案件情況和化解公正需要,建議人民法院、公安機關等原辦案單位依法終結。

(三)抓細事后總結

1.健全分析研判機制。檢察機關控告申訴檢察部門應當發(fā)揮牽頭作用,定期召集涉及重復信訪的相關業(yè)務部門進行共同研判,廣泛收集重復信訪工作信息情況,定期對區(qū)域內重復信訪特點、辦理、動態(tài)、規(guī)律等情況進行全面總結分析,對重復信訪中普遍性、傾向性問題、重復信訪發(fā)展的趨勢以及重復信訪問題解決對策等開展調查研究,提出工作建議,加強源頭治理。

2.健全反向審視機制。堅持以案件評查為抓手,查找原案在事實認定、證據采信、法律適用、辦案程序、釋法說理、司法作風等方面的問題。對于檢察機關自身作出處理決定有錯誤的,勇于自我糾正,撤銷原處理決定,對于原辦案單位處理決定錯誤的,綜合運用檢察建議、抗訴等手段進行糾正。同時,對于辦案人員出于故意或者重大過失導致的錯案,應當啟動追究司法責任制程序。堅持以“反面典型案例”為鏡鑒,通過評查與審視,選準反面案例、研深反面案例、用好反面案例,深入挖掘反面典型案例存在執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格等深層次問題,更好地運用反面典型案例倒逼檢察人員規(guī)范執(zhí)法,努力在辦案第一時間、第一地點降低信訪風險。

3.健全群眾來訪機制。檢察機關逐步細化群眾來訪處理方式,宜參照《人民檢察院辦理來信工作規(guī)定》,適時制定來訪辦理工作機制或工作辦法,進一步界定群眾來訪的內涵與外延,創(chuàng)新來訪辦理程序機制,力求全面提升來訪辦理質效。具體而言:一是細化群眾來訪的管轄情形。深入貫徹落實“誰接收、誰回復,誰辦理、誰答復”的辦理群眾來訪原則,明確群眾來訪管轄范圍、管轄爭議時處理措施,不予重復受理、答復、流轉的具體情形,如對信訪人提出的信訪事項已經受理、正在辦理或已經答復的,信訪人又以同一信訪事項進行重復來訪的,對信訪人不予答復、不予流轉。二是明確交辦與督辦的情形。如涉及案情重大的來訪、群眾反映強烈或社會影響較大的來訪、檢察長批辦的來訪、有關機關移送且涉及事項重大的來訪,可以進行交辦與督辦。還應當明確辦理期限,如可規(guī)定接受交辦的檢察機關自接到交辦文書之日起三個月應辦結來訪案件,重大、復雜的來訪事項,延長期限不得超過三個月。此外,對于上級檢察機關交辦的來訪事項,該院辦結并已依法回復的,若來訪人再次來訪,該院可依據交辦來訪辦結程序,不予受理。三是完善群眾來訪辦理考評機制。將辦理群眾來訪工作納入業(yè)績考評體系,定期通報辦理、答復群眾來訪工作情況,表彰辦理群眾來訪工作成績突出的單位、部門和檢察人員。對于來訪案件辦理過程中出現的無故推諉或拖延、應當受理而未受理、應當回復而未回復、應當支持來訪請求而未支持、玩忽職守或徇私舞弊等違規(guī)違紀違法問題,對有關部門、單位或人員要根據情節(jié)的嚴重程度分別予以問責、組織處理、紀律處分,涉嫌犯罪的,還應追究其刑事責任。

結語

隨著社會治理方式的變革,各類矛盾糾紛進入訴訟領域,在多種因素的共同作用和影響下,檢察環(huán)節(jié)重復信訪增多。造成檢察環(huán)節(jié)重復信訪的原因比較復雜,既有信訪人原因,也有客觀原因以及檢察機關自身原因。治理重復信訪,需要著重強化事前預防、事中管控、事后總結,打造立體化綜合治理格局,全力化解重復信訪以及背后的深層次社會治理問題,助推治理體系和治理能力現代化,促進社會和諧穩(wěn)定。