李映瑾,李 強(qiáng)

(1.山西大學(xué) 法學(xué)院,山西 太原 030031;2.山西省高級(jí)人民法院,山西 太原 030024)

如何化解行政機(jī)關(guān)與公眾權(quán)益的矛盾與沖突,實(shí)現(xiàn)審判權(quán)與檢察權(quán)、行政權(quán)的協(xié)調(diào)平衡,有效推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政,維護(hù)公共利益,是行政公益訴訟亟待要解決的問題。筆者結(jié)合行政公益訴訟審判實(shí)務(wù),圍繞典型的行政公益訴訟案件進(jìn)行研判,為行政公益訴訟制度的完善提出對策建議。

一、行政公益訴訟概述

按照《行政訴訟法》等法律、法規(guī)及司法解釋,行政公益訴訟是指人民檢察院在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害,在依法履行訴前督促程序后,行政機(jī)關(guān)仍未履行職責(zé)的,為維護(hù)國家利益或社會(huì)公共利益而向人民法院提起的訴訟。

(一)行政公益訴訟的理論與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

行政公益訴訟最根本的利益追求是社會(huì)公共利益保護(hù)。社會(huì)公共利益是社會(huì)公眾共同的價(jià)值追求,應(yīng)受到法律的保護(hù)。基于保護(hù)社會(huì)公共利益和維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的需要,有必要?jiǎng)?chuàng)設(shè)相應(yīng)的法律制度予以保護(hù)、執(zhí)行。就行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)而言,我們傾向于社會(huì)公共利益說。索羅夫認(rèn)為,公共的利益是一種神話,正是因?yàn)楸灰粚由衩氐拿婕啺庞袃r(jià)值。他指出,對于公共性的概念來說,之所以引起混亂,是因?yàn)槿藗兓焱藨?yīng)然和存在、理想和現(xiàn)實(shí)。[1]由此可見,我們不能盲目的把只要是代表公共性的利益全都理解為公共利益。社會(huì)公共利益與我們每一個(gè)公民息息相關(guān),但基于其公益的社會(huì)屬性,它又不從屬于任何一個(gè)單獨(dú)的公民,不能賦予每個(gè)公民以私權(quán)保護(hù)。因此,對社會(huì)公共利益的保護(hù)有必要賦予特定的機(jī)構(gòu)。

行政機(jī)關(guān)是國家行政管理機(jī)關(guān),是為維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益而在法律的授權(quán)范圍內(nèi)行使行政管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)的國家機(jī)關(guān),它依法行使宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職權(quán)。故行政機(jī)關(guān)就是承擔(dān)維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的主要執(zhí)法機(jī)關(guān)。這是在應(yīng)然層面的法律設(shè)定。在實(shí)然層面,因我國各級(jí)政府仍然處在由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程中,依法行政、法治政府建設(shè)工作并沒有全部完成,行政機(jī)關(guān)也會(huì)出現(xiàn)工作上的瑕疵甚至是錯(cuò)誤,故當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害了社會(huì)公共利益,致使公共利益受到損害時(shí),僅僅期望其自我糾正、自我革新存在相當(dāng)?shù)睦щy。由誰監(jiān)督?由誰維權(quán)?由誰糾錯(cuò)?如何救濟(jì)?正是這一系列問題和社會(huì)實(shí)踐為行政公益訴訟制度的建立、發(fā)展提供了事實(shí)依據(jù)。

需要指出的是,如何判定社會(huì)公共利益及是否對社會(huì)公共利益造成損害,是極為復(fù)雜且缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的。在行政公益訴訟制度建立之后,行政機(jī)關(guān)行使社會(huì)管理職責(zé)代表的是國家利益和社會(huì)公共利益,在界定是否侵害社會(huì)公共利益時(shí),從行政機(jī)關(guān)是否存在行使管理職權(quán)并造成損害即可以作為主要的參考。這就解決了標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定問題。

(二)行政公益訴訟的構(gòu)成要件

1.主體要件。與一般訴訟的顯著區(qū)別是,行政公益訴訟的兩方主體,即檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)均為公權(quán)力主體。行政機(jī)關(guān)是國家行政管理機(jī)關(guān),是依法設(shè)立的為完成行政職能并根據(jù)法律規(guī)定行使行政職權(quán)、對國家內(nèi)政外交事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行組織管理的國家機(jī)關(guān)。[2]行政機(jī)關(guān)具有行政主體資格,能以自己的名義獨(dú)立地行使行政職權(quán)并承擔(dān)法律后果。行政機(jī)關(guān)是行政公益訴訟的當(dāng)然主體,一切行政公益訴訟的引發(fā)都與其有密切關(guān)系。行政機(jī)關(guān)是行政公益訴訟的被告,是判決結(jié)果的承受對象。

檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),代表國家依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。人民檢察院的主要職責(zé)是追訴犯罪和實(shí)施法律監(jiān)督。在行政公益訴訟中,其作為提起訴訟的主體,其身份是公益訴訟起訴人,其法律依據(jù)主要是實(shí)施法律監(jiān)督權(quán)的要求,其訴訟目的是督促行政機(jī)關(guān)依法全面履行行政職權(quán),以督促糾正不作為、亂作為為重點(diǎn),行使監(jiān)督權(quán)力,維護(hù)社會(huì)公共利益。

2.行為要件。行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí)存在違法、不當(dāng)、不全面履行行政職責(zé)或者不作為的行為。行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為有兩種方式,一是以積極作為的方式違法行使行政職權(quán),從主觀上來講為主觀故意。此時(shí)違法行使職權(quán)的行為,在承擔(dān)行政責(zé)任的同時(shí),還有可能涉及刑事犯罪和承擔(dān)刑事責(zé)任。二是在法律上負(fù)有應(yīng)當(dāng)作為的義務(wù),以消極不作為、慢作為或不全面履行職責(zé)的方式履行職責(zé),從主觀上來講,是主觀故意或者過失。

檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),其主要職責(zé)是追訴犯罪等違法行為,行使國家公訴權(quán),在其作為國家公訴人對犯罪等違法行為進(jìn)行審查起訴時(shí),如果發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)有違法行使職權(quán)或者不作為的,其可以以此為案件線索,進(jìn)行偵查。

3.結(jié)果要件。結(jié)果要件是行政公益訴訟的關(guān)鍵要件,是判斷提起行政公益訴訟的實(shí)質(zhì)要件。在法律設(shè)定中,行政機(jī)關(guān)違法行使行政職權(quán)或者不作為,并不當(dāng)然引起行政公益訴訟,而必須具有侵害結(jié)果這個(gè)法律要件才能引起行政公益訴訟。

二、典型案例實(shí)踐樣態(tài)分析

從S省法院受理的行政公益訴訟案件來看,涉及國有土地使用權(quán)出讓金、國有財(cái)產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的案件相對較多,通過訴前督促程序督促行政機(jī)關(guān)履行行政行為的案件、檢察機(jī)關(guān)提起撤訴和變更訴訟請求的占有一定的比例。

以L市L區(qū)人民法院審理的一起行政公益訴訟案件為例。案件案由為不履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)。結(jié)果為經(jīng)檢察機(jī)關(guān)訴前督促后行政機(jī)關(guān)仍未履行職責(zé),法院裁判確認(rèn)違法。具體案情是,公益訴訟人L市L區(qū)人民檢察院因某鎮(zhèn)政府未采取任何措施制止楊某毀林開墾占地的違法行為,認(rèn)為被告某鎮(zhèn)政府不履行監(jiān)管、管護(hù)職責(zé)向L市L區(qū)人民法院提起了行政公益訴訟。L市L區(qū)人民法院就該案于2018年公開開庭審理。原被告雙方依照行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定向L市L區(qū)人民法院提交了包括林業(yè)局鑒定意見、關(guān)于擅自改變林地用途對生態(tài)環(huán)境影響的報(bào)告、對相關(guān)責(zé)任人員給予了警告處分決定、現(xiàn)場照片、證人證言等證據(jù)材料。經(jīng)查明,2015年楊某在未辦理相關(guān)手續(xù)的情況下,擅自雇傭挖機(jī)將涉案林地推毀,種植玉米、紅小豆等農(nóng)作物,并修建簡易房四間,共計(jì)毀壞涉案天然林資源保護(hù)工程二期范圍內(nèi)的灌木林地266.25畝。案發(fā)后,楊某一直占用毀林土地,未拆除簡易房,不法侵害一直繼續(xù),某鎮(zhèn)政府未采取任何措施制止楊某毀林開墾占地的違法行為。最終,L市L區(qū)人民法院依照《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《中華人民共和國森林法》《林業(yè)工作站管理辦法》《中華人民共和國行政訴訟法》等法律規(guī)定,結(jié)合已查明的法律事實(shí),作出了確認(rèn)被告某鎮(zhèn)政府不依法履行護(hù)林監(jiān)管職責(zé)的行為違法;責(zé)令被告某鎮(zhèn)政府依法履行制止楊某亂占林地、毀林開墾的管護(hù)職責(zé)的判決。

此案雖屬基層法院審理的普通行政公益訴訟案件,但案件具有一定的代表性,可以集中反映當(dāng)前此類案件處理面對的問題。行政機(jī)關(guān)對于公共利益的監(jiān)督管理一定程度上還存在地方保護(hù)、以罰代執(zhí)、執(zhí)法難度大、專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足等問題。尤其是本案中,在檢察機(jī)關(guān)履行訴前督促程序后,政府仍未制止違法行為,導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入訴訟,可見處理此類問題的復(fù)雜背景因素和現(xiàn)實(shí)難度。而且在判決生效后仍然有可能存在法院執(zhí)行障礙等問題。

三、實(shí)證問題梳理與檢視

從實(shí)證的角度來看,實(shí)現(xiàn)利益的衡平是一切案件審理的底層邏輯。人民法院審理案件的目的在于如何化解社會(huì)矛盾,而要實(shí)質(zhì)性化解爭議,就要衡平各方當(dāng)事人之間的利益。對于行政公益訴訟案件,其還存在與其他類型訴訟區(qū)別的特殊性,即行政公益訴訟中存在檢察機(jī)關(guān)代表的公共利益,涉及檢察權(quán)與行政權(quán)沖突,進(jìn)入訴訟中則出現(xiàn)審判權(quán)對檢察權(quán)與行政權(quán)的審查,屬于多種公權(quán)力出現(xiàn)在訴訟中的特殊形態(tài)。

(一)多種公權(quán)力在行政公益訴訟中的實(shí)然狀態(tài)

1.行政權(quán)之失位。行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的行為或違法履行職責(zé)的行為若積久則勢必會(huì)對國家利益和社會(huì)公共利益造成損害。因一般社會(huì)公眾利益的代表是行政機(jī)關(guān),并往往是由一個(gè)個(gè)職能部門分塊進(jìn)行管理負(fù)責(zé),所以當(dāng)公眾利益受損與代表公共利益的行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生利益沖突時(shí),依靠行政機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、主動(dòng)糾錯(cuò)的效果并不理想,實(shí)務(wù)中也缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性。行政公益訴訟制度的設(shè)定就在于彌補(bǔ)行政權(quán)失位下公共利益如何保障、如何救濟(jì)的法律制度空白。

2.檢察權(quán)之履職。檢察機(jī)關(guān)在行使公益訴訟起訴權(quán)時(shí),其法律地位相當(dāng)于原告,需要對其希望的訴訟結(jié)果承擔(dān)舉證責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在法庭上對抗主要在于是否履職的沖突?；跈z察機(jī)關(guān)訴訟的對方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān),而行政機(jī)關(guān)的管轄領(lǐng)域?qū)捛疑婕懊鎻V,專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備深厚,這就要求檢察機(jī)關(guān)對不同行政機(jī)關(guān)的管轄領(lǐng)域要進(jìn)行了解,檢察機(jī)關(guān)要具備超出其一般檢察業(yè)務(wù)范圍之外更多、更高的專業(yè)知識(shí),要有針對性的拓展和強(qiáng)化其訴訟抗辯能力。

3.審判權(quán)之衡平。在案件審判和司法和解、協(xié)調(diào)中,人民法院處于居中裁判的地位。在行政公益訴訟的制度設(shè)定中,審判權(quán)高于行政權(quán)和檢察權(quán),體現(xiàn)為審判權(quán)具有最終確定裁判結(jié)果的權(quán)力。但是,在案件審判之外,審判權(quán)要常態(tài)化的接受檢察權(quán)的監(jiān)督,審判權(quán)的載體人民法院在日常運(yùn)轉(zhuǎn)中需要行政機(jī)關(guān)的支持和保障。在訴訟內(nèi)外,呈現(xiàn)出三足鼎立、互有制約的狀態(tài)。審判權(quán)在行政公益案件中并不具有完全的、超然的優(yōu)勢。人民法院審理此類訴訟更多的要把握審判權(quán)對檢察權(quán)、行政權(quán)的協(xié)調(diào)平衡,要運(yùn)用剛性裁判與柔性協(xié)調(diào)相結(jié)合的方式,將行政權(quán)和檢察權(quán)維護(hù)社會(huì)公眾利益引導(dǎo)到維護(hù)社會(huì)公共利益這一根本目的上。

(二)化解行政公益訴訟爭議的現(xiàn)實(shí)障礙

根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)公開的信息,筆者對S省法院審理的行政公益訴訟進(jìn)行了研判分析,發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件總量較其他類型行政案件較少,但是復(fù)雜程度和社會(huì)影響度明顯較高,關(guān)聯(lián)的社會(huì)利益群體也較廣。現(xiàn)實(shí)中的行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在公正、高效化解行政公益訴訟糾紛方面,都存在不同程度的困難與障礙。

1.行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)問題。行政機(jī)關(guān)在履行對環(huán)境管理、自然資源保護(hù)等職責(zé)時(shí),技術(shù)手段的運(yùn)用還不能滿足現(xiàn)實(shí)工作的要求;在涉及多部門交叉管理領(lǐng)域還存在一定程度的推諉塞責(zé)。同時(shí)更需強(qiáng)調(diào)的是,在關(guān)系到地方利益的行政公益訴訟案件中,行政機(jī)關(guān)不作為、慢作為的情況較為突出。例如,在不履行土地出讓法定職責(zé)的行政公益訴訟案件中,J市國土資源局在案件中擁有雙重身份,一是《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的出讓人,二是國有建設(shè)用地審批的管理機(jī)關(guān)。國有建設(shè)用地的出讓金額大,為當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的重要收入來源,也是招商引資的重要途徑。在簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同后,既要依法確保合同履行,也要在法定事由出現(xiàn)時(shí),依法解除合同。這既是誠信政府的要求,也是相關(guān)行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。但在涉案合同履行過程中,相關(guān)企業(yè)對于大金額的土地出讓金出現(xiàn)了支付問題。此時(shí),J市國土資源局基于地方政績和潛在的地方財(cái)政收入的考慮,希望合同能按約履行,并未在相關(guān)企業(yè)未按約履行支付出讓金的情況下依法解除合同,就出現(xiàn)了未全面履行法律職責(zé)的行政不作為問題。

2.檢察機(jī)關(guān)的復(fù)合權(quán)。檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),其行使公益訴訟起訴人的身份就是基于監(jiān)督職責(zé)而賦予的。在行政公益訴訟中由行政訴訟法賦予了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴人的身份,其行使相當(dāng)于一般訴訟中原告的訴訟權(quán)利。但檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)自始存在,其在訴訟的各個(gè)階段仍然具有雙重身份,一是行政公益訴訟的一方當(dāng)事人,具有私法意義上的“權(quán)利”;二是代表國家行使法律監(jiān)督權(quán)力的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),具有公法上的“權(quán)力”。這就使制度層面不可避免的會(huì)出現(xiàn)“權(quán)力”如何適度支持“權(quán)利”的問題,如何適度的使用而不是濫用權(quán)力的問題。具體在實(shí)務(wù)層面,檢察機(jī)關(guān)的雙重身份定位在訴訟中會(huì)給其作為一方當(dāng)事人希望得到的法律結(jié)果增加案件以外的砝碼,對審判機(jī)關(guān)居中裁判帶來非一般訴訟具有的壓力,實(shí)質(zhì)上成為影響裁判結(jié)果的因素。

3.法院審判之法律障礙。一是案件來源不廣。目前行政公益訴訟的案件來源主要是人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使行政職權(quán)或者不作為,致使國家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的案件。但僅依賴檢察機(jī)關(guān)獲取行政公益訴訟的廣度,顯然并不廣泛。二是受案范圍受限。從我國行政公益訴訟的立法來看,行政公益訴訟的受案范圍主要限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等四個(gè)領(lǐng)域。雖然有兜底性的規(guī)定,但在審判實(shí)踐中,對于法律沒有明確規(guī)定的行為會(huì)一般性的趨于保守。三是舉證責(zé)任模糊。行政公益訴訟中作為起訴人的檢察機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)舉證證明公共利益受到侵害、受侵害程度及損害結(jié)果與行政機(jī)關(guān)行為之間的因果關(guān)系。雖然檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),但其在行政公益訴訟中訴訟主體身份地位與被告行政機(jī)關(guān)是平等的。從收集證據(jù)的角度來看,因其不是刑事訴訟公訴人的身份,沒有公安機(jī)關(guān)通過行使偵查權(quán)提供的證據(jù),其證據(jù)的收集都要靠自己完成,故其取證能力在疑難復(fù)雜案件中就較為薄弱。四是強(qiáng)制執(zhí)行困難。行政公益訴訟的目的是督促行政機(jī)關(guān)依法履職,保護(hù)受損害的社會(huì)公共利益。在審判實(shí)踐中,如行政機(jī)關(guān)被判決履行行政職責(zé),但其未主動(dòng)履行,公益訴訟起訴人將申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行更多體現(xiàn)為首先督促行政機(jī)關(guān)自動(dòng)履職,同時(shí)人民法院往往不能直接替代行政機(jī)關(guān)行使對應(yīng)的行政職權(quán),況且由地方法院執(zhí)行地方行政機(jī)關(guān)也可能會(huì)受到法律之外因素的干擾,人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行如何執(zhí)行到位是較為突出的一個(gè)問題。

四、行政公益訴訟法律制度的完善

世界上沒有永恒的法律;適合一時(shí)代的法律不適合另一時(shí)代。[3]科勒說,“法律自身必須適應(yīng)不斷發(fā)展的文化,而隨時(shí)地塑造符合新狀態(tài)的法律正是社會(huì)的責(zé)任?！毙姓嬖V訟法律制度的發(fā)展也應(yīng)隨著司法實(shí)踐的開展而不斷更新完善。筆者認(rèn)為,應(yīng)從以下四個(gè)方面努力:

1.群眾路線的踐行。在行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院處理此類案件時(shí),都應(yīng)有針對性的依靠群眾,在案件線索的拓寬、受案范圍的擴(kuò)大、實(shí)質(zhì)性化解爭議,推動(dòng)依法履職等方面,主動(dòng)的、創(chuàng)造性的工作。

2.交叉管轄的改革。最高人民法院已經(jīng)初步建立了交叉管轄制度。S省作為行政案件交叉管轄的試點(diǎn)地區(qū),試點(diǎn)效果明顯。建議對行政公益訴訟案件進(jìn)一步擴(kuò)大交叉管轄范圍,依據(jù)案件的具體情況,規(guī)定交叉管轄可跨縣、市、省的行政區(qū)劃,異地辦理跨區(qū)案件。

3.舉證責(zé)任的把握。具體而言,基于行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)分工不同,對由行政機(jī)關(guān)掌握的證據(jù)仍應(yīng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置,檢察機(jī)關(guān)只需承擔(dān)起訴的基本條件、公眾利益受損害的結(jié)果、因果關(guān)系和訴前程序的督促。但是對于檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)即可取得的證據(jù),則應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)自行取證。

4.聯(lián)動(dòng)考量機(jī)制的建立。引入行政公益訴訟處理結(jié)果的考量,依據(jù)訴前、訴中、訴后階段劃分糾紛解決的時(shí)間段,依據(jù)撤訴、判決、庭外協(xié)調(diào)解決等劃分糾紛解決的效果,分別評判對應(yīng)行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院的工作績效,將此類案件如何處理作為統(tǒng)一各相關(guān)國家機(jī)關(guān)的共同任務(wù)和目標(biāo)。