●黃少云

一、研究背景及現(xiàn)狀

黨的十六大以來，黨的每屆代表大會均強調(diào)加強對權(quán)力的監(jiān)督，十八屆四中全會將審計監(jiān)督列為八大監(jiān)督體系之一；2015年中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，意見要求實現(xiàn)審計全覆蓋，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。2018年5月中央審計委員會第一次會議召開，習近平總書記任委員會主任，總書記提出審計要“促進權(quán)力規(guī)范運行”，同時要調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力。

劉家義認為，國家審計是國家治理重要組成部分，是依法利用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的制度安排；戚振東、尹平等等認為，我國黨政一把手權(quán)力過于集中，為了彌補這種過于集權(quán)的弊端，建立權(quán)力制約是可行選擇;同時中國的權(quán)力監(jiān)督與制約機制不僅是針對治理機制、組織架構(gòu)以及運營程序的，還需要針對執(zhí)權(quán)者，需要一定程度上將權(quán)力運行予以“人格化”“具體化”來實施監(jiān)督，這是經(jīng)濟責任審計在中國產(chǎn)生的理論詮釋；張佳春等認為，高校高度集權(quán)的管理模式問題居于高校治理中突出的四大問題之首；吉安等認為，內(nèi)部審計因其具有專業(yè)性、科學性、獨立性、建設(shè)性等獨特優(yōu)勢，從而可以和單位組織、紀檢等部門共同構(gòu)成單位權(quán)力運行和風險防范的監(jiān)督體系；陳帥弟等構(gòu)建了大學內(nèi)部審計權(quán)力制約框架，提出內(nèi)部審計實現(xiàn)權(quán)力制約有以權(quán)制權(quán)和非以權(quán)制權(quán)兩種途徑。徐國沖等基于權(quán)力視角梳理了我國高校2000—2018年的609個腐敗案件，結(jié)果表明，領(lǐng)導(dǎo)層的腐敗案件數(shù)量和金額都明顯比辦事員多，基建、財務(wù)、采購領(lǐng)域的涉案數(shù)量占總體數(shù)量近70%。內(nèi)部審計對權(quán)力的監(jiān)督、促進權(quán)力規(guī)范運行的形成機理梳理、通過內(nèi)審監(jiān)督促進權(quán)力規(guī)范運行的理論支撐和實施路徑指引等方面的研究都還不夠。本文試圖構(gòu)建一個理論框架，詮釋高校內(nèi)審促進權(quán)力規(guī)范運行的形成機理，并嘗試提出具體實施路徑。

二、高校內(nèi)審促進權(quán)力規(guī)范運行的形成機理

1.高校當下管理體制權(quán)力高度集中，進一步監(jiān)督和規(guī)范高校權(quán)力運行勢在必行。在中國特色國家治理體系中，政府權(quán)力運行集中高效，但同時也帶來“一把手”權(quán)力過于集中的問題。如何對公共權(quán)力運行進行有效的制約監(jiān)督是我國面臨的一項重大課題。董云川研究指出：我國高校在管理上主要沿襲行政管理體制，套用政府機關(guān)行政級別，實行領(lǐng)導(dǎo)負責制，一級管一級，因此權(quán)力高度集中在領(lǐng)導(dǎo)層手里，過度的權(quán)力集中很容易滋生腐敗?，F(xiàn)實中，近年高校內(nèi)部腐敗事件頻發(fā)，且有些涉案金額數(shù)目驚人,達數(shù)億元之巨。《中國反腐倡廉建設(shè)報告No.6》披露,中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站的數(shù)據(jù)顯示,2013年3月至2015年12月,中紀委總計通報101位高校領(lǐng)導(dǎo)干部。因此對高校內(nèi)部權(quán)力，特別是領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力進行監(jiān)督，促進高校內(nèi)部規(guī)范權(quán)力運行必將是一項長期、艱巨的任務(wù)。當前作為黨和國家八大監(jiān)督體系之一的審計監(jiān)督，正在利用其審計隊伍的專業(yè)性、審計方法的科學性以及不參與內(nèi)部具體事務(wù)管理的相對獨立性和出具建設(shè)性管理建議等獨特優(yōu)勢，在促進權(quán)力規(guī)范運行方面，發(fā)揮著不可替代的重要作用。

2.高校內(nèi)審?fù)ㄟ^開展各類審計業(yè)務(wù)，直接監(jiān)督和規(guī)范各層級人員權(quán)力。對高校高度集中的權(quán)力進行監(jiān)督的部門主要來自外部和內(nèi)部。外部監(jiān)督主要包括國家司法、紀委監(jiān)察、審計以及組織人事、財政等部門，外部監(jiān)督的明顯優(yōu)勢就是更具權(quán)威性，但其力量有限、對內(nèi)部環(huán)境不熟悉，不能做到權(quán)力監(jiān)督全覆蓋的缺點也是顯而易見的。內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督和外部權(quán)力監(jiān)督共同構(gòu)成對高校權(quán)力運行監(jiān)督的全覆蓋。高校內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督部門主要包括紀檢監(jiān)察、審計、組織人事、財務(wù)等部門。高校內(nèi)審部門因以高校內(nèi)部公共資金的配置管理使用以及高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部為直接審計對象，直接制約和監(jiān)督高校經(jīng)濟權(quán)力的運行，以及領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力運行，在高校內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督中正發(fā)揮越來越重要的作用。其中高校內(nèi)部經(jīng)濟責任審計，已成為一種獨具中國特色的審計類型。經(jīng)濟責任審計更強調(diào)對人（執(zhí)權(quán)者）的獨立外部監(jiān)督，實現(xiàn)對權(quán)力運行的“人格化”“具體化”監(jiān)督，聚焦權(quán)力運行和責任落實，通過對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和制約，能有效促進權(quán)力規(guī)范運行；高校內(nèi)審實施的內(nèi)部控制評價，從制度層面進一步監(jiān)督和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力運行；專項審計則是針對具體、重要問題的直接監(jiān)督和規(guī)范。

3.我國內(nèi)審規(guī)范權(quán)力運行有強大的制度體系支撐。國家審計成立之初就強調(diào)審計的監(jiān)督職能，從1999年領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的實施，到黨的十六大以來的各屆代表大會，均高度重視以審計監(jiān)督權(quán)力運行的問題，從指導(dǎo)思想和法律法規(guī)及制度層面為審計實施權(quán)力監(jiān)督提供支撐。2018年《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第十七條明確:內(nèi)部審計機構(gòu)或者履行內(nèi)部審計職責的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，對本單位內(nèi)部管理的領(lǐng)導(dǎo)人員實施經(jīng)濟責任審計時，可以參照執(zhí)行國家有關(guān)經(jīng)濟責任審計的規(guī)定；2019年7月中辦、國辦印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，第十六條規(guī)定：經(jīng)濟責任審計應(yīng)當以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用為基礎(chǔ)，以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行和責任落實情況為重點；同年審計署印發(fā)《2019年度內(nèi)部審計工作指導(dǎo)意見》要求各內(nèi)審單位“深入開展經(jīng)濟責任審計，推動公共權(quán)力規(guī)范運行”，充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計作為規(guī)范權(quán)力運行、提升組織經(jīng)營管理水平、有效防范風險的重要作用；2020年3月教育部頒布《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，第二十條規(guī)定：內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)當對本單位管理的領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟責任情況、本單位的財政財務(wù)收支和預(yù)算管理情況、固定資產(chǎn)投資項目情況等進行審計。上述政策文件的頒布實施，為高校內(nèi)審促進權(quán)力規(guī)范運行提供了強有力的支撐。

三、實施路徑探究

1.開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，促進權(quán)力規(guī)范運行。首先，高校正職領(lǐng)導(dǎo)干部在上任之初就清楚個人將來要面臨屆中或離任審計，這柄懸在頭頂?shù)慕?jīng)濟責任審計“達摩克里斯”之劍，對領(lǐng)導(dǎo)干部日常工作本身就是一種無形的威懾，可以時刻提醒領(lǐng)導(dǎo)干部主動規(guī)范權(quán)力運行。其次，隨著經(jīng)濟責任審計范圍的不斷擴大，經(jīng)濟責任審計對促進權(quán)力規(guī)范運行的作用也運來越凸顯。2019年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，將貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署情況，本部門本單位重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果情況，重大經(jīng)濟事項的決策、執(zhí)行和效果情況等，均納入經(jīng)濟責任審計的范圍，擴大了審計范圍，也充分體現(xiàn)權(quán)責對等的管理理念。最后，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的責任界定和問責追責越來越規(guī)范，越來越常態(tài)化，使得領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟責任審計不得不正視。同時后續(xù)審計整改落實的制度要求，從制度層面確保了審計效果的實現(xiàn)，能夠做到發(fā)現(xiàn)及時、整改落實，充分發(fā)揮審計以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的制度優(yōu)勢。因此，高效經(jīng)濟責任審計能夠聚焦權(quán)力運行和責任落實，對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力進行充分監(jiān)督和制約，從而促進權(quán)力規(guī)范運行。

2.通過開展具體審計業(yè)務(wù)，發(fā)現(xiàn)深層次具體問題，促進權(quán)力在各層級的規(guī)范運行。上述經(jīng)濟責任審計有力監(jiān)督并規(guī)范了高校領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運行。近年來高校普通員工的貪污受賄事件也時有發(fā)生，如何通過內(nèi)審工作規(guī)范經(jīng)濟責任審計對象以外的工作人員的權(quán)力，是我們面臨的一個新課題。內(nèi)審作為單位內(nèi)部的獨立監(jiān)督、評價部門，要充分利用資源優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢、相對獨立性優(yōu)勢和內(nèi)部環(huán)境信息熟悉優(yōu)勢，在聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行和責任落實的基礎(chǔ)上，通過開展常規(guī)的預(yù)算執(zhí)行審計、財務(wù)收支審計、工程審計、采購審計、專項資金審計以及專項審計調(diào)查等工作，將審計工作下沉到具體業(yè)務(wù)，發(fā)現(xiàn)深層次問題，并深挖問題存在的原因，真正做到業(yè)務(wù)全覆蓋，人員全覆蓋，不留死角。針對發(fā)現(xiàn)問題，一方面分清各層級人員的責任；另一方面做好并充分利用后續(xù)審計整改工作，從具體問題入手，“解剖一個麻雀”尋找問題背后體制機制方面的原因，完善相關(guān)制度流程，規(guī)范各層級人員的權(quán)力運行。

3.以開展內(nèi)部控制評價工作為切入點，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學高效運行的有效手段。2012年財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、2015年財政部發(fā)布《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求單位加強內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行，通過分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)等制約權(quán)力運行，并將內(nèi)部控制自我評價作為部門決算報告和財務(wù)報告的重要組成部分。內(nèi)部部門作為單位內(nèi)部的監(jiān)督、評價部門，應(yīng)責無旁貸地承擔起內(nèi)部控制評價這項重要工作。通過開展內(nèi)部控制評價，從內(nèi)部控制建設(shè)、內(nèi)控權(quán)責分配等組織層面以及預(yù)算、收支、采購等業(yè)務(wù)層面，對單位的各項內(nèi)部控制的健全性、完善性及有效性進行全方位評價，指出問題，并提出整改意見建議，從而規(guī)范并推動單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)與運行，做到以制度來管人管事、按制度按流程辦事，有效避免各種“人治”現(xiàn)象。內(nèi)部控制評價工作也可以有效彌補高校內(nèi)部經(jīng)濟責任審計對象一般不包括學校書記、校長的先天不足，將學校從書記校長到中層領(lǐng)導(dǎo)干部到一般工作人員各層級的權(quán)力運行予以制度化流程化，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，從而促進權(quán)力規(guī)范運行。

4.充分利用審計部門以外的各方資源和成果，規(guī)范權(quán)力運行。一方面高校內(nèi)部經(jīng)濟責任審計對象僅包括“本單位管理的領(lǐng)導(dǎo)人員”，一般不包括書記、校長；另一方面內(nèi)部審計對學校內(nèi)部平行職能部門開展的一些日常專項審計，有時也存在權(quán)威性和高度不夠的問題。內(nèi)審部門要想進一步規(guī)范權(quán)力運行，可充分利用校內(nèi)外各種資源和成果。例如可直接利用上級巡視巡察、紀委監(jiān)察、審計、財政等部門的工作成果，監(jiān)督檢查上級各部門指出問題后的整改完成情況，或以問題為切入點，開展專項審計，深入查找權(quán)力運行過程中存在的問題，并提出相應(yīng)意見和建議。內(nèi)審部門也可以通過充分利用學校內(nèi)部紀檢監(jiān)察、組織人事等權(quán)力部門的成果，或共同合作，共同監(jiān)督評價單位內(nèi)部的具體事項、人員等，共同構(gòu)成單位內(nèi)部對權(quán)力的“人格化”“具體化”全方位監(jiān)督，共同促進權(quán)力規(guī)范運行。

四、結(jié)論與思考

本文從規(guī)范權(quán)力運行的背景與研究現(xiàn)狀出發(fā)，從必要性、可行性及政策等方面層層遞進，逐步梳理了內(nèi)審促進權(quán)力規(guī)范運行的內(nèi)部機理，并進一步探討了通過開展經(jīng)濟責任審計、財務(wù)收支及其他專項審計等具體途徑，實現(xiàn)內(nèi)審對規(guī)范權(quán)力運行的目標。