汪延彬 何瑞東 王婭妮 席利軍 張旭 （甘肅省自然資源規(guī)劃研究院 甘肅蘭州 730000）

生態(tài)文明建設(shè)作為國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和基本要求已納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，并取得全社會廣泛共識[1]。山水林田湖草生命共同體是生態(tài)文明建設(shè)的重要理念，開展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容[2-4]。根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，財政部等三部委于2016年9月發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知》，提出整合財政資金推進(jìn)山水林田湖生態(tài)修復(fù)工程。甘肅省“祁連山山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程”（以下簡稱“甘肅山水試點工程”）被列為國家首批試點，建設(shè)任務(wù)于2021年完成。

目前生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程投資以財政資金為主，績效評價是財政資金全面預(yù)算績效管理的一個重要環(huán)節(jié)[5-8]。績效是涵蓋經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的多維概念，既包括活動實施中投入資源與獲得效果的對比關(guān)系，也包括投入資源的合理性和結(jié)果的有效性，涉及行為過程和行為結(jié)果兩個維度。從現(xiàn)有研究看，針對礦山環(huán)境治理、植被種植、流域水環(huán)境治理、荒漠治理、濕地保護(hù)、水土保持[9-19]等單一治理對象的工程績效評價較多，但評價指標(biāo)體系沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)且多側(cè)重于行為結(jié)果的評價，如對實施后經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益的對比分析，而對行為過程的評價（如立項程序、資金撥付率、管理約束等）和量化產(chǎn)出的評價涉及內(nèi)容較少。針對甘肅省祁連山地區(qū)，基于試驗數(shù)據(jù)的長時間序列變化分析研究較多，鮮少將山水林田湖草綜合治理工程作為整體進(jìn)行績效評價研究。綜合現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目的績效評價存在三方面短板：一是評價內(nèi)容多以資金使用合規(guī)性和合法性為主[20]，缺乏對項目產(chǎn)出和社會效益的評價；二是評價多為“扣分式”，指標(biāo)的設(shè)定“重定性、輕定量”，扣分項和扣分標(biāo)準(zhǔn)不一致，評分結(jié)果不具備可比性；三是指標(biāo)評分源頭資料不統(tǒng)一，打分存在主觀性。本文通過建立績效評價指標(biāo)體系，以甘肅山水試點工程為案例，全面、客觀地評價資金安排的科學(xué)性、合理性、規(guī)范性和使用成效，旨在為今后同類重大項目的績效評價實施提供參考。

一、試點工程概況

祁連山是我國西部的重要生態(tài)屏障，豐富的生態(tài)要素和多樣的地貌單元養(yǎng)育了河西走廊這一重要的戰(zhàn)略通道。2016年12月，甘肅入圍全國首批山水林田湖草試點省份，涉及2個地級市，方案優(yōu)化調(diào)整后共實施140個項目。截至2021年12月，140個項目全部完工，工程施工與績效評價通過省級三個廳局驗收。

A市共實施75個項目，總計103個子項目，項目類型涉及5大類（礦山環(huán)境治理恢復(fù)、土地整治與污染修復(fù)、生物多樣性保護(hù)、流域水環(huán)境保護(hù)治理、全方位系統(tǒng)綜合治理修復(fù)）12小類（礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)移民、水環(huán)境綜合治理、流域治理與濕地保護(hù)、水源涵養(yǎng)區(qū)保護(hù)、防護(hù)林建設(shè)、特色經(jīng)濟(jì)林基地建設(shè)、荒漠區(qū)治理、農(nóng)業(yè)獎補(bǔ)示范、草原綜合治理、科研項目）。

B市共實施65個項目，總計83個子項目，項目類型涉及5大類（同上）10小類（礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理、廢舊宅基地整治、生態(tài)移民、水環(huán)境綜合治理、水土保持綜合治理、水源涵養(yǎng)區(qū)保護(hù)、防護(hù)林建設(shè)、生態(tài)治理與濕地保護(hù)、封山育林、地質(zhì)災(zāi)害治理）。

二、績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）評價內(nèi)容

依據(jù)財政部發(fā)布的《項目支出績效評價管理辦法》《重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》等文件要求，使用財政資金的績效評價內(nèi)容包括計劃目標(biāo)任務(wù)完成情況、相關(guān)制度建設(shè)情況、資金到位使用、項目實施進(jìn)展情況和經(jīng)濟(jì)社會效益情況。根據(jù)績效評價的內(nèi)涵，本文的評價方向側(cè)重“行為過程”和“行為結(jié)果”，評價內(nèi)容側(cè)重以下四個方面：

1.項目決策過程。山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目申報采用競爭性評審方式公開擇優(yōu)確定，在績效評價時項目已立項，因此對決策過程的考量重點是子項目初設(shè)的批復(fù)情況和資金分配情況，設(shè)置“批復(fù)流程完整性”“分配辦法”和“分配結(jié)果”三項指標(biāo)。

2.項目管理過程。從資金下達(dá)、撥付到項目實施和資金使用，涉及資金到位、資金管理和組織實施三個重要環(huán)節(jié)，分別設(shè)置“中央財政資金撥付率”“中央財政資金撥付及時性”“地方資金到位率”“地方資金到位及時性”“資金使用”“財務(wù)管理”“組織機(jī)構(gòu)”“項目管理”和“監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制”九項指標(biāo)。

3.項目產(chǎn)出。從產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時效和產(chǎn)出成本四個方面評價。產(chǎn)出數(shù)量對照每個項目實施前設(shè)定的目標(biāo)和實施后認(rèn)定的工程內(nèi)容量化產(chǎn)出結(jié)果，設(shè)置“工程完成量”指標(biāo)；產(chǎn)出質(zhì)量通過項目的第三方復(fù)核驗收意見進(jìn)行評價，設(shè)置“工程質(zhì)量”指標(biāo)；產(chǎn)出時效以竣工驗收材料為依據(jù)考量項目按時完工情況，設(shè)置“項目按時完成率”指標(biāo)；產(chǎn)出成本用于評價項目實施的超預(yù)算情況，設(shè)置“成本控制”指標(biāo)。

4.項目效果。生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程設(shè)置的初衷更多體現(xiàn)在區(qū)域生態(tài)環(huán)境本底質(zhì)量的夯實和人與自然的可持續(xù)共生，其經(jīng)濟(jì)效益不顯著，項目效果評價側(cè)重在綜合性和社會性兩方面。綜合性方面，項目效益將更多影響區(qū)域森林覆蓋、生態(tài)空間格局、空氣質(zhì)量變化等，設(shè)置“生態(tài)與可持續(xù)效益指數(shù)”指標(biāo)（歸一化至1—100）；社會性方面，重點考慮社會對項目的認(rèn)知以及公眾視角下項目實施對務(wù)工、務(wù)農(nóng)、生活等的影響，設(shè)置“社會認(rèn)知度”和“公眾和利益相關(guān)者滿意度”指標(biāo)。

本文構(gòu)建的績效評價指標(biāo)體系見上頁表1。由于實施項目不統(tǒng)一，A、B市工程完成量評價指標(biāo)分別見表2、下頁表3。生態(tài)與可持續(xù)效益指數(shù)見下頁表4。

表1 績效評價指標(biāo)體系

表2 A市“工程完成量”指標(biāo)（ C311） 體系

表3 B市“工程完成量”指標(biāo)（ C311） 體系

（二）評價方法

對照上述評價內(nèi)容，本文采用四種評價方法。

1.層次分析法。整體的績效評價指標(biāo)體系采用層次分析法構(gòu)建，共三級：一級目標(biāo)包括項目決策、項目管理、項目產(chǎn)出和項目效果，目標(biāo)下設(shè)立具體評價指標(biāo)。針對“項目效果”中的綜合效益，利用層次分析法從生態(tài)、水資源、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展三方面構(gòu)建了市（州）間橫向可比的定量評價體系（見下頁表4）。

表4 “生態(tài)與可持續(xù)效益指數(shù)”指標(biāo)（ C411） 體系

2.佐證材料法?！绊椖繘Q策”目標(biāo)下的資金分配、“項目管理”目標(biāo)下的資金管理、組織實施等指標(biāo)采用此法，依據(jù)各指標(biāo)提供的佐證材料及材料內(nèi)容進(jìn)行邏輯判斷。

3.統(tǒng)計計算法。針對“項目產(chǎn)出”目標(biāo)下的產(chǎn)出數(shù)量，收集各子項目的設(shè)計報告與竣工驗收報告，提取能夠表征相同類型項目的量化產(chǎn)出數(shù)據(jù)，計算“實際完成”與“應(yīng)完成”的比例進(jìn)行評價。

4.直接調(diào)查法。對項目取得批復(fù)、資金到位、項目按時完成情況、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出實效、產(chǎn)出成本等進(jìn)行對應(yīng)材料逐項目調(diào)查、逐項目統(tǒng)計；對“項目效果”的社會效益和服務(wù)對象滿意度，通過設(shè)計、發(fā)放、收集調(diào)查問卷的方式進(jìn)行統(tǒng)計分析定量評價。

（三）指標(biāo)權(quán)重

山水項目績效評價指標(biāo)體系和生態(tài)與可持續(xù)效益指數(shù)采用模糊層次分析法（FAHP）確定權(quán)重，確定步驟為：

1.建立模糊矩陣F=（fij）m×n。fij為判斷各指標(biāo)相對重要程度的定量描述，采用0.1—0.9標(biāo)度的標(biāo)度法。

4.對權(quán)重序列ωi采用最大特征根方式進(jìn)行一致性檢驗。

指標(biāo)權(quán)重結(jié)果見表4、下頁表5。

表5 績效評價結(jié)果

三、績效評價實踐驗證

（一）實踐方法

山水工程項目績效評價分為內(nèi)業(yè)資料審查評價和現(xiàn)場評價兩部分：

1.內(nèi)業(yè)資料審查評價。重點針對項目對應(yīng)的行業(yè)主管部門，收集資金撥付、領(lǐng)導(dǎo)小組成立、管理制度、過程監(jiān)管、項目驗收等文件；針對140個項目，逐項目收集立項、可研、規(guī)劃設(shè)計、質(zhì)量管理體系構(gòu)建、招投標(biāo)、施工、竣工、驗收等全流程的設(shè)計報告、立項批復(fù)、監(jiān)理報告、竣工報告、財務(wù)預(yù)決算、設(shè)計變更和審計報告。按資料不合格及不完整項目的資金占全市資金比例進(jìn)行扣分。

2.現(xiàn)場評價。一是根據(jù)項目實施進(jìn)展情況，對投資額在5 000萬元以上的重點項目到現(xiàn)場按照設(shè)計方案對已竣工的數(shù)量、質(zhì)量、效果、設(shè)計變更等情況進(jìn)行核實；二是進(jìn)行問卷調(diào)查（設(shè)置3大類25個問題，共收回有效問卷537份）。

評價過程的難點是“工程完成量”（見上頁表2、表3）的計算。采用的方法是整理140個項目的規(guī)劃設(shè)計方案與竣工驗收意見，分項目類型對實施內(nèi)容進(jìn)行同類項歸并，統(tǒng)計應(yīng)完成量和實際完成量，進(jìn)而計算完成率。

（二）績效評價結(jié)果

下頁表5為試點工程績效評價結(jié)果。從績效評價結(jié)果的準(zhǔn)則層看，指標(biāo)體系可計算可量化并且體現(xiàn)出了兩市差異，整體有四個特點：

1.“資金分配”“資金到位”“資金管理”“產(chǎn)出成本”得分較高。這些指標(biāo)的計算方式為佐證材料法，是針對政府和行業(yè)主管部門的一種客觀評價方法，即有材料且內(nèi)容正確得分，否則相應(yīng)扣分或不得分。兩市得分高，反映出項目資金管理過程材料的充分性和工程類項目對資金使用過程留痕的重視程度。

2.“設(shè)計批復(fù)”“組織實施”“產(chǎn)出質(zhì)量”和“產(chǎn)出時效”扣分幅度較大，說明兩市在項目審批立項（事前審批）、日常督導(dǎo)通報與工程質(zhì)量管控（事中管理）和監(jiān)測監(jiān)管（事后監(jiān)管）三個重要階段均有提升空間。“設(shè)計批復(fù)”的差異體現(xiàn)在不同行業(yè)主管部門立項的要件差異；對于“產(chǎn)出質(zhì)量”，判定依據(jù)是第三方工程復(fù)核結(jié)果，兩市的礦山環(huán)境恢復(fù)治理項目和流域河岸防護(hù)林項目均存在苗木成活不均勻、綜合成活率不足50%的問題，一方面暴露出山水項目實施后的管護(hù)問題，同時也反映出規(guī)劃設(shè)計階段對復(fù)綠工程水土適宜性、樹種立地性的考慮不充分問題。

3.“產(chǎn)出數(shù)量”和“綜合效益”是定量計算指標(biāo)，兩市得分有所差異。根據(jù)項目類型，A市“產(chǎn)出數(shù)量”有28項核心指標(biāo)（見表2），其中12項指標(biāo)的完成率為100%，11項指標(biāo)的完成率超過100%，其余指標(biāo)完成率均在94%以上，評價得分高于B市；B市“產(chǎn)出數(shù)量”有14項核心指標(biāo)（見表3），5項指標(biāo)的完成率為100%，6項指標(biāo)的完成率超過100%，除“移民生活滿意率”（87.1%）外其余指標(biāo)完成率均在90%以上。“綜合效益”指標(biāo)兩市差異較大，A市水資源保護(hù)目標(biāo)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的得分較高。

4.“社會效益”和“服務(wù)對象滿意度”通過問卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析得出。反映出兩市項目實施方式和項目影響的趨同性?！吧鐣б妗卑?個關(guān)于社會認(rèn)知度的問題，A市社會認(rèn)知度（89%）比B市（87.05%）高出約2個百分點；“服務(wù)對象滿意度”包含面向公眾、行業(yè)主管部門的9個問題，A市滿意度（85.6%）與B市（84.88%）持平，反映出兩市項目實施方式和項目影響的趨同性。

（三）存在的問題分析

根據(jù)財政部《關(guān)于規(guī)范績效評價結(jié)果等級劃分的通知》（財預(yù)便 [2017]44號），兩市的績效評價等級均為優(yōu)（評價得分高于90分），說明甘肅山水試點工程從決策到管理、從實施到效益實現(xiàn)了既定目標(biāo)。通過兩市項目的實踐，構(gòu)建的山水林田湖草生態(tài)修復(fù)項目績效評價指標(biāo)體系在實際評價工作中可操作、可實踐，指標(biāo)的數(shù)據(jù)獲取和計算方式具有一定的推廣價值。由于指標(biāo)不涉及特定的空間尺度，針對縣域和行業(yè)主管部門立項實施的項目績效評價工作可以參照執(zhí)行。但同時，通過評價也發(fā)現(xiàn)了兩市項目存在以下問題：

1.項目實施的過程監(jiān)管不足。A市項目管理和監(jiān)測監(jiān)管有失分項，B市由于監(jiān)管督導(dǎo)力度不足，1個項目未按時完成，產(chǎn)出時效失分較多。

2.公眾參與和監(jiān)督的渠道較窄。兩市問卷調(diào)查的社會效益和服務(wù)對象滿意度均不足90%，反映出項目在宣傳、推廣、實施、總結(jié)等環(huán)節(jié)的不足，說明財政資金投入項目仍需提升全社會認(rèn)同。

3.工程整體管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。項目涉及部門眾多，缺少統(tǒng)一的實施、施工、竣工、驗收標(biāo)準(zhǔn)，不同類型項目的過程資料要求不同，這對統(tǒng)一評價的影響較大，如造林工程的設(shè)計精度與礦山環(huán)境整治項目不一致，易導(dǎo)致兩種項目在立項批復(fù)、產(chǎn)出數(shù)量等方面的統(tǒng)計形式不一致。

4.依托工程進(jìn)行保護(hù)修復(fù)的理念尚未轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在項目基本都是按照行業(yè)進(jìn)行任務(wù)分解，立項之初對山水林田湖草相互影響的研究不足；試點項目的各類總結(jié)側(cè)重于工程組織和實施方式的陳述，自然修復(fù)技術(shù)運用不多，對自然恢復(fù)理念下生態(tài)保護(hù)修復(fù)的思考不足。

四、完善山水林田湖草生態(tài)項目績效評價的對策建議

針對山水林田湖草項目的績效評價分析，本文提出以下對策建議：（1）注重事前謀劃。應(yīng)當(dāng)立足“山水林田湖草是一個生命共同體”，將山水林田湖草項目的相互影響研究作為立項的一項必備內(nèi)容，提升項目設(shè)立的科學(xué)性；同時注重立項程序的規(guī)范性和完備性，在項目申請立項前做好可行性研究報告和初步設(shè)計，以此為依據(jù)設(shè)置相應(yīng)可量化的績效目標(biāo)。（2）強(qiáng)化事中管理。一方面，在資金的分配和使用過程中，細(xì)化預(yù)算資金的使用范圍，縮小后期調(diào)整范圍，建立臺賬，加強(qiáng)對資金使用流程的管理和監(jiān)控；另一方面，注重對工程施工進(jìn)度和工程量與資金使用情況匹配程度的日常督導(dǎo)，防止資金挪用。（3）優(yōu)化事后評價。建立項目績效評價雙重運行機(jī)制：一是建立包括工程實施單位自我評價、行業(yè)主管部門年度績效評價、財政部門績效抽查評價在內(nèi)的相互補(bǔ)充、各有側(cè)重的定期評價工作機(jī)制；二是建立由第三方績效評價與人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、審計監(jiān)督等構(gòu)成的相互溝通、結(jié)果共享的監(jiān)督主體評價機(jī)制。（4）重視基于項目空間落位的可視化評價。子項目工程量的核算是評價項目產(chǎn)出的關(guān)鍵，應(yīng)在立項階段，從子項目實施全流程管理、工程設(shè)計空間落位、完成工程量核算、項目管護(hù)、信息化建設(shè)等多個維度提出管控要求并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行可視化評價，為項目達(dá)到實效提供保障。

通過績效評價，本文對于生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程績效評價還有以下兩點思考：（1）基于自然的解決方案（Naturebased Solution，簡稱“NbS”）已成為目前國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的重要理念。目前的績效評價尚未考慮自然修復(fù)的成效，后續(xù)可進(jìn)一步開展NbS理念在績效評價中的融合、NbS理念和技術(shù)的應(yīng)用程度分析等工作，使績效評價的導(dǎo)向更加全面。（2）生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的效益更多體現(xiàn)在區(qū)域生態(tài)服務(wù)價值方面，具有滯后性、間接性與長期性的特點。由于山水林田湖草工程實施的時間只有2—3年，實施后立即開展績效評價可能會有些片面和倉促，應(yīng)考慮工程實施區(qū)域生態(tài)效益的長期監(jiān)測，按照自然資源資產(chǎn)價值評估方法，以3—5年為周期，定量核算自然資源的實物價值及水土保持、固碳釋氧、水源涵養(yǎng)等服務(wù)價值的變化量，這種變化既能體現(xiàn)工程綜合效益，又能為自然資源生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑提供重要基礎(chǔ)。