□ 鄭州 吳水根

一、背景情況

1.城市更新政策背景。2015年12月，中央城市工作會(huì)議上提出，城市發(fā)展要堅(jiān)持集約發(fā)展，盤活優(yōu)化存量，這為城市更新的廣泛開展奠定了基礎(chǔ)。2021年3月，城市更新首次寫入政府工作報(bào)告，并列入“十四五”發(fā)展規(guī)劃，升級(jí)為國(guó)家戰(zhàn)略。2021年8月，住建部公布通知強(qiáng)調(diào)實(shí)施城市更新是黨中央的重要決策部署，要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥實(shí)施，健康發(fā)展。隨后，各大城市紛紛出臺(tái)城市更新相關(guān)政策。

2.城市更新建設(shè)前景。為了加快經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市充分、平衡發(fā)展目標(biāo)，從而加快城市更新速度。同時(shí)，人民群眾對(duì)生活水平有更高的需求，量大面廣的老城區(qū)舊建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低、維護(hù)不到位、公共配套服務(wù)落后，難以滿足這種要求，這也成為城市更新的主要?jiǎng)恿χ弧?/p>

二、城市更新投資項(xiàng)目的挑戰(zhàn)

1.項(xiàng)目類型多、周期長(zhǎng)。①項(xiàng)目類型多。匯總目前城市更新政策中提到的項(xiàng)目類型，主要為：老舊小區(qū)改造、危舊樓房、老舊樓宇與傳統(tǒng)商圈、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)和老舊廠房、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造等。在住建部的指導(dǎo)意見中，還包括城市生態(tài)修復(fù)和功能完善、新型城市基礎(chǔ)設(shè)施、增強(qiáng)城市防洪排澇能力等類型的項(xiàng)目。

②開發(fā)周期長(zhǎng)。與傳統(tǒng)的拆遷、建樓、賣樓的模式不同，城市更新項(xiàng)目主要以“微改造、微增量”為主，項(xiàng)目方主要靠后期運(yùn)營(yíng)回款，盈利周期相當(dāng)長(zhǎng)。諸多城市更新項(xiàng)目回款周期約在10年以上甚至20年。

③更新主體需要保護(hù)。城市更新一般都會(huì)涉及舊建筑物，比如說會(huì)遇到文化片區(qū)，出現(xiàn)文化保護(hù)建筑的概率大大增加。

④合規(guī)性問題?，F(xiàn)有建筑千差萬別，土地性質(zhì)多樣，產(chǎn)權(quán)持有人性質(zhì)多樣，區(qū)位因素多樣，在申報(bào)立項(xiàng)階段，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)單獨(dú)立項(xiàng)困難、村股份公司決策程序不合法、規(guī)劃沖突等問題，在產(chǎn)權(quán)核查階段會(huì)出現(xiàn)權(quán)利人難以確定、用地手續(xù)待完善等問題，專項(xiàng)規(guī)劃階段有規(guī)劃設(shè)計(jì)與業(yè)主意愿存在矛盾、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不理想等問題，在搬遷補(bǔ)償階段會(huì)出現(xiàn)拆賠協(xié)議談判困難、歷史遺留產(chǎn)權(quán)難以確定等不合規(guī)問題。

2.投資模式多、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高。目前已實(shí)施城市更新項(xiàng)目開發(fā)模式多樣，實(shí)施環(huán)節(jié)涉及到的拆遷、安置、土地出讓都需要大量資金支持，且由于拆遷時(shí)間存在較大的不確定性，所以對(duì)于實(shí)施主體投融資要求較高。①投資模式種類多樣。根據(jù)城市更新項(xiàng)目特點(diǎn)和政策引導(dǎo)，目前采取了多種投資模式，比如地方政府利用財(cái)政資金投資、地方政府發(fā)行專項(xiàng)債投資、城投/國(guó)企代表政府投資，平臺(tái)可以作為一級(jí)、二級(jí)實(shí)施主體，也可以作為一級(jí)“委托代建”業(yè)主方、市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)投資（F+EPC、PPP）、城市更新基金、城市更新貸款等。

②財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要重視。城市更新項(xiàng)目中一般會(huì)遇到融資、土地成本、征拆費(fèi)、通貨膨脹等風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，城市更新項(xiàng)目時(shí)，政府參與投資少，通過土地置換資金方式支持。同時(shí)，項(xiàng)目配套優(yōu)惠政策少，融資風(fēng)險(xiǎn)高。土地成本風(fēng)險(xiǎn)涉及到政府的土地使用政策、土地性質(zhì)。比如深圳開展城市更新時(shí)，低價(jià)收取標(biāo)準(zhǔn)隨著市場(chǎng)變化。城中村為集體性質(zhì)，村集體、村民、實(shí)際擁有者得不到滿意匯報(bào)，則會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)造成影響。勢(shì)必會(huì)面臨較大的土地成本風(fēng)險(xiǎn)因素。拆遷費(fèi)用，是城市更新項(xiàng)目實(shí)施過程中，居民提出的搬遷補(bǔ)償。征拆過程并不順利，多是居民會(huì)由于補(bǔ)償費(fèi)用不滿意，從而出現(xiàn)釘子戶現(xiàn)象，會(huì)造成項(xiàng)目周期延長(zhǎng)、成本增加。拆遷費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)易發(fā)且發(fā)生后損失較大的風(fēng)險(xiǎn)，必須對(duì)其予以足夠的重視。通貨膨脹，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正?，F(xiàn)象。由于城市更新項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，如果通貨膨脹較高，則會(huì)提升項(xiàng)目建設(shè)的勞動(dòng)力與成本支出，同時(shí)增加項(xiàng)目成本風(fēng)險(xiǎn)。利率風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)國(guó)家直接調(diào)控的結(jié)果，城市更新項(xiàng)目規(guī)模大，資金需求高，一般會(huì)通過加杠桿方式獲取資金，當(dāng)銀行貸款利率較高時(shí)，則會(huì)增加開發(fā)成本。項(xiàng)目資金周轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目實(shí)施過程中，資金周轉(zhuǎn)不合理，也會(huì)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，多表現(xiàn)在資金組合、資金使用方面。資金周轉(zhuǎn)安排不合理，不但增加開發(fā)企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且增加資金的使用成本。

3.外部環(huán)境的挑戰(zhàn)。①城市更新政策的變化。一方面在城市更新過程中，政府為了吸引投資，會(huì)給予大量項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策，優(yōu)惠政策優(yōu)惠度與持久性，會(huì)極大影響城市更新項(xiàng)目實(shí)施。另一方面，政府按照需求，制定或修改城市更新標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，政策出臺(tái)或修改，會(huì)導(dǎo)致城市更新項(xiàng)目面臨成本上升、質(zhì)量不過關(guān)等風(fēng)險(xiǎn)。

②與利益相關(guān)者的關(guān)系。城中村更新，是多方博弈后的結(jié)果，項(xiàng)目涉及多個(gè)利益相關(guān)者，既包括政府，也包含開發(fā)商、村民等主體，且不同主體利益的沖突大。利益主體爭(zhēng)取利益時(shí)，比如出現(xiàn)釘子戶、村民上訪等不良的社會(huì)現(xiàn)象，也很容易對(duì)項(xiàng)目造成不利的影響。

4.總承包管理的挑戰(zhàn)。城市更新項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、規(guī)模大、類型多、關(guān)系復(fù)雜、不確定性多等特點(diǎn)，總承包企業(yè)在多方面面臨著挑戰(zhàn)。①設(shè)計(jì)管理。項(xiàng)目的設(shè)計(jì)周期有限，容易出現(xiàn)設(shè)計(jì)時(shí)間延誤，從而影響報(bào)審工作。城市更新項(xiàng)目因?yàn)橐婕昂芏鄼z測(cè)和加固工作，不確定因素相多，工程投資預(yù)算很容易出現(xiàn)偏差。改建項(xiàng)目還可能存在原有圖紙和建筑不符合的情況，具體設(shè)計(jì)要照顧到各利益相關(guān)方的需求，這些都給設(shè)計(jì)工作帶來了挑戰(zhàn)。

②技術(shù)管理。技術(shù)管理，城市更新項(xiàng)目中，使用材料、工藝、設(shè)計(jì)，都會(huì)產(chǎn)生變動(dòng)。同時(shí)會(huì)面臨設(shè)備故障、生產(chǎn)力不足、運(yùn)營(yíng)技術(shù)不到位等問題。通過應(yīng)用新技術(shù)、新工藝，能夠縮短工期、加強(qiáng)質(zhì)量、降低成本，然而由于新技術(shù)、新工藝不成熟，所以會(huì)產(chǎn)生潛在風(fēng)險(xiǎn)。

③質(zhì)量管理。建筑質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)時(shí)期都存在。前期決策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，與銷售價(jià)格不配比；設(shè)計(jì)單位審圖不嚴(yán)格，也會(huì)造成質(zhì)量隱患。施工建設(shè)期間，施工管理人員圖紙糾紛錯(cuò)誤，監(jiān)督管理不到位，未全面檢查關(guān)鍵部位質(zhì)量。即使責(zé)令整改問題，也存在后續(xù)跟蹤不到位現(xiàn)象。當(dāng)無法實(shí)現(xiàn)建筑功能時(shí)，則會(huì)嚴(yán)重隱患，牽扯建設(shè)方與居民糾紛，從而產(chǎn)生額外經(jīng)濟(jì)成本。

④安全管理。在項(xiàng)目管理中，施工安全屬于重要內(nèi)容，安全事故具備不可預(yù)見性特點(diǎn)。城市更新項(xiàng)目區(qū)域復(fù)雜，防護(hù)不到位，極易引發(fā)安全事故。施工復(fù)雜度高，且施工技術(shù)不全面，極易產(chǎn)生設(shè)備操作不規(guī)范問題，加劇涉筆損壞，致使建筑坍塌等事故。

⑤工期管理。城市更新項(xiàng)目施工進(jìn)度的影響因素多，例如工程款項(xiàng)撥付、設(shè)計(jì)圖紙更改，征地拆遷順利性、施工區(qū)域氣候環(huán)境、政府辦理程序進(jìn)度等。上述不確定因素，對(duì)施工進(jìn)度影響大。當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)延誤時(shí)，則需要承擔(dān)額外違約風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，因工期滯后或搶工期導(dǎo)致項(xiàng)目成本加大。

⑥成本管理。由于城市更新項(xiàng)目復(fù)雜性高，在成本控制方面往往容易出現(xiàn)制度不健全、責(zé)任主體不清晰，監(jiān)督檢查力度小、管理方式不精細(xì)、內(nèi)部控制不到位，未做到成本控制全員參與，未充分利用先進(jìn)成本管理理論和方法不夠先進(jìn)，還存在成本激勵(lì)機(jī)制不健全，業(yè)績(jī)考核兌現(xiàn)不及時(shí)等情況。

三、面對(duì)挑戰(zhàn)如何做好項(xiàng)目管理

1.深入研究項(xiàng)目特點(diǎn)。城市更新涉及多種多樣的項(xiàng)目類型，在項(xiàng)目實(shí)施前多角度探索，深入研究項(xiàng)目特點(diǎn)和可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的長(zhǎng)周期有充分的認(rèn)識(shí)，做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備；另外在涉及到歷史文化片區(qū)時(shí)，做好文物保護(hù)也是必要的。同時(shí)，要依據(jù)土地管理法等法律法規(guī)要求，并規(guī)范土地征收、規(guī)劃等程序，保證項(xiàng)目合法合規(guī)。

2.加強(qiáng)投融資管理。①匹配合適模式。總結(jié)各地城市更新項(xiàng)目的投資模式，對(duì)不同模式進(jìn)行歸類總結(jié)，為不同的項(xiàng)目匹配更合適的投資模式，以確保項(xiàng)目推進(jìn)順利，保障投資收益。

②嚴(yán)控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。采用多種方式的融資渠道，為項(xiàng)目尋找更合適的資金來源和模式，減少融資風(fēng)險(xiǎn)。要緩解土地價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，在征集改造意愿時(shí)，就需要控制成本。在確定拆遷補(bǔ)償方案時(shí)，必須聯(lián)合實(shí)際情況，以免補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過高，引發(fā)土地成本上升問題。應(yīng)對(duì)拆遷費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)時(shí)要做到，項(xiàng)目開工前，盡早進(jìn)入各小區(qū)確定項(xiàng)目范圍與權(quán)屬，以免項(xiàng)目開工后，產(chǎn)生權(quán)屬界定不明確問題，從而產(chǎn)生相互扯皮現(xiàn)象。政府部門聯(lián)合街道、小區(qū)居委會(huì)，做好居民工作，處理好現(xiàn)實(shí)問題，降低拆遷成本風(fēng)險(xiǎn)。在簽訂補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，注重明確各方權(quán)益，為潛在司法風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。為了應(yīng)對(duì)通貨膨脹、利率變化風(fēng)險(xiǎn)，房地產(chǎn)企業(yè)關(guān)注國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，能夠正確認(rèn)識(shí)通貨膨脹、利率變化所致風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)管理利率風(fēng)險(xiǎn)。房地產(chǎn)開發(fā)商，通過科學(xué)措施預(yù)測(cè)利率變化，優(yōu)化調(diào)整債務(wù)記息方式，減少通貨膨脹、利率變化所致風(fēng)險(xiǎn)。

在處理解決城市更新項(xiàng)目的資金周轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，采用以下措施：首先，優(yōu)化安排項(xiàng)目開發(fā)時(shí)間，完整項(xiàng)目可以拆分為多個(gè)部分，減少由于一次性資金投入所致資金壓力大問題。其次，拓寬資金流入渠道，通過合法的社會(huì)集資等多種方式引入資金。再其次，注重與當(dāng)?shù)卣涣鳒贤?，?zhēng)取政府資金扶助、稅費(fèi)減免政策。

3.關(guān)注外部環(huán)境變化。①應(yīng)對(duì)政策變化，首先，了解地區(qū)政府頒布的相關(guān)優(yōu)惠政策，制定滿足各方利益的方案。在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，需要與政府部門簽訂合同，明確政策內(nèi)容、范圍、時(shí)間等。其次，在制定城市更新標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范時(shí)，需要關(guān)注政府政策動(dòng)態(tài)，與政府部門咨詢和溝通政策，保證城市更新項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、與政府部門標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范一致。

②協(xié)調(diào)各方利益。城市更新中存在著多元利益主體，在項(xiàng)目實(shí)施過程中要注意做好各方利益的權(quán)衡和協(xié)調(diào)。

4.提升總承包管理能力。①提高設(shè)計(jì)質(zhì)量。安排設(shè)計(jì)方提前介入，在決策階段充分了解業(yè)主方意圖，在方案設(shè)計(jì)時(shí)充分考慮各利益相關(guān)方訴求，提早預(yù)防重大問題和風(fēng)險(xiǎn)。及時(shí)跟進(jìn)概算編制，概算編制后重新報(bào)批單項(xiàng)概算，申請(qǐng)調(diào)增投資計(jì)劃。在設(shè)計(jì)中嚴(yán)格落實(shí)限額設(shè)計(jì)，確保功能的前提下根據(jù)分配投資額進(jìn)行控制設(shè)計(jì)。對(duì)不合理變更進(jìn)行控制，對(duì)施工圖設(shè)計(jì)進(jìn)行詳細(xì)交底，高于概算指標(biāo)的，參與方須提出優(yōu)化建議。設(shè)計(jì)出圖時(shí)要注意滿足報(bào)批報(bào)建要求，同時(shí)控制出圖進(jìn)度，減少變更簽證，提高項(xiàng)目評(píng)審控制價(jià)。同時(shí)要考慮工藝水平、優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，提高設(shè)計(jì)質(zhì)量。

②提升技術(shù)水平。健全技術(shù)管理系統(tǒng)和制度，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理，建立有效的執(zhí)行、落實(shí)和考核監(jiān)督機(jī)制，針對(duì)項(xiàng)目建立專項(xiàng)技術(shù)制度。提升技術(shù)人員素質(zhì)能力，增加新技術(shù)與新工藝培訓(xùn)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，激發(fā)技術(shù)人員自主創(chuàng)新的積極性。多參加觀摩和交流活動(dòng)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，善于將技術(shù)工作效益化、成果化，

③加強(qiáng)質(zhì)量管控。在決策階段，建立與項(xiàng)目檔次匹配的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；提高審圖質(zhì)量，加強(qiáng)圖紙會(huì)審，減少設(shè)計(jì)變更；針對(duì)城市更新項(xiàng)目特點(diǎn)，提高《施工組織設(shè)計(jì)》編制水平；加強(qiáng)質(zhì)量目標(biāo)管理，嚴(yán)把材料質(zhì)量關(guān)；推行實(shí)樣交底制，做好樣板引路；落實(shí)工序交接班制度，確保關(guān)鍵工序、重要部位的檢查和驗(yàn)收。

④堅(jiān)守安全底線。落實(shí)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，健全各級(jí)安全生產(chǎn)責(zé)任制并嚴(yán)格考核；建立健全安全生產(chǎn)組織機(jī)構(gòu)和管理制度，配備足夠數(shù)量的專職管理人員；堅(jiān)持項(xiàng)目負(fù)責(zé)人帶班檢查和生產(chǎn)記錄，嚴(yán)格落實(shí)施工方案“五必須”，嚴(yán)格危大工程方案的審核；做好職工三級(jí)安全教育、班前教育，教育培訓(xùn)覆蓋100%；定期開展安全檢查，并持續(xù)監(jiān)督安全隱患的整改情況；確保安全投入，建立費(fèi)用使用臺(tái)賬；健全應(yīng)急管理體系，落實(shí)應(yīng)急物資和裝備，制定應(yīng)急演練計(jì)劃。落實(shí)職業(yè)病防治，并加強(qiáng)安全信息化應(yīng)用。

⑤嚴(yán)控工期履約。以項(xiàng)目生命發(fā)展全過程為主線，分階段確定工期目標(biāo)并進(jìn)行工期策劃。按照職責(zé)分工統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，保持業(yè)務(wù)協(xié)同，落實(shí)資源保障，確保工期履約。對(duì)工期履約情況動(dòng)態(tài)管控，實(shí)時(shí)預(yù)警，并采取有力措施進(jìn)行糾偏處置，確保風(fēng)險(xiǎn)可控。同時(shí)做好準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)多樣天氣變化，提前策劃規(guī)避因工期滯后而導(dǎo)致工期違約、經(jīng)濟(jì)處罰、經(jīng)濟(jì)索賠以及項(xiàng)目成本加大等風(fēng)險(xiǎn)。

⑥夯實(shí)成本管理。做好全員、全過程成本管理，將成本目標(biāo)責(zé)任到個(gè)人；通過對(duì)各種管理方案再優(yōu)化，達(dá)到項(xiàng)目成本配置最合理；根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃，按責(zé)任動(dòng)態(tài)子項(xiàng)單價(jià)，動(dòng)態(tài)編制項(xiàng)目當(dāng)期責(zé)任成本，開展降本增效策劃，分析項(xiàng)目成本控制重點(diǎn)，查找管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并制定防范措施。按期召開經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析會(huì)，進(jìn)行全成本盤點(diǎn)，對(duì)比目標(biāo)成本尋找差異，以數(shù)據(jù)為導(dǎo)向發(fā)現(xiàn)問題、原因查找、制定措施、指定責(zé)任人、完成節(jié)點(diǎn)，對(duì)于成本管控不斷完善、糾偏。

四、結(jié)語

城市更新是黨中央的重要決策部署，是高質(zhì)量發(fā)展的必然。由于其自身特點(diǎn)，給項(xiàng)目參與者帶來諸多方面的挑戰(zhàn)。本文通過梳理這些差異，有針對(duì)性的提出項(xiàng)目管理措施，助推城市更新項(xiàng)目的順利實(shí)施。