□ 北京 張 鶴

自20世紀90年代我國國有企業(yè)開始進行制度改革后，大型國企基本都在各個領域占據(jù)著重要地位，具有決定性影響。習近平總書記關于中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的重要論述，是對我們黨領導國有企業(yè)改革發(fā)展豐富實踐和歷史經(jīng)驗的科學總結，是運用馬克思主義立場觀點方法對國有企業(yè)發(fā)展理論的重大創(chuàng)新，是堅定走中國特色國有企業(yè)改革發(fā)展道路的科學指南。國有企業(yè)必須不斷加強中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設，進而持續(xù)提升國有經(jīng)濟的競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風險能力。

一、規(guī)章制度體系概述

企業(yè)的規(guī)章制度貫穿于日常管理的方方面面，用于規(guī)范企業(yè)全體成員及所有經(jīng)濟活動的標準和規(guī)定。規(guī)章制度建設是企業(yè)基礎管理工作的重點，同時也是管理的難點。近年來，國有企業(yè)不斷夯實管理基礎，強化管理創(chuàng)新，企業(yè)管理工作取得積極成效。但與世界一流企業(yè)相比，仍存在管理制度不完備、體系不健全、機制不完善、執(zhí)行不到位等問題，一定程度上影響了企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益。2020年-2022年，以實施三年改革行動和對標世界一流管理提升行動為契機，國有企業(yè)特別是中央企業(yè)，加快推進公司治理體系與治理能力現(xiàn)代化，提升法治化管理水平。建立了以公司章程為根本遵循，以職能模塊為基礎，以管理事項為核心的規(guī)章制度體系。通過強化組織的穿透管理，對規(guī)章制度實行分級分類管理，搭建規(guī)章制度體系框架，進一步明晰黨組織和其他治理主體權責，理順管理流程，將規(guī)章制度執(zhí)行納入合規(guī)管理范疇，制度體系建設取得了顯著的成效。

二、國有企業(yè)規(guī)章制度體系建設的重要性

1.加強制度建設是企業(yè)發(fā)展的必由之路。加強管理是企業(yè)發(fā)展的永恒主題，是企業(yè)實現(xiàn)基業(yè)長青的重要保障。企業(yè)想要擴大規(guī)模并實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，需要更加有秩序地內(nèi)部管理，充分整合調(diào)動內(nèi)外部資源。但凡運營狀況良好的企業(yè)，通常擁有較為成熟的規(guī)章制度體系。規(guī)章制度體系應與企業(yè)發(fā)展實際相匹配，體系建設完善方案應與企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和管理目標相一致。

2.加強制度建設是落實改革的有力舉措。基于日益復雜的國內(nèi)外形勢與各種不確定因素，黨中央作出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略部署，對國有企業(yè)提升管理能力和水平提出了更高要求。國有企業(yè)要加強黨的領導，落實董事會職權，形成更加成熟更加定型的中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，健全市場化經(jīng)營機制，發(fā)揮經(jīng)濟功能，創(chuàng)造市場價值，更好為黨和人民服務。

3.加強制度建設是依法治企的重要保證。國家全面推進依法治國，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。對國有企業(yè)而言，貫徹落實全面依法治國首要的就是要推進全面依法治企。根據(jù)國務院國資委《關于進一步深化法治央企建設的意見》（國資發(fā)法規(guī)〔2021〕80號）要求，中央企業(yè)要堅持完善制度、夯基固本。具體而言，就是要著力健全規(guī)章制度體系，根據(jù)適用范圍、重要程度、管理幅度等，構建分層分類的制度體系框架，確保結構清晰、內(nèi)容完整，相互銜接、有效協(xié)同，切實提高科學性和系統(tǒng)性；以強化制度建設為基礎，堅持尊法、學法、守法、用法，將行之有效的經(jīng)驗做法，及時轉化為企業(yè)規(guī)章制度，嵌入業(yè)務流程；定期開展制度梳理，編制立改廢計劃，完善重點改革任務配套制度，及時修訂重要領域管理規(guī)范，不斷增強針對性和實效性。

三、國有企業(yè)規(guī)章制度體系建設中存在的問題

1.制度時效性和實用性有待加強。近年來，國家立法和地方監(jiān)管要求以較快的速度在豐富和變化，而為滿足改革要求，新出臺許多上位制度，或者上位制度面臨普遍修訂。國有企業(yè)自身發(fā)展戰(zhàn)略、組織機構、市場布局、人員崗位不斷調(diào)整，以支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、業(yè)務拓展和生產(chǎn)運營。國有企業(yè)應對復雜多變的外部環(huán)境的同時，還承受著繁重的改革任務和生產(chǎn)經(jīng)營壓力，部分制度未能及時進行合理調(diào)整。有時急于補足漏洞，制度內(nèi)容不夠成熟，執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)部分內(nèi)容適宜性不強，可能導致制度內(nèi)容和工作實際出現(xiàn)不同程度的脫節(jié)。

2.制度計劃的編制與執(zhí)行存在偏差。年度規(guī)章制度計劃一般是在第一季度組織編制，但是第一季度尚不能夠預見全年的管理需要，如果缺乏上級單位下發(fā)的制度計劃作為參考，這種不確定性將更加明顯，因此能夠確保列入計劃的制度有限，無法達到制度計劃的理想效果，在執(zhí)行過程中，往往出現(xiàn)未列入計劃的制定或修訂需要，或者計劃完成時間不能按照原定計劃完成，甚至個別制度計劃不能實現(xiàn)。

3.上下級單位間制度銜接不暢。

部分規(guī)章制度由于各種因素影響，不確定性一直存在，致使制度本身及其下位制度均長期處于試行或者暫行的狀態(tài)，不利于上下級工作穩(wěn)定銜接。同時，每個企業(yè)自身實際情況不同，根據(jù)上位制度制定本級制度時，如果完全參照上級規(guī)定，可能不符合本級情況，但如果按照本級實際改編，則可能造成上下不能有序銜接，甚至出現(xiàn)沖突，且這種情況短期內(nèi)難以改善。

4.規(guī)章制度體系仍然不夠健全。

作為新時代國有企業(yè)，需要實現(xiàn)更多新作為新舉措，內(nèi)部部門職責不斷豐富，在這種情況下，原有制度經(jīng)常處于無法完全滿足企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要的狀態(tài)，存在著大量的制度管理漏洞或者空白，制度不能對企業(yè)經(jīng)營管理活動形成全覆蓋，難以做到依靠制度來管住權、管住人、管住事、管住錢，這就需要不斷健全規(guī)章制度體系。

5.規(guī)章制度宣貫培訓不夠到位。近年我國立法工作步伐加快、節(jié)奏緊湊，國資監(jiān)管趨嚴呈現(xiàn)常態(tài)化態(tài)勢，國有企業(yè)大量上位制度頒布、更新，而培訓宣貫需要員工在忙碌之余耗費時間和精力準備，越是重要的制度，越是需要花費更多的工夫和心思籌劃，難以做到面面俱到。加之疫情影響，宣貫培訓以線上為主，也難以保證受訓人員精力集中，確保培訓效果。

6.制度規(guī)定的顆粒度不盡合理。

國有企業(yè)實踐中，往往存在規(guī)章制度顆粒度不適宜的情況。有些制度內(nèi)容規(guī)范的過于寬泛粗糙，有些內(nèi)容又規(guī)定的過多過細。寬泛粗糙可能導致制度針對性和可操作性不高，過多過細可能導致制度冗長、靈活性較差、不容易掌握。這些都可能導致工作效率的降低，從而達不到制度預期目的。

7.規(guī)章制度評價效果不夠理想。部分企業(yè)的規(guī)章制度評價的評價維度單一、評價人員不專業(yè)或不重視、評價流程不完善，導致評價結果的客觀性和有效性不強，評價結果無法充分反映制度執(zhí)行情況并為第二年制度計劃提供有力參考，甚至可能使評價流于形式，未能發(fā)揮檢驗制度效果和促進持續(xù)改進的作用。

四、國有企業(yè)規(guī)章制度體系建設完善策略

1.健全公司治理長效機制。根據(jù)國企改革要求，要完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，堅持“兩個一以貫之”，形成科學有效的公司治理機制。雖然經(jīng)過2020年-2022年國企改革三年行動的洗禮后，國有企業(yè)進一步厘清了黨組織、董事會、經(jīng)理層等各治理主體的權責邊界，確保國有企業(yè)黨委（黨組）把方向、管大局、促落實，董事會定戰(zhàn)略、作決策、防風險，經(jīng)理層謀經(jīng)營、抓落實、強管理，但我們應當清楚的認識到，隨著經(jīng)濟發(fā)展和形勢的改變，不斷會有新任務新要求，不斷賦予各治理主體相應新的職責。

健全公司治理長效機制，重點抓好以下方面。一是完善治理結構。推動黨的領導融入公司治理，尤其是混合所有制改革還在持續(xù)推進，對于國有股權比例不同的企業(yè)，黨組織定位和功能不同，黨的領導融入公司治理的模式也不同，要完善不設黨委的獨立法人企業(yè)的黨支部（黨總支）對企業(yè)重大事項進行集體研究把關的制度和非獨立法人企業(yè)黨支部（黨總支）以及內(nèi)設機構中設立的黨委圍繞生產(chǎn)經(jīng)營開展工作的制度，使黨組織發(fā)揮作用制度化。二是規(guī)范決策機制。要切實做好權責清單的動態(tài)調(diào)整，各自著力破解“誰來議、議什么、怎么議”，才能保持各治理主體不缺位、不越位，各司其職、各負其責、權責清晰、協(xié)調(diào)運轉、有效制衡。三是加強董事會建設。加強董事會配套制度建設，落實董事會各項職權，重點包括中長期發(fā)展決策權、經(jīng)理層成員選聘權、經(jīng)理層成員業(yè)績考核權、經(jīng)理層成員薪酬管理權、職工工資分配管理權、重財務事項管理權等6項職權。

2.實施授權放權清單化管控。授權放權是有效落實《改革國有資本授權經(jīng)營體制方案》的重要舉措，被看做是放大改革乘數(shù)效應的關鍵之舉。對所出資企業(yè)的管控方式和授權程度，直接決定了子企業(yè)公司治理決策和運作空間，對子企業(yè)的活力有決定性影響。加強授權體系建設，要做好分層分級授權，股東會向董事會授權、董事會向經(jīng)理層授權、總部向所屬企業(yè)授權。

授權應當堅持依法合規(guī)、權責對等、風險可控等基本原則，實現(xiàn)規(guī)范授權、科學授權、適度授權，始終遵循“集權有道、分權有序、授權有章、用權有度”。實施授權放權應著重注意以下方面：一是嚴格遵循《公司法》及有關法律規(guī)定，并限定在《公司章程》規(guī)定和授權主體權限范圍內(nèi)，不得超越職權范圍，并規(guī)范被授權方向授權方的報告制度、行權評價、越權追責等管理行為。二是要推進科學分類授權，轉變以往“直線管理”“一管到底”的模式，開展深入的調(diào)研，綜合考慮所出資企業(yè)發(fā)展階段、行業(yè)特點、治理能力、管理基礎等因素給予不同范圍、不同程度的授權放權，合理確定授權決策事項及權限劃分標準，加強授權運行監(jiān)督與評價，動態(tài)調(diào)整授權范圍。三是對于新業(yè)務、非主營業(yè)務、高風險事項以及在有關巡視巡察、紀檢、審計等監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)突出問題的事項，應當謹慎授權、從嚴授權。 四是要動態(tài)評估調(diào)整授權范圍，對該加大授權力度的要及時加大，對出現(xiàn)重大偏差或嚴重問題的，要及時“熔斷”或取消授權。

3.構建完善的規(guī)章制度體系。國務院國資委《關于進一步深化法治央企建設的意見》（國資發(fā)法規(guī)〔2021〕80號）中明確指出，要以強化制度建設為基礎，堅持尊法、學法、守法、用法，根據(jù)適用范圍、重要程度、管理幅度等，構建分層分類的制度體系框架，確保結構清晰、內(nèi)容完整，相互銜接、有效協(xié)同，切實提高科學性和系統(tǒng)性。

構建完善的規(guī)章制度體系，往往需要經(jīng)歷以下過程。一是搭建規(guī)章制度基本框架。通過分析自身組織架構和治理體系、管理體系的具體情況，著眼未來一段時期發(fā)展規(guī)劃，謀劃規(guī)章制度體系頂層設計，科學確定規(guī)章制度分類和分級標準，對不同種類、不同級別的制度施以不同審批與決策權限。二是查找規(guī)章制度體系缺失和控制薄弱環(huán)節(jié)。梳理各項職能職責及管理事項對應規(guī)章制度情況，如發(fā)現(xiàn)有某項職能職責及管理事項無對應制度，或者現(xiàn)有對應制度不能滿足事項管理需要，則應當提出填補方案?？山Y合內(nèi)部控制體系評價工作，分析控制薄弱環(huán)節(jié)，從風險防范角度提出制度設計層面的改進措施。三是有序推進規(guī)章制度的“留立改廢”。根據(jù)規(guī)章制度體系缺失和控制薄弱環(huán)節(jié)情況，結合相關管理需要，作出規(guī)章制度保留、新增、修訂、廢止具體安排，明確責任部門和計劃完成時間。一般而言，存在制度體系缺失的，應當考慮制度的起草必要性和施行條件，作出是否新增的決定。存在控制薄弱環(huán)節(jié)，已有制度加以規(guī)范的，在分析研究的基礎上，作出是否修訂的決定；尚無制度加以規(guī)范時，考慮對已有制度及日常工作的影響，作出是否新增的決定。當內(nèi)外環(huán)境發(fā)生較大變化時，應當評估對現(xiàn)行規(guī)章制度的影響，梳理并作出有關決定。當符合規(guī)定條件時，作出廢止的決定。對經(jīng)評估無需進行修訂的制度，予以保留。

4.規(guī)范規(guī)章制度全過程管理。一項規(guī)章制度的全生命周期，主要包括計劃－起草－征求意見－合法合規(guī)性審查－審批－頒布－宣貫－執(zhí)行－評價－修訂－廢止等過程。各階段應當做好以下方面：在制訂計劃階段，要結合實際管理需要，最好將“廢改立”計劃與宣貫計劃同步完成，可以探索實行年中調(diào)整機制，將當年重要會議精神、各治理主體和相關部門意見、最新工作要求，納入年度計劃。在編制起草階段，應充分了解工作背景，深入分析研究制定依據(jù)，明確所要規(guī)范的具體事項，可以通過在數(shù)字化系統(tǒng)中設定的模板，規(guī)范規(guī)章制度的要素和格式。在征求意見階段，應按照制度的適用范圍，并考慮各類主體的相關性，廣泛充分的征求意見建議，對于各方提出的意見建議，編制部門應整理匯總，對于合理意見建議予以采納，并將是否采納的情況進行反饋。在合法合規(guī)性審查階段，需要明確制度編制依據(jù)和內(nèi)容要點，應由法律部門及人員進行審核，審核人員應注重規(guī)章制度的合法性、合規(guī)性、合理性并重。在決策會議審議階段，嚴格執(zhí)行會議的議事規(guī)則和決策程序，做好會前醞釀，企業(yè)總法律顧問應當確保能夠參加規(guī)章制度的決策會議。在宣貫階段，根據(jù)適用范圍和業(yè)務條線，合理劃定參訓人員，由制度參與起草人或規(guī)范事項的主要辦理人親自講解，宣貫效果更好，同時應注重增強員工的責任意識和規(guī)則意識。在執(zhí)行階段，要做好執(zhí)行監(jiān)督檢查，可以通過完善優(yōu)化流程，控制工作按照制度規(guī)定規(guī)范開展。在評價階段，應把握好評價的維度，可以采取自評與互評相結合、集中評價與日常評價結合開展，由實施人員來進行評價。規(guī)章制度的修訂和廢止要嚴格按照規(guī)定程序，并考慮規(guī)章制度修訂和廢止后的內(nèi)容和數(shù)量銜接，做好臺賬管理。

五、結語

國有企業(yè)規(guī)章制度體系建設完善，是實施企業(yè)管理的必要步驟，也是促進企業(yè)獲得發(fā)展的重要機會。目前，針對國有企業(yè)在規(guī)章制度體系建設和管理方面的問題，應當進一步引起廣泛重視，通過健全公司治理長效機制、實施授權放權清單化管控、構建完善的規(guī)章制度體系、規(guī)范規(guī)章制度全過程管理等有效措施加強改進，促進提升國有資產(chǎn)管理效率，增強國有企業(yè)發(fā)展實力，為國有企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障。