■/ 張婉瑩 吉 黎

一、引言及文獻綜述

“預算是庶政之母”。從二十一世紀初，我國開始引入預算績效管理改革，迄今已進行了十多年的實踐。從時間軸上看，我國的預算績效管理改革是一步步推進的。2003年，我國開始進行預算績效試點，黨的十六大首次提出建立預算績效評價體系，表明預算績效管理工作正式開啟。2017 年黨的十九大報告中提出“要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”2018年國務院印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》，文件指出，全面推行預算績效管理是推進國家治理能力現(xiàn)代化的內在要求，意味著我國已邁入全面預算績效管理的新時代。隨著我國預算績效管理改革的推進，國內學者對預算績效管理改革和財政支出這一課題開啟了廣泛的研究，并取得了較多成果，主要集中在以下三個方面：

第一，績效預算改革的歷程。牛美麗（2012）梳理了我國十年績效預算改革歷程，將績效預算改革劃分為以事后績效評價來改善財政資金使用效果、從人為分錢到制度分錢、以績效預算促民主理財三種模式。然而盡管我國的績效預算改革取得了一定的成果，但仍然存在著一些問題和不足。余麗生等（2012）認為為了能準確定位績效預算管理改革及持續(xù)深入地推進改革，有必要對當前改革推進中出現(xiàn)的瓶頸進行分析，對如何建立績效預算管理體系進行更全面的探討。

第二，財政支出效率測算方法的研究。大多數學者都選擇使用DEA方法來評估地方財政支出效率。劉振亞等（2009）利用DEA-Solver 計算各省產出型BCC-O 效率和投入型BCC-I 效率，研究表明，地方財政支出的效率仍有提高的空間，而主要解決辦法仍然是控制財政支出規(guī)模。劉柏源等（2019）利用DEA-Malmquist 指數分解法，并從區(qū)域和整體兩個角度測算財政支出效率，同時研究預算績效管理改革對財政公共支出的影響，實證結果表明預算績效管理改革有利于提升財政支出效率，且東部、中部、西部財政支出效率相差不大。

第三，預算績效管理改革與地方財政支出的關系研究。從短期來看，實施財政績效管理改革對財政支出規(guī)模及財政支出增長率影響并不明顯，但從長期來看，預算績效管理改革會減少財政支出規(guī)模以及降低財政支出增長速度（徐婷等，2021）。由此看來，我國地方預算績效管理對財政支出績效水平的提高具有漸進性的特點，在地方財政支出的不同領域，改革政策的效果以及變化的程度和時間也不盡相同，說明未來需要繼續(xù)深化改革（孫克競和王芷婷，2021）。

目前來說，國內對我國預算績效改革的研究大多聚焦于改革政策的總結及建議分析，采用的都是定性分析法，而預算績效管理改革對地方財政支出影響分析還缺乏定量測算。本文打算以我國32個省級行政區(qū)的面板數據為基礎，基于多期雙重差分法，進一步詳盡探討預算績效改革對地方財政支出的影響。

二、研究設計

（一）數據來源

本文采用的省級數據為2000-2019年的非平衡面板數據，來源于《中國區(qū)域經濟統(tǒng)計年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》及各省市統(tǒng)計局的相關數據資料，總樣本包括28個省份及4個直轄市，共500多個觀測值。由于我國各地方預算績效管理改革的推行主要集中在2004-2018 年，為了完整追蹤和監(jiān)測預算績效管理改革對地方財政支出的影響，選取2000-2019年研究時間段。另外，各省份的預算績效管理改革開始實踐的時間，根據出臺的相關規(guī)范性文件整理確定。

（二）變量定義

1.被解釋變量：地方財政支出。本文選取地方一般公共預算支出占GDP的比值衡量。

2.解釋變量：預算績效管理改革。若省級行政區(qū)開始實施預算績效管理改革政策，則介入年度及以后年度均賦值為1，否則賦值為0。

3.控制變量。基于已有文獻，本文從影響地方財政支出的角度選取經濟發(fā)展水平、第二產業(yè)占比、第三產業(yè)占比、城鎮(zhèn)居民可支配收入、稅收收入作為控制變量。

變量的具體定義見表1。

表1 變量定義表

（三）模型構建

本文實證部分采用雙重差分模型，它是政策類研究中最常用的評估方法。由于預算績效管理改革在各個省級行政區(qū)實施的時間不盡相同，一般的雙重差分法適用于政策實施時間一致的情況，所以本文使用多期雙重差分法。具體來說，本文將進行預算績效管理的樣本省級行政區(qū)設定為實驗組，將沒有進行預算績效管理的樣本省級行政區(qū)設定為控制組，基于面板數據的雙向固定效應計量模型，通過控制其他因素來比較預算績效管理發(fā)生后的實驗組和控制組的差異，從而檢驗預算績效管理改革對地方財政支出的凈效應。建立模型如下：

模型（1）中，i 和t 分別表示省份和年份，expit為被解釋變量，Treatit為解釋變量，如果系數θ 顯著為正，說明預算績效管理改革增大了地方財政支出，θ值為負，說明預算績效管理改革減少了地方財政支出。Control為控制變量，μi和γt分別表示省級行政區(qū)的個體固定效應和時間固定效應，εit為隨機誤差項。

三、實證分析

（一）描述性統(tǒng)計分析

表2報告了變量的描述性統(tǒng)計結果。由表2可知，地方財政支出（exp）最小值是0.069，最大值為1.354，說明樣本之間的地方財政支出差異較大。經濟發(fā)展水平（pgdp）平均值為10.072，中位數為10.218，第三產業(yè)占比（third）平均值為0.454，中位數為0.436，中位數小于平均值，在中位數小于平均值這種情況下，可能有個別異常值存在。

表2 變量描述性統(tǒng)計

（二）基準回歸分析

本文使用多期雙重差分法對模型進行基準回歸，從而考察預算績效管理改革對地方財政支出的凈效應，回歸結果見表3?；鶞驶貧w顯示，加入了經濟發(fā)展水平、第二產業(yè)比、第三產業(yè)比、城鎮(zhèn)居民可支配收入及稅收收入等控制變量后，預算績效管理對地方財政支出的負向效應顯著，系數絕對值為0.020，即預算績效管理使地方財政支出減少了2%，這也說明了政策的實施確實與地方公共預算支出之間存在著一個因果的關系。從控制變量上看，經濟發(fā)展水平與地方財政支出為負相關，可能的原因是經濟發(fā)展水平越高的省市區(qū)，其整體市場機制也相對健全，大多能通過市場自身調控完成，而不是一味地進行地方政府財政支出的擴張，這樣不僅不能為人們謀取福利，反而還會降低行政效率。此外，稅收收入對地方財政支出的影響為正向影響，進一步印證了財政收入的提高會進一步刺激財政支出的增長。

表3 預算績效管理改革對不同地方政府規(guī)模支出影響效應

（三）區(qū)域異質性回歸分析

我國區(qū)域間經濟發(fā)展存在著較大的差異，為了進一步考察不同地區(qū)的預算績效管理改革對地方財政支出的影響，將全國劃分為東部及中西部地區(qū)分別進行分析。回歸結果（見表3）顯示，預算績效管理改革顯著減少了中西部的地方財政支出，而實施預算績效管理改革對東部的地方財政支出影響不顯著。根據前文分析，經濟發(fā)展水平與地方財政支出關系呈負顯著，換言之，中西部預算績效管理改革的開始時間較晚，且地區(qū)經濟發(fā)展水平較低，整體經濟運行仍處在粗放型階段，由此預算績效管理改革對中西部的地方財政支出影響較顯著。相比之下，東部地區(qū)進行預算績效管理改革較早，且本身經濟發(fā)展水平及生產力水平較高，而經濟發(fā)展水平越高，財政資源本身也相對豐富，而豐富的財政投入就會使一個地區(qū)有更多的選擇來有效投資于公共服務，由于邊際遞減規(guī)律，預算績效管理改革對地方財政支出的影響不會很顯著。

（四）平行趨勢檢驗及動態(tài)效應分析

使用雙重差分法的有效估計需要滿足共同趨勢假定。本文通過對比實驗組和控制組在預算管理績效改革前后地方財政收入的變化是否一致來檢驗平行趨勢假設是否成立。表4和圖1是平行趨勢檢驗及動態(tài)效應回歸結果和平行趨勢檢驗圖。從平行趨勢檢驗結果來看，政策實施前系數均不顯著，符合平行趨勢檢驗假設。在政策實施當年，政策效應變量系數顯著為正，說明正是因為預算績效管理改革的實施造成實驗組與控制組地方財政支出的不同，發(fā)生預算績效管理改革的省市區(qū)的財政支出明顯減少了。從動態(tài)效應結果來看，政策實施后1年到政策實施后10年中系數都為負且顯著，這說明預算績效管理改革會對政府規(guī)模支出產生持續(xù)的負向影響，且這種負向的影響沒有隨時間的推移而消失，說明預算績效管理政策對地方財政支出的影響是具有長期性的。

圖1 預算績效管理改革的平行趨勢檢驗圖

表4 平行趨勢檢驗及動態(tài)效應

四、結論及建議

本文利用全國各省級行政區(qū)2000-2019年的面板數據作為分析對象，采用雙重差分模型進行回歸分析，研究發(fā)現(xiàn)預算績效管理改革政策的實施減少了地方財政支出，中西部地區(qū)結果相較于東部地區(qū)更為顯著，平行性趨勢檢驗的結果表明該結論是穩(wěn)健的。根據本文的研究結論，提出以下政策建議。

1.應樹立預算績效管理的概念，并對地方預算績效管理改革建立長期評估的政策機制。由于預算績效管理改革對財政支出的影響表現(xiàn)為一個動態(tài)的變化，所以建立一個長期的地方預算績效管理改革評估政策機制較好。從長期來看，可以得到較為完整的支出領域的績效信息與評估結果，同時也可以針對所出現(xiàn)的問題，及時地做政策調整。

2.積極推廣全面預算績效管理，提高績效結果的公開信息的透明度。從目前的改革來看，公開透明的績效結果將地方財政支出的績效報告納入人大機構的審議范圍，同時開通一些有效的咨詢與提問渠道。通過公眾監(jiān)督和媒體來證明信息是可靠的，這樣會對地方預算績效管理改革政策產生了積極影響。

3.為不同的公共支出領域制定針對性的改革措施。重點應該是加強對地方預算績效管理改革對公共支出不同領域的影響分析，同時不遺漏個性化改革內容的優(yōu)化。