鄭 磊 陳思言

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院,杭州 310008)

一、問題的提出:有備必有審查權(quán)?

“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”,既是黨中央對(duì)加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)提出的“基本指導(dǎo)方針”,①全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室:《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第22頁。中共中央辦公廳2015年7月印發(fā)《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》指出,建立黨委、人大、政府和軍隊(duì)系統(tǒng)之間的規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。參見沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》(2017年12月24日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議上),載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第一號(hào),第125頁。又是“完善和加強(qiáng)備案審查制度”的一條“主線”。②備案審查工作報(bào)告以“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”為主線,參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室:《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第196頁。對(duì)2021年備案審查工作情況報(bào)告的評(píng)述,筆者提取“備”“審”“糾”“制”“研”五字訣為綱來分析,其中關(guān)于“備”“審”“糾”的主體內(nèi)容,參見鄭磊、王翔:《2021年備案審查工作報(bào)告概括評(píng)述——以“三有原則”為綱》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2022年第5期,第192-203頁。關(guān)于五字訣的觀察結(jié)構(gòu),詳見鄭磊:《五年備案審查工作行憲軌跡》,載《民主與法制》周刊2022年第5期,第36-38頁。準(zhǔn)確厘定“三有原則”的定位和內(nèi)涵,是備案審查研究和實(shí)踐的基礎(chǔ)性工作和結(jié)構(gòu)性議題。這里的典型議題如,何謂“有備必審”,有備案是否意味著接受備案機(jī)關(guān)必然具有審查權(quán)?“有備必審”,是一項(xiàng)工作要求指導(dǎo)方針,抑或一項(xiàng)職權(quán)設(shè)定指導(dǎo)方針?

上述問題,在立法法第二次修改的一審稿、二審稿中持續(xù)呈現(xiàn)出來。2022年10月28日,《中華人民共和國(guó)立法法(修正草案)》提交十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議第一次審議。這是黨的二十大后首次召開的全國(guó)人大常委會(huì)首個(gè)啟動(dòng)的立法程序,也是《立法法》自2015年修改后的第二次修改。在一審稿①2022年10月31日,全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布《立法法(修正草案)征求意見》的公告,載中國(guó)人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/flcaw/userIndex.html?lid=ff808181841e0f04018427a0ce4f0d27,最后訪問:2022年11月24日,文中引用版本以此為基礎(chǔ),簡(jiǎn)稱“一審稿”。中,第106條增加了一款,作為其第二款:“國(guó)務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等進(jìn)行主動(dòng)審查?！?2月27日,十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法(修正草案二次審議稿)》進(jìn)行了審議,二審稿②2022年12月30日,全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布《立法法(修正草案二次審議稿)征求意見》的公告,載中國(guó)人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/flcaw/userIndex.html?lid=ff808181844232f701856183bc3d4377,最后訪問 :2022年12月31日,文中引用版本以此為基礎(chǔ),簡(jiǎn)稱“二審稿”。進(jìn)一步擴(kuò)大了這項(xiàng)授權(quán):在一審稿授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)③本文以地方性法規(guī)概稱向國(guó)務(wù)院報(bào)備的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等。主動(dòng)審查的同時(shí),進(jìn)一步增加拓展授予國(guó)務(wù)院“可以根據(jù)需要進(jìn)行專項(xiàng)審查”。關(guān)于專項(xiàng)審查,不僅可以主動(dòng)啟動(dòng)審查、而且可以主動(dòng)確定主題、甚至“往往與某一類或某一領(lǐng)域規(guī)范性文件的集中清理連在一起”,④全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室:《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第79頁。從而是具有更大主動(dòng)性的雙重主動(dòng)審查。⑤關(guān)于專項(xiàng)審查的“雙重主動(dòng)審查”“職權(quán)聯(lián)動(dòng)性”特性,詳見鄭磊、王翔:《2020年備案審查年度報(bào)告評(píng)述》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第4期,第166頁;鄭磊、王翔:《2021年備案審查工作報(bào)告概括評(píng)述——以“三有原則”為綱》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2022年第5期,第187頁;鄭磊:《備案審查工作報(bào)告研究》,中國(guó)民主法制出版社2021年版,第117-118頁。從一審稿到二審稿,該條款雖只是在審查方式的規(guī)定上做加法,卻會(huì)直接地產(chǎn)生大幅賦予國(guó)務(wù)院審查地方性法規(guī)職權(quán)之規(guī)范效果。而根據(jù)2015年修改的現(xiàn)行《立法法》僅在第98條只規(guī)定,地方性法規(guī)、自治條例、單行條例應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院備案。如前所述,需要追問:有備必“審”,是何種意義上的“審”?接受規(guī)范性文件的備案同規(guī)范審查權(quán)是否具有本質(zhì)聯(lián)系?

圍繞這個(gè)問題,筆者擬從梳理國(guó)務(wù)院審查地方性法規(guī)實(shí)踐情況入手,進(jìn)而論證規(guī)范性文件審查權(quán)的規(guī)范結(jié)構(gòu),然后回溯探究審查權(quán)規(guī)范的組織基礎(chǔ),由此,依據(jù)國(guó)家組織法的規(guī)范結(jié)構(gòu)和原理,循著現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)、職權(quán)規(guī)范、組織原理的三重原理結(jié)構(gòu),回溯式地論證國(guó)務(wù)院不享有地方性法規(guī)審查權(quán)。

二、國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)審查實(shí)踐和相關(guān)活動(dòng)梳理:以法工委備案審查工作情況報(bào)告為例

國(guó)務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)的審查活動(dòng),在實(shí)踐中持續(xù)地展開著。對(duì)此,歷年的全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查工作情況報(bào)告(文中簡(jiǎn)要統(tǒng)稱“備審年報(bào)”)主要從移送審查的側(cè)面體現(xiàn)了司法部著手的這一審查活動(dòng)。2018年8月,司法部將備案審查工作中發(fā)現(xiàn)的存在問題的43件地方性法規(guī)一攬子轉(zhuǎn)送法制工作委員會(huì)研究處理。⑥沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》(2018年12月24日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上),載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2019年第一號(hào),第332頁。2019年5月和10月,司法部通過備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制移送地方性法規(guī)200件,數(shù)量較前一年大幅增加。①沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告》(2019年12月25日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議會(huì)議上),載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第一號(hào),第242-243頁。2020年全國(guó)人大常委會(huì)收到司法部通過備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制移送的58件地方性法規(guī)。②沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告》(2021年1月20日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上),載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第二號(hào),第352頁。2021年備審年報(bào)不僅指出收到司法部移送的地方性法規(guī)136件,而且首次披露了國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門對(duì)有的民族自治地方民族教育條例等法規(guī)提出的合憲性審查建議,認(rèn)為條例中的有關(guān)規(guī)定存在合憲性問題,不利于促進(jìn)民族交往交流交融,法工委審查后認(rèn)為有關(guān)法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容確應(yīng)予糾正。③沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2021年備案審查工作情況的報(bào)告》(2021年12月21日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議上),載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2022年第一號(hào),第245頁。2022年備審年報(bào)只是重復(fù)提及了2021年“國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門”提出的“合憲性審查建議”的相關(guān)情形,并且概括提及“研究處理其他備案審查工作機(jī)構(gòu)移送或提出的審查建議286件”,但未單獨(dú)提及國(guó)務(wù)院移送審查的具體情況。④沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十三屆全國(guó)人大以來暨2022年備案審查工作情況的報(bào)告》(2022年12月28日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十八次會(huì)議上),載中國(guó)人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202212/a9b1c0688c1e47278b163cf141c30b0a.shtml,最后訪問:2022年12月31日。(見下表1簡(jiǎn)要匯總)

對(duì)表1集中呈現(xiàn)的內(nèi)容進(jìn)行比對(duì)閱讀,可發(fā)現(xiàn),備審年報(bào)關(guān)于國(guó)務(wù)院移送審查地方性法規(guī)情況的介紹,體現(xiàn)出四個(gè)方面的特點(diǎn):

表1 備審年報(bào)中的國(guó)務(wù)院移送審查地方性法規(guī)相關(guān)情況表(2017-2021)

第一,主要是從移送審查的角度披露國(guó)務(wù)院的地方性法規(guī)審查活動(dòng)。由于歷年備審年報(bào)對(duì)于移送審查定位尚未統(tǒng)一,從移送審查角度披露國(guó)務(wù)院審查活動(dòng)在報(bào)告中的出現(xiàn)位置也尚未一致,但其所處的不同的內(nèi)容板塊,恰恰同時(shí)為考察國(guó)務(wù)院的審查活動(dòng)及其移送審查的制度結(jié)構(gòu)定位提供了線索。2018年報(bào)告的國(guó)務(wù)院階段審查活動(dòng)放在作為移送審查依托機(jī)制的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制部分;2019年放在審查情況部分;2020年報(bào)告的審查情況部分將四類審查方式兩兩組合列為兩個(gè)一級(jí)標(biāo)題,國(guó)務(wù)院階段審查活動(dòng)放在依申請(qǐng)審查和移送審查板塊;⑤2020年報(bào)告的結(jié)構(gòu)中,審查方式“四分四顯”,結(jié)構(gòu)顯示度提高,形成兩兩組合的標(biāo)題表述,即“開展主動(dòng)審查和專項(xiàng)審查工作的情況”和“開展依申請(qǐng)審查和移送審查工作的情況”。鄭磊、王翔:《2020年備案審查年度報(bào)告評(píng)述》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第4期,第165頁;鄭磊:《備案審查工作報(bào)告研究》,中國(guó)民主法制出版社2021年版,第116頁。2021年報(bào)告則仍放在合并單獨(dú)披露審查情況的“有備必審”部分。

第二,主要反應(yīng)了通過司法部的移送以及移送前的審查情況。2018年機(jī)構(gòu)改革后,國(guó)務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)由司法部承擔(dān),地方性法規(guī)的備案及其后的審查活動(dòng)以及根據(jù)申請(qǐng)情況判斷是否移送全國(guó)人大審查等事宜,均由司法部承擔(dān)。然而,備審年報(bào)披露國(guó)務(wù)院部門審查活動(dòng)的信息,已經(jīng)不僅僅限于司法部,2021年報(bào)告首次出現(xiàn)的“國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門”對(duì)有的民族自治地方民族教育條例等法規(guī)提出合憲性審查建議,同司法部的移送審查一樣,對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)審查具有啟動(dòng)機(jī)制意義。換言之,備審年報(bào)披露由國(guó)務(wù)院部門啟動(dòng)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查的情形,主體上已開始不再限于司法部,啟動(dòng)途徑上已開始不再限于移送審查。

第三,對(duì)于國(guó)務(wù)院審查活動(dòng)中所發(fā)現(xiàn)問題的介紹已趨向于簡(jiǎn)單提及。2018年和2019年報(bào)告按相抵觸嫌疑的具體情形進(jìn)行分類介紹,2020年報(bào)告則是對(duì)“主要涉及”問題進(jìn)行重點(diǎn)介紹,2021年報(bào)告在介紹國(guó)務(wù)院移送審查情況時(shí)則未具體提及其發(fā)現(xiàn)的問題線索,2022年報(bào)告與其他備案審查工作機(jī)構(gòu)的移送或提出的審查建議情況共同提及,并未新增單獨(dú)介紹國(guó)務(wù)院移送審查情況。

第四,將國(guó)務(wù)院有關(guān)部門移送或提出的問題定位為“審查建議”。2021年報(bào)告和2022報(bào)告重復(fù)出現(xiàn)的“國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門對(duì)有的民族自治地方民族教育條例等法規(guī)提出”的是“合憲性審查建議”,2022年報(bào)告只是概括提及的“其他備案審查工作機(jī)構(gòu)移送或提出的”也是“審查建議”。

四方面簡(jiǎn)括而言,備審年報(bào)關(guān)于國(guó)務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)相關(guān)活動(dòng)的介紹,重心在于移送審查,即移送至地方性法規(guī)的有權(quán)審查主體全國(guó)人大常委會(huì)審查;至于移送之前司法部在審查中發(fā)現(xiàn)的問題線索,并非這類介紹的必然組成部分。而且,發(fā)揮國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門的備案審查啟動(dòng)機(jī)制方面,備審年報(bào)的視野已經(jīng)溢出司法部,出現(xiàn)事項(xiàng)型“國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門”啟動(dòng)備審的情形;各類部門或機(jī)構(gòu)提出的僅是“審查建議”。這些實(shí)踐中嘗試的工作機(jī)制和積累的經(jīng)驗(yàn),為關(guān)于國(guó)務(wù)院地方性法規(guī)審查的規(guī)定提供了重要的規(guī)范素材。

國(guó)務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)對(duì)地方性法規(guī)的審查活動(dòng),除了發(fā)揮前述地方性法規(guī)備案審查的啟動(dòng)機(jī)制作用外,還發(fā)揮著跨系統(tǒng)聯(lián)絡(luò)相關(guān)備案審查工作機(jī)構(gòu)的積極意義。例如,2019年6月,司法部在哈爾濱舉辦機(jī)構(gòu)改革后首次全國(guó)法規(guī)規(guī)章備案審查工作培訓(xùn)班,對(duì)全國(guó)各省(區(qū)、市)、深圳、珠海、汕頭、廈門四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)市人大常委會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)和司法廳(局)備案審查工作人員進(jìn)行培訓(xùn)。①《司法部舉辦全國(guó)法規(guī)規(guī)章備案審查工作培訓(xùn)班》,載搜狐網(wǎng),2019年7月3日發(fā)布,https://www.sohu.com/a/324583349_313745?scm=1002.46005d.16b016c016f.PC_ARTICLE_REC_OPT,最后訪問:2022年11月25日。

三、規(guī)范性文件審查權(quán)的規(guī)范結(jié)構(gòu):以國(guó)務(wù)院地方性法規(guī)審查活動(dòng)為例

國(guó)務(wù)院對(duì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)廣泛展開著審查活動(dòng),構(gòu)成備案審查實(shí)踐中地方性法規(guī)審查的重要部分。然而,這一重要的審查活動(dòng)之后,現(xiàn)有實(shí)踐為何不直接作出審查決定,而將相關(guān)問題進(jìn)一步移送全國(guó)人大常委會(huì)法工委。一言以蔽之,根據(jù)《憲法》和2015年修改的《立法法》,國(guó)務(wù)院不具有地方性法規(guī)審查權(quán)。關(guān)于這一規(guī)范命題,涉及到審查權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵是什么,這需要從審查權(quán)同備案的關(guān)系、同改變或者撤銷權(quán)限(文中使用此統(tǒng)稱包含了撤銷權(quán)限)的關(guān)系等關(guān)系結(jié)構(gòu)中來探析。

(一)備案分工和改變或者撤銷權(quán)限的交疊錯(cuò)位

1.備案分工結(jié)構(gòu)

根據(jù)《憲法》第100條、第116條、2015年修改的《立法法》第98條、2006年《監(jiān)督法》第28條、第31條以及2019年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》的規(guī)定,所涉及的規(guī)范性文件同其所對(duì)應(yīng)的備案機(jī)關(guān)的備案分工結(jié)構(gòu),可匯總?cè)缦卤硭?

規(guī)范性文件 制定主體 備案機(jī)關(guān) 備案關(guān)系對(duì)應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)部門規(guī)章國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系地方政府規(guī)章本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)省、自治區(qū)人民政府

從此表可見,對(duì)于報(bào)送備案的規(guī)范性文件,其報(bào)送備案的機(jī)關(guān)同其制定機(jī)關(guān)呈現(xiàn)三種關(guān)系形態(tài),其中主要以前兩種為常見。第一,領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。典型如部門規(guī)章需要報(bào)國(guó)務(wù)院備案,地方政府規(guī)章需要報(bào)各上級(jí)人民政府備案,備案機(jī)關(guān)同制定主體之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系形態(tài),對(duì)應(yīng)于同類國(guó)家機(jī)關(guān)的系統(tǒng)內(nèi)備案。簡(jiǎn)而言之,備案機(jī)關(guān)同制定主體的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系形態(tài)對(duì)應(yīng)的備案關(guān)系形態(tài),是系統(tǒng)內(nèi)備案。第二,監(jiān)督關(guān)系。在上表中,主要如國(guó)務(wù)院、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案的行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、司法解釋以及地方性法規(guī)。這里又可以區(qū)分兩種情形,全國(guó)人大常委會(huì)接受其他國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的跨系統(tǒng)備案,接受省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備的省市地方性法規(guī)的人大系統(tǒng)內(nèi)備案,概而言之,備案機(jī)關(guān)同制定主體之間的監(jiān)督關(guān)系形態(tài)對(duì)應(yīng)的備案關(guān)系,既出現(xiàn)了跨系統(tǒng)備案,也包括系統(tǒng)內(nèi)備案。第三,備案機(jī)關(guān)僅為報(bào)送備案之規(guī)范性文件的上位法的制定機(jī)關(guān)。應(yīng)該說,前兩種情形的備案機(jī)關(guān)所制定的法規(guī)范均為報(bào)備規(guī)范性文件的上位法,但排除兩者之間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系兩種情形之后的松散關(guān)聯(lián)情形,在上表中,主要是本文所關(guān)注的省市級(jí)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例向國(guó)務(wù)院的備案。

三類情形之外,對(duì)于諸如法律等立法型規(guī)范性文件的備案并無規(guī)定,從而沒有呈現(xiàn)在表2所梳理的備案關(guān)系中,可視為備案規(guī)定的空缺情形,這些情形也體現(xiàn)出一些關(guān)于備案關(guān)系的空缺信息:一是《立法法》未規(guī)定對(duì)法律的備案要求,因?yàn)殛P(guān)于法律是否符合上位法的審查,只能是合憲性審查,本就屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)所享有的“監(jiān)督憲法的實(shí)施”職權(quán)。換言之,法律向全國(guó)人大及其常委會(huì)備案事宜,屬于內(nèi)部程序,既然客觀上已經(jīng)具有了內(nèi)部備案效果,就不需要不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的外部備案程序作出規(guī)定?？梢?備案程序的明確規(guī)定,主要存在于不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系上。二是對(duì)于報(bào)送備案的自治條例和單行條例,《立法法》僅規(guī)定自治州、自治縣制定的條例向全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院備案,而并未對(duì)自治區(qū)制定的條例規(guī)定這一備案要求。三是關(guān)于設(shè)區(qū)的市、自治州的地方性法規(guī),《立法法》僅規(guī)定由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案,而未規(guī)定向其上一級(jí)機(jī)關(guān)即省、自治區(qū)人大常委會(huì)備案。這兩類情況的共同之處在于,自治區(qū)自治條例和單行條例正是由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效,①立法法等相關(guān)法律為何未規(guī)定自治區(qū)自治條例、單行條例向國(guó)務(wù)院備案的要求,是一個(gè)需另題探討的話題,本文不再贅述。相關(guān)討論已涉及自治州、自治縣自治條例、單行條例向國(guó)務(wù)院備案的要求,參見敖俊德:《民族區(qū)域自治法中兩種變通權(quán)之間的聯(lián)系和區(qū)別》,載《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第1期,第21頁;鄭毅:《論民族自治地方變通權(quán)條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)》,載《政治與法律》2017年第2期,第70頁。設(shè)區(qū)的市的法規(guī)是由省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效,客觀上兩者已經(jīng)具有了事前備案效果,無需再行規(guī)定備案程序。綜上三類空缺規(guī)定情形可知,但凡“憲法”“立法法”“監(jiān)督法”所涉之規(guī)范性文件均需備案,通常是專門規(guī)定備案要求、設(shè)定備案程序,除非是客觀上已經(jīng)具有內(nèi)部備案效果或批準(zhǔn)生效對(duì)應(yīng)的先行備案效果等備案基礎(chǔ)的情形。

表2 規(guī)范性文件備案分工表

2.改變或者撤銷權(quán)限結(jié)構(gòu)

根據(jù)《憲法》第62條、第67條、2015年修改的《立法法》第75條、第97條、2006年《監(jiān)督法》第28條以及2019年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》的規(guī)定,可匯總形成同備案分工表既具有對(duì)應(yīng)性又具有相似性的改變或者撤銷權(quán)限結(jié)構(gòu)。②限于篇幅,改變或者撤銷權(quán)限結(jié)構(gòu)此處不再專門畫圖,相關(guān)內(nèi)容比照參見表3。

前述三類客觀上具有內(nèi)部備案效果或批準(zhǔn)生效對(duì)應(yīng)的先行備案效果等備案基礎(chǔ)三類情形,雖然在備案分工結(jié)構(gòu)中是空缺的(見表2),在改變或者撤銷權(quán)限結(jié)構(gòu)中,卻都得以呈現(xiàn)出來:一是法律雖不需要向全國(guó)人大備案,但全國(guó)人大基于其“監(jiān)督憲法的實(shí)施”職權(quán),在進(jìn)行合憲性審查之后,可以對(duì)其予以改變或者撤銷。二是《立法法》對(duì)自治區(qū)人大制定的自治條例或單行條例并未明確規(guī)定備案要求,但規(guī)定了全國(guó)人大可以撤銷常委會(huì)批準(zhǔn)的自治條例或單行條例。三是設(shè)區(qū)的市、自治州的地方性法規(guī),《立法法》并未明確規(guī)定其需向省級(jí)人大常委會(huì)備案,但規(guī)定了省級(jí)人大有權(quán)改變或者撤銷其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)。③關(guān)于省級(jí)人大常委會(huì)是否享有對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)的事后審查權(quán),參見鄭磊:《省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的備案審查權(quán):制度需求與規(guī)范空間》,載《政治與法律》2019年第2期,第14-24頁。

統(tǒng)攬這三種在表2中的備案空缺情形卻仍然出現(xiàn)在改變或者撤銷權(quán)限結(jié)構(gòu)中情況,可以發(fā)現(xiàn),對(duì)于客觀上具有內(nèi)部備案效果或批準(zhǔn)生效對(duì)應(yīng)的先行備案效果等備案基礎(chǔ)的規(guī)范性文件,關(guān)于對(duì)其改變或者撤銷權(quán)限的設(shè)定,不僅可以法律明文規(guī)定的備案關(guān)系為前提,也可以客觀上的備案基礎(chǔ)為前提。與此同時(shí),對(duì)于規(guī)范性文件具有接受備案的職責(zé),卻不一定都對(duì)應(yīng)著改變或者撤銷權(quán)限,本文聚焦探討的國(guó)務(wù)院之于地方性法規(guī),便是其中典型。

3.有備案而無改變撤銷權(quán)的情形

對(duì)照表2和改變或者撤銷權(quán)限結(jié)構(gòu),一目了然的是,改變或者撤銷權(quán)限結(jié)構(gòu)同備案分工結(jié)構(gòu)既密切關(guān)聯(lián),又結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)。然而,這種關(guān)聯(lián)和對(duì)應(yīng),并非是項(xiàng)項(xiàng)關(guān)聯(lián)、一一對(duì)應(yīng)的完全交疊,也存在著有備案而無改變撤銷權(quán)等錯(cuò)位情形。④備案和改變或者撤銷權(quán)限的錯(cuò)位情形包括兩類,一是無備案關(guān)系規(guī)定而有改變或者撤銷權(quán)限規(guī)定,二是本文論述的重點(diǎn),有備案而無改變或者撤銷權(quán)限的情形,詳見下文闡述。進(jìn)一步將兩類結(jié)構(gòu)合并對(duì)照并簡(jiǎn)化如表3,可清晰呈現(xiàn)出兩者交疊為主體、同時(shí)錯(cuò)位關(guān)系并存的結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)樣態(tài)。

如表3所呈現(xiàn),既有備案又有改變或者撤銷權(quán)限的交疊樣態(tài),是備案同改變或者撤銷權(quán)限關(guān)聯(lián)的主要情形;僅有備案而無改變或者撤銷權(quán)限的錯(cuò)位樣態(tài),雖不多見,也非僅限孤例,一如地方性法規(guī)、自治條例和單行條例需報(bào)國(guó)務(wù)院備案,二如設(shè)區(qū)的市、自治州政府規(guī)章需報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)備案,但均未對(duì)應(yīng)規(guī)定備案機(jī)關(guān)具有改變或者撤銷權(quán)限。(如表3中“—”所標(biāo)注的情形)

表3 備案和改變或者撤銷權(quán)限交疊錯(cuò)位的結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)表

(二)審查權(quán)的實(shí)質(zhì)是改變或者撤銷權(quán)限

在上一部分所梳理描述的、特別是表3所清晰呈現(xiàn)的備案同改變或者撤銷權(quán)限之間的密切關(guān)聯(lián)并非一一對(duì)應(yīng)、完全交疊樣態(tài)的基礎(chǔ)上,本部分進(jìn)一步拓展論述這一命題:有備案未必有改變或者撤銷;同時(shí)指出,無改變或者撤銷權(quán)限則無審查職權(quán);故而,有備案未必有審查權(quán),但可以是無審查權(quán)的審查活動(dòng)。

1.備案同改變或者撤銷無必然對(duì)應(yīng)關(guān)系

備案審查,顧名思義,包括備案和審查兩類程序,審查主體通常就是規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān),由之對(duì)報(bào)備的文件進(jìn)行審查。然而,如上表3所示,備案審查的制度設(shè)置和實(shí)踐中,還存在著對(duì)沒有規(guī)定備案關(guān)系的規(guī)范性文件進(jìn)行審查,或者備案機(jī)關(guān)無權(quán)改變或者撤銷報(bào)備的文件的情形。歸類梳理,備案同改變或者撤銷權(quán)限的關(guān)系,在邏輯上,可以分為三種:第一種情形,既有備案、也有改變或者撤銷權(quán)限,這類交疊情形,是備案同改變或者撤銷權(quán)限的對(duì)應(yīng)關(guān)系的常態(tài)。在表3中,第三列備案機(jī)關(guān)列有備案關(guān)系規(guī)定的涉及15種(即表格中扣除“/”情形外的15行),其中對(duì)應(yīng)具有改變或者撤銷權(quán)限(含僅撤銷的權(quán)限)11個(gè),占比達(dá)到73%。第二種情形,沒有備案關(guān)系規(guī)定而只有改變或者撤銷權(quán)限,即表3中以“/”標(biāo)注的三類情形,這也是上文及表2中涉及的無備案規(guī)定而客觀上具有事前備案效果的三類空缺情形。第三種情形,只有備案沒有改變或者撤銷權(quán)限,即表3中以“-”標(biāo)注的四類情形,其中國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例不具有改變或者撤銷的情形占據(jù)三類,這是本文關(guān)注的重點(diǎn)。

前述三類邏輯關(guān)系,進(jìn)一步拓展、分類、列舉、比例化呈現(xiàn)出了備案分工同改變或者撤銷權(quán)限關(guān)系交疊錯(cuò)位情形的三種結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng),由此也可進(jìn)一步表明,既不能說有備案即有改變或者撤銷,也不能說有改變或者撤銷即有備案關(guān)系規(guī)定,兩者之間的交疊錯(cuò)位,是一種既不充分也不必要的關(guān)聯(lián)狀態(tài),而非決定關(guān)系。其中,備案分工的規(guī)定并不必然意味著備案機(jī)關(guān)具有改變或者撤銷權(quán)的權(quán)限,前者是后者的前提條件,但后者并不一定就是前者的必然延伸。①封麗霞:《制度與能力:備案審查制度的困境與出路》,載《政治與法律》2018年第12期,第100頁。

2.無改變或者撤銷則無審查職權(quán)

備案審查從制度名稱上直觀地呈現(xiàn)出包括備案和審查兩類程序,“三有原則”則按“備”“審”“糾”提出了三部分的結(jié)構(gòu)要求。②關(guān)于三者的關(guān)系,從2006年《監(jiān)督法》第28條中可以體現(xiàn)。該條規(guī)定:“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷,依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理”?！侗O(jiān)督法》將備案、審查和撤銷按照順序進(jìn)行表述,可以說,這是《監(jiān)督法》中對(duì)三者邏輯關(guān)系的側(cè)面展現(xiàn),即備案的目的是為了進(jìn)行的審查,審查的一種可能結(jié)果撤銷。參見封麗霞:《制度與能力:備案審查制度的困境與出路》,載《政治與法律》2018年第12期,第100頁。兩者對(duì)應(yīng)之間,不難發(fā)現(xiàn),“有件必備”自然對(duì)應(yīng)著制度名稱中的“備案”部分,于是,“有備必審”“有錯(cuò)必糾”兩者則對(duì)應(yīng)包含于名稱中的“審查”部分。“有錯(cuò)必糾”的職權(quán)實(shí)質(zhì)是改變或者撤銷權(quán)限,其外觀形態(tài)是各類審查決定及其效力形態(tài)?！坝绣e(cuò)必糾”同“有備必審”在制度名稱僅合并體現(xiàn)為“審查”一個(gè)詞,其原因在于,兩者本來就是審查職權(quán)不同角度要求體現(xiàn):“有備必審”是活動(dòng)載體,“有錯(cuò)必糾”是權(quán)限實(shí)質(zhì),兩者合起來,才是完整的“審查”職權(quán)?；蛘哒f,審查權(quán)的職權(quán)實(shí)質(zhì),正是“三有原則”中的“糾”,即改變或者撤銷權(quán)限。

因此,無改變或者撤銷權(quán)限則無審查職權(quán),將此命題連接前一部分論述的命題,即備案關(guān)系規(guī)定并不必然推出改變或者撤銷權(quán)限,合并而論,備案關(guān)系規(guī)定不必然推出備案機(jī)關(guān)已經(jīng)具有審查權(quán),或者在備案關(guān)系規(guī)定中賦予了備案機(jī)關(guān)審查權(quán)。

3.審查權(quán)和審查活動(dòng)

備案關(guān)系不必然意味著審查職權(quán),但有備必有審查活動(dòng)。于是,備案機(jī)關(guān)的審查活動(dòng),邏輯上,可以區(qū)分為兩種:一是行使審查權(quán)的審查活動(dòng),這是常態(tài),前文梳理的交疊樣態(tài)對(duì)應(yīng)于此;二是無審查權(quán)的審查活動(dòng),如前文,錯(cuò)位樣態(tài)對(duì)應(yīng)于此,雖不多見也非孤例,國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)的審查活動(dòng)是此種典型。

參照有權(quán)解釋和無權(quán)解釋的分類,備案機(jī)關(guān)的審查活動(dòng)根據(jù)是否具有審查權(quán),可類似分為有權(quán)審查和無權(quán)審查。審查,意為檢查、分析、核對(duì)有關(guān)情況并評(píng)定是否正確妥當(dāng),①全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室:《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第1頁。這首先是一項(xiàng)行為,作為一項(xiàng)審查活動(dòng)而存在。對(duì)于一項(xiàng)規(guī)范性文件,各類主體均可展開審查活動(dòng),發(fā)現(xiàn)和指摘其中不合法、不合理的地方,但來自審查主體之外指摘評(píng)價(jià)并不具有約束力,是一種無權(quán)審查活動(dòng);而來自審查主體的有權(quán)審查活動(dòng),則包含著改變或者撤銷權(quán)限,是具有拘束力的審查權(quán)行使行為。換言之,不具有改變或者撤銷權(quán)限的審查,只是“懷疑、建議”的代名詞,同公民所進(jìn)行的審查評(píng)論在法律效力角度并無實(shí)質(zhì)差異,②參見王鍇:《我國(guó)備案審查制度的若干缺陷及其完善——兼與法國(guó)的事先審查制相比較》,載《政法論叢》2006年第2期,第39頁;陳道英:《全國(guó)人大常委會(huì)法規(guī)備案審查制度研究》,載《政治與法律》2012年第7期,第109頁。同樣不能被認(rèn)為是職權(quán)行使,不屬于審查權(quán)范疇。審查活動(dòng)僅是審查職權(quán)行使的活動(dòng)載體,只有承載審查職權(quán),這項(xiàng)活動(dòng)才體現(xiàn)為有權(quán)審查。

據(jù)此,國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)審查活動(dòng)中所闡發(fā)的觀點(diǎn),在規(guī)范效力上,不論對(duì)于審查權(quán)主體即全國(guó)人大常委會(huì),還是對(duì)于地方性法規(guī)制定主體,以及對(duì)于一般主體,既不具有個(gè)案拘束力,更不具有一般性拘束力。這一審查活動(dòng),可以被形象地比喻為“體檢”③參見沈啟帆:《135部地方性法規(guī)年內(nèi)接受“體檢”》,載《上海人大》2010年第二期,第22-23頁;《司法部:上半年對(duì)1347部法規(guī)規(guī)章備案審查完成“體檢”》,載澎湃網(wǎng),2019年7月21日發(fā)布,https://m.thepaper.cn/baijiahao_3974954,最后訪問:2022年12月21日。式審查活動(dòng),審查活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的問題需進(jìn)一步向全國(guó)人大常委會(huì)移送或提出,如前文所述,2021年和2022年備審年報(bào)均連續(xù)明確將此定位為“審查建議”。但需要指出的是,國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)審查活動(dòng),在事實(shí)影響力上,自然大大高于一般組織、公民的意見建議;而且,其在發(fā)現(xiàn)審查線索、提高審查質(zhì)量和審查效率、銜接聯(lián)動(dòng)各備案審查系統(tǒng)等諸多結(jié)構(gòu)性方面,發(fā)揮著不可替代的線索功能、促進(jìn)功能、聯(lián)通功能等諸多重要功能,這也正是需要進(jìn)一步充分發(fā)揮國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)審查活動(dòng)之“預(yù)審”功能的客觀需求所在。

四、規(guī)范性文件審查權(quán)的組織基礎(chǔ):立法不宜授予缺乏組織基礎(chǔ)的審查權(quán)

通過前述法釋義學(xué)分析,根據(jù)2015年修改的《立法法》,國(guó)務(wù)院不具有對(duì)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的審查權(quán)。與之對(duì)應(yīng),在立法政策論層面上,則可以思考通過《立法法》修改在法律層面授予國(guó)務(wù)院地方性法規(guī)審查權(quán)是否具有可行性。然而,立法政策論層面的方案同樣需要獲得法釋義學(xué)體系的結(jié)構(gòu)支撐。例如,國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)授予,需要以憲法設(shè)定的國(guó)家機(jī)關(guān)屬性以及機(jī)關(guān)間關(guān)系的規(guī)范結(jié)構(gòu)為組織基礎(chǔ),國(guó)務(wù)院缺乏憲法規(guī)定的組織關(guān)系基礎(chǔ),不宜徑直授權(quán)其審查權(quán)或規(guī)定其可進(jìn)行主動(dòng)審查或?qū)ｍ?xiàng)審查。

(一)改變或者撤銷權(quán)和撤銷權(quán)對(duì)應(yīng)的組織基礎(chǔ)區(qū)別

規(guī)范性文件審查權(quán)的組織基礎(chǔ)原理,可在前文梳理基礎(chǔ)上進(jìn)一步通過分類集中呈現(xiàn)改變或者撤銷權(quán)以及撤銷權(quán)分別對(duì)應(yīng)的組織基礎(chǔ)來實(shí)現(xiàn)。在表3基礎(chǔ)上根據(jù)“糾”的職權(quán)形態(tài),按照“改變或者撤銷”“撤銷”集中呈現(xiàn),形成表4。對(duì)照其最左列與最右列,可以清晰呈現(xiàn):審查權(quán)主體同規(guī)范性文件制定主體之間的審查關(guān)系組織結(jié)構(gòu)為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的,決定了其“糾”的職權(quán)形態(tài)為“改變或者撤銷”;審查關(guān)系組織結(jié)構(gòu)為監(jiān)督關(guān)系的,決定了其“糾”的職權(quán)形態(tài)為“撤銷”;若僅備案機(jī)關(guān)為報(bào)備規(guī)范性文件之上位法制定主體,這種組織間的松散關(guān)聯(lián)(參見表2)尚不足以形成足夠緊密的審查關(guān)系組織結(jié)構(gòu),則備案主體無從獲得“糾”的法定職權(quán)形態(tài)的相關(guān)授權(quán)。

表4 改變或者撤銷權(quán)同規(guī)范性文件審查職權(quán)主體之間的關(guān)系表

概括而言,審查活動(dòng)機(jī)關(guān)同規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)之間組織結(jié)構(gòu)關(guān)系的強(qiáng)度,決定了授予何種強(qiáng)度的審查權(quán)職權(quán)形態(tài)、以及是否授予審查權(quán)?？尚蜗蟮貙⒅斫鉃椤敖M織關(guān)系勢(shì)能原理”。表4中的,從領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系到監(jiān)督關(guān)系,再到僅為上位法之制定主體的松散關(guān)聯(lián),組織關(guān)系之強(qiáng)度遞減,直至不足以成立組織關(guān)系,這決定了各自對(duì)應(yīng)的審查權(quán)的職權(quán)形態(tài)強(qiáng)度,依次從“改變或者撤銷”到“撤銷”,直至無審查權(quán),換言之,審查權(quán)職權(quán)形態(tài)強(qiáng)度同樣是依次遞減,直至不授予審查權(quán)。

(二)立法授予國(guó)務(wù)院地方性法規(guī)審查權(quán)不具有組織基礎(chǔ)

作為本文緣起的《立法法》二修一審稿增加規(guī)定,“國(guó)務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等進(jìn)行主動(dòng)審查”,二審稿進(jìn)一步拓展規(guī)定“并可以根據(jù)需要進(jìn)行專項(xiàng)審查”這一具有雙重主動(dòng)的審查方式,進(jìn)一步成倍賦予了國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)的審查權(quán)主體規(guī)范地位。筆者認(rèn)為,不宜如是增加規(guī)定,因?yàn)槿缟纤?國(guó)務(wù)院同省級(jí)人大常委會(huì)等地方性法規(guī)制定主體之間的松散聯(lián)系,不足以支撐其審查職權(quán)的享有和行使。

國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān),根據(jù)《憲法》第89條第18項(xiàng)規(guī)定,其享有的職權(quán)并非憲法明確授予國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)權(quán)限之外的一切權(quán)力,而是來自于憲法和全國(guó)人大及其常委會(huì)的授予。概括性權(quán)力僅為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)保有,而非國(guó)務(wù)院保有。①王貴松:《國(guó)務(wù)院的憲法地位》,載《中外法學(xué)》2021年第1期,第213頁。同時(shí),根據(jù)《憲法》第89條第18項(xiàng),全國(guó)人大及其常委會(huì)授予國(guó)務(wù)院“其他職權(quán)”并非可以任意而為,需要符合憲法第85條規(guī)定的“最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)”的國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)屬性基礎(chǔ),以及以第3條第4款中央和地方關(guān)系條款為基礎(chǔ)對(duì)跨系統(tǒng)中央地方國(guó)家機(jī)關(guān)之間關(guān)系的規(guī)范結(jié)構(gòu)為組織關(guān)系基礎(chǔ)。②同時(shí),賦予國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)或程序的規(guī)定,還需要體系考察多項(xiàng)因素,例如,功能適當(dāng),行動(dòng)能力。近年來,類似梳理和討論不斷豐富,參見張翔:《國(guó)家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則— —以德國(guó)法為中心》,載《比較法研究》2018年第3期,第153頁;黃明濤:《“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的權(quán)力邊界》,載《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期,第115-116頁。在這個(gè)意義上,賦予國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)審查權(quán),在國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)屬性基礎(chǔ)和國(guó)務(wù)院同地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)之間關(guān)系基礎(chǔ)上,兩項(xiàng)組織基礎(chǔ)雙重缺失。

進(jìn)一步分情形細(xì)化考察審查關(guān)系組織結(jié)構(gòu),可形成審查關(guān)系組織結(jié)構(gòu)的類型分析框架。由“改變或者撤銷”審查權(quán)形態(tài)對(duì)應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系結(jié)構(gòu)中,包括上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系情形,以及機(jī)關(guān)內(nèi)對(duì)常設(shè)機(jī)關(guān)或工作部門的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系情形;由“撤銷”審查權(quán)形態(tài)對(duì)應(yīng)的監(jiān)督關(guān)系結(jié)構(gòu),包括系統(tǒng)內(nèi)上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督關(guān)系情形,以及人大對(duì)本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)跨系統(tǒng)的監(jiān)督關(guān)系情形。這些情形的審查關(guān)系組織結(jié)構(gòu),按照是否跨系統(tǒng),則可另外區(qū)分出系統(tǒng)內(nèi)審查的組織結(jié)構(gòu)和跨系統(tǒng)審查的組織結(jié)構(gòu),系統(tǒng)內(nèi)審查完全覆蓋前述兩類情形的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系結(jié)構(gòu),以及監(jiān)督關(guān)系結(jié)構(gòu)中的人大系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督關(guān)系情形;跨系統(tǒng)審查則僅對(duì)應(yīng)于前述監(jiān)督關(guān)系結(jié)構(gòu)中的人大為審查主體對(duì)本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系情形。

據(jù)此分析框架,國(guó)務(wù)院作為審查主體的相關(guān)審查關(guān)系,對(duì)下級(jí)政府規(guī)范性文件的審查和對(duì)工作部門規(guī)范性文件的審查,正好分別是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系結(jié)構(gòu)中的兩類典型情形。但是,國(guó)務(wù)院作為審查主體并沒有出現(xiàn)跨系統(tǒng)的審查關(guān)系,因?yàn)樵谌嗣翊泶髸?huì)制度中,人大機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)居于中心地位,跨系統(tǒng)的規(guī)范性文件備案審查,只發(fā)生在人大機(jī)關(guān)為審查主體、對(duì)由它產(chǎn)生、向它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督的相關(guān)機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件進(jìn)行跨系統(tǒng)監(jiān)督的情形?？疾靽?guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)的審查活動(dòng),還可以進(jìn)入中央和地方關(guān)系的維度。這一維度,是加強(qiáng)備案審查制度和實(shí)踐的重要維度,“保證黨中央令行禁止”是備案審查的首項(xiàng)基本功能,①參見沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》(2018年12月24日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上),載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2019年第一號(hào),第328頁;沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告》(2019年12月25日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議上),載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第一號(hào),第244頁。2017年的首份備案審查工作報(bào)告以及2018年的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告,關(guān)于這項(xiàng)基本功能的表述,尚采用“保證中央令行禁止”,雖然用詞微妙區(qū)別,但均包含了中央和地方關(guān)系的維度。關(guān)于備案審查制度基本功能的語詞展開,參見鄭磊、趙計(jì)義:《備案審查制度的基本功能的語詞展開——基于全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告以及備案審查年度報(bào)告的梳理》,載《法治現(xiàn)代化研究》2019年第5期,第81-93頁;鄭磊:《備案審查工作報(bào)告研究》,中國(guó)民主法制出版社2021年版,第137-154頁。地方性法規(guī)持續(xù)衛(wèi)冕備審年報(bào)案例所涉及之審查對(duì)象的“第一重點(diǎn)對(duì)象”。②2017年至2022年,歷年備審年報(bào)所披露的年報(bào)案例所涉規(guī)范性文件類型比例,均標(biāo)明這一點(diǎn)。參見鄭磊、趙計(jì)義:《備案審查年報(bào)事例覆蓋對(duì)象類型研究——再評(píng)2019年備案審查年度報(bào)告》,載《法治現(xiàn)代化研究》2020年第5期,第71-72頁;鄭磊:《備案審查工作報(bào)告研究》,中國(guó)民主法制出版社2021年版,第164-165頁。然而,進(jìn)入中央地方關(guān)系維度,審查關(guān)系組織結(jié)構(gòu)僅發(fā)生系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督情形,不存在賦予跨系統(tǒng)斜杠審查權(quán)的情形。據(jù)此,賦予國(guó)務(wù)院地方性法規(guī)審查權(quán),缺乏組織基礎(chǔ)。若徑直授予職權(quán),在邏輯上,可能會(huì)帶來兩種情形的尷尬境地:一是,該職權(quán)勉強(qiáng)行使,會(huì)紊亂既有組織關(guān)系的規(guī)范形態(tài),這一規(guī)范形態(tài)由《憲法》第3條第4款中央地方關(guān)系條款基礎(chǔ)上的跨系統(tǒng)國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系、第85條規(guī)定的國(guó)務(wù)院“最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)”的機(jī)關(guān)屬性、以及第89條第18項(xiàng)規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)授予國(guó)務(wù)院“其他職權(quán)”須符合其機(jī)關(guān)屬性和機(jī)關(guān)間組織關(guān)系等規(guī)范共同構(gòu)成;二是,該職權(quán)成為難以有效行使的空頭授權(quán)情形。

僅從字面表述看,關(guān)于一審稿和二審稿的新增條款,也可能出現(xiàn)這樣的折中理解:該條僅僅強(qiáng)調(diào)了國(guó)務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)開展主動(dòng)審查、專項(xiàng)審查等審查方式下的審查活動(dòng),而非賦予其審查權(quán)。然而,作為工作機(jī)制的審查活動(dòng),無需在立法中予以規(guī)定。進(jìn)入立法規(guī)定的審查活動(dòng),即使沒有明確使用賦予權(quán)限的授權(quán)語句,也蘊(yùn)含了審查權(quán)限,可以成為賦予審查權(quán)的規(guī)范依據(jù)。因?yàn)槌霈F(xiàn)在法律中的審查活動(dòng)規(guī)范,蘊(yùn)含著審查權(quán)前提是題中之義。無論是直接賦予審查權(quán)限的規(guī)定,還是僅規(guī)定審查方式而客觀上間接賦予審查權(quán)的規(guī)定,其問題的實(shí)質(zhì),都在于前文所證偽的國(guó)務(wù)院不具有享有地方性法規(guī)審查權(quán)所應(yīng)具有的組織基礎(chǔ)。③針對(duì)僅僅是強(qiáng)調(diào)審查活動(dòng)這個(gè)折中理解,文中主張的無需在立法法中強(qiáng)調(diào)規(guī)定的第一方案。退而求其次,若國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)的主動(dòng)審查、專項(xiàng)審查活動(dòng)條款出現(xiàn)在了立法法中,需要有相應(yīng)條款,強(qiáng)調(diào)其審查活動(dòng)定位、克減空增審查權(quán)的違憲規(guī)范效果,如,在二審稿規(guī)定后增加一句:“及時(shí)將審查活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的問題移送全國(guó)人大常委會(huì)審查?！边@一方案,并非最優(yōu)方案,因此僅在注解中提及。

如是運(yùn)用的“組織關(guān)系勢(shì)能原理”,是因?yàn)楦鶕?jù)國(guó)家組織法的基本原理,國(guó)家機(jī)關(guān)的屬性、組織、職權(quán)、程序這四階規(guī)范內(nèi)容之間相互匹配、體系關(guān)聯(lián)的規(guī)范結(jié)構(gòu)。立法中關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)置,需對(duì)國(guó)家組織法四階規(guī)范原理予以體系關(guān)照,避免只是片面增減職權(quán)條款或程序條款。④運(yùn)用國(guó)家組織法規(guī)范的體系性原理考察分析相關(guān)立法在職權(quán)條款或程序條款方面的單一授權(quán)現(xiàn)象,參見陳明輝:《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中法檢權(quán)力的沖突與協(xié)調(diào)》,載《法學(xué)》2021年第11期,第69頁。這既是“依憲立法”⑤習(xí)近平:《譜寫新時(shí)代中國(guó)憲法實(shí)踐新篇章——紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行40周年》,載《人民日?qǐng)?bào)》2022年12月20日,第1版。所包含的體系立法要求,也是立法釋義學(xué)對(duì)立法政策方案的支撐和拘束。

五、余論:各項(xiàng)工作機(jī)制都指向備案審查制度體系

綜上,在備案分工結(jié)構(gòu)和改變或者撤銷權(quán)限結(jié)構(gòu)之間交疊和錯(cuò)位并存的結(jié)構(gòu)中,國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)的備案審查權(quán)限關(guān)系,正好處于這一結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位區(qū)域——只是備案機(jī)關(guān)而無改變或者撤銷權(quán)限,由于改變或者撤銷權(quán)限構(gòu)成審查權(quán)的實(shí)質(zhì),因此,國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)不具有審查職權(quán)。這是由國(guó)務(wù)院同地方性法規(guī)之制定主體之間的組織關(guān)系所決定的,國(guó)務(wù)院同省級(jí)人大常委會(huì)之間既非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,也不存在直接的監(jiān)督關(guān)系,備案關(guān)系的產(chǎn)生僅僅是基于國(guó)務(wù)院是地方性法規(guī)之上位法即行政法規(guī)的制定主體,這一松散關(guān)聯(lián)不足以產(chǎn)生出改變或者撤銷類權(quán)限。因此,國(guó)務(wù)院對(duì)報(bào)備地方性法規(guī)展開的“體檢”式審查活動(dòng)并非審查權(quán)的行使。但是,《立法法》中也不宜規(guī)定國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)展開主動(dòng)審查的要求,這會(huì)導(dǎo)致規(guī)范上賦予國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)的審查權(quán),從而變相強(qiáng)化了國(guó)務(wù)院對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)等的影響,扭曲了在這一維度上原本僅是松散關(guān)聯(lián)定位的中央地方關(guān)系憲法結(jié)構(gòu)。

上文中支撐這一論證的規(guī)范原理可簡(jiǎn)繪如下圖。在該圖中,自下而上地看,審查主體和備案主體間的組織關(guān)系層(inter-organizationalrelationship,O)是基礎(chǔ)層,其上兩層分別為:備案層(Record,R1)、審查層(Reveiw,R2)。

審查主體和備案主體間關(guān)系同其所決定的備案分工和審查權(quán)配置關(guān)系圖

R1層形態(tài)由O層的組織關(guān)系形態(tài)決定:系統(tǒng)內(nèi)備案,既可產(chǎn)生于上下級(jí)機(jī)關(guān)為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的系統(tǒng)內(nèi)相鄰級(jí)和跨級(jí)之間,也可產(chǎn)生于上下級(jí)機(jī)關(guān)為監(jiān)督關(guān)系的系統(tǒng)內(nèi)相鄰級(jí)之間;系統(tǒng)外備案,則主要基于人民代表大會(huì)制度下,各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)向其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督的同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的備案,也可基于備案機(jī)關(guān)僅為規(guī)范性文件之上位法的制定機(jī)關(guān)這一松散關(guān)聯(lián)而產(chǎn)生進(jìn)行備案,這體現(xiàn)為上圖中的O-R1之間的非對(duì)應(yīng)決定關(guān)系。O-R2之間存在更為嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)決定關(guān)系:領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系產(chǎn)生改變或者撤銷型審查權(quán),監(jiān)督關(guān)系產(chǎn)生撤權(quán)型審查權(quán),松散關(guān)系不足以產(chǎn)生審查權(quán),國(guó)務(wù)院接受地方性法規(guī)備案卻不宜獲得審查權(quán)正落入這一區(qū)域。

這一問題的討論,并不僅僅是國(guó)務(wù)院?jiǎn)蝹€(gè)機(jī)關(guān)的審查職權(quán)議題,而是同備案審查制度的原則、審查基準(zhǔn)、審查方式、審查主體結(jié)構(gòu)等議題密切關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)性議題,可衍生的相關(guān)問題僅舉兩例如下:

其一,“三有原則”的屬性定位,是具有規(guī)范原則和工作要求的雙重面向。三者并不僅僅是關(guān)于備案—審查—決定等相關(guān)職權(quán)設(shè)置和程序架構(gòu)的規(guī)范要求,就“有備必審”而言,有備案并不意味著備案機(jī)關(guān)必然具有審查權(quán),如上圖中R1-R2之間是并列關(guān)系,而不是有備案權(quán)限必有審查權(quán)限的遞進(jìn)決定關(guān)系;但是,不具有審查權(quán)的備案機(jī)關(guān),根據(jù)“有備必審”的工作要求,仍然需要開展沒有審查權(quán)的審查活動(dòng)。可見,充分實(shí)現(xiàn)“三有原則”,需要在實(shí)施規(guī)范原則和推動(dòng)工作要求的兩個(gè)方面積極展開。

其二,有備案而無審查權(quán)的職權(quán)結(jié)構(gòu)催生了移送審查方式。國(guó)務(wù)院對(duì)報(bào)備的地方性法規(guī)雖無審查權(quán),其展開審查活動(dòng)仍然具有重要意義:將其發(fā)現(xiàn)的問題,借助銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制向有審查權(quán)的全國(guó)人大常委會(huì)移送,①全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室:《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第69頁。如本文第二部分梳理,這是近年來備案審查實(shí)踐的重點(diǎn)舉措之一。在備審實(shí)踐和工作機(jī)制基礎(chǔ)上,移送審查和銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制,已經(jīng)出現(xiàn)在《立法法》第二次修改的一審稿和二審稿中,②立法法第二次修改一審稿新增111條規(guī)定:“備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制,對(duì)應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的備案審查要求或者建議,及時(shí)移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理?！痹摋l內(nèi)容在二審稿中未作改變,列為第112條。豐富了國(guó)務(wù)院同全國(guó)人大常委會(huì)的審查活動(dòng)溝通渠道。這并不是兩者間唯一的備案審查溝通渠道,2000年就寫入《立法法》第90條(2015年修改后的第99條)規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求,是更具有剛性的啟動(dòng)機(jī)制,卻一直處于擱置狀態(tài)。2021年備審年報(bào)還首次披露了“國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門”提出的合憲性審查建議實(shí)踐。如何在審查要求-移送審查-審查建議等渠道上,形成全國(guó)人大常委會(huì)同國(guó)務(wù)院關(guān)于備案審查溝通和銜接聯(lián)動(dòng)的多元渠道各司其職、良性互動(dòng)的格局,是一個(gè)有待充分展開、持續(xù)深入的理論和實(shí)踐議題。

如是兩例足以表明,國(guó)務(wù)院雖然不享有地方性法規(guī)審查權(quán),卻不影響其對(duì)地方性法規(guī)審查活動(dòng)在備案審查制度和實(shí)踐中具有重要的結(jié)構(gòu)性意義。各項(xiàng)工作機(jī)制都指向備案審查制度體系,各項(xiàng)工作機(jī)制的完善,同相關(guān)法律規(guī)定、制度依據(jù)的完善一樣,同樣是完善和加強(qiáng)備案審查制度,提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量的重要方面。