□文/戚海清 谷 磊 徐孟孟

（阜陽師范大學(xué) 安徽·阜陽）

［提要］ 基于元治理理論，針對多中心治理理論在我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題，通過實(shí)證研究、文獻(xiàn)研究等方法，對問題背后的內(nèi)在邏輯進(jìn)行分析，探索元治理適用于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理的新路徑。

隨著農(nóng)村老人對美好養(yǎng)老需求的提高，政府傳統(tǒng)供給養(yǎng)老服務(wù)模式不適應(yīng)人民需求和時(shí)代發(fā)展。在此場域下，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理領(lǐng)域涌現(xiàn)“治理”研究熱潮，其中以“多中心治理”為主要研究范式，強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元主體介入養(yǎng)老領(lǐng)域。為剖析多元主體治理癥結(jié)，本文從元治理理論出發(fā)，結(jié)合理論價(jià)值及運(yùn)行導(dǎo)向，重新定位各多元主體治理地位、重塑養(yǎng)老服務(wù)供給治理模式，提升多元主體治理能力，探討我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理的新路徑。

一、理論基礎(chǔ)及契合性分析

（一）理論基礎(chǔ)：元治理理論。1999年，鮑勃·杰索普在《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》一文中對“元治理”的內(nèi)涵及特征進(jìn)行了系統(tǒng)地闡述和分析，奠定了元治理理論研究的基石。從政治性意向看，元治理理論力求提出一種治理范式或治理機(jī)制，有機(jī)組合社會(huì)、市場與政府多元治理主體的治理模式，使不同治理模式之間形成治理共振的局面，從而有效化解三方共治的治理沖突。從行政性意向看，元治理理論強(qiáng)調(diào)在治理過程中，若想提高治理的有效性，應(yīng)存在一個(gè)元治理者充當(dāng)“中心統(tǒng)治者”，從而組織、協(xié)調(diào)、指揮和控制治理。根據(jù)鮑勃·杰索普的觀點(diǎn)，在公共治理領(lǐng)域，該元治理者應(yīng)當(dāng)由政府來充當(dāng)，但政府“中心統(tǒng)治者”地位的回歸，并非是“國家中心主義”的回歸，而是其治理責(zé)任的強(qiáng)化與主體作用的提高，更類似于“同輩中的長者”。由此可知，元治理意指在廣義公共事務(wù)治理領(lǐng)域，讓政府充當(dāng)治理的元治理者去消除科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場治理三種治理模式之間的沖突壁壘，進(jìn)而有機(jī)“組合關(guān)聯(lián)”三種治理主體關(guān)系或維持好三種治理模式“開合”關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)一種“長期性、穩(wěn)定性和準(zhǔn)確性”的元治理模式。

（二）契合性分析：元治理與養(yǎng)老服務(wù)主體結(jié)構(gòu)。在養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域存在中央政府、地方政府、市場等多元結(jié)構(gòu)相互交織，其中最為重要且區(qū)別于其他的主體即是政府。當(dāng)前階段，在“弱社會(huì)強(qiáng)政府”的治理背景下，探討元治理理論指導(dǎo)我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給治理，調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)主體協(xié)作結(jié)構(gòu)具有重要的理論創(chuàng)新價(jià)值和實(shí)踐意義。具體來說，元治理與養(yǎng)老服務(wù)存在制度環(huán)境和治理主體兩層面的契合關(guān)聯(lián)。第一，制度環(huán)境的契合性。農(nóng)村老年人群的養(yǎng)老問題是我國“十四五”規(guī)劃進(jìn)程中重要的議題之一，其中涉及養(yǎng)老新政策的制定、養(yǎng)老政策的執(zhí)行以及養(yǎng)老舊政策的終結(jié)等，每一環(huán)節(jié)的實(shí)施結(jié)果都關(guān)乎眾多老年人群的切身利益，對國家治理體系和治理能力提出了新要求、新高度。元治理理論強(qiáng)調(diào)政府作為單一元治理者發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，因此與我國黨領(lǐng)導(dǎo)一切、政府執(zhí)行決議下的治理體系相適宜，為我國養(yǎng)老服務(wù)治理提供良好的體制機(jī)制保障。第二，治理主體的契合性。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域的主體繁雜、供需不匹配、治理協(xié)調(diào)難、信息共享差。而元治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)作，將科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理和市場治理三種治理模式進(jìn)行有機(jī)組合和選擇，注重多元治理主體的利益訴求，充分發(fā)揮其不同功能作用，從而架構(gòu)三種治理模式的最優(yōu)范式，完成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的治理目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)元治理的治理目的。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主體結(jié)構(gòu)存在的問題及其成因

（一）農(nóng)村基層黨組織核心作用不顯著。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理領(lǐng)域，基礎(chǔ)黨組織的主要功能是政治維度領(lǐng)導(dǎo)，地方政府是行政決策執(zhí)行者。隨著“服務(wù)型組織”概念的提出，在政府組織逐漸改革發(fā)展為服務(wù)型政府并讓渡其“治理中心”的核心地位后，我國基層黨組織也掀起了服務(wù)型黨組織建設(shè)的改革浪潮，加入到基層社會(huì)治理領(lǐng)域，但服務(wù)型黨組織未從元治理維度設(shè)定治理目標(biāo)與任務(wù)，制約了其領(lǐng)導(dǎo)核心功能的實(shí)現(xiàn)。一方面農(nóng)村基層黨員干部思想固化。據(jù)走訪實(shí)證調(diào)研，農(nóng)村黨員干部年齡分布在51～65歲區(qū)間的占比高達(dá)67.43%，黨員隊(duì)伍中老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重。這些黨員干部，在農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)供給上仍保留“政府一元論”的行政化思維，不能從合作共治、韌性協(xié)同等新型治理維度出發(fā)創(chuàng)新公共服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)供給機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)多元資源，直接阻礙了農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量與基層黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)地位的提高。另一方面農(nóng)村零散化的黨組織體系不適應(yīng)其元領(lǐng)導(dǎo)功能發(fā)揮。我國農(nóng)村社會(huì)治理從一元治理到多元共治的變革，在一定程度上脫離了傳統(tǒng)行政集權(quán)的牽制，但同時(shí)又陷入了零散化治理陷阱。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理過程中，縱向維度和橫向維度都存在多元治理主體，使基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)整合功能難以踐行，加強(qiáng)零碎治理定勢，直接影響其元領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。

（二）地方政府的治理角色與責(zé)任缺位。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理是基層社會(huì)治理的重要領(lǐng)域，地方政府扮演養(yǎng)老制度政策執(zhí)行者、養(yǎng)老服務(wù)供給者、養(yǎng)老運(yùn)行體系維護(hù)者等角色，但部分基層政府卻未有效發(fā)揮其功能價(jià)值。究其原因，主要是基層政府的治理權(quán)責(zé)不匹配。一是在養(yǎng)老服務(wù)治理維度存在濃厚的科層主導(dǎo)色彩。政府仍以強(qiáng)大的行政權(quán)力對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給進(jìn)行傳統(tǒng)干預(yù)，不斷強(qiáng)化其在養(yǎng)老治理中的“一權(quán)獨(dú)大”地位。在地方政府擁有獨(dú)攬大權(quán)后，較多政府官員通常以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，忽視對社會(huì)保障領(lǐng)域的關(guān)注，甚至出現(xiàn)瀆職、懈職的情況，致使基層人民無法享受國家養(yǎng)老服務(wù)，損害政府形象。二是府際間存在惡性“業(yè)績錦標(biāo)賽”。地方基層政府為了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與鄰近地域政府展開經(jīng)濟(jì)攀比與競爭，通常將大比例的財(cái)政資金投擲于經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，如地方制造業(yè)、房地產(chǎn)等。三是企業(yè)以政府與社會(huì)資本合作的假市場模式，套取國家的政策紅利。此類政府與社會(huì)資本合作的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格昂貴、監(jiān)管機(jī)制不健全以及其經(jīng)營收益等都由社會(huì)資本獨(dú)有，從而使黨的惠民政策、惠民工程變成“愚民政策”“傷民工程”，最終未有效解決農(nóng)村老年人群的現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老問題。

（三）市場主體吞噬其他治理主體空間。養(yǎng)老服務(wù)市場主體主要是以私營企業(yè)為主體，通過我國社會(huì)主義市場競爭的運(yùn)作，以追求企業(yè)利潤或受益最大化為目的的市場第三部門。通過實(shí)地走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域中，多元市場主體之間存在反社會(huì)化競爭現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：其一，養(yǎng)老服務(wù)市場主體社會(huì)責(zé)任感匱乏。當(dāng)下，我國的市場企業(yè)積極主動(dòng)投身于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給領(lǐng)域較少，據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)可知，在養(yǎng)老領(lǐng)域的企業(yè)數(shù)僅占總市場企業(yè)數(shù)的0.83%，眾多的市場資本份額投入金融業(yè)、工業(yè)、制造業(yè)、旅游業(yè)等領(lǐng)域。究其原因，是因養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的投資回報(bào)速率慢、周期長，市場主體更加偏好投資回報(bào)高、周期長的領(lǐng)域。其二，養(yǎng)老服務(wù)市場主體之間存在非正當(dāng)競爭。有多元主體參與的領(lǐng)域就必然有主體利益沖突，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給領(lǐng)域亦是如此。一是養(yǎng)老服務(wù)治理領(lǐng)域制度性空缺。當(dāng)下，我國在政府與社會(huì)資本合作以及社會(huì)資本供給公共領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)仍存在空白，缺少供給不當(dāng)?shù)葐栘?zé)機(jī)制。二是養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域的空間性壁壘。多元主體供給養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，是依托于良性互動(dòng)、平等地位的基礎(chǔ)上。但在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)環(huán)境中，政府憑借其強(qiáng)大的政治權(quán)力，從市場其他主體直接購買養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，吞噬了養(yǎng)老領(lǐng)域市場主體的競爭及利潤空間，降低了多元市場主體的積極性。

三、元治理邏輯下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主體結(jié)構(gòu)的重塑

（一）發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心，加強(qiáng)養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)。隨著黨政分開變革的不斷推進(jìn)，農(nóng)村基層黨組織在養(yǎng)老服務(wù)治理領(lǐng)域要打破新型“政治—行政”二分重塑的反傳統(tǒng)跡象，明確雙方職能范圍，并劃分清晰界線，實(shí)現(xiàn)主體功能整改提升。中國共產(chǎn)黨的初心和使命是為中國人民謀幸福、為中華民族謀發(fā)展，是使命型政黨。要實(shí)現(xiàn)這初心與使命，我國農(nóng)村基層黨組織要省視自身，發(fā)揮其元領(lǐng)導(dǎo)治理的功能作用。首要任務(wù)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組成員隊(duì)伍建設(shè)，科學(xué)完善基層干部年齡維度。在堅(jiān)持養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域治理中，借鑒“三支一扶”計(jì)劃制度惠實(shí)人才聘用元政策，在元政策維度領(lǐng)導(dǎo)鼓勵(lì)青年黨員畢業(yè)生投入基層實(shí)踐，在隊(duì)伍建設(shè)中，還應(yīng)注意專業(yè)人才與非專業(yè)人才的招錄比，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)技術(shù)培訓(xùn)，提升黨員干部專業(yè)水平，奠定農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

在基層黨組織的運(yùn)行體系上，要從元治理維度剖析零碎化組織體系的內(nèi)在原因，鏈接元治理與協(xié)商治理機(jī)制，構(gòu)建“領(lǐng)導(dǎo)有方、治理有序、參與有道”的組織體系。重新定位養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的地位，化解農(nóng)村基層黨委與村委的緊張關(guān)系。基層黨組織主要領(lǐng)導(dǎo)政策或制度的制定，整合多方資源，因地制宜地出臺(tái)養(yǎng)老服務(wù)政策，而村委更多地充當(dāng)黨委的“一般參謀”和政策的執(zhí)行者，當(dāng)黨委的養(yǎng)老服務(wù)頂層制度設(shè)計(jì)完成后，村委進(jìn)行執(zhí)行落實(shí)。此外，當(dāng)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理領(lǐng)域出現(xiàn)多元主體合作壁壘時(shí)，基層黨組織要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的功用，突出其政治領(lǐng)導(dǎo)性角色。

（二）明確地方政府責(zé)任，建立治理制度框架。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理主要涉及地方市政府及相關(guān)的其他職能部門，如民政局和住建局等，合理定位地方政府的職能，明確各部門責(zé)任具有舉足輕重的作用。根據(jù)杰索普的元治理理論，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中，地方政府的功能在于：以其核心治理中心權(quán)威，強(qiáng)化養(yǎng)老治理領(lǐng)域責(zé)任、平衡多元市場主體利益、完善養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給機(jī)制等。此作用的界定奠定了政府作為養(yǎng)老治理領(lǐng)域的元治理者“長者”的身份，而不是“統(tǒng)治者”的身份。

地方政府在其“行政性行動(dòng)者”的具體任務(wù)上具體包括：第一，重塑地方政府養(yǎng)老治理權(quán)責(zé)。強(qiáng)化地方省或市級(jí)政府在養(yǎng)老領(lǐng)域宏觀調(diào)控的職能，重新界定職能部門縱向與橫向的雙向權(quán)責(zé)關(guān)系，強(qiáng)化地方政府的政策執(zhí)行、督查監(jiān)管等職能，從而合理確定養(yǎng)老服務(wù)的政策執(zhí)行目標(biāo)及政策供給模式。第二，構(gòu)建常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化養(yǎng)老監(jiān)管習(xí)慣。根據(jù)元治理理論，政府在養(yǎng)老服務(wù)治理的合作網(wǎng)絡(luò)中處于主體地位，對市場供給的多元養(yǎng)老模式或機(jī)構(gòu)的運(yùn)行應(yīng)承擔(dān)監(jiān)管作用，即完善養(yǎng)老監(jiān)管的體制機(jī)制，對背離公平正義價(jià)值取向的主體予以引導(dǎo)，對黨中央政策的執(zhí)行情況進(jìn)行詳實(shí)反饋，突出政策不足及問題，發(fā)揮其協(xié)調(diào)各方的主體引導(dǎo)作用。

（三）平衡市場主體利益，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制?！爸袊裉焐鐣?huì)的所有問題幾乎都與利益相關(guān)?！痹谠卫韴鲇蛳鲁@一元治理者外，其他多元主體也發(fā)揮著重要作用，與政府應(yīng)當(dāng)是同維的關(guān)系。多元市場主體在不同歷史時(shí)期和政策背景下被定義為具有多元功能的價(jià)值主體。當(dāng)下處于開放共治的社會(huì)環(huán)境下，多元市場主體有能力參與公共治理領(lǐng)域，提供其特有的服務(wù)價(jià)值。為有效化解多元主體利益矛盾，要做好以下兩個(gè)方面：一是要發(fā)揮元治理主體的協(xié)調(diào)作用。政府的元治理者身份要將其放在價(jià)值中立的位置去化解市場主體矛盾，分析矛盾產(chǎn)生的原因及內(nèi)在機(jī)理。同時(shí)，在價(jià)值中立時(shí)要避免主體功能的喪失，政府最優(yōu)的處理結(jié)果是立足于“合理價(jià)值-服務(wù)型政府”的元治理者角色，構(gòu)建矛盾科學(xué)處理系統(tǒng)機(jī)制，完善動(dòng)態(tài)化良性社會(huì)治理體系。二是合理控制行政權(quán)力邊界，以激勵(lì)促和諧。在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給領(lǐng)域最為突出問題即政府的自然壟斷，為此，政府要對“治理”進(jìn)行深度探究與分析，從公共養(yǎng)老事務(wù)“管理”升華到“善治”的價(jià)值理念，形成治理有效的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。并且，將?jiǎng)勵(lì)作為善治的工具之一，充分運(yùn)用精神與物質(zhì)的獎(jiǎng)勵(lì)方式鼓勵(lì)市場多元主體積極加入養(yǎng)老治理領(lǐng)域，形成黨領(lǐng)導(dǎo)、政府主體、市場參與的帕累托最優(yōu)局面。

綜上，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理，化解多元主體共治困境，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村養(yǎng)老事業(yè)振興，其內(nèi)在思路在于明確政府責(zé)任，完善多元主體參與治理的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。因此，應(yīng)從政府維度創(chuàng)新，改變其“一元主導(dǎo)”的社會(huì)治理模式，政府在養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理中應(yīng)發(fā)揮其元治理者的協(xié)調(diào)溝通角色，重塑黨、政府、市場等多元主體的權(quán)能，重構(gòu)養(yǎng)老治理的運(yùn)行機(jī)制和治理體系，將元治理者——政府“請回”養(yǎng)老領(lǐng)域的“治理中心”位置，創(chuàng)新養(yǎng)老治理新路徑具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。